349/B/2001. AB határozat
a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény 54. § b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czúcz Ottó, dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény 54. § b) pontja alkotmányellenességnek megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amelyekben az indítványozók a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Btv.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezik. Az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
2. Mindkét indítvány a Btv. 54. § b) pontjában foglalt rendelkezés alkotmányosságát vitatja.
A Btv. vitatott szabálya a következő rendelkezéseket tartalmazza: "54. § Ez a törvény a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba, rendelkezéseit alkalmazni kell:
a) a hatálybalépést követően indult államigazgatási ügyekre,
b) a jogerős államigazgatási határozattal le nem zárult ügyekre, kivéve azokat az eseteket, amikor a bíróság a törvény hatálybalépése előtt hozott határozattal lezárult államigazgatási ügyben új eljárás lefolytatását rendeli el (ezekben az esetekben az új eljárás alapjául szolgáló államigazgatási határozat meghozatalának időpontjában hatályos jogszabályok alkalmazandók),
c) a településrendezési tervek, helyi építési szabályzatok készítése és jóváhagyása során."
3. Az egyik indítványozó e szabály b) pontjának utólagos alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte, kérte továbbá annak megállapítását is, hogy a támadott rendelkezés a konkrét építésügyi hatósági ügyben nem alkalmazható. Álláspontja szerint a vitatott rendelkezés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság követelményét, valamint az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség elvét. Indoklásul előadta, hogy folyamatban levő építési engedélyezési ügyében az engedély iránti kérelem benyújtását követően hatályba lépett Btv. rendelkezései alapján engedély iránti kérelmét az építésügyi hatóság elutasította.
Az indítványozó előadta, hogy a Btv. szigorúbb építési és területrendezési előírásokat tartalmaz, mint a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti szabályozásáról szóló 1999. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Átm.tv.). Az indítványozó jogi álláspontja szerint a Btv. 54. § b) pontja azzal, hogy a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni rendeli e szigorúbb előírásokat, sérti az Alkotmány 70/A. §-át.
"Azzal, hogy a Btv. a jogerős államigazgatási határozattal le nem zárult ügyekre alkalmazza a szigorúbb rendelkezéseket, az Alkotmányba ütköző, hátrányos megkülönböztetést alkalmaz a jogalkotó azokkal az eljárásban részt vevő ügyfelekkel szemben, akik jogszerűen a kihirdetést megelőző napokon nyújtják be a kérelmeket és a folyamatba tett államigazgatási ügyüket még nem bírálták el a hatóságok. Ezzel szemben azokra az ügyfelekre, akik ugyanúgy a kihirdetést megelőzően lesznek a folyamatban levő ügyek jogosultjai, de a hatálybaléptetéséig az eljárásban jogerős döntés születik, a Btv. hatálya nem terjed ki."
További megkülönböztetést tartalmaz az indítványozó álláspontja szerint a Btv. 54. § b) pontjának második mondata is, mely szerint nem alkalmazandók a Btv. rendelkezései azokban az eljárásokban, amikor a bíróság a törvény hatálybalépése előtt lezárult államigazgatási ügyben új eljárás lefolytatását rendeli el. Az indítvány rámutat arra, hogy ezekben az esetekben ugyanúgy folyamatban levő ügyekről van szó, mint a Btv. 54. § b) pont első mondatában. Álláspontja szerint: "Nem lehet különbséget tenni folyamatban lévő ügyek között úgy, hogy az egyik tisztán államigazgatási eljárásban folyik, a másik pedig áthelyeződik egy esetleges bírói eljárásba, és az egyikre kiterjeszteni a törvény hatályát, a másikra pedig nem."
Az indítványozó szerint a vitatott rendelkezés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét is. Álláspontja szerint e rendelkezés megalkotásakor a jogalkotó megsértette a jogbiztonság követelményéből fakadó - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésében is megfogalmazott - visszamenőleges jogalkotás tilalmát.
Az építésügyi hatósági ügyekben irányadó eljárási határidőket elemezve rámutat arra, hogy a visszaható hatály tilalmára tekintettel a jogalkotónak a kihirdetés és a hatálybaléptetés között legalább annyi időt kellett volna megállapítania, amely ahhoz szükséges, hogy közvetlenül a kihirdetést megelőző napon folyamatba helyezett ügyekben, az eljárást befejező jogerős államigazgatási döntéshez elegendő idő álljon rendelkezésre.
Álláspontja alátámasztására indítványozó hivatkozik az Alkotmánybíróság 7/1992. (I. 30.) AB határozatában foglaltakra is.
4. Az előtte folyamatban levő közigazgatási határozat felülvizsgálatára irányuló 3. Kp. 20.611/2001/10. számú perben a Zala Megyei Bíróság bírája - a per felfüggesztése mellett - ugyancsak kezdeményezte a Btv. 54. § b) pontjának alkotmányossági vizsgálatát. A kezdeményezőnek a végzés indokolásában kifejtett álláspontja szerint a vitatott szabályban foglalt azon rendelkezés, mely szerint a Btv.-t a törvény hatálybalépésekor folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell, sérti az Alkotmány 70/A. § (1)-(2)-(3) bekezdéseiben megfogalmazott rendelkezéseket. Álláspontja szerint az Alkotmány 70/A. §-ában "megfogalmazott alapelvekből következik, hogy a jogalkotónak a jogszabály visszamenőleges hatálybaléptetése esetén figyelembe kell vennie azt, hogy az új jogszabály a már létrejött jogviszonyokat miképpen befolyásolja. Amennyiben tehát az eljárással érintett felekre nézve az új jogi szabályozás kedvező, akkor a visszamenőleges hatálybalépésnek nincs akadálya."
Az eljárást kezdeményező álláspontja szerint a Btv. a kérelem benyújtásakor még fenn nem álló, új kötelezettségeket ró az építésügyi hatósági ügyekben érintett állampolgárokra. Ezzel visszamenőleges hatállyal keletkeztetett kötelezettségeket, mert az eljárás kezdeményezésekor fenn nem álló kötelezettségek érvényesítése a hatósági eljárásban, "negatív módon" befolyásolja a hatósági eljárás eredményét.
Rámutat a bírói kezdeményezés arra is, hogy figyelemmel az építési hatósági ügyekben irányadó 60 napos eljárási határidőre, valamint arra, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) alapján az eljárási határidő egy ízben meghosszabbítható, a vitatott rendelkezés arra is lehetőséget ad, hogy a törvény kihirdetése előtt előterjesztett, de jogerős határozattal még le nem zárult ügyekre is alkalmazandók legyenek a Btv.-ben megfogalmazott előírások. Így mód van arra, hogy a törvény hatálybalépése előtt benyújtott kérelmeket eltérő jogszabályok alapján bíráljon el a hatóság.
Az indítványozó hivatkozik a Jat. 12. § (2) bekezdésében foglalt, a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát kimondó rendelkezés sérelmére, valamint az Alkotmánybíróság által a visszamenőleges jogalkotás tilalmának értelmezésével kapcsolatosan a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatban, a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatban, valamint az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatában kifejtett álláspontra.
Tekintettel arra, hogy álláspontja szerint a Btv. 54. § b) pontja sérti az Alkotmány 70/A. §-át és a Jat. 12. § (2) bekezdését, a bíróság indítványozta a vitatott rendelkezés visszamenőleges hatályú megsemmisítését, valamint azt, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy az a 3. Kp. 20.611/2001/10. számú közigazgatási perben nem alkalmazható.
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a Btv. 54. § b) pontja megfelel-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményének.
1.1. Indítványozók álláspontja szerint a Btv. 54. § b) pontja azért sérti a jogbiztonság követelményét, mert visszamenőleges hatállyal rendeli alkalmazni a Btv.-nek a korábbi szabályozásnál szigorúbb, szélesebb körű korlátozásokat tartalmazó rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság ezért az indítványok alapján azt vizsgálta, hogy a vitatott hatályba léptető rendelkezés sérti-e a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányos követelményéhez kapcsolódik.
Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogalkotó kötelezettségévé teszi azt, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve kiszámíthatóak, előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 59., 65-66.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 77., 81-82.; 28/1993. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1993. 220., 225.] A kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának alkotmányos elvét. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991. 170., 173.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 77., 81-82.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131., 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155., 158.; 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992. 332., 333.]
A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: "A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is." (ABH 1992. 131., 132.)
Ebben az értelemben fogalmazza meg a visszamenőleges jogalkotás tilalmát a Jat. 12. § (2) bekezdése is, mely szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé".
Következetes alkotmánybírósági gyakorlat alakult ki azonban a tekintetben is, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316., 324.]
Az Alkotmánybíróság - gyakorlatában - a "létrejött jogviszonyok" alatt az anyagi jog alapján létrejött, anyagi jogi jogviszonyokat értette, és e jogviszonyok védelme érdekében állapított meg alkotmányellenességet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelme miatt. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközés miatt állapította meg az Alkotmánybíróság a lakáscélú kölcsönök kamatainak felemeléséről szóló [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131.], a szerződés időpontjában fennállónál hátrányosabb illetékfizetési kötelezettséget előíró [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 45.], az éves költségvetési rendelet elfogadását követően, költségvetési év közben a helyi önkormányzat egyes bevételeinek célhoz kötöttségét elrendelő [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316.], jogszabályban biztosított adókedvezmény, illetőleg adómentesség megvonásáról rendelkező [16/1996. (V. 3.) AB határozat, ABH 1996. 61.] jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességét.
1.2. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Btv. 54. § b) pontjában foglalt rendelkezés következtében keletkeztek-e a törvény alapján a kihirdetését megelőző időre kötelezettségek, állapít-e meg a törvény jogi felelősséget olyan, a kihirdetését megelőzően tanúsított magatartásért, amely a törvény hatálybalépését megelőzően nem volt jogsértő, illetőleg a hatályba léptető rendelkezés eredményeként a Btv. új, korlátozó rendelkezései már létrejött, lezárt anyagi jogi jogviszonyokban idéztek-e elő változást.
Az indítványozók a Btv. hatályba léptető rendelkezését azért ítélik a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütközőnek, mert olyan, már folyamatban lévő építési engedélyezési eljárásokban, amelyekben a korábbi építési szabályok alapján helye lett volna az építési engedély megadásának - ha a törvény hatálybalépéséig nem született jogerős határozat - az új, szigorúbb építési szabályok alkalmazása az építési engedély megtagadásához vezet.
A Btv. 54. § bevezető mondata úgy rendelkezik, hogy a törvény a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba. Ebből következően a kihirdetést követő 30. napot megelőzően a törvény alapján jogok nem szerezhetők és a címzettek kötelezettségekkel nem terhelhetők.
A Btv. a Balaton üdülőkörzetének területrendezési tervét és a területrendezési terv végrehajtásához szükséges - területfelhasználási, építési és környezetvédelmi - jogszabályi előírásokat, a területfelhasználás, az ingatlanokon való építkezés jogi feltételeit tartalmazza. Ezek a jogszabályi előírások a hatósági eljárásokban a törvény kihirdetését követő 30. naptól kezdődően alkalmazandók. Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a törvény a kihirdetését megelőző időre kötelezettséget, illetőleg jogi felelősséget nem állapít meg.
Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy nem állapítható-e meg a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelme azért, mert az új, terhesebb építési feltételek már létrejött és lezárult jogviszonyok megváltoztatásához vezethetnek.
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 38. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:
"38. § (1) Építési munkát - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - csak a jogerős és végrehajtható építési engedélynek, továbbá a hozzá tartozó, jóváhagyott - engedélyezési záradékkal ellátott - terveknek és egyéb okiratoknak, valamint jogszabályban meghatározott esetekben az ezek alapján készített műszaki megvalósítási terveknek megfelelően szabad végezni.
(2) A jóváhagyott - engedélyezési záradékkal ellátott - tervtől csak az építésügyi hatóság újabb előzetes engedélyével szabad eltérni, kivéve, ha az eltérés önmagában nem engedélyhez kötött építési munka."
Az Étv. e szabályát figyelembe véve a településrendezési és építési szabályok érvényesülésének jellemzője, hogy azok alapján építkezni csak azzal a feltétellel lehet, ha az építési hatóság az építési engedélyezési eljárásban a tervezett építés jogszerűségét ellenőrizte, és a jogerős építési engedélyben az építtetőt az építési munka megvalósítására feljogosította. Tehát a konkrét épület, építmény megvalósításához való jog a jogerős építési engedélyből származik. Ez azt jelenti, hogy építési anyagi jogi jogviszonyok csak a jogerős építési engedély alapján jönnek létre, így a törvény hatálybalépését megelőzően keletkezett, lezárt jogviszonyok megváltoztatása csak akkor következne be, ha a törvény előírásai a jogerős építési engedély alapján keletkezett építési jogviszonyokat is érintenék.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv. vitatott hatályba léptető rendelkezései nem ütköznek a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába.
1.3. Nem helytálló e tekintetben az indítványozónak a 7/1992. (I. 30.) AB határozatra hivatkozása. E határozatában - a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközése miatt - alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 97. § (1) bekezdésének azt a rendelkezését, amely kimondta, hogy az új, a korábbinál hátrányosabb illetékfizetési feltételeket is alkalmazni kell a törvény hatálybalépését követően illetékkiszabásra bejelentett vagy más módon az illetékhivatal tudomására jutott vagyonszerzési ügyekben, illetőleg kezdeményezett eljárások esetében. Az Alkotmánybíróság ebben az ügyben azért állapította meg azt, hogy a vitatott szabály sérti a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát, mert az a korábbi jogszabályok alapján már létrejött jogviszonyokat változtatott meg. Ugyanis az Itv. 3. §-ának - a korábbi jogi szabályozással megegyező - szövege szerint az illetékfizetési kötelezettség nem a hatóság határozatából, hanem az öröklési illeték esetén az örökhagyó halála napján, ajándékozási, illetőleg visszterhes vagyonszerzési illeték esetén a szerződés megkötésekor, egyéb esetekben a vagyonszerzéskor keletkezik. Így az Itv. alkotmányellenesnek ítélt szabálya törvény alapján már létrejött illetékfizetési kötelezettség súlyosbítását rendelte el, amikor az új, terhesebb kötelezettségeket a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni rendelte. (ABH 1992. 45., 48.)
Ugyancsak nem szolgálhat ebben az ügyben precedensként az Alkotmánybíróság 20/2001. (VI. 11.) AB határozata (ABH 2001. 612.) sem.
A 20/2001. (VI. 11.) AB határozatában a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütközése miatt alkotmányellenesnek ítélte a változtatási tilalom bevezetéséről rendelkező, 2000. július 13-án elfogadott és szeptember 4-én kihirdetett önkormányzati rendelet hatályba léptető rendelkezését, amely a következő rendelkezést tartalmazta: "A rendelet 2000, szeptember 10-én lép hatályba, és rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell". Az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést úgy ítélte meg, hogy az önkormányzati rendelet - pusztán azért, mert rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kellett - kihirdetését megelőző időre nézve állapított meg kötelezettséget, ezért a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütközött, így sértette a jogbiztonság követelményét. (ABH 2001. 616-619.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság alkotmányos követelménye alapján az eljárási jogviszonyok nem élvezhetnek erősebb alkotmányos védelmet, mint a jogerős határozattal létrehozott anyagi jogviszonyok, megszerzett jogok. Ezért az Alkotmánybíróság e határozatában, a kialakult korábbi gyakorlatának megfelelően - eltérően a 20/2001. (VI. 11.) AB határozattól - megszorítóan, azaz a létrejött anyagi jogi jogviszonyok megváltoztatásának tilalmaként értelmezte a visszamenőleges jogalkotás tilalmát.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján azt is megvizsgálta, hogy a hatálybalépés vitatott szabályozási módja nem sért-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó más alkotmányossági követelményeket.
2.1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményének érvényesülése kapcsán vizsgálta azt is, hogy a jogalkotó biztosított-e kellő időt ahhoz, hogy a jogszabály címzettjei felkészüljenek az új jogszabály alkalmazására.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt alkotmányos követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 45., 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131., 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155., 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316., 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 188., 196.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon
- a jogszabály szövegének megismerésére;
- a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
- a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992. 155., 157.)
E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott a következőkre is: "Bár nem jelentős számban, de előfordulhatnak olyan esetek, amikor az alkotmányos cél elérésére irányuló állami akarat - akár a szabályozott társadalmi viszonyok jellege, akár a történelmi körülmények vagy más ok folytán - kizárólag a jogszabálynak a kihirdetés napján történő hatálybaléptetésével juttatható érvényre, mert pl. a szabályozás tartalmának előzetesen ismertté válása olyan társadalmi mozgásokat indítana meg, amelyek meghiúsíthatnák a jogszabállyal elérni kívánt célt. Ha az ilyen jogszabályok - épp a hatálybaléptetés időpontjának sérelmezése miatt - akár alkotmányjogi panasz, akár a jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján az Alkotmánybíróság elé kerülnek, a testület esetileg vizsgálja annak a fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdeknek a fennállását, amely a jogalkotót az azonnali hatálybaléptetésre késztette." (ABH 1992. 155., 159.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő" megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992. 45., 47.)
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 45., 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131., 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 188., 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 203., 207.]
2.2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből vezette le a korábbi jogi szabályozásból eredő jogok védelmének garanciájaként a bizalomvédelem követelményét.
Az ingatlanok rendeltetését megváltoztató, rendeltetésszerű használatukat korlátozó közjogi szabályok érintik az ingatlantulajdonosoknak az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonhoz való jogát. Mindazokban az esetekben, amikor korábbi jogszabály, településrendezési terv, illetőleg helyi építésügyi szabályzat a tulajdonos számára alanyi jogosultságként határozta meg az ingatlan rendeltetését, az ingatlanon való építés jogát, az ingatlan rendeltetésének megváltoztatása, a rendeltetésszerű használat korlátozása az ingatlantulajdonos tulajdonhoz való jogának korlátozását jelenti. A tulajdonhoz való jogot érintő korlátozások esetén különös jelentősége van annak, hogy a korlátozásokkal érintett tulajdonosok számára megfelelő felkészülési idő álljon rendelkezésre ahhoz, hogy gazdasági döntéseikben alkalmazkodni tudjanak a jogszabályi változásokhoz. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bizalomvédelem követelményéből következően az ilyen szabályokat nem lehet egyik napról a másikra megváltoztatni. Az ilyen jogszabályi előírások átmenet nélküli változtatásához alkotmányosan megfelelő indok szükséges. [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 188., 198-199.; 5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998. 82., 86.]
Ezért az indítványok elbírálása során az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy a Btv. előírásai ténylegesen váratlanul, felkészületlenül érték-e az érintett ingatlanok tulajdonosait, valamint az új területfelhasználási és építési szabályok ilyen, viszonylag rövid időn belüli, átmeneti rendelkezések nélküli bevezetésének volt-e alkotmányosan elfogadható indoka.
2.3. A Balaton üdülőkörzet területére regionális rendezési terv a Btv.-t megelőzően 1979-ben az 1013/1979. (VI. 20.) MT határozattal került elfogadásra. Ezt a rendezési tervet a Kormány ezt követően 1005/1985. (II. 21.) MT határozatával egy alkalommal módosította, amely módosítás a rendezési terv anyagi jogi előírásait alapvetően nem érintette. Ugyanakkor a regionális rendezési terv elfogadását követően részben már a rendszerváltást megelőzően, részben a rendszerváltás folyamatában olyan, a Balaton vízminőségére és a Balaton üdülőkörzet környezeti állapotára negatív következményekkel járó gazdasági, társadalmi változások következtek be a Btv.-vel érintett területen, amelyek szabályozására a regionális rendezési terv már nem volt alkalmas. Ezért a Balaton környezeti viszonyait veszélyeztető folyamatok megakadályozása érdekében tilalmakat, korlátozásokat vezettek be. E korlátozások, tilalmak bevezetéséről a Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet (a továbbiakban: ÉVM rendelet) rendelkezett. A rendszerváltást követően ezt a rendeletet többször módosították, azonban az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet is fenntartotta a hatályát. Az ÉVM rendeletet az Alkotmánybíróság 13/1998. (IV. 30.) AB határozatában alkotmányellenesnek ítélte és 1999. március 31-i hatállyal megsemmisítette. (ABH 1998. 429.) Az Alkotmánybíróság határozata nyomán fogadta el az Országgyűlés az Átm.tv.-t. E törvény 5. §-ának (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a törvény 1999. április 1-jén lép hatályba és a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervéről szóló törvény hatálybalépésével hatályát veszti. Az Átm.tv.-t később módosította az 1999. évi LXVII. törvény, amely úgy változtatta meg az 5. § (1) bekezdésének hatályra vonatkozó rendelkezését, hogy az Átm.tv. a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervéről szóló törvény hatálybalépésével, de legkésőbb 2000. december 31-ével hatályát veszti. Az Átm.tv.-t módosító törvény 1999. július 6-án lépett hatályba. Tehát 1999 nyarán nyilvánosságot kapott az a tény, hogy új területrendezési terv készül a Balaton üdülőkörzet területére és az elfogadásáról szóló törvényt az Országgyűlés legkésőbb 2000. december 31-ig el fogja fogadni. A Btv.-t az Országgyűlés 2000. október 17-én fogadta el, 2000. november 3-án hirdették ki a Magyar Közlönyben, és 2000. december 3-án lépett hatályba. A tervezett korlátozások már a tervezési folyamat során nyilvánosságot kaptak, a parlamenti vita időszakában pedig nyilvánossá váltak a terv előírásai.
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy az érintett területek tulajdonosai számíthattak a területfelhasználási és építési előírások megváltozására, és arra is, hogy az új rendezési előírások a környezet védelmét szolgáló szigorúbb feltételeket fognak meghatározni. Az új törvény megalkotására kinyilvánított jogalkotói szándék nyilvánosságra kerülését követően kellő idő állt az érintettek rendelkezésére a jogerős építési engedély megszerzéséhez, ha építéshez való jogukkal a korábbi jogszabályi feltételek mellett kívántak élni.
2.4. Az Alkotmánybíróság eljárása során vizsgálta a Btv. hatálybaléptetésének indokait is.
A Btv. preambuluma megfogalmazza a törvény megalkotásának célját, kimondja, hogy az Országgyűlés a törvényt a Balaton kiemelt üdülőkörzetében a táj, a természeti és a települési környezet minőségének védelme, a jelentős gazdasági potenciált képviselő üdülés és idegenforgalom minőségi fejlesztéséhez szükséges környezeti feltételek megőrzése és javítása, a térség kiegyensúlyozott területi fejlődése érdekében alkotta meg. A Btv. területfelhasználási, építési szabályai alapvetően a Balaton és az üdülőkörzet ökológiai védelmét, a további környezeti állapotromlás megakadályozását és a környezet minőségének védelmét szolgálják.
A törvény célja tehát, a Balaton üdülőkörzetben az egészséges környezethez való jog, az Alkotmány 18. §-ában és 70/D. §-ában biztosított alkotmányos alapjog érvényesülésének biztosítása.
Az Alkotmány 18. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:
"A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
Az Alkotmány 70/D. §-a pedig kimondja:
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozatában (ABH 1994. 134.) értelmezte a környezethez való jog tartalmát. E határozatában a környezethez való jognak, mint Alkotmányban szabályozott alapjognak a sajátosságait vizsgálva többek között rámutatott arra, hogy a környezetvédelemhez való jog olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog érvényesülésének biztosítása érdekében az állam kötelezettsége a védelem törvényi és szervezeti garanciáinak megteremtése. Kimondta azt is, hogy a környezethez való jog intézményes védelmének mértéke nem tetszőleges, mivel a környezetvédelem az emberi élet fennmaradásának feltételeit védi, így az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez az államtól a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg. Az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. A környezetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van. (ABH 1994. 138., 140-141.)
Mindezeket figyelembe véve az állam Alkotmányban rögzített kötelezettsége a környezet állapotának védelme érdekében a környezeti állapotromlás megelőzéséhez szükséges jogszabályi rendelkezések megalkotása és e jogszabályok érvényesítését megvalósító intézmények működtetése. A környezetvédelem preventív eszközei között kitüntetett helyet foglalnak el a területfelhasználási és építési szabályok. Így az Országgyűlés az Alkotmány 18. §-ában és 70/D. §-ában megfogalmazott kötelezettségének tett eleget a Btv. megalkotásával.
A Balaton Közép-Európa legnagyobb tava, egyedülálló természeti érték, amelynek környezeti állapota az elmúlt évtizedek alatt folyamatosan romlott, súlyos veszélyeztetettsége közismert. A Btv. megalkotása - amint arra az Alkotmánybíróság rámutatott - egy, a környezeti állapotromlás megakadályozására alkalmatlan szabályozást váltott fel, megállapítva a Balaton vízminőségének védelme, a balatoni táj védelme, a környezetkárosító folyamatok megállítása, illetőleg a meglevő káros hatások csökkentése érdekében szükséges területfelhasználási és építési szabályokat. A törvény hatálybalépését követően minden olyan településrendezési terv elfogadása, minden építési engedély megadása, amely a törvény rendelkezéseivel ellentétes, veszélyezteti a törvény e céljainak megvalósulását, a további környezeti állapotromlás megakadályozásának esélyeit.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a Btv. új rendelkezéseinek hosszabb átmeneti időszak biztosítása nélküli hatálybaléptetése alkotmányos célok megvalósítása érdekében elkerülhetetlenül szükséges volt.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy e határozatában csak a Btv. 54. § b) pontjában szabályozott rendelkezés alkotmányossága tárgyában foglalt állást. Indítvány hiányában nem vizsgálta a Btv. egyes anyagi jogi rendelkezéseinek alkotmányosságát az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog védelme szempontjából. Annak vizsgálata, hogy a Btv. anyagi jogi szabályai alkotmányellenesen korlátozzák-e a tulajdonosok tulajdonhoz való jogát, csak esetről esetre, csak az adott terület területfelhasználási, beépítési viszonyait a Btv. hatálybalépését megelőzően meghatározó jogszabályok, településrendezési tervek és helyi építésügyi szabályok ismeretében lehetséges.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv. vitatott rendelkezése alkotmányos alapjog, az egészséges környezethez való jog érvényesítését, a kialakult környezetkárosító folyamatok azonnali megállítását szolgálják, így az új, szigorúbb területfelhasználási és építési szabályok hosszabb átmenet nélküli bevezetése nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét.
3. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben is állást kellett foglalnia, hogy a vitatott rendelkezés sérti-e az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét.
Az Alkotmány 70/A. §-a a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 73., 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280., 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 197., 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 130., 138-140., 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999. 325., 342-344.; stb.]
Az egyik indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott alapelvekből következik, hogy a jogszabály visszamenőleges hatálybaléptetésének csak akkor van helye, ha az új jogszabály az eljárással érintett ügyfelekre nézve kedvezőbb szabályokat állapít meg. Az Alkotmánybíróság a fentiekben ismertetett gyakorlata alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelménye alapján állapította meg a visszaható hatályú jogalkotás alkotmányellenességét. Az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezésből a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma nem vezethető le. Az Alkotmány 70/A. §-a alapján általában a hatályba léptető rendelkezés alkotmányellenessége csak akkor állapítható meg, ha maga a hatályba léptető rendelkezés önkényesen, ésszerű indok nélkül tesz különbséget az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok között.
Az indítványozók álláspontja szerint a Btv. hatálybalépését megelőzően benyújtott kérelmek alapján megindult hatósági engedélyezési eljárások ügyfelei között tesz önkényesen megkülönböztetést a Btv. 54. § b) pontja azzal, hogy más anyagi jogi szabályok alkalmazását írja elő a törvény hatálybalépése előtt jogerős államigazgatási határozattal elbírált ügyekben és azokban az ügyekben, amelyekben a törvény hatálybalépésekor még jogerős határozat nem született. Az kétségtelenül megállapítható, hogy a Btv. 54. § b) pontja alapján lehetőség volt arra, hogy a törvény hatálybalépése előtt, ugyanazon időpontban benyújtott építési engedély iránti kérelmek elbírálása során más anyagi jogszabályokat alkalmazzon az eljáró hatóság attól függően, hogy született-e jogerős határozat az ügyben a Btv. hatálybalépését megelőzően.
Az Alkotmány 32/A. §-a, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság csak jogszabályok, jogszabályi rendelkezések alkotmányosságának vizsgálatára jogosult. A konkrét államigazgatási ügyekben eljáró hatóságok által alkalmazott gyakorlat alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott hatályba léptető rendelkezés által tett megkülönböztetés nem tekinthető önkényesnek, annak alkotmányos indoka van.
Az Etv. - már idézett - 38. §-ában foglalt rendelkezést figyelembe véve a településrendezési és építési szabályok érvényesülésének jellemzője, hogy a konkrét épület felépítéséhez való jog a jogerős építési engedélyből származik.
A jogalkotó azzal, hogy kimondta, hogy a jogerős határozattal elbírált ügyekben a határozat meghozatalakor hatályos jogszabályok alkalmazandók, a jogerős határozatból szerzett jogok védelmét, a jogerős határozat alapján létrejött anyagi jogviszonyok megváltoztathatatlanságát kívánta biztosítani. Így a jogerős államigazgatási határozattal lezárt és a jogerős határozattal még be nem fejezett államigazgatási ügyek ügyfelei közötti megkülönböztetés a jogbiztonság érvényesülését szolgálja, annak a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka van, önkényesnek nem tekinthető.
Nem sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség elvét a vitatott rendelkezés második fordulata sem, amely szerint a Btv. nem alkalmazandó azokban az ügyekben, amelyekben a bíróság a törvény hatálybalépése előtt hozott határozattal lezárult államigazgatási ügyben új eljárás lefolytatását rendeli el. Ez a szabály nem megkülönböztetést tartalmaz, hanem éppen a jogegyenlőséget hivatott biztosítani. Ez a rendelkezés garantálja a törvény hatálybalépését megelőzően jogerős határozattal elbírált államigazgatási ügyek ügyfeleinek egyenlőségét. Ez a szabály teszi egyértelművé, hogy minden olyan, a Btv. hatálybalépése után még folyamatban lévő ügyben, amelyben a Btv. hatálybalépését megelőzően jogerős államigazgatási határozat született, a jogalkalmazónak nem a Btv., hanem a határozat meghozatalának időpontjában hatályos jogszabályok alapján kell eljárnia. Ez a szabály biztosítja azt, hogy az építtető a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata során valódi jogorvoslást nyerjen.
Így az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott hatályba léptető rendelkezés alkotmányellenessége az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt jogegyenlőség elvének sérelme alapján sem állapítható meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv. 54. § b) pontjában foglalt rendelkezéssel kapcsolatosan az indítványozók által állított alkotmánysértés nem áll fenn, ezért az indítványokat elutasította.
Budapest, 2002. július 9.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével és indokolásának nagy részével egyetértek. Álláspontom a jogszabályok visszaható hatályának értelmezésénél tér el az indokolás II. 1. pontjában foglaltaktól.
1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogszabály visszaható hatályának kérdésével. Ezek a határozatok a vizsgált kérdések sajátosságaira tekintettel foglaltak állást a visszaható hatályról. Nézetem szerint az eddigi gyakorlat alapján a következőket lehet megállapítani:
Az Alkotmánybíróság már nem sokkal működésének megkezdése után foglalkozott a jogszabályok visszaható hatályának problémájával és kifejtette az azóta is érvényesülő alapelvet. Az adott esetben az indítványozó azért fordult az Alkotmánybírósághoz, mert azt a jogszabályt, amely megszüntette ingatlanok hosszú időtartamra szóló haszonélvezet fenntartásával történő ajándékozásának illetékmentességét, több nappal a hatálybalépés megjelölt időpontja után lehetett csak megismerni. Az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatánál az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését vette alapul. A határozat indokolása kifejtette, hogy a jogállam elvével szorosan összefügg a jogbiztonság. A jogbiztonság pedig akkor áll fenn, ha érvényesül az a szabály, amelyet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. §-ának (2) bekezdése határoz meg, és amely szerint jogszabály nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé a kihirdetését megelőző időre [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991. 170., 173.].
A további gyakorlat szempontjából fontos tételeket fogalmazott meg a 10/1992. (II. 25.) AB határozat. A határozat azt vizsgálta, hogy az Alkotmánybíróság milyen hatállyal semmisíti meg az alkotmányellenesnek minősülő jogszabályt. Kimondta, hogy a korábbi jogszabályok alapján létrejött jogviszonyokra általában nem hat ki a jogszabály megsemmisítése, de az elítélt javára a lezárt büntetőeljárások felülvizsgálatára is sor kerül, ha a büntetés hátrányos következményei még fennállnak (ABH 1992. 72., 74-75.). A jogbiztonság elve alapján a jogszabályok visszamenő hatályának tilalmát a 11/1992. (III. 5.) AB határozat a büntetőjog tekintetében nem általános jelleggel mondta ki (ABH 1992. 77., 85.). Más területen, a fennálló szerződéses viszonyokra kiható, tehát visszaható hatályú jogszabály alkotásának lehetőségét a 32/1991. (VI. 6.) AB határozat szintén az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése és a Jat. 12. §-ának (2) bekezdése alapján vizsgálta. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy kivételes esetben a már korábban létrejött jogviszonyokra kiható jogszabály megalkotása nem alkotmányellenes, és "jogszabályonként külön-külön eldöntendő kérdés tehát az, hogy mikor felel meg a fennálló szerződési kapcsolatokba való beavatkozás az Alkotmánynak" (ABH 1991. 146., 154.). Szintén fennálló szerződéses viszonyokra kiható jogszabály alkotmányosságát ismerte el a 25/1992. (IV. 30) AB határozat. A lakáscélú kölcsönök kamatainak felemelését a visszaható hatály miatt a határozat nem általában semmisítette meg, hanem csak arra az (1991. január 1. és 13. közötti) időtartamra, amíg a jogszabály nem volt megismerhető, a Magyar Közlönynek a jogszabályt tartalmazó számát nem lehetett megvásárolni (ABH 1992. 131., 132.). Az esetenként, az adott szabályozási terület sajátosságai alapján történő elbírálás további példája az 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, amely az országgyűlési képviselői összeférhetetlenség szabályainak a visszaható hatályú megváltoztatását nem tekintette alkotmányellenesnek, mert megállapította, hogy a vitatott szabály a címzettekre nézve magatartási szabályt, kötelezettséget nem állapít meg (ABH 1994. 296., 304.). A 43/1995. (VI. 30.) AB határozat pedig rendelkező részében kimondta, hogy a törvényalkotó hosszú időtartamra szóló támogatási forma esetén jogosult a támogatás egész jogi szabályozását olyan módon megváltoztatni, hogy a változtatás azokra is kihat, akik a támogatásra már jogot szereztek; e visszaható hatályú szabályozásnál alkotmányos követelmény a megfelelő felkészülési idő biztosítása (ABH 1995. 188.).
2. A különböző jogágak a jogszabály hatálybalépése kérdésében eltérő sajátosságokkal rendelkeznek. Így az eljárásjogokban gyakran előfordul olyan szabály, amely elrendeli az új rendelkezéseknek a folyamatban lévő eljárásokban történő alkalmazását [pl. az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény hatálybalépéséről és egyes jogszabályok módosításáról szóló 1981. évi 25. törvényerejű rendelet 2. §-ának (1) bekezdése, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény hatálybalépéséről, végrehajtásáról szóló 1952. évi 22. törvényerejű rendelet 22. §-ának (1) bekezdése, az Országos Ítélőtábla székhelyének és illetékességi területének megállapításáról, valamint az igazságszolgáltatás működését érintő egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi CX. törvény 165. §-ának (2)-(8) bekezdése].
Eltérések lehetnek azonban egyes jogágakon belül is a jogszabályok hatálybalépése tekintetében. Így például a polgári jogon belül a korábban megkötött szerződésekre az új jogszabályok kivételesen hatnak ki. A tulajdonjogi viszonyokra vonatkozó jogalkotás lehetősége válnék azonban kérdésessé akkor, ha csak a jövőben létrejövő tulajdonjogi viszonyokra terjedhetne ki az új jogszabály hatálya, a fennálló tulajdonjogi viszonyokra nem. A fennálló tulajdonjogi viszonyokra kiható új szabályok megalkotása esetén a jogállam elvével szoros összefüggésben álló jogbiztonság követelménye nem szenved sérelmet. Az új szabályoknál az Alkotmány más rendelkezéseivel való összhang vizsgálandó.
3. A Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény az építési engedély megadása feltételeinek új szabályozásával az érintett ingatlanok tulajdonosainak fennálló tulajdonjogát korlátozta, a fennálló tulajdonjogi viszonyokra kiható új rendelkezéseket határozott meg. Az építési engedély megadására vonatkozó eljárás megindítása államigazgatási eljárásjogi viszonyt keletkeztet, a tulajdonviszony tekintetében nem hoz létre változást. Új helyzet akkor keletkezik, amikor az építési engedélyt a tulajdonos megkapja. A törvény rendelkezései az államigazgatási eljárásjogi viszony szabályait nem változtatták meg. A változás az engedély megadásának feltételeiben, a tulajdonjog korlátozásában következett be, de az új szabályokat az 54. § b) pontja alapján nem kell alkalmazni azokra az esetekre, amelyekben az engedélyre vonatkozó eljárás jogerős államigazgatási határozattal lezárult.
Az elmondottak szerint egyetértek a határozatnak azzal a megállapításával, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése alapján alkotmányellenesség nem állapítható meg.
Budapest, 2002. július 9.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
I.
A visszaható hatályú jogi rendezés tilalmának értékelése tekintetében eltér az álláspontom a többségi határozat felfogásától, s ennek következtében a támadott rendelkezést alkotmányellenesnek és megsemmisítendőnek tartom. Ilyenként az Alkotmánybíróságnak egyúttal ki kellett volna zárnia a támadott rendelkezés folyamatban levő perben való alkalmazhatóságát is.
Különösen aggályosnak tartom az indokolásnak azokat az elemeit, amelyek a jogalanyoktól úgy várják el, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz igazítsák, hogy azok még csak nem is a jogalkotói "szándéknak", hanem a tervezett korlátozásokat megfogalmazó szabályozási koncepció nyilvánosságra kerülésének tulajdonítanak alkotmányjogi jelentőséget. Álláspontom szerint a jogállam joga írott és kihirdetett jog, s ez a címzettek magatartásának a mércéje is. Ennek az elvnek a feladásával a jogbiztonság viszonyítási alapja a számomra egyébként is megfoghatatlan és értelmezhetetlen jogalkotói akarat és szándék világából a még írott joghoz sem kötődő szabályozási koncepció területére kerül át, ahol is a törvényhozásban lefolytatott vitáról, mint a normatartalom feltárásának - bizonyos álláspontok szerinti - alkotmányjogilag már értékelhető mozzanatáról sincs szó, legfeljebb csak minisztériumi jogszabály-előkészítésről.
Nem értek egyet a határozattal amiatt sem, mivel az indokolás a környezethez való jog védelme érdekében alkalmazható preventív védelmi eszközök figyelembevételét hangsúlyozza ugyan, de a jelen esetben a törvényalkotótól mégsem követelte meg a gondos jogi szabályozás időben történő előkészítését, hanem megengedte, hogy saját mulasztását egy fontos jogállami elv és érték, a visszaható hatály tilalmának a feladásával orvosolja.
Jóllehet a bírói kezdeményezés szerint a támadott törvényi szabályozás hátrányos megkülönböztetéssel is jár, az alábbiakban mégis elsősorban a visszaható hatállyal összefüggésbe hozható problémák elemzésére térek ki. Teszem azért, mert ezt olyan kérdésnek tartom, amelynek megválaszolása az adott ügyben az indítványok által felvetett alkotmányossági kérdések vizsgálatának az előfeltétele.
Hangsúlyozom ugyanakkor, hogy a támadott törvényi rendelkezés - álláspontom szerint - a hátrányos megkülönböztetés tilalmába is ütközik.
Mindezekre figyelemmel a határozat rendelkező részével nem értek egyet.
II.
A visszaható hatályról általában és konkrétan
1.1. Jogállami keretek között csak akkor várható el a jogalanyoktól a jogszabályok betartása, ha azokat kihirdették, ténylegesen megismerhették, s a jogszabályok lehetőséget adnak arra, hogy a jogalanyok a magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, így különösen, ha hatálybalépésüket megelőző időre nem állapítanak meg többletkötelezettségeket a számukra. A visszaható hatályú jogi szabályozás elutasításának egyik legmarkánsabban megfogalmazott indoka szerint a retroaktív norma a jogrendszer egyik alappillérét ingatja meg. Egyetértve Peschka Vilmossal, aki az "ignorantia iuris neminem excusat" megdönthetetlen vélelmének vizsgálatával kapcsolatban mutat rá a visszaható hatályú jogi norma ontológiai ellentmondásosságára, a visszahatás kizárja a jogi norma alternatív jellegét, valamint fikcióvá teszi az "ignorantia iuris" szabályát, fikcióként pedig az nem képes biztosítani a jogi norma érvényesülését. A fentiekhez annyit tennék hozzá, hogy Peschkánál a jogszabálynak két ontológiai feltétele van: az alternativitás (cselekvési lehetőségek közötti választás) és a társadalmi szintű megismerhetőség. [Vilmos Peschka: The Retroactive Validity of Legal Norms. Acta Juridica Hungarica, 1999/1-2. 9-15. o.]
Mivel a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] egyik fontos alkotóelemét jelentő jogbiztonság megköveteli azt a tényleges lehetőséget, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ezért ennek érdekében hangsúlyozni kell azt a tilalmat, hogy jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat magatartást jogellenessé [Jat. 12. § (1) bekezdés]. A fentiekkel összhangban az Alkotmánybíróság a kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának alkotmányos elvét. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991. 170.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 77.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155.; 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992. 332.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316.] A jogbiztonság Jat. 12, § (1) bekezdésében foglalt követelményének figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen a jogállamiság elvével, s így alkotmányellenesség megállapításához vezethet. [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 130., 132.]
A visszaható (retroaktív) hatály azt jelenti, hogy a jogszabály a hatálybalépése előtti eseményekre (is) hatályos. A visszaható hatály első esetében a jogszabályt a hatálybalépése előtt lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell, a második esetben pedig azt a hatálybalépése előtt keletkezett, de még le nem zárt (folyamatos) jogviszonyban a hatálybalépése előtti jogi helyzetre alkalmazzák.
Ez utóbbi esetben a jogszabály a már folyamatban lévő (le nem zárt) jogviszonyokra is alkalmazandó, mégpedig úgy, hogy az a jogszabály hatálybalépését megelőző időben bekövetkezett események (eljárási kötelezettségek és cselekmények, létrejött jogviszonyok) jogi megítélését változtatja meg. (pl.: az elévülési vagy elbirtoklási szabályok a folyamatban levő elévülési, elbirtoklási esetekre kiható változása). A visszaható hatály második esetkörébe tartozik az az eset is, ha valamely hatóság, bíróság előtt folyamatban levő ügyben az azonnali hatálybaléptetés miatt alkalmazandó jogszabály a hatóság (bíróság) előtt lévő ügy megítélését megváltoztatja, mégpedig olyan módon, hogy akár a hatóság (bíróság), akár az eljárás alanyainak korábbi cselekményei más jogi megítélés alá esnek. Megjegyzem, hogy a visszaható hatály fennállta szempontjából közömbös, hogy a hatálybaléptetés milyen módszerrel történik - ex tunc, azonnali hatályú, ex nunc, pro futuro - akkor, ha a jogszabály hatálybalépését megelőző időben bekövetkezett események jogi megítélését változtatja meg.
Az Alkotmánybíróság a következőképpen fogalmazta meg a visszaható hatály második esetét, amely a már létrejött, de még le nem zárt jogviszonyokat érinti: "Valamely jogszabály azonban nem csupán akkor minősülhet a visszaható hatály tilalmába ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszaható hatállyal történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is - visszamenőleg alkalmazni kell." [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316., 324.]
Már itt megjegyzem: a többségi határozatnak ennek a precedensnek a nyomán kellett volna haladnia, hiszen a támadott rendelkezés az abban érintett esetet példázza. Minthogy pedig a többségi határozat elmulasztotta az idézett AB határozat feldolgozását és értékelését, így gyakorlatilag anélkül tért el attól, hogy az eltérésnek megadta volna az indokát.
2. A visszaható hatályú jogi szabályozásból nem minden esetben következik az alkotmányellenesség megállapítása. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban is többször megállapította a visszamenőleges hatálybaléptetés tényét, ám azt nem tartotta minden esetben alkotmányellenesnek. Különösen nem tartotta annak:
a) A kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezést tartalmazó jogszabályok esetében. [Esetileg vizsgálandó azonban, hogy egyedi ügyben alkalmazható-e ez az absztrakció? Ezekben az ügyekben különös figyelmet kell fordítani a hátrányos megkülönböztetés tilalmára is, hiszen míg egy visszaható hatályú jogi rendezés egy csoportnak jogkiterjesztés, az egy másiknak jogkorlátozás, esetleg kötelezettség-megállapítás.]
b) A korábbi szabályok szerint lezárt jogviszonyokba - kivételesen - csak akkor lehet alkotmányosan beavatkozni, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz az elérni kívánt célhoz képest aránytalan sérelmet. Ilyen kivétel például a jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálata az elítélt javára akkor, ha az eljárás később alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály alapján folyt. [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 77., 82.]
c) Ha a jogalkotó úgy dönt, hogy a jogszabály hatálybalépését követően az azt megelőző időszakra teljesítendő kötelezettségek csak akkor - és abban a mértékben - alkalmazhatók, amennyiben összességükben nem terhesebbek, mint a korábban hatályos rendelkezések. [986/B/1991. AB határozat, ABH 1991. 655., 657.]
d) Ha a jogszabály visszamenőlegesen rendelkezik ugyan, de ennek kihatása - a kötelezettség teljesítése - a jogszabály hatálybalépése után következik be. [176/B/1990/4. AB határozat, ABH 1991. 756., 758.] Ez utóbbi esetben - főszabály szerint - sem változtathatja meg hátrányosan a jogszabály a korábbi cselekmények jogi megítélését.
Mindenekelőtt azt igyekszem bizonyítani, hogy a jelen ügyben az azonnali hatálybaléptetés módszerével a visszaható hatály második esetének mindkét alesete megvalósult. Ezt követően megvizsgálom, hogy a konkrét ügyben elkerülhetetlen volt-e az, hogy az egészséges környezethez való joggal szemben ilyen módon "engedjen" a visszaható hatályú szabályozás általános tilalma.
III.
Az Alkotmánybíróság előtt lévő ügy megítélése
Az Alkotmánybírósághoz érkezett indítvány és bírói kezdeményezés szerint folyamatban van az ügy (itt építésügy), amelyet jogerős határozat (illetőleg bírósági ítélet) még nem zárt le.
Ezzel kapcsolatban két kérdés is vizsgálatot érdemel:
A) létrejött-e egyáltalán akár anyagi, akár eljárási jogviszony, amely a "folyamatban lévő ügy"-nek a tárgya;
B) ha van folyamatban lévő ügy, illetve létrejött anyagi jogi jogviszony, úgy elemezni kell azt is, mi a tartalma a visszahatásnak.
ad A) Létrejött-e jogviszony?
1. Rögtön előrebocsátom: e tekintetben (közjogi jogviszonyról lévén szól nem lehet operálni a magánjog kategóriáival. Mutatis mutandis ugyanez vonatkozik az anyagi és az eljárási jogviszonyok közötti merev megkülönböztetésre is a visszaható hatály szempontjából. Megjegyzem: az Alkotmánybíróság - a visszaható hatály kérdését érintő határozataiban - eddig sem véletlenül nem hivatkozott erre a disztinkcióra.
Magam egyébként azt tartom, hogy sem törvényből, sem a korábbi alkotmánybírósági határozatokból nem következik az, hogy csak anyagi jogi szabályokra vonatkozhatna a Jat. 12. § (2) bekezdésében megfogalmazott visszaható hatály tilalma. A kérdés ilyen értelmű felvetését is megtévesztőnek tartom a vizsgált ügyben: a visszaható hatályról rendelkező (vizsgált) törvényi rendelkezések sem tekinthetők ugyanis feltétlenül "eljárásiaknak". Ezek a rendelkezések semmi egyebet nem tesznek, mint hogy megjelölik az egyes ügyekben alkalmazandó jogot. "Eljárási" jellegű - az én felfogásom szerint - az az alkalmazandó jogot kijelölő (hatályba léptető) rendelkezés lenne, amelyik arról szólna, hogy egy eljárási jogintézményt (bizonyítási eszközt stb.) akár az első-, akár a másodfokú eljárásban alkalmazni lehet vagy kell, noha az elsőfokú eljárásban azt nem lehetett, vagy fordítva. [Az Egyesült Államokban az 1991-es Civil Rights Act adott lehetőséget a folyamatban levő - fellebbezés alatt álló - diszkriminációs ügyekben bármely félnek, hogy esküdtszéki tárgyalást kérjen, noha az eljárás megindításakor erre nem volt lehetőség. Lásd: 42 U.S.C. § 1981a (1994). Az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága - kifejezett törvényhozói rendelkezés hiányában - nem adott szabad utat az eljárási jellegű törvényi rendelkezés visszaható hatályú alkalmazására. (Landgraf v. USI Film Product, 114 S. Ct. 1506 (1994).)]
Mivel egy visszaható hatályú eljárási rendelkezés valamely anyagi jog bíróság (hatóság) előtti érvényesítését lehetetlenné tenné, vagy az csak indokolatlan kötelezettségnehezítéssel válna lehetővé, így egy eljárási rendelkezés alkotmányossági elemzése is tárgya lehet - többek között - a visszaható hatályú jogalkotás vizsgálatának. Különösen komoly hibának tartom azt, ha ez a merev különbségtétel egy adott ügy lényegét, annak érdemi eldöntését is közvetlenül befolyásolja. Mindezekre figyelemmel a visszaható hatály tilalmának vizsgálata során nincs értelmes hozadéka az anyagi és eljárási rendelkezések közötti különbségtételnek.
Hangsúlyozom azonban, hogy - nézetem szerint - a vizsgált ügyben a támadott törvényi rendelkezés nem "eljárási rendelkezés", hanem az alkalmazandó jogot kijelölő. Ez utóbbi pedig - a konkrét ügytől függően - lehet eljárási vagy anyagi jogi karakterű. A vizsgált ügyben az építési engedély iránti kérelmek teljesítésének, illetve a megadott építési engedélyek jogerőssé válásának ellehetetlenülése az új építésügyi anyagi jogi előírások miatt következik be, nem pedig az építésügyi eljárásokban alkalmazandó eljárási szabályokra tekintettel.
2. A jelen ügyben a kérdés magva tehát az, vannak-e egyáltalán olyan múltbeli cselekmények, amelyek jogi megítélését a Btv. megváltoztatta. Közelebbről: a kérelem beadásával keletkezett-e olyan ügy, illetve anyagi jogi jogviszony, amelyet - minthogy azt jogerős hatósági határozat vagy bírói ítélet nem zárta le - a később megalkotott (és hatályba léptetett) törvény szerint kellene (lehetne) csak elbírálni!
2.1. Álláspontom szerint az építési kérelem benyújtásával "ügy" keletkezett, amely eljárási és anyagi jogszabályokon alapuló cselekvési (eljárási, döntési) kötelezettséget jelent az eljáró közigazgatási szerv oldalán. "Az államigazgatási szerv a feladat- és hatáskörében köteles eljárni". [Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvénnyel módosított 1957. évi IV. törvény 4. § (1) bekezdése.] Ennek az "ügy"-nek az intézésekor a közigazgatási szerv jogokat és kötelezettségeket állapít meg, amelyek "megállapítása" során - a vizsgált ügyben - nem az ügy keletkezéskori (benyújtásakori), hanem a később alkotott törvény rendelkezéseit kellene figyelembe venni.
A közigazgatási jogviszony keletkezése szempontjából az a lényeges elem, hogy a cselekvésnek (itt: ügyféli kérelemnek) jogilag relevánsnak kell lennie (ez itt kétségkívül megvan), s ennél fogva a jog a cselekvéshez meghatározott jogkövetkezményeket fűzzön. (Ez is adott, hiszen ez az ügy eljárási, döntési kötelezettséget keletkeztet). Ebben a felfogásban határozottan állítható, hogy az ügyfél benyújtott kérelme olyan akaratlagos magatartás "terméke", amely - jogi tényként - önmagában jogviszony keletkezését kényszeríti ki.
A kérelem benyújtása tehát "ügy"-et keletkeztetett, annak minden eljárásjogi következményével együtt. Ezt a folyamatban lévő ügyet a közigazgatási hatóságnak el kell "intéznie", amelyhez anyagi és eljárási jogszabályokra kell támaszkodnia. S az indítványok magva éppen erre irányul: szerintük ugyanis alkotmányellenes az, ha nem az ügyek keletkezésekori (benyújtásakori), hanem a - rájuk nézve egyértelműen hátrányos tartalmú - később alkotott törvény rendelkezéseit kell az akár első, akár a másodfokon eljáró építésügyi hatóságnak, illetve a bíróságnak figyelembe vennie.
2.2. A másik lehetséges, utólagos normakontroll keretében vizsgálandó eset szerint ugyan az első- vagy másodfokú építésügyi hatóság megadta az engedélyt - létrejött az anyagi jogi jogviszony -, ám az még nem emelkedett jogerőre. Az engedély megadása és annak jogerőre emelkedése közötti időszakban azonban hatályba lépett az új törvény, ami alapján az építési engedély ügyében hozott határozat jogszabálysértő, így azt a határozatot hozó közigazgatási szerv visszavonhatja, illetve a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja [Áe. 61. § (1) bekezdés; 71. § (1) bekezdés],
ad B) Van-e kihatása a folyamatban levő ügyek eldöntésére nézve a visszaható hatályú törvényi rendelkezés tartalmának?
A visszaható hatályú jogi szabályozás fentebb említett, második esetéből kiindulva, a támadott törvényi rendelkezés a már folyamatban lévő (le nem zárt) jogviszonyokra is alkalmazandó, mégpedig úgy, hogy a jogszabály hatálybalépését megelőző időben bekövetkezett események jogi megítélését változtatja meg. Az indítvánnyal érintett ügyekben kétféleképpen lehet visszaható hatályról beszélni. Egyrészt az építésügyi hatóság, bíróság előtt folyamatban levő ügyek egy részében a folyamatban levő ügyekben alkalmazandó jogszabályok nemcsak hogy megnehezítik, hanem ki is zárják az elbírálás alatt lévő kérelem teljesítését. Másrészt az új törvény hatálybalépése folytán a már megadott, de még nem jogerős építési engedély visszavonására, illetve megsemmisítésére kerül sor.
1. Ami itt elsődlegesen figyelmet és vizsgálatot érdemel: a környezet- és természetvédelemhez fűződő kiemelkedő érdek. Lehet-e ez olyan ok, amely akár a "negatív" irányú és tartalmú visszamenőleges hatály elismerésének és elfogadásának indokául is szolgálhatna?
Nézzük, milyen hozadéka van az Alkotmánybíróság eddigi precedenseinek!
a) "... a jogalkotás garanciális szerepe nem egyszerűen csupán fontosabb a környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság (alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem - a dogmatikai lehetőségek határai között - mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít."
b) "Ezért a környezethez való jog intézményes védelmének mértéke nem tetszőleges. A védelem szintjét a környezethez való jog fenti dogmatikai sajátosságain kívül döntően befolyásolja a környezetvédelem tárgya is: az élet természeti alapjainak véges volta és a természeti károk jelentős részének visszafordíthatatlansága, s végül az a tény, hogy mindezek az emberi élet fennmaradásának feltételei. A környezethez való jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg."
c) "A 996/G/1990. AB határozat értelmében az állam a környezetvédelem elvi alapjainak és módszereinek megválasztásában szabad, s szabad annak meghatározásában is, hogy a környezethez való jog tartalmát adó sajátos állami kötelezettségből milyen konkrét jogalkotási és kormányzati teendők származnak. (ABH 1993. 535.) A környezethez való jog e határozatban megállapított sajátosságaiból következően azonban az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje.
A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív - bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított - ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. A környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam - amíg jogi védelem egyáltalán szükséges - az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne. A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettől a követelménytől is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén és csak arányosan lehet eltérni." [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994. 134., 139-141.]
d) "Az egészséges környezethez való jog érvényesítése állami kötelezettség. Az érvényesítés egyik eszköze az épített környezet védelme. Az épített környezet védelméhez hozzátartozik a települési környezet védelme. A települési környezet védelme kiterjed a lakóterületekre." [27/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995. 133.]
2. A megelőzés megfelelő eszközeit - mondja egy másik alkotmánybírósági határozat általánosságban is és egyedi esetekben is az események, felismerések, a gazdasági és társadalmi körülmények fejlődésének a folyamatában kell értékelni. Így lehet eldönteni, hogy az Alkotmány által egyenlő mértékben védett és azonos feltételekkel korlátozható alapjogok közül a konkrét esetben melyeket lehet a társadalom szempontjából jelentősebbnek, az ügy szempontjából döntő jelentőségűnek tekinteni." [29/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995. 149.]
A fent idézett határozatok szerint a környezetvédelmi (természetvédelmi) érdek védelmében - annak "véges" jellegére tekintettel - az államtól a "környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg." Ugyanakkor a környezetvédelmi status quo-t rögzítő határozat [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994. 134.] szerint bizonyos esetekben az egészséges környezethez való jognak is engednie kell: az állam csökkentheti a természetvédelem jogszabályokkal addig biztosított szintjét, ha más alapjog vagy más alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen, ha a védelmi szint csökkentése megfelel az arányosság követelményeinek.
3. Az indítvány és a bírói kezdeményezés kapcsán az Alkotmánybíróságnak több alkotmányosan védett érdeket kellett egymással szembeállítania és mérlegelnie. Az Alkotmánybíróság több határozatában már elemzett hasonló "erdekösszeütközést". Leggyakrabban a védelmi szint csökkenéséből eredő, a környezethez való jog védelme és a tulajdon védelme kollíziójának kérdésében kellett állást foglalnia a testületnek. A 29/1995. (V. 25.) AB határozatában az Alkotmánybíróság utalt arra, hogy "az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romolni engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje." (ABH 1995. 149). Ezért e határozatában - jóllehet az indítvány önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányellenessége megállapítását kérte - megsemmisítette a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény 26. § (8) bekezdésében írt rendelkezést, utalva arra, hogy az "azokat az állapotokat is véglegesíti, amelyek esetleg hibás, környezeti károkat is okozó gazdasági döntés következményei lehetnek". (ABH 1994. 150.) [Lásd még a 28/1994. (V. 20.) AB határozatot, illetve a 48/1997. (X. 6.) AB határozatot.]
Leszögezem, hogy a most vizsgált ügy egy, de igen lényeges vonatkozásban tér el a fenti határozatokkal elbírált ügyektől. Abban nevezetesen, hogy itt a Btv. nemhogy csökkentette volna, hanem éppen hogy jelentős mértékben megemelte (Btv. 5-22. §) az Ábtv.-ben írt védelmi szintet.
A jelen ügyben tehát azt a kérdést kell megválaszolni, hogy érvényesíthető-e az egészséges környezethez való jog a visszaható hatály általános tilalmának megsértésével, más oldalról: elkerülhetetlen-e a visszaható hatály tilalmának megsértése, az elérni kívánt cél érdekében alkalmazott eszköz nem okoz-e aránytalan sérelmet.
Megjegyzem: e miniszteri álláspont hátterében az a meggyőződés áll, hogy az állam a "közérdek" szolgálatában végül is bármit megtehetne. Közelfekvő ezért annak a veszélye, hogy ami ma környezetvédelemre lefordított közérdek, az holnap nemzetgazdasági érdekre stb. lesz adaptálható. E felfogás mozgatórugója a "cél szentesíti (szentesítheti) az eszközt" elv, amelynek parttalan alkalmazása idegen a jogállam eszmevilágától. [A "közérdek" fogalom és tartalom veszélyre hívja fel a figyelmet: Sajó András: A közérdek-fogalom (Értelemadási kísérlet). In: Van és legyen a jogban. Tanulmányok Peschka Vilmos 70. születésnapjára. KJK-MTA-ÁJI. Budapest, 1999. 239-267.]
A miniszter érvelése szerint csak az indítvánnyal és bírói kezdeményezéssel támadott törvényi szabályozással lehetett biztosítani a jogalkotó által kitűzött célokat. Nem vitatom, hogy a Balaton kiemelkedő természetvédelmi érték. Azt sem vitatom, hogy az államnak cselekvési kötelezettsége van a Balaton természetvédelmi értekei megőrzésében. Ezekből azonban nem következik, hogy ezen a téren az állami cselekvés bármely formája - itt a visszaható hatályú jogi szabályozással - alkotmányosan igazolható lenne ennek az értéknek a szolgálatában, különösen akkor nem, ha a szabályozás önkényesen tesz különbséget a kérelmezők között (lásd V. pont).
Álláspontom szerint, ha az adott esetben a szakminiszter "időben" eleget tett volna a Jat. 44. és 45. §-aiban vele szemben támasztott követelményeknek, bizonyára nem áll elő az a helyzet, amelyet már csak a vitatott törvényi rendelkezések (Btv. 5-22. §) visszaható hatályú alkalmazásával lát orvosolhatónak. A Jat 44. §-a szerint: "A jogalkotó és a jogalkalmazó szerveknek figyelemmel kell kísérniük a jogszabályok alkalmazásának hatását, fel kell tárniuk az érvényre juttatásukat gátló körülményeket, és a tapasztalatokat a jogalkotásban is hasznosítani kell." Az 45. § (1) bekezdése szerint pedig "A szakminiszter feladata, hogy folyamatosan vizsgálja - az érdekelt minisztereknek és országos hatáskörű szervek vezetőinek bevonásával - a jogszabályok hatályosulását, és a vizsgálat eredménye alapján megtegye a szükséges intézkedéseket Márpedig az Alkotmánybíróság 1993-ban kimondta: "... a jogállamban senkit sem érhet hátrány amiatt, mert valamely jogszabályt a jogalkotó hibájából - akár azért, mert későn tették közzé, akár azért, mert visszamenőleges hatályú alkalmazását rendelték el - előzetesen nem ismerhette meg." [14/1993. (III. 9.) AB határozat, ABH 1993. 429.]
Emellett ismételten hangsúlyozandó, hogy a Btv. 5-22. §-ai egyértelműen emelik a védelmi szintet: azaz az ott található rendelkezések következetes betartása és betartatása - a visszaható hatály tilalmának feloldása nélkül is - kellő súllyal szolgálja a környezetvédelem érdekeit, és nem eredményeznek olyan helyzetet, hogy az építési engedély iránti kérelmek elintézése lehetetlenné válik. Következésképpen aligha lehetne arra az álláspontra helyezkedni, hogy az ilyen alapon álló célkitűzésekkel szemben a visszaható hatály tilalmának elkerülhetetlenül engednie kellene.
IV.
A "kellő idő" és az előreláthatóság kérdései
Azzal sem tudok egyetérteni, hogy a többségi határozat a támadott törvényi rendelkezés alkotmányosságának bizonyítása körében olyan időszaktól kezdve kívánja meg a jogalanyok előrelátását, magatartásuknak a még létre sem jött jogi szabályozáshoz való hozzáigazítását, amely egy jogállamban elfogadhatatlan.
1. Mindenekelőtt hangsúlyozom, hogy akkor, amikor vegyes jellegű, illetve a társadalmi viszonyok meghatározott körét első ízben rendező jogszabályokról, illetőleg új kötelezettséget megállapító rendelkezésről van szó, vagy a meglévő kötelezettség mértékét növelő, jogot megvonó (korlátozó) norma vizsgálatára kerül sor, akkor a kellő idő vizsgálatára csak az ex nunc vagy pro futuro alkalmazandó normák esetén van lehetőség. [Vö.: 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155., 158.]
2. Mivel - nézetem szerint - a támadott törvényi rendelkezés a le nem zárt jogviszonyokban visszaható hatályú, ezért elfogadhatatlan számomra az az érvelés, amely a "kellő idő" meglétének vizsgálatára vonatkozik. A "kellő idő" vizsgálata ugyanis az imént mondottak szerint csak ex nunc és pro futuro alkalmazandó normák esetén használható alkotmányossági kritérium [pl.: 43/1995. (VI. 30.) AB határozat ABH 1995. 188., 196-197.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999. 795., 800.].
Ezen túlmenően a határozat a "kellő idő" viszonyítási alapját még csak nem is az ex tunc vagy pro futuro hatályba lépett rendelkezés mögötti jogalkotói szándékban keresi, hanem a tervezett korlátozások mögötti szabályozási koncepcióban. A "törvényhozói szándékot" illetően ugyanaz az álláspontom, mint ami a 675/B/2001. (I. 21.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben is volt. Azaz: a törvényhozó szándékát empirikusan nem lehet megállapítani, a jogalanyokkal szembeni elvárhatósági követelmény pedig semmiképpen sem kapcsolódhat egy homályos fogalomhoz. (Vö.: ABK 2002. január, 29., 41.) Jelen ügyben a többségi határozat azonban még a jogalkotói szándékon is túlmegy, és az a tervezett korlátozások nyilvánosságra kerülését jelöli meg beszámítási pontként.
Megjegyzem, hogy még a jogalkotói szándék ilyen vizsgálatának is legfeljebb csak akkor lenne értelme, ha a törvényhozó nem foglalt volna egyértelműen állást abban a kérdésben, hogy visszaható hatállyal kell-e alkalmazni a törvény rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság már korábban kimondta: a visszaható hatály egyik esete az, ha a törvényhozó kifejezett rendelkezése szerint a jogszabályt a hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokban is alkalmazni kell. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316., 324.] [Az Egyesült Államok és Kanada bíróságai vizsgálják, hogy a törvényhozó egyértelműen rendelkezett-e arról, hogy a jogszabálynak visszaható hatálya legyen (canon of construction). A visszaható hatály elleni vélelem történetéről az Egyesült Államokban lásd a már hivatkozott Landgraf-ítéletet (114 S. Ct. 1501-05); Kanadában: Quebec Attorney General v. Healey [1987] 1. S.C.R. 158.; ugyancsak a kanadai Interpretation Act 50. §-át.]
A fenti indokok miatt a határozatnak azt a megállapítását sem tudom elfogadni, hogy a támadott törvényi rendelkezés hosszabb átmenet nélküli bevezetése nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét", lévén, hogy a szigorúbb építési anyagi jogi szabályok folyamatos ügyekben való visszaható hatályú alkalmazása a fenti érvelést fogalmilag kizárja.
3. Az alábbiakkal azt kívánom érzékeltetni, hogy végül is milyen "előreláthatósági mércét" állít a határozat a jogalanyokkal szemben a törvény gyakorlati érvényesülésekor:
A Balaton Kiemelt Üdülőövezet Területrendezési Tervének elfogadásával és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megalkotásáról szóló T/2398. számú törvényjavaslat tárgyalását 2000. október 17-én fejezte be a Mezőgazdasági Bizottság, hasonlóan a Területfejlesztési Bizottsághoz, illetve az Idegenforgalmi Bizottsághoz. A Btv.-t ugyanezen a napon, azaz 2000. október 17-én fogadta el az Országgyűlés, s azt 2000. november 3-án hirdették ki a Magyar Közlönyben azzal, hogy a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 34. § (5) bekezdése szerint az építési munkák építésügyi hatósági engedélyezésekor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni. Eszerint - a jelen esetben - az engedélyt kérőnek legalább 2000. október 2-án be kellett volna nyújtania az engedély iránti kérelmét ahhoz, hogy ne az új, még el sem fogadott törvény hatálya alá essen ügyének elbírálása, és ekkor még csak az engedély megadása történhet, az - főszabály szerint - nem válhat jogerőssé. Továbbá a közigazgatási szerv vezetője nem élt azzal az Áe.-ben biztosított jogával, hogy az elintézési határidőt indokolt esetben, egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. [Áe. 15. § (5) bekezdés]
Emlékeztetőül azonban: 2000. október 2-án három országgyűlési bizottságban még javában folyt a vita (egészen 2000. október 17-ig) a törvényjavaslatról.
Azaz: a Btv. indítvánnyal támadott rendelkezése - az Étv. hivatkozott rendelkezésével összevetve - mindazon kérelmezőkre nézve a visszaható hatály tilalmába ütközik, akik kérelmüket 2000. október 2-át követően nyújtották be vagy ezt követően kaptak úgy építési engedélyt, hogy az még nem emelkedett jogerőre.
Erre a helyzetre a közigazgatási határozattal okozott kár (államigazgatási jogkörben okozott kár) Ptk.-beli tényállása sem jelent orvoslást (Ptk. 349. §). A Btv. hatálybalépését követően lezárult eseteknél pedig már csak a - magyar jogban ma még ismeretlen - jogalkotással okozott kár jogcímén lehetne eredményesen perelni.
Számomra teljességgel elfogadhatatlan az is, ha egy írott jog bázisán kiépült jogállamban arra kötelezzük a jogalanyokat, hogy azok már a jogszabály kihirdetése előtt, a bizottsági vita lezárása előtt, a zárószavazást megelőzően és a köztársasági elnök előzetes normakontrollt kérő hatáskörét figyelmen kívül hagyva cselekedjenek úgy, mintha az iménti közjogi eljárások és aktusok már csupán puszta formalitások lennének. A többségi határozat -- megítélésem szerint - gyakorlatilag ezt sugalmazza akkor, amikor a tervezett korlátozások nyilvánosságra hozatalát emeli fontos beszámítási tényezővé. A felhozott esetek is valószínűsítik: a jelen esetben az Alkotmánybíróságnak a jogbiztonság egyik kiemelkedő jelentőségű elemét kell védenie. Ezt a szerepkört pedig leginkább az a körülmény értékeli fel, hogy a visszaható hatály tilalmának érvényesülése az egész jogállami jogrend stabilitásának az előfeltétele, az egész jogrendszer érvényesíthetőségének egyik biztosítéka.
4. Nem értek egyet a határozat indokolásával a tekintetben sem, hogy az a 7/1992. (I. 30.) AB határozatban elbírált ügytől megkülönböztette a jelen ügyet, de azzal a megállapításával sem, hogy a 20/2001. (VI. 11.) AB határozat alkalmazásával "erősebb alkotmányos védelmet" élveznének az eljárási jogviszonyok az anyagi jogviszonyoknál.
Előzőleg kifejtettem, hogy nem zárhatók ki olyan esetek, amelyekben akár az első-, akár a másodfokú építésügyi hatóság megadta az engedélyt, ám az még nem emelkedett jogerőre. Az engedély megadása és annak jogerőre emelkedése közötti időszakban azonban hatályba lépett az új törvény, ami alapján az építési engedély ügyében hozott határozat jogszabálysértő lesz, így azt a határozatot hozó közigazgatási szerv visszavonja, illetve a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja [Áe. 61. § (1) bekezdés; 71. § (1) bekezdés]. Itt - hasonlóan az 7/1992. (I. 30.) AB határozattal elbírált ügyhöz - létrejött, de le nem zárt jogviszonyokról van szó. Ebben az esetben azonban a törvényhozó nem új, terhesebb kötelezettségeket rótt a jogalanyokra, hanem egyszerűen lehetetlenné tette a létrejött jogviszony kérelem szerinti lezárását, az építési engedély jogerőre emelkedését.
Ami pedig a 20/2001. (VI. 11.) AB határozatot illeti, az Alkotmánybíróság a változtatási tilalom alkotmányosságának elbírálása során megállapította: "Az Ör.-ben meghatározott változtatási tilalom új kötelezettséget jelent a folyamatban lévő építésügyi hatósági ügyekben érintett ingatlantulajdonosokra nézve. Ez a kötelezettség visszamenőleges hatályú, mert megváltoztatja az építésügyi hatósági eljárás kezdeményezésekori körülményeket, olyan új kötelezettséget keletkeztet, amely a kérelem benyújtásakori jogszabály-előírások szerinti - esetlegesen az érintett ingatlantulajdonos (ügyfél) számára pozitív döntést eredményező - hatósági eljárást az ügyfél szempontjából negatív módon befolyásolja." [20/2001. (VI. 11.) AB határozat, ABH 2001. 355.]. Hasonlóan az Ör.-hez, a Btv. 5-22. §-ai kötelezettségek, tilalmak, szigorítások egész sorát engedi érvényesülni a hatálybalépése előtt keletkezett ügyekben (jogviszonyokban) is azzal, hogy az 54. § b) pontjában lehetővé teszi ezek tekintetében is az új törvény rendelkezéseinek alkalmazását.
A 20/2001. (VI. 11.) AB határozat meghozatalánál figyelembe vett szempontok tehát a jelen ügynél is releváns szempontoknak minősülnek. Itteni alkalmazásukkal pedig nem erősebb, hanem ugyanolyan alkotmányos védelmet élveztek volna az eljárási jogviszonyok, mint az anyagi jogiak. Az egyenlő védelem biztosításának oka pedig az új, szigorúbb rendelkezések visszaható hatállyal történő alkalmazása, amire az engedélyt kérők fogalmilag kizárt, hogy fel tudtak volna készülni.
Jelen határozattal csak a folyamatban lévő építési ügyekben lehetett volna megengedni a visszaható hatály tilalmának alkalmazását. Ez kiterjedt volna mind az építésügyi eljárási jogviszonyokra, mind a megadott, de nem jogerős építési engedélyekre (anyagi jogviszonyokra). Nem vitatom a törvényhozónak azt az igényét, hogy adott konkrét épület megépítése jogerős építési engedélyből származzon. Ennek az elvárásnak azonban az a magától értetődő vonzata, hogy az engedélyt kérők még a kérelem benyújtása előtt megismerhessék a jogerős építési engedély megszerzésének feltételeit, s így magatartásukat az építési jogi előírásokhoz tudják igazítani.
V.
Ésszerű-e a kérelmet benyújtók közötti különbségtétel?
A határozatnak azokkal a megállapításaival sem tudok egyet érteni, amelyek értelmében a támadott szabályozás a jogegyenlőség elvét biztosítja. Az engedély iránti kérelmet benyújtók közötti, a támadott rendelkezés szerinti különbségtétel ésszerű indokok alapján nem igazolható, mivel nem zárható ki, hogy az eljáró közigazgatási szervek vagy bíróságok hibája eredményeként juthatnak a törvény hatálybalépését megelőzően indult ügyek olyan stádiumba, amikor már az új, a korábbinál lényegesen terhesebb törvényi rendelkezéseket kell alkalmazni.
Fenti következtetésemet arra alapítom, hogy nem zárható ki, hogy vannak (lehetnek) olyan kérelmezők, akik már hónapokkal 2000. október 2-a előtt, akár a törvényjavaslat benyújtása, 2000 márciusát megelőzően benyújtották az építési engedély iránti kérelmüket, amelyet azonban az építésügyi hatóság jogszabálysértő határozata utasított el. A folyamatban levő ügy a kérelem benyújtásától annak jogerős elbírálásáig, illetve a bírósági felülvizsgálat igénybevétele esetén a (felülvizsgálati kérelem elbírálását követő) jogerős bírói, vagy a hatályon kívül helyezés folytán indult újabb államigazgatási eljárásban hozott jogerős döntésig tart. Ez a folyamat hosszú hónapokig tarthat, így elképzelhető, hogy a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perben (Pp. XX. Fejezet) a bíróság az érdemi döntését csak 2000. december 3-a után hozta meg. Ebben az esetben is már hiába kerülhetne sor olyan bírósági érdemi döntésre, amely a jogszabálysértő határozatot hatályon kívül helyezné, s szükség esetén a közigazgatási szervet új eljárásra kötelezné [Áe. 73. § (1) bekezdés; Pp. 339. § (1) bekezdése], hiszen akár a Legfelsőbb Bíróságot is megjárt ügyben a Btv. hatálybalépése után nincs már lehetőség a jóval 2000. október 3-a előtt jogszerűen benyújtott építési engedély iránti kérelem korábbi rendelkezések szerinti, építkezők számára kedvezőbb elbírálására.
Így a támadott törvényi rendelkezés szerinti megkülönböztetést az azonos helyzetben levő engedélykérők szempontjából - akiknek folyamatban van az ügyük - nem tudom tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoknak tekinteni, mivel a kérelmezők legnagyobb gondossága mellett sem zárható ki az, hogy rajtuk kívül álló okból, az eljáró közigazgatási szerv vagy bíróság hibájából vagy a benyújtás helye szerinti építésügyi hatóság (bíróság) ügyterhe miatt válik lehetetlenné kérelmeik teljesítése. Végső soron annak árát, hogy a közigazgatási szerv jogszabályt sértő határozatot hozott vagy az ugyanazon a napon, különböző helyeken benyújtott kérelmet - a nagyobb ügyforgalom miatt - már a Btv. hatálybalépése után lett jogerősen elbírálva, a vétlen kérelmezővel fizettetjük meg. Következésképpen a szabályozás alapja önkényes, azaz sérti az Alkotmány 70/A. §-t.
VI.
Következtetések
1. A folyamatban lévő ügyek elbírálása szempontjából az alkalmazandó új törvényi rendelkezés nemcsak hogy súlyosbítja az ügyfelek jogviszonybeli pozícióit, de a kérelmek teljesítése egyenesen lehetetlenné is válik, minthogy a kérelmek az új rendelkezés alapján már nem teljesíthetők. Ugyanez vonatkozik azokra az esetekre is, amikor a már kiadott, de még nem jogerős építési engedélyekről szóló határozatokat kell visszavonni, illetve megsemmisíteni. Nem állítható tehát, hogy értelmetlen lenne a visszaható hatályról beszélni.
2. A visszaható hatály általános tilalma tekintetében - amely a jogbiztonság meghatározóan fontos összetevő eleme - a jogállam jogrendjében játszott, az egész jogrendre kiható jelentőségénél fogva különös gondossággal kell eljárni. Kiemelten igaz ez a "kivételek" esetében akkor, ha más alkotmányos érték érvényesülése szolgálatában áll a kivétel megállapítása, ha az előállt helyzet más eszközök és eljárások [lásd pl. Jat. 44. § és 45. § (1) bekezdés] alkalmazásával elkerülhető vagy elkerülhető lett volna.
Ezt a felfogást támasztja alá az Alkotmánybíróság korábbi álláspontja is: " ... a jogbiztonság elvéből fő szabályként az következik, hogy a már létrejött, illetőleg lezárt jogviszonyokat sem jogszabállyal, sem jogszabály hatályon kívül helyezésével alkotmányosan nem lehet megváltoztatni ... kivétel ez alól az alapvető elv alól csak akkor engedhető meg, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz céljához képest aránytalan sérelmet. A törvényhozót azonban a legtöbb jogviszonnyal kapcsolatban kötik a visszaható hatályú törvényhozás korlátai, vagyis a jog és a jogviszonyok visszamenőleges megváltoztatására csak igen korlátozott alkotmányos lehetőség van." [65/1995. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1995. 331.]
Körültekintőbb törvény-előkészítési eljárással elkerülhető lett volna a jelen eset. A törvényalkotási eljárás során elkövetett hibák miatt az engedélyt kérőt nem érhette volna hátrány. [Vö.: 14/1993. (III. 9.) AB határozat, ABH 1993. 429.]
3. A támadott szabályozás - nézetem szerint - olyan kritériumok szerint különböztet az azonos helyzetben lévő engedélyt kérők között, amelyek a kérelmezők bizonyos csoportjainak esélyt sem ad arra, hogy a Btv. kihirdetése előtt benyújtott kérelmeiket a közigazgatási szerv jogerősen, a bíróság pedig úgy bírálja el, hogy azok teljesítése váljon lehetetlenné. Ezt a megkülönböztetést az engedélyt kérők szempontjából nem tudom tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoknak tekinteni, az eltérő elbírálás alapja tehát önkényes, azaz sérti az Alkotmány 70/A. §-át.
A fenti indokokra tekintettel, az indítványokkal támadott törvényi rendelkezést az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie, egyúttal ki kellett volna zárnia a támadott rendelkezés folyamatban levő perben való alkalmazhatóságát is.
Budapest, 2002. július 9.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
A különvélemény V. fejezetéhez, illetve VI. fejezet 3. pontjához csatlakozom:
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró