997/B/2004. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványokról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában - dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 74. § (4) bekezdése első mondatának "azért" és "mert" szövegrészei, valamint ugyanezen bekezdés a), b), és c) pontja, továbbá utolsó mondata alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 74. § (3) bekezdése első mondatának "szükség esetén, illetve a tulajdonos, használó kérésére" szövegrésze, ugyanezen bekezdés második mondatának "saját kezdeményezése esetén" szövegrésze, valamint harmadik mondata alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) egyes rendelkezéseinek - utólagos normakontroll keretében történő - alkotmányossági vizsgálata iránt.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.; a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése értelmében - az indítványok tárgyi összefüggésére tekintettel - azokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az első indítványt előterjesztő indítványozó (a továbbiakban: első indítványozó) a Ttv. 74. § (3) bekezdése első mondatának "szükség esetén, illetve a tulajdonos, használó kérésére" szövegrésze, ugyanezen bekezdés második mondatának "saját kezdeményezése esetén" szövegrésze, valamint harmadik mondata, illetve a Ttv. 74. § (4) bekezdése első mondatának "azért" és "mert az igazgatóság" szövegrészei, valamint ugyanezen bekezdés a), b), és c) pontja, továbbá utolsó mondata alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
A Ttv.-nek a védett állatfaj egyede által okozott károk megelőzésére, illetve csökkentésére, valamint a kártalanításra vonatkozó támadott rendelkezéseit az indítványozó több alkotmányi rendelkezéssel is ellentétesnek ítélte.
Kifogásolta, hogy a Ttv. "a kárveszélyt és a megelőzés valamint a kár elhárításának (pl. befogás) költségeit lényegében az ingatlan tulajdonosokra hárította" anélkül, hogy átmenetet, vagy megfelelő felkészülési időt biztosított volna a vitatott rendelkezések alkalmazására történő felkészüléshez.
Az indítványozó nézete szerint a kifogásolt szabályozás sérti a tulajdonhoz való alkotmányos jogot, ellentétes a Ptk. kártérítésre vonatkozó szabályaival, továbbá sérti a tulajdonformák egyenjogúságát biztosító alkotmányi rendelkezést. Kifogásolta, hogy az állami tulajdonban álló védett állatfaj egyedének károkozása esetén, a károk megelőzésének és a bekövetkezett károk elhárításának a kötelezettsége "túlnyomórészt" az ingatlantulajdonosok terhét képezi, és az igazgatóság csak akkor "száll be" a költségek viselésébe, ha "akar", illetve, ha erre rendelkezik megfelelő forrásokkal.
Azt is kifogásolta továbbá az indítványozó, hogy noha az ingatlantulajdonosok a kármegelőzés körében megtett intézkedéseken keresztül az állami tulajdont is védik, mégsem részesülhetnek - költségeik kompenzálásaként -a védett állatfaj egyedének elhullásából, illetve elejtéséből származó előnyből.
Diszkriminatívnak, és ebből következően alkotmányellenesnek tekinti a kifogásolt szabályozást az indítványozó azért is, mert "még a vadkárok megtérítésére is kedvezőbb kártalanítási rendelkezések vannak hatályban."
Az indítványozó véleménye szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével is ellentétes a támadott szabályozás, mivel "a kötelezettségekkel szemben az ingatlantulajdonosok érdekeit védő hatékony jogok nincsenek biztosítva és az ingatlan tulajdonosok kötelesek ellenérték nélkül állami feladatot ellátni, ennek költségeihez és kártalanításhoz a bírói út igénybevételével sem juthatnak."
Az indítványozó a Ttv. vitatott szabályozásához kapcsolódóan azt is kifogásolta, hogy "nem érvényesülnek" a Ptk. 99. §-ában, 100. §-ában, 102. § (1) bekezdésében, 105. §-ában, 107. §-ában, 115. § (2) bekezdésében, 181. § (1) és (2) bekezdésében, 339. § (1) bekezdésében, valamint 351. § (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezések.
A Ptk. 351. § (2) bekezdésében foglalt, a vadállat tartóját terhelő felelősségi alakzathoz kapcsolódóan utalt arra, hogy a Ttv. vitatott szabályozása - nézete szerint indokolatlanul - nem ezt a felelősségi formát szabályozza az állami tulajdonban álló védett egyedek károkozása esetén, ami az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének sérelmére vezet.
A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény (a továbbiakban: Vtv.) 75. § (1) és (3) bekezdésében foglalt szabályozásra utalással az indítványozó azt kifogásolta, hogy a védett egyedek és az egyéb vadak károkozásának a szabályozása egymástól eltérő. Utalt arra, hogy a vadkárok esetében az állam a kártérítési felelősséget a vadászatra jogosultra "hárította" ugyan, de legalább - mintegy ennek ellentételezéseként - a vadászatra jogosult "részesül ennek előnyeiből, azaz a vadászat és elhullás stb. hasznaiból."
Az indítványozó hivatkozott továbbá arra, hogy a védett egyed kezelésével, gondozásával, befogásával, kapcsolatos szakismeretekkel, gyakorlattal, védőfelszereléssel az ingatlan tulajdonosok nem rendelkeznek, ebből következően a befogást végző személy komoly sérüléseket szenvedhet el. "Ez által sérülhet a befogást végző személy élethez, egészséghez való joga is. (Alkotmány 54. § és 70/D. § (1) bekezdés) "
Az indítványozó a sérelmet szenvedett alkotmányi rendelkezések között az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 9. §-át, 13. § (1) bekezdését, 18. §-át, 54. § (1) bekezdését, 70/A. §-át valamint 70/D. §-át jelölte meg.
A második indítványt előterjesztő indítványozó - egyéni jogsérelmére hivatkozással - a Ttv. 74. § (4) bekezdése utolsó mondatának az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével fennálló ellentétét állította. A támadott törvényi rendelkezést azért tekintette alkotmányellenesnek, mert érvelése szerint az ellentétes a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát és egyenlő védelmét előíró alkotmányi rendelkezéssel, mivel a védett állatok egyedei által okozott károk rendezéséből "teljesen kivonul a Magyar Állam".
Az indítványozó további érvként arra is hivatkozott, hogy a Ttv. kármegelőzésre és kárelhárításra vonatkozó rendelkezéseinek a maradéktalan betartása és az illetékes igazgatósággal való teljes körű együttműködés ellenére is jelentős - már-már a gazdálkodását ellehetetlenítő - kárt kellett az indítványozónak elszenvednie a védett egyedek által okozott károk következtében.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikusjogállam."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."
2. A Ttv. indítvány élőterjesztésekor hatályos, indítvánnyal támadott és vizsgálatba bevont rendelkezései:
"74. § (1) Védett állatfaj egyede kártételeinek megelőzéséről, illetve csökkentéséről a kártétellel érintett ingatlan tulajdonosa, illetve használója a tőle elvárható módon és mértékben gondoskodik. Ha a kártételt a kötelezett nem képes megelőzni, kérheti az igazgatóság hasonló célra irányuló intézkedését.
(2) Riasztási módszerek alkalmazása, illetve - kivételes esetben - a túlszaporodott állomány egyedeinek befogása vagy gyérítése csak az igazgatóság engedélyével és felügyeletével végezhető.
(3) Az igazgatóság szükség esetén vagy a tulajdonos, használó kérésére közreműködik a riasztásban, befogásban, gyérítésben vagy végzi azt. Az igazgatóság saját kezdeményezése esetén az ebből eredő költségeket maga viseli. Ha az igazgatóság beavatkozásával a tulajdonos, használó kérésének tett eleget, a költségek viselésére a közöttük létrejött megállapodás az irányadó.
(4) Az igazgatóság kártalanítást fizet, ha a védett állatfaj egyedének kártétele azért következett be, mert az igazgatóság
a) nem tett eleget az (1) bekezdésben meghatározott, megalapozott kérelemnek;
b) indokolatlanul nem engedélyezte riasztási módszer alkalmazását vagy a túlszaporodott állomány egyedeinek befogását, gyérítését;
c) indokolatlanul nem teljesítette a (3) bekezdésben meghatározott kérést.
Más esetben az ingatlan tulajdonosa maga viseli a kárt."
3. A Ttv. indítvány elbírálásakor hatályos vizsgálatba bevont rendelkezései:
"74. § (1) Védett állatfaj egyede kártételeinek megelőzéséről, illetve csökkentéséről a kártétellel érintett ingatlan tulajdonosa, illetve használója a tőle elvárható módon és mértékben gondoskodik. Ha a kártételt a kötelezett nem képes megelőzni, kérheti a természetvédelmi hatóság hasonló célra irányuló intézkedését.
(2) Riasztási módszerek alkalmazása, illetve - kivételes esetben - a túlszaporodott állomány egyedeinek befogása vagy gyérítése csak a természetvédelmi hatóság engedélyével és felügyeletével végezhető.
(3) A természetvédelmi hatóság szükség esetén vagy a tulajdonos, használó kérésére gondoskodik a riasztásban, befogásban, gyérítésben kellő szakértelemmel rendelkező szerv bevonásáról. A természetvédelmi hatóság saját kezdeményezése esetén az ebből eredő költségeket maga viseli. Ha a természetvédelmi hatóság beavatkozásával a tulajdonos, használó kérésének tett eleget, a költségek viselésére a közöttük létrejött megállapodás az irányadó.
(4) A természetvédelmi hatóság kártalanítást fizet, ha a védett állatfaj egyedének kártétele azért következett be, mert
a) nem tett eleget az (1) bekezdésben meghatározott, megalapozott kérelemnek;
b) indokolatlanul nem engedélyezte riasztási módszer alkalmazását vagy a túlszaporodott állomány egyedeinek befogását, gyérítését;
c) indokolatlanul nem teljesítette a (3) bekezdésben meghatározott kérést.
A természetvédelmi hatóságot más esetben kártalanítási kötelezettség nem terheli."
III.
Az indítványok megalapozatlanok.
1. Az Alkotmánybíróság az indítványok tartalmi vizsgálata során észlelte, hogy az indítványok előterjesztését követően az egyes környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi feladat- és hatásköröket megállapító törvények szervezetváltozással összefüggő módosításáról szóló 2005. évi CXXXI. törvény (a továbbiakban: Ttv. mód.) 51. §-a a Ttv. 74. §-ának egészét - ennek részeként az indítványozó által kifogásolt törvényi rendelkezéseket -2005. december 30-ával hatályon kívül helyezte és a Ttv. 74. §-át új törvényi szöveggel állapította meg. (A Ttv. mód.-al megállapított Ttv. 74. §-ának a normaszövegében az "igazgatóság" szövegrész helyébe a "felügyelőség" szövegrész lépett. A kormányzati szervezetátalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény 145. § (5) bekezdés i) pontja a Ttv. 74. §-ában szereplő "felügyelőség" szövegrész helyébe a "természetvédelmi hatóság" szövegrészt léptette.)
Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, kivéve, ha annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990/13. AB határozat, ABH 1990,261,262.) . Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálatára - kivételként - a konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés, és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján van mód mivel ezekben az esetekben az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és - ha az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja - a konkrét ügyben való alkalmazási tilalom kimondására nyílik lehetőség.
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint az utólagos normakontrollra irányuló indítvány tartalmi vizsgálatát a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival alkotmányjogi szempontból azonos, és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma. [1066/B/1995. AB végzés, ABH 1999, 867, 868.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2001, 1605, 1606.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005,329,333.]
1.1. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a Ttv. 74. § (4) bekezdésének az indítványozók által kifogásolt rendelkezései az említett módosítás következtében részben megváltoztak. A Ttv. hivatkozott módosítást követő és jelenleg is hatályos 74. § (4) bekezdésének c) pontja a tartalmilag szintén módosult Ttv. 74. § (3) bekezdésére utal vissza, illetve a Ttv. 74. § (4) bekezdésének utolsó mondata a módosítást követően tartalmilag is változott.
A Ttv. 74. § (4) bekezdésének - mindkét indítványozó által támadott - utolsó mondata azt rögzítette, hogy a Ttv. 74. § (4) bekezdésének a)-c) pontjaiban szabályozott esetköröket kivéve ("más esetben") az ingatlantulajdonos maga viseli a védett állatfaj egyede által okozott kárt.
A módosítást követően a fenti kárviselési szabállyal tartalmilag egyezően, ám szövegszerűen attól eltérően rendelkezik a Ttv. -jelenleg is hatályos - 74. § (4) bekezdésének utolsó mondata, amikor úgy fogalmaz, hogy az illetékes természetvédelmi hatóságot "más esetben" kártalanítási kötelezettség nem terheli a védett állatfaj egyede által okozott kárért. [Az illetékes természetvédelmi hatóság Ttv. 74. § (4) bekezdése szerint fennálló kártalanítási kötelezettségének megállapíthatósága hiányában az említett kárt - a korábban hatályos szabályozással egyezően - az ingatlan tulajdonosa viseli.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ttv. hivatkozott módosítása folytán a Ttv. "régi" 74. § (4) bekezdése helyébe lépő "új" 74. § (4) bekezdése az említett részleges tartalmi módosulás ellenére változatlanul és továbbra is hordozza az indítványozók által felvetett alkotmányos problémát, mivel továbbra is csak korlátozott módon - a Ttv. 74. § (4) bekezdésének a)-c) pontjaiban foglalt esetkörökben - teszi lehetővé az illetékes természetvédelmi hatóság részéről/terhére történő kártalanítást.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ttv. 74. § (4) bekezdésének az említett módosítást követő és jelenleg is hatályos, vitatott rendelkezései tekintetében a tartalmi vizsgálatot lefolytatta.
1.2. Az első indítványozó a Ttv. 74. § (4) bekezdésének a kártalanításra vonatkozó rendelkezéseit több alkotmányi rendelkezéssel is ellentétben állónak tekintette.
Az indítvány tartalma, a támadott törvényi rendelkezés részleges megsemmisítésére irányuló kérelem alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó a Ttv.-nek a védett állatfaj egyede kártételére vonatkozó kárfelelősségi rendszere egészének a megváltoztatására irányuló indítványt terjesztett elő.
Az indítványozó a Ttv.-nek a védett állatfaj egyede kártételére vonatkozó szabályozása területén egy, a Ttv. meglévő kárfelelősségi rendszerétől tartalmában teljesen eltérő, új kárfelelősségi rendszer bevezetését látja indokoltnak.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben rámutat arra, hogy az indítványozó által megkívánt szabályozás - a Ttv. kárfelelősségi rendszerének "újraszabályozása" - a törvényalkotó és nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság a támadott törvényi rendelkezések részleges megsemmisítésével nem veheti át a törvényalkotótól a Ttv. kárfelelősségi rendszerének a szabályozására ("újraszabályozására") vonatkozó jogalkotói hatáskört, "negatív jogalkotással" nem alakíthatja át a Ttv. indítványozó által kifogásolt kárfelelősségi rendszerét.
Az Alkotmánybíróság rámutat továbbá arra is, hogy a Ttv.-ben szabályozott kárfelelősségi rendszer, az ennek részét képező kártalanításra vonatkozó törvényi szabályok meghatározásában a törvényalkotó nagyfokú szabadsággal rendelkezik.
A törvényalkotó fent említett szabadságának alkotmányos korlátját az Alkotmányban foglalt alkotmányos jogok és elvek képezik. Az e korlátokon belül maradó törvényi szabályozás célszerűségi-igazságossági, illetve szakmai-technikai szempontú vizsgálata - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatának megfelelően - nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. [772/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 519,522.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 203.; 1/1995. (II. 8.) AB határozat ABH 1995, 31,52.]
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben is azt kellett vizsgálnia, hogy a Ttv. 74. § (4) bekezdésének az indítványozók által támadott rendelkezései megalkotása során a törvényalkotó az indítványokban felhívott alkotmányos jogok keretein belül alakította-e ki a kifogásolt szabályozást.
1.3. Az első indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság alkotmányos rendelkezésével ellentétesnek ítélte a Ttv. 74. § (4) bekezdésének általa támadott rendelkezéseit. E körben az indítványozó a kárt szenvedett ingatlan tulajdonosok érdekeit védő hatékony jogok törvényi biztosítását hiányolta, és kifogásolta az ingatlan tulajdonosok által a kármegelőzés körében megtett intézkedések költségeinek az állam részéről történő megtérítése elmaradását, az igazgatóságot terhelő kártalanítás bírói úton történő érvényesíthetőségének "kizártságát".
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Ttv. 74. § (4) bekezdésének támadott rendelkezései és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése között - az indítványozó által kifejtett indokok alapján - alkotmányjogilag értékelhető kapcsolat nem áll fenn.
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [2043/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 543, 544.; 54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 267.; 141/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 584, 586.]
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ttv. 74. § (4) bekezdése indítványozó által támadott rendelkezéseinek az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
1.4. Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy a Ttv. 74. § (4) bekezdésében foglalt, az első indítványozó által kifogásolt szabályozás - ennek részeként a Ttv. második indítvánnyal önállóan is támadott 74. § (4) bekezdésének utolsó mondata - nem áll ellentétben az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében foglalt, a tulajdonformák egyenjogúságát és egyenlő védelmét rögzítő alkotmányi rendelkezéssel.
A Ttv. 74. § (1) bekezdése értelmében, ha az ingatlan tulajdonosok a kártételt nem képesek megelőzni, úgy valamennyi érintett ingatlantulajdonos - tulajdoni formától függetlenül - egyenlő jogon kérheti az illetékes természetvédelmi hatóság hasonló célra irányuló intézkedését.
A Ttv. 74. § (4) bekezdésének utolsó mondata szintén a tulajdoni formára való tekintet nélkül rendelkezik az ingatlan tulajdonosa által viselt kárról abban az esetben, ha a természetvédelmi hatóság Ttv. 74. § (4) bekezdésében foglalt kártalanítási kötelezettsége nem állapítható meg.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította a Ttv. 74. § (4) bekezdése kifogásolt rendelkezéseinek az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat.
1.5. Az első indítványozó a Ttv 74. § (4) bekezdése támadott rendelkezéseit ellentétesnek ítélte az Alkotmány 13. § (1) bekezdése által alapjogként védett tulajdonhoz való joggal is. Az indítványozó érvelése szerint a Ttv. kifogásolt szabályozása azért idézi elő a tulajdonhoz való jog sérelmét, mert a törvényalkotó a kárveszély viselését egyoldalúan az ingatlan tulajdonosokra hárította, és a védett állatfaj egyede által okozott károk megtérítését biztosító kártalanításhoz a bírói út igénybevétele mellett sem juthatnak hozzá a károsultak.
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot, (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
Az Alkotmánybíróság már számos, korábbi határozatában foglalkozott a tulajdonhoz való jog alkotmányos tartalmával. A tulajdonjog alkotmányosan védett tartalmára és az alkotmányi védelem körére vonatkozó értelmezést (kifejtést) az Alkotmánybíróság több határozaton keresztül, több lépcsőben alakította ki. [pl. 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22.; 17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104.; 731/B/1995. AB határozat, ABH 1995,801.; 1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996,789.]
A kártérítés és a tulajdonhoz való jog kapcsolatát az Alkotmánybíróság már szintén több korábbi határozatában vizsgálta. A 800/B/1993. AB határozat indokolásában az Alkotmánybíróság a fent említett jogintézmények kapcsolatát az alábbiak szerint határozta meg:
"A kártérítéshez való jog nem alapjog. Nemcsak, mert az Alkotmány arról kifejezetten nem rendelkezik, hanem mert alapjogi volta az Alkotmány 13. §-ából sem következik. Az Alkotmány 13. §-a a tulajdonhoz való jogot az állammal szemben biztosítja, s azt mint alapjogot - az értékgarancia követelményével, illetőleg a «közérdekű» korlátozás arányosságának ismérvével [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 380-382.] - az állammal szemben védi. [...] A polgári jogi kártérítés eszerint tehát nem a tulajdon alkotmányos értékgaranciája és alkotmányosan nem is kell, hogy az legyen. A kártérítés a kártelepítésnek, a kárelosztásnak egy - nem is kizárólagos - módja, amelynek részletes feltételeit a törvényhozó reparációs, kármegelőzési, felelősségi, kockázati és egyéb szempontok alapján szabad mérlegeléssel határoz meg a deliktuális jog klasszikus elvei és a kárelosztás modern rendszerei együttes figyelembevételével. Ennek során tekintettel kell lennie az Alkotmány tulajdonvédelmi rendelkezéseire és a rendszerben számolni kell azzal, hogy az alkotmányos tulajdonvédelem mindkét (károsulti és károkozói) pozícióra egyaránt vonatkozik.
Ha azonban a rendszer a maga egészében egyensúlyozó, azaz a pozíciók kiegyensúlyozására törekszik, a kártérítés feltételeinek, esettípusainak, általános és különös alakzatainak, formáinak és mértékének stb. meghatározása már a törvényhozó szabadságába tartozik és nem alkotmányossági kérdés. Alapjogi sérelem ugyanis nem áll fenn, a kárviselés kockázatának differenciált polgári jogi kezelését pedig nem lehet közvetlenül az Alkotmányra visszavezetni." (ABH 1996, 420, 421-424.)
A fent idézett határozat indokolásából kitűnően a törvényalkotónak egy, a károkozói és a károsulti pozíciókat kiegyensúlyozó kárelosztási (kártelepítési) rendszert kell kialakítania. Ennek során mindkét pozíciót körültekintően és egyenlő súllyal kell mérlegelnie, figyelemmel kell lennie arra, hogy az alkotmányos tulaj donvédelem egyaránt kiterjedjen mindkét pozícióra.
A részletszabályok kialakítása, ezen belül az alkotmányos tulajdonvédelem körén kívül álló szempontok (pl. felelősség, méltányosság stb.) kellő súlyú figyelembevétele már a törvényhozói szabad mérlegelés körébe tartozik.
Ha a törvényhozó által kialakított szabályozás egészében véve a károkozói és károsulti pozíciókat egyensúlyban tartja (azok kiegyensúlyozására törekszik), a kártérítés feltételeinek, esettípusainak, általános és különös alakzatainak, formáinak és mértékének stb. meghatározása a törvényhozó szabadságában áll, és alkotmányossági kérdést nem vet fel.
A Ttv. támadott szabályozásának a kialakítása során a törvényhozónak tehát a fentiekre tekintettel kellett a felelősségi szabályokat megalkotni.
A Ttv. kifogásolt szabályozásának megalkotása során a törvényalkotónak figyelemmel kellett lennie arra, hogy a védett állatfajok egyedei a Ttv. 68. § (2) bekezdése értelmében az állam tulajdonában állnak, a nemzeti vagyon részét képezik, s védelmük a társadalom egészének az érdekét szolgálja. A Ttv. - a védett tárgy sajátos jellegét szem előtt tartva - elsősorban a károk megelőzésére vonatkozó rendelkezésekkel kívánja megakadályozni védett állatfaj egyedeinek a kártételeit.
A károk megelőzése - az ehhez szükséges elvárható intézkedések megtétele - mindkét fél [ingatlantulajdonos (használó), illetve az érintett természetvédelmi hatóság] kötelezettsége.
A Ttv. 74. § (4) bekezdésében foglalt szabályozás a védett állatfajok egyedei által okozott károkért fennálló kártalanítást, a kárt szenvedett ingatlantulajdonos és az érintett természetvédelmi hatóság kárveszélye között osztja meg.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a kárveszélyviselés megosztása során a törvényalkotó egyenlő súllyal kezelte az állam - mint a védett állatfaj károkozó egyedének a tulajdonosa - és a károsult ingatlantulajdonos pozícióit akkor, amikor kizárólag a rendes gazdálkodás körét, illetve az elvárható körültekintés kereteit meghaladó károk megtérítéséről rendelkezett, akként, hogy amennyiben a kártétel a Ttv. 74. § (4) bekezdésének a)-c) pontjaiban foglalt esetekben a természetvédelmi hatóság kötelezettségszegésének a következménye, akkor a kártalanítás a természetvédelmi hatóságot terheli, míg minden más esetben - ide értve a Ptk. 99. §-ában foglalt esetkört is - az ingatlan tulajdonosa maga viseli a kárt.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ttv. támadott szabályozásának megalkotása során a törvényalkotó a védett állatfaj egyede által okozott károkért a Ttv.-ben meghatározott törvényi feltételek mellett felelősséget viselő illetékes természetvédelmi hatóság és a károsult ingatlantulajdonos pozícióit az alkotmányos tulajdonvédelem szempontjából kiegyensúlyozó kárelosztási (kártelepítési) rendszert alakított ki, ennek során mindkét pozíciót körültekintően és egyenlő súllyal mérlegelte. Az első indítványozó által kifogásolt kártalanításra vonatkozó részletszabályok tehát egy olyan, az alkotmányos védelem szempontjából kiegyensúlyozó kárelosztási (kártelepítési) szabályozási rendszert képeznek, amely a vizsgált esetben alapjogi sérelmet nem idéz elő, nem sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való alkotmányos alapjogot.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ttv. 74. § (4) bekezdése támadott rendelkezéseinek az Alkotmány 13. § (1) bekezdése alapján fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
1.6. Az első indítványozó az Alkotmány 70/A. §-ban foglalt, a hátrányos megkülönböztetés tilalmát előíró alkotmányi rendelkezéssel is ellentétesnek ítélte a Ttv. 74. § (4) bekezdésének általa kifogásolt szabályozását, és ezen keresztül lényegileg a Ttv. kárfelelősségi rendszerének egészét.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az, hogy a jogalkotó a védett állatfaj egyede által okozott károk megtérítésének a szabályait eltérően határozta meg a Vtv.-ben foglalt, a vadkár megtérítésére vonatkozó szabályoktól, még nem eredményez alkotmányellenes diszkriminációt.
Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában kifejtette, hogy a hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha az adott szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az érintett alanyok elbírálása jogaik és kötelezettségeik meghatározása, [pl. 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI 6.) AB határozat, ABH 1991,146,161-162.; 8/2000(111. 31.) AB határozat, ABH 2000, 56, 59.]
Nem lehet azonban hátrányos megkülönböztetésről beszélni olyan esetben, amikor a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket. [881/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 474, 477.]
A Ttv. az állami tulajdonban álló védett állatfaj egyedeinek, míg a Vtv. az ugyancsak állami tulajdonban álló - de védettséget nem élvező - vadak kártételeire vonatkozóan ad szabályozást. Az említett törvényekben eltérő törvényi tényállásokra és jogalanyokra vonatkozó egymástól eltérő kárfelelősségi szabályok alapján az alkotmányellenes diszkrimináció nem állapítható meg.
Minthogy a vizsgált szabályozás esetében az Alkotmány 70/A. §-ának az indítványozó által állított sérelme nem állapítható meg, az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
1.7. Az első indítványozó indítványában azt is kifogásolta, hogy a Ttv. 74. § (4) bekezdésének kifogásolt rendelkezései ellentétesek a Ptk. kártérítésre vonatkozó "általános és különös" szabályaival, továbbá, hogy azok mellett "nem érvényesül" a Ptk. több, az indítványban konkrétan is megjelölt rendelkezése.
Az Alkotmánybíróság már a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában elvi éllel megállapította, hogy a meghatározott életviszonyok, illetve tényállások azonos jogforrási szinten történő ellentétes szabályozása vagy látszólagos kollí-ziója csak akkor idéz elő alkotmányellenességet, ha az egyben az Alkotmány valamelyik rendelkezését is sérti, azaz ha az ellentétes tartalmú szabályozás egyben anyagi alkotmányellenességre is vezet. Egyéb esetben az esetleges törvényi kollíziót - a jogszabályok értelmezése útján -a jogalkalmazónak kell feloldania. (ABH 1991,175,176.)
Az Alkotmánybíróság a fent hivatkozott indítványozói érveléshez kapcsolódóan megjegyzi, hogy önmagában az, hogy a Ttv. vitatott szabályozása a Ptk. - indítványozó által felhívott - kártérítésre vonatkozó általános szabályától [Ptk. 339. § (1) bekezdés], illetve annak különös szabályaitól [Ptk. 351. § (1) és (2) bekezdés] eltérő szabályozást tartalmaz, továbbá, hogy a Ttv. kifogásolt szabályozása - a törvényi szabályozás Ptk.-hoz viszonyított lex specialis volta következtében - meghatározott esetekben kizárja/kizárhatja a Ptk. indítványozó által megjelölt általános érvényű rendelkezéseinek az érvényesülését, alkotmányossági kérdést nem vet fel.
Az indítványozó által felhozott kifogások olyan látszólagos törvényi kollíziók, amelyek a jelen ügyben önállóan elbírálható alkotmányossági problémát nem vetnek fel, ezért az említett indítványi rész tartalmi vizsgálatára nem került sor.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező rész 1. pontjában foglaltak szerint a Ttv. 74. § (4) bekezdésének kifogásolt rendelkezései alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ttv. első indítványozó által támadott 74. § (3) bekezdése helyébe lépő és jelenleg is hatályos 74. § (3) bekezdése - annak ellenére, hogy az indítványozó által kifogásolt szövegrészeket szövegszerűen továbbra is tartalmazza - a korábban hatályban volt törvényi rendelkezéssel alkotmányjogi szempontból tartalmilag nem azonos.
Az indítványozó által eredetileg támadott törvényi rendelkezés az illetékes igazgatóságnak (a hatályos szabályozásban: természetvédelmi hatóságnak) a védet állatfaj egyede riasztásában, befogásában, gyérítésében történő közreműködését (e tevékenységek végzését) szabályozó rendelkezéseket tartalmazott és az ezzel összefüggő költségek viseléséről rendelkezett.
A Ttv. módosított és jelenleg is hatályos 74. § (3) bekezdése ezzel szemben a riasztásban, befogásban, gyérítésben kellő szakértelemmel rendelkező szerv illetékes természetvédelmi hatóság eljárásába történő bevonásáról és az ezzel felmerülő költségek viseléséről rendelkezik.
A hivatkozott törvényi rendelkezések tartalmi összevetése alapján tehát megállapítható, hogy azok eltérő szervek (az illetékes természetvédelmi hatóság, illetve kellő szakértelemmel rendelkező szerv) eljárását szabályozzák. Az eltérő szervek egymástól eltérő eljárására a Ttv. említett módosítást követő és jelenleg is hatályos 74. § (3) bekezdése a módosítást megelőző szabályozással azonos (szövegszerűen is egyező) költségviselési szabályokat tart fenn.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a fent jelzett módosítás a kifogásolt törvényi rendelkezésben olyan tartalmi változást idézett elő, amely az első indítványozó indítványában felvetett alkotmányos problémát - a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében - már nem hordozza. A fent kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § a) pontja lapján a rendelkező rész 2. pontjában foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2007. március 5.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, de nézetem szerint a rendelkező rész 1. pontját a következőkkel kellett volna indokolni:
1. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amely a természetvédelemről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 74. §-a (4) bekezdésének egyes szövegrészeit alkotmányellenesnek tekintette, és ezért ezek megsemmisítését kérte.
Az egyik indítványozó arra hivatkozott, hogy a Ttv. előírásai alapján a védett madarak károkozása miatt vesztesége keletkezett, és ezt az állam nem térítette meg. Az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdését említette, de valójában a tulajdonhoz való jogának sérelmét panaszolta.
A másik indítványozó szintén a Ttv. 74. §-ának (4) bekezdésében meghatározott szabályt támadta az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére, 9. §-ának (1) bekezdésére, 13. §-ának (1) bekezdésére, 18. §-ára, 54. §-ának (1) bekezdésére, 70/A. §-ának (1) bekezdésére és 70/D. §-ának (1) bekezdésére hivatkozva. A tulajdonhoz való jog hangsúlyozása mellett azt állította, hogy a támadott rendelkezés ellentétben áll a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) számos szabályával, különösen a kártérítés szabályozásával.
Az indítványok tárgyi összefüggése miatt az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. A természetvédelemről szóló - a Ttv.-t megelőzően hatályos - 1982. évi 4. törvényerejű rendelet 21. §-ának a Ttv. támadott rendelkezéséhez tartalmilag hasonló, a kártalanítást mellőző szabályát az Alkotmánybíróság 2043/B/l 991. AB határozatában már vizsgálta. Megállapította, hogy ez a rendelkezés nem áll alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdésével. A kártalanítás és kártérítés konkrét szabályának hiánya tekintetében pedig az általános rendelkezésekre utalt (ABH 1992, 543, 544.) . Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdése tekintetében a jelen ügyben is elfogadta a korábbi határozatában kifejtett álláspontot, az alkotmányjogi összefüggés hiányát.
Az említett korábbi ügyben nem került sor a tulajdonhoz való jogsérelmének vizsgálatára, amire a jelen esetben az indítványok kitértek, és ami a döntés szempontjából alapvető alkotmányjogi kérdés.
3. A Ttv. preambuluma kiemeli, hogy a törvényt az Országgyűlés a természet hatékony védelme érdekében - a nemzetközi kötelezettségvállalásokkal összhangban - alkotta meg. Az 5. § (1) bekezdése kimondja, hogy a természeti értékek és területek védelme minden természetes és jogi személy kötelessége. A 72. § rendelkezik a természetvédelmi érdekből elrendelt korlátozások, tilalmak miatt fizetendő kártalanításról. Erihez a szabályozáshoz kapcsolódik a 74. §-nak a védett állatok kártételének megelőzéséről, valamint a védett állatok által okozott károk viseléséről szóló rendelkezés.
A Ttv.-t az Országgyűlés a természeti értékek védelmében, a közérdekre tekintettel alkotta meg. Itt nem az állam tulajdonosként való fellépéséről van szó, nem a piaci viszonyok résztvevője tett intézkedést haszonszerzés céljából; nem a polgári jogi kártérítés kérdését kell tehát vizsgálni. A Ttv. 74. §-a hatósági engedélyhez köti, hogy a védett állatokkal szemben a kártétel elhárítása érdekében olyan intézkedéseket tegyenek az érdekeltek, amelyek a védett állatok pusztulását eredményeznék és így a természetvédelmi célokat, a közösség érdekeit sértenék.
A Ttv. 74. §-ának (4) bekezdésében az a)-c) pontokban felsorolt esetekben a hatóság szakmai szabályok megszegésével kárt okoz egyes ingatlanok tulajdonosának, használójának és ezért felelős, az okozott kárt meg kell térítenie. Itt tehát a hatóság által konkrét esetben tanúsított, kárt okozó magatartásról van szó. Ettől az esetkörtől eltérő természetű a (4) bekezdés - indítványozók által támadott - utolsó mondatának az a tétele, amely szerint a védett állatok által (így a kárelhárítási intézkedések elmaradása miatt) okozott károkat a hatóság (az állam) nem téríti meg. Ez azt jelenti, hogy a védett állatokkal szemben természetvédelmi szempontok alapján indokolatlannak tekintett védekező intézkedések megtételének tilalma olyan tulajdont korlátozó szabály, amelynél a tulajdonjog korlátozása nem jár kártalanítással.
4. Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése alapján védelemben részesülő tulajdonhoz való jog alapvető jog [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.]. Ez á védelem nemcsak a polgári jog szabályai szerint értelmezett tulajdonjogra terjed ki, hanem más vagyoni jogosultságokra is [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.]. Az alkotmányos tulaj donvédelem értelmezése során a 64/1993. (XII. 22.) AB határozott kifejtette, hogy az egyéni cselekvési autonómia anyagi alapja részesül védelemben (ABH 1993, 373, 380.) .
A tulajdonhoz való jognak, mint alapvető jognak a - lényegét nem érintő - korlátozására az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése szerint törvényben kerülhet sor, feltéve, hogy a korlátozás másik jog védelme vagy érvényesülése vagy alkotmányos célok érdekében szükséges, és a korlátozással elérni kívánt cél fontossága arányban áll az alapjognak a korlátozással okozott sérelmével [2/1990. (II. 18.) AB határozat, ABH 1990,18,20.; 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69,71.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25,26.]. Az alapvető jogok korlátozására a 8. § (2) bekezdésén alapuló elvek mellett figyelembe kell venni a tulajdonhoz való jognak az Alkotmány 13. §-ából származó sajátosságait is. Ilyen sajátosság az, hogy a 13. § (2) bekezdése a tulaj donjog teljes elvonásánál a közérdeket jelöli meg egyik feltételként. Erre tekintettel a tulaj donjog korlátozásánál az alkotmányossági vizsgálat egyik szempontja a másik alapvető jog, alkotmányos érték vagy cél érvényesülésének szükségessége, vagy a közérdek miatt fennálló szükségesség [42/2006. (X. 5.) AB határozat, MK 2006. 122. szám, 9107.].
5. Az Alkotmány 18. §-a és 70/D. §-ának (2) bekezdése alapján az államnak kötelessége az élet természeti alapjainak védelme és a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítése (996/G/1990. AB határozat, ABH 1993,533,535.) . A jelen esetben tehát a természetvédelem követelményei ütköznek a tulajdonhoz való joggal.
A 29/1995. (V. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy alapjogok ütközése esetén a gazdasági és társadalmi folyamatok értékelése alapján lehet eldönteni, melyik alapjogot lehet az adott esetben a társadalom szempontjából jelentősebbnek tekinteni (ABH 1995, 145, 149.) .
Az Alkotmány 18. §-ának értelmezésével a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a környezetvédelemhez való jog sajátos alapjog, amelynek intézményvédelmi oldala a meghatározó. Ez az alapjog szoros összefüggésben áll az élethez való joggal, alanyaként valójában az emberiséget lehet megjelölni. Az élet természeti alapjainak véges volta és a természeti károk jelentős részének visszafordíthatatlansága miatt ennek az alapjognak a védelménél más jogokhoz viszonyítva fokozott szigorúságnak kell érvényesülnie (ABH 1994, 134, 138-140.) . A természeti értékek védelmét, a jóvátehetetlen károk megelőzését az Alkotmánybíróság nagyobb súllyal mérlegeli, mint az ingatlantulajdonos egyéni érdekét (80/B/2001. AB határozat, ABH 2001, 1465, 1469.) .
6. A fentiek alapján az állapítható meg, hogy a természeti értékek védelme jelentősebb, mint a tulajdonhoz való jog korlátozástól mentessége. A védett állatok által okozott károk megelőzésére tervezett intézkedéseknél a jóvátehetetlen állatpusztulás veszélye szükségessé teszi az előzetes hatósági engedélyezést. Ez nem jelent aránytalan korlátozást a védett állatok kipusztulásához képest. A Ttv. 74. §-a nem határoz meg olyan tulajdoni korlátozást, amely a kár elhárításához szükséges minden intézkedést kizárna, hanem csak az indokolatlan, a természeti értékek, a védett állatok létét indokolatlanul veszélyeztető intézkedéseket nem teszi lehetővé. Az adott ingatlanok sajátosságával függ össze, hogy védett állatok látogatják, élnek a területén. Az ezzel a sajátossággal összefüggő terhek nem vezethetnek az állam kártalanítási kötelezettségére még abban az esetben sem, ha a védett állatok gazdasági érdekből történő kipusztítását vagy létszámának nagy mértékű csökkentését jogszabályi tilalom akadályozza.
Az elmondottakra - valamint az Alkotmány 70/A. §-ának az egyik indítványban megemlített (1) bekezdésével való alkotmányjogi összefüggés hiányára - tekintettel az indítványokat el kell utasítani.
Budapest, 2007. március 5.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró