23/2009. (III. 6.) AB határozat

a 4/2007. Közigazgatási-polgári jogegységi határozat alkotmányellenességének vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogegységi határozat alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok, továbbá alkotmányjogi panaszok, valamint bírói kezdeményezések tárgyában - dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr. Paczolay Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírák párhuzamos indokolásával - meghozta az alábbi

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagának szolgálati idejébe a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolákban töltött tanulmányi idő beszámításáról szóló 4/2007. Közigazgatási-polgári jogegységi határozat alkotmányellenes, ezért azt a jelen határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság a fegyveres szervek hivatásos állományú tagának szolgálati idejébe a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolákban töltött tanulmányi idő beszámításáról szóló 4/2007. Közigazgatási-polgári jogegységi határozat alkotmányellenességének megállapítása iránt, a Honvédelmi Minisztérium Közgazdasági és Pénzügyi Ügynökség által benyújtott alkotmányjogi panaszokat visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. A Legfelsőbb Bíróság Jogegységi Tanácsa a Polgári Kollégium vezetője részéről indítványozott eljárásban 2007. december 17-én jogegységi határozatot hozott a fegyveres szervek hivatásos állományútagának szolgálati idejébe a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolákban töltött tanulmányi idő beszámításáról. Az indítvány megtételét az indokolta, hogy az első- és másodfokú bíróságok döntései - elsősorban egy minisztertanácsi határozat többféle értelmezése miatt - nem voltak egységesek.

A jogegységi határozat összesen két ítéletre tér ki. Az egyik - a Legfelsőbb Bíróság által hatályában fenntartott -megyei bírósági ítélet az MT határozatot úgy értelmezte, hogy az a szakmai képzés rendje és a tanulók jogállása tekintetében a szakmunkástanulókkal azonos társadalombiztosítási jogállást biztosított a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolák tanulóinak, s ezért a szolgálati időbe beszámítani rendelte a szakközépiskolai tanulmányok folytatásának idejét. A másik - ezzel ellentétes értelmezést magában foglaló - munkaügyi bírósági ítélet szerint az MT határozat nem minősül jogszabálynak, így azt a szolgálati idő megállapítása szempontjából figyelembe venni nem lehetett. Az ítélkezési gyakorlat egységessége hiányának bemutatása erre a két ítéletre szorítkozott.

A legfőbb ügyész képviselője a jogegységi tanács ülésén kifejtette, hogy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati idejébe a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolában töltött tanulmányi időt - abban az időszakban, amikor az MT határozat hatályban volt - be kell számítani.

2. A 4/2007. Közigazgatási-polgári jogegységi határozat (a továbbiakban: KPJE) rendelkező része kimondja, hogy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagának szolgálati idejébe a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolákban töltött tanulmányi időt az 1019/1976. (VI. 24.) MT határozat 12. e) pontja alapján szolgálati időként be kell számítani.

A szakközépiskolák és a gyakorlati képzésben közreműködő vállalatok együttműködéséről, valamint a szakközépiskolákban folyó szakmunkásképzés egyes kérdéseiről szóló 1019/1976. (VI. 24.) MT határozat (a továbbiakban: MTh.) kihirdetése napján lépett hatályba, de rendelkezéseit 1977. január 1. napjától kellett alkalmazni.

Az egyes minisztertanácsi rendeletek és határozatok hatályon kívül helyezéséről szóló 44/1990. (III. 13.) MT rendelet 18. § (2) bekezdés e) pontja az MTh.-t és az azt módosító 1023/1981. (VIII. 14.) MT határozatot 1990. március 15. napjával hatályon kívül helyezte.

A középfokú iskoláknak és a vállalatoknak a gyakorlati oktatási feladatok ellátására irányuló együttműködéséről, valamint a vállalatoknál folyó gyakorlati oktatásról szóló 22/1986. (VI. 20.) MT rendelet 23. § (3) bekezdése viszont már 1986. szeptember 1. napjával hatályon kívül helyezte az MTh. 1-11. pontját, 12. pontjának bevezető szövegrészét, 12. a) pontját, 12. c) pontjának első és negyedik mondatát, 12. d) pontjának első mondatát, 12 e) pontját, 13-15. pontját, továbbá az MTh. módosításáról rendelkező 1023/1981. (VIII. 14.) MT határozat 1. pontját, 4. pontjának első mondatát, valamint 5. pontját. A hatályon kívül helyező rendelkezés egyúttal előírta, hogy az MTh.-ban foglaltakat a már megkezdett tanulmányokra továbbra is alkalmazni kell.

3. A KPJE indokolásában a jogegységi tanács rámutatott, hogy a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: Tbtv.) 54. § (1) bekezdés c) pontja a szakmunkástanuló-viszonyban töltött időt szolgálati időként határozta meg. A Tbtv. 1976. június 24-én hatályban volt 10. § (2) bekezdése alapján a Minisztertanács a biztosítottak körét kiterjeszthette.

A jogegységi tanács arra hivatkozott, hogy e felhatalmazás alapj án jött létre az MTh., amely a Magyar Közlönyben közzétételre került, és amelynek rendelkezéseit 1977. január 1-jétől kezdve kellett alkalmazni. A KPJE alapjául szolgáló rendelkezés a következőket tartalmazta: "A szakmunkásképzést folytató szakközépiskolák tanulóinak társadalombiztosítási jogállása megegyezik a szakmunkástanulókéval".

A jogegységi tanács - az Alkotmánybíróság idevonatkozó gyakorlatára utalva - kifejtette: formai (jogalkotási) szempontból nem kifogásolható, hogy a szakmunkástanulók és a szakmunkásképzést nyújtó szakközépiskolai tanulók azonos társadalombiztosítási jogállása a Minisztertanács határozatával valósuljon meg. Álláspontját a jogszabályok kihirdetéséről és hatálybaléptetéséről szóló 1974. évi 24. tvr. (a továbbiakban: kihirdetési tvr.) 2. § (4) bekezdésére alapította, amely szerint a Magyar Közlönyben közzétett MT határozatok kötelezőek az ország egész területén a természetes és jogi személyekre, valamint a külföldön tartózkodó állampolgárokra.

A KPJE indokolása ezen túlmenően kitér néhány hatályos, illetőleg már hatályon kívül helyezett munkajogi és társadalombiztosítási rendelkezésre, valamint az MTh. végrehajtására kiadott miniszteri rendeletekre. Mindezekből azt a következtetést vonja le, hogy a szolgálati idő megállapítása és kérelemre történő módosítása a munkáltatói jogkör gyakorlójának, az ezzel kapcsolatos kereset elbírálása a munkaügyi bíróság hatáskörébe tartozik. A Legfelsőbb Bíróság kifejti továbbá, hogy a szolgálati idő megállapítása a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) személyi hatálya alá tartozók esetében részben a rájuk irányadó speciális, részben az általános ("a munkaviszonyban álló dolgozókra irányadó") szabályok szerint történik.

A KPJE részletezi és elemzi az MTh. 12. pontjának tartalmát, amelyből azt a következtetést vonja le, hogy a 12. pont a)-d) alpontjai bizonyos oktatási célok eléréséhez szükséges elveket határoznak meg, a jogegységi határozat alapjául szolgáló e) pont viszont ezektől elkülönülve, tartalma szerint normaként rendelkezik társadalombiztosítási jogállás meghatározásáról.

Az MTh. 12. pontjának bevezető része minisztereket, más államigazgatási vezetőket, illetőleg szakszervezeti szerveket hatalmaz fel intézkedések megtételére és együttes miniszteri rendelet kiadásárára. Ezen felhatalmazás alapján adták ki a szakközépiskolában folyó szakmunkásképzésről szóló 14/1976 (XII. 1.) MüM-OM együttes rendeletet (a továbbiakban: Vhr.) A Vhr.-re (közelebbi rendelkezésének megjelölése nélkül) a jogegységi tanács is hivatkozik, mint olyan jogszabályra, amelynek figyelembevételével határozott úgy, hogy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagja szolgálati idejének megállapításakor a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolában töltött tanulmányi időt - az MTh. 12. e) pontja alapján -szolgálati időként kell elismerni.

II.

Az Alkotmánybírósághoz összesen 147 olyan indítvány érkezett, amelyek a KPJE alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányultak. Az indítványokból 4 utólagos normakontroll-kérelem (négy különböző indítványozótól), 113 alkotmányjogi panasz (valamennyit a Honvédelmi Minisztérium Közgazdasági és Pénzügyi Ügynökség - jogi képviselője útján - nyújtotta be) és 30 bírói kezdeményezés (a Fővárosi Munkaügyi Bíróság két bírájától). Az Alkotmánybíróság az indítványokat - tárgyi azonosságuk miatt - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend,) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és azokat egy eljárásban bírálta el.

1. Az utólagos normakontroll-kérelmek az alábbiakat tartalmazzák:

1.1. Az első indítványozó a KPJE visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérte, mert szerinte a határozat sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését (hat almi ágak elválasztásának elve és a jogbiztonság követelménye), a 47. § (2) bekezdését (a Legfelsőbb Bíróság jogegységesítő szerepének elve), a 70/A. §-t (a megkülönböztetési tilalom elve), valamint a 70/E. §-t (a szociális biztonságra vonat-ko zó elv).

Az indítvány a releváns jogszabályi háttér ismertetéséből azt emeli ki, hogy a szakközépiskolai tanuló nem minősült biztosítottnak [Tbtv. 10. § (1) bekezdése], ezért a szakközépiskolai tanulóidő sem munkajogi sem társadalombiztosítási értelemben nem minősülhet szolgálati időnek. Ennek megfelelően a munkáltatói jogkör gyakorlójának a szakközépiskolai időt érintő döntése a nyugdíjjogosultságnál figyelembe vehető szolgálati idő szempontjából egyáltalán nem bír relevanciával.

Az indítványozó ezután részletesen sorra veszi, hogy a KPJE következtetései az MTh. vonatkozásában az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben mely szempontokból aggályosak. Ezek összefoglalóan az alábbiak:

a) Az MTh. meghozatalakor sem volt arra lehetőség, hogy a már egyszer bizonyos szinten kialakított szabályozást alacsonyabb szintű jogforrás újraszabályozza. Ebből következően minisztertanácsi határozattal nem lehetett a Tbtv. szerinti biztosítotti kört kiterjeszteni, vagyis az MTh.-nak a KPJE szerinti értelmezése egyértelműen magasabb szintű jogszabállyal való ellentétet eredményez.

b) A KPJE nincs figyelemmel az MTh. meghozatalakor hatályos Alkotmánynak a minisztertanács feladatkörével és a jogszabályi hierarchiával kapcsolatos rendelkezéseire. Az indítványozó szerint jogtechnikailag nehezen kivitelezhető és példa nélkül álló megoldás lenne az, hogy a jogegységi határozat alapjául szolgáló rendelkezés [MTh. 12. e) pont] - a többi hasonló, alapelveket meghatározó rendelkezéstől elszakítva - úgymond önálló normatartalommal rendelkezzék.

c) A KPJE szerinti értelmezés tényszerűen is ellentétes az MTh. megalkotásakor meglévő és feltárható jogalkotói akarattal. A minisztertanácsi határozat előterjesztéséből az állapítható meg, hogy a jogalkotó az egészségbiztosítási szolgáltatásokról kívánt rendelkezni és nem nyugdíjbiztosítási jogosultságokról (szolgálati idő elismeréséről).

d) A KPJE rendelkezései a jogbiztonság követelményének azért sem felelnek meg, mert nem értelmezhetőek egyértelműen. A jogegységi határozat rendelkező része értelmében csak és kizárólag abban az esetben alkalmazandó (személyi hatály), ha a fegyveres szerv megállapítja a hivatásos állományban álló tagának a "hivatásos" szolgálati idejét. A KPJE indokolása viszont kifejti, hogy a "hivatásos" szolgálati időbe beszámít az az időtartam is, amelyet az általános társadalombiztosítási szabályok alapján "általános" szolgálati időnek minősül. Ebből adódik a KPJE legjelentősebb ellentmondása: a rendelkező részben foglaltak szerint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagja és munkáltatója (a fegyveres szerv) közötti munkajogi jogviszonyt kívánta rendezni, de a határozat indokolásában a társadalombiztosítási jogvitában irányadó általános szabályokra hivatkozik oly módon, hogy abba beavatkozván, arra nézve normatív szabályt alkot.

e) A Legfelsőbb Bíróság elmulasztotta azt az elvi kérdést tisztázni, hogy csak a fegyveres szervek hivatásos állományú tagának "hivatásos" szolgálati idejébe kell beszámítani a szakközépiskolai időt, vagy - tekintettel arra, hogy a beszámítás levezetése éppen az általános társadalombiztosítási szabályok alapulvételével történik - az "általános" munkavállalók "általános" szolgálati idejét is érinti.

Az indítványozó a jogállamiság elvén és a jogbiztonság követelményén túlmenően hivatkozott az Alkotmány 47. § (2) bekezdésére is. Ezzel kapcsolatban kifejti, hogy a fentiekben összefoglalt jogbizonytalanságot eredményező tényezők éppenséggel akadályozzák a jogalkalmazás egységességét, vagyis a Legfelsőbb Bíróság a KPJE elfogadásával elmulasztotta az Alkotmány hivatkozott rendelkezésében rögzített, a bírósági jogalkalmazás egységének biztosítását előíró kötelezettség teljesítését.

Az indítványozó álláspontja szerint a KPJE az Alkotmány 70/A. §-ában meghatározott megkülönböztetési tilalom elvébe is ütközik, mert az MTh.-t - nevesített módon -csak a Hszt. hatálya alá tartozókkal kapcsolatban értelmezi, s ezáltal a többi munkavállalót megfosztja a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolában eltöltött tanulmányok szolgálati időként történő elismerésétől.

A szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben az indítványozó arra hivatkozik, hogy a KPJE alapvetően szembehelyezkedik a társadalombiztosítás működésének és működtetésének logikájával, mert a szolgálati idő tipikusan a "vásárolt jog" kategóriájának egyik alapmozzanata. Az Alkotmány 70/E. §-ában írt rendelkezés sérelmét azzal támasztja alá, hogy az MTh. kihirdetése nem eredményezte a szakközépiskolai tanulmányok szolgálati idővé minősítését, mint ahogy nem keletkeztetett járulékfizetési kötelezettséget sem.

Végezetül az indítványozó felhívja az egyik alkotmánybírósági határozathoz fűzött különvéleményt, s ezen belül is különösen azt emeli ki, hogy a jogegységi eljárásnak nem feladata a jogalkotói akarat rekonstruálása vagy jogszabályoknak az ettől eltérő, új tartalommal való interpretálása.

1.2. Egy másik indítványozó szerint a KPJE sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltakat (jogállamiság elve), valamint ellentétes a diszkrimináció tilalmát rögzítő 70/A. § előírásaival is. E miatt kérte az alkotmányellet nesség megállapítását és a jogegységi határozat megsemmisítését.

Az indítványozó a jogbiztonság körében kiemeli, hogy a jogegységi tanács nem csupán egy jogszabálynak nem minősülő normára alapozva hozta meg döntését, hanem azt olyan normatartalommal töltötte meg, amely sem a minisztertanácsi határozatból, sem pedig a tárgyidőszakban hatályos jogszabályi környezetből nem következik. A KPJE tehát egy jogszabályalkotásra való felhatalmazást (MTh. 12. pont bevezető rész), és a jogszabályalkotásra irányadó elveket [MTh. 12. pont a)-e) alpontjai] tényleges normaként értelmezi, ezen túlmenően alkalmazási körét indokolatlanul kiterjeszti. Ez utóbbi megállapítását az indítványozó arra alapozza, hogy az MTh. 11. pontja szerint kizárólag az ipari, valamint a mezőgazdasági és élelmezésügyi szakközépiskolákban folyó képzés tekinthető a fejezet (12-14. pontok) alkalmazása szempontjából szakmunkásképzést folytató szakközépiskolának.

Az indítványozó szerint ez a fajta kiterjesztő és egyben korlátozó (csak a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjaira terjed ki a jogegységi döntés személyi hatálya) értelmezés a diszkrimináció tilalmába ütközik, vagyis sérti az egyenlő elbírálás követelményét. Az indítványozó úgy véli, hogy nem tekinthető egyenlő elbírálásnak az, ha az ugyanolyan képzésben résztvevő személyek csupán egyetlen csoportjának biztosított a beszámítási jog.

A KPJE nem tisztázza azt sem, hogy mely időszakban létesített tanulmányi jogviszonyt lehet szolgálati időként elismerni. Arra ugyanis a jogegységi döntés - mutat rá az indítványozó - nem tér ki, hogy a szakközépiskolás idők csak az MTh. hatályban léte idejére (1976. június 24. vagy esetleg 1977. január 1. és 1986. szeptember 1. vagy esetleg 1990. március 15. között), illetőleg azt követően is relevánsak.

Az indítványozó hivatkozik arra is, hogy az MTh. idejében hatályos Alkotmány 54. § (3) bekezdése szerint törvény állapította meg az állampolgárok alapvető jogaira és kötelezettségeire vonatkozó szabályokat. Ebbe a körbe tartozott a társadalombiztosítás keretében megvalósuló anyagi ellátáshoz való jog [58. § (1) és (2) bekezdés]. A kihirdetési tvr. 1. §-ában foglaltak, valamint a tvr. végrehajtásáról szóló 1063/1974. (XII. 30.) MT határozat vonatkozó rendelkezéseivel összevetve, megállapítható, hogy az állampolgárok biztosítási jogviszonyát illetően a Minisztertanács határozati formában nem is rendelkezhetett.

Azt is állítja az indítványozó, hogy KPJE ellentétes a hatályos társadalombiztosítási jogszabályok vonatkozó rendelkezéseivel. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 37. § (4) bekezdése szerint a biztosítással járó jogviszony 1998. január 1. napját megelőző időtartamát az 1997. december 31-én hatályos jogszabályok alapján kell szolgálati időként figyelembe venni. A Legfelsőbb Bíróság azonban figyelmen kívül hagyta, hogy a KPJE alapját képező MTh. 1997. december 31-én már részlegesen sem volt hatályban, így az ezen időpontot meghaladóan benyújtott igények elbírálásánál alkalmazni sem lehetett.

Végezetül megemlíti az indítványozó, hogy az MTh. hatályban léte alatt a társadalombiztosítási szervek egy olyan döntést sem hoztak, amely a szakközépiskolai idő szolgálati időként való elismeréséről szólt volna.

1.3. A harmadik indítványozó álláspontja szerint a KPJE ellentétes az Alkotmánynak a jogállamiság elvét tartalmazó 2. § (1) bekezdésével, a jogegységi határozatokról szóló 47. § (2) bekezdésével, valamint sérti az Alkotmánynak a jogforrási hierarchiáról szóló rendelkezéseit [a következő rendelkezéseket nevesíti: 25. § (1) bekezdés, 26. §, 35. § (2) bekezdés, 37. § (3) bekezdés, 44/A. § (2) bekezdés, de ezek közül csak a 37. § (3) bekezdése tekinthető relevánsnak az indítvány szempontjából].

Az indítványozó részletesen taglalja, hogy a KPJE rendelkezései miben és milyen összefüggésekben okoznak jogbizonytalanságot a jogalkalmazásban. Elsősorban arra hívja fel a figyelmet, hogy a jogegységi döntés két jogviszonyt érint: foglalkoztatási jogviszonyt, amelyet leszűkít a Hszt. személyi hatálya alá tartózókra, illetőleg ezzel összefüggésben társadalombiztosítási jogviszonyt, amelyet tágan, valamennyi jogosult tekintetében lehet értelmezni.

A KPJE-nek az Alkotmány 47. § (2) bekezdésével való ellentéte körében azt nevesíti az indítványozó, hogy a határozatból annak belső ellentmondásos volta miatt nem derül ki a személyi hatály, a szabályozás tárgya, és az sem, hogy milyen jogviszony rendezését, elbírálását lenne hivatott egységesíteni.

A jogforrási hierarchia sérelmével összefüggésben arra hivatkozik az indítványozó, hogy a KPJE egy olyan alacsonyabb szintű jogforrás (az MTh.) szabályozásából indul ki, amely nyilvánvalóan ellentétes egy magasabb szintű jogforrás (a Tny.) irányadó rendelkezéseivel.

Az indítványozó álláspontja alátámasztására indítvány-kiegészítést nyújtott be, amelyben bemutatja, hogy a KPJE-t az eljáró bírók nem egységesen értelmezik, s ebből fakadóan eltérően alkalmazzák. Így pl. társadalombiztosítási perekben munkaügyi bíróság alkalmazta a KPJE-t olyan ügyben, ahol a felperes ek nem voltak fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai, míg ugyanaz a bíróság egy másik ügyben kifejezetten arra hivatkozással utasította el a keresetet, hogy a felperes nem tartozott a Hszt. személyi hatálya alá. Munkajogi perekben alapvetően abban nyilvánul meg az eltérő joggyakorlat, hogy bizonyos esetekben beszámítani rendelik az MTh. hatálybalépése előtti időt, más esetekben viszont nem ismerik el jogszerző időnek az 1977. január 1-je előtti időszakra eső szakközépiskolai tanulmányok idejét.

1.4. A negyedik indítványozó szerint a KPJE sérti a jogállamiság elvét [Alkotmány 2. § (1) bekezdés], a Legfelsőbb Bíróság jogegységesítő funkcióját [47. § (2) bekezdés], a bíróságok feladatáról szóló rendelkezést [50. § (1) bekezdés], valamint a bírósághoz való jogot [57. § (1) bekezdés].

Indítványában kifejti, hogy a Legfelsőbb Bíróság jogegységi tanácsa elmulasztotta a jogegységi döntés meghozatala előtt az érintett társadalombiztosítási jogszabályok áttekintését, amelyek egymással koherens és konzisztens rendszert alkotva a nyugdíjjogosultság megállapítására hatáskörrel rendelkező szervek egységes jogalkalmazó tevékenységét megfelelően biztosították. Ezen irányadó szabályok szerint szolgálati időnek a szakmunkástanuló viszony, majd 1996. január 1-jétől a tanulószerződés alapján szakképző iskolai tanulóként biztosításban töltött idő számított. Ebből következően hibás és a jogbiztonság követelményét sértő a KPJE-ben foglalt jogértelmezés, amely a szakmunkásképzést nyújtó szakközépiskolai tanulmányi időt jogszerző időnek ismeri el.

Az Alkotmány 47. § (2) bekezdésének, valamint az 50. § (1) bekezdésének rendelkezéseit az indítványozó megítélése szerint azért sérti a KPJE, mert a jogegységi tanács jogértelmezési jogkörén túlterjeszkedve normatív tartalmú döntést hozott, s ezzel quasi jogalkotó szervként járt el.

Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével összefüggésben azt kifogásolja az indítványozó, hogy a KPJE csak a Hszt. személyi hatálya alá tartozó nyugellátást igénylőkre terjeszti ki a bírói jogértelmezés egységét, s ez a törvény előtti egyenlőség elvének érvényesülését csorbítja. Úgy véli, hogy mindez egyúttal jogbiztonságot gyengítő tényező is, mert a más foglalkoztatási jogviszonyban állók tekintetében vitás helyzetet fog teremteni.

Az indítványozó megalapozatlannak és alkotmányellenesnek tartja azt a tényt, hogy a KPJE a teljes tanulmányi időt beszámítani rendeli, holott a szakközépiskolások gyakorlati képzése tanulmányaik töredékére terjedt ki. Ezzel az értelmezéssel szerinte a jogegységi tanács megsértette a biztosítási védelem objektív alapját adó társadalombiztosítási kockázati közösség elvét is.

2. A 113 alkotmányjogi panaszt a Honvédelmi Minisztérium Közgazdasági és Pénzügyi Ügynökség meghatalmazása alapján eljáró ügyvéd nyújtotta be. Az előterjesztő valamennyi alkotmányjogi panaszban kérte a KPJE alkotmányellenességének megállapítását, s annak meghozatala időpontjára visszamenőleges hatályú megsemmisítését. Egyúttal indítványozta az adott ügyben történő alkalmazási tilalom kimondását is. Az alkotmányjogi panaszokban előterjesztett kérelmeket az alábbiakban kifejtettek szerint indokolta.

2.1. A jogegységi tanácsnak az MTh.-ra vonatkozó normaértelmezéséről, vagyis a KPJE tartalmáról az indítványozó állította, hogy az jogszabályalkotást valósított meg. Szerinte ez kimeríti a jogállamiság alkotmányos alapelvének sérelmét, s így különösen sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, de ezen túlmenően ellentétes az alapjog-korlátozás elvi alapját jelentő 8. § (2) bekezdésével, valamint a Legfelsőbb Bíróság jogegységesítő funkcióját meghatározó 47. § (2) bekezdésével.

Az indítványozó érvelésében hivatkozik az MTh. meghozatalakor hatályos jogszabályi környezetre, s ebből azt a következtetést vonja le, hogy a Minisztertanács csak rendeleti úton, konkrét felhatalmazás alapján élhetett a biztosítottak körének kiterjesztéséről, illetőleg egyéb idők szolgálati időként való beszámításáról. Utal rá, hogy ez a gyakorlatban a Tbtv. végrehajtásáról szóló MT rendelet alkalmankénti módosításával valósult meg. Külön kiemeli, hogy az MTh.-t a középfokú oktatási intézményekről szóló 1965. évi 24. tvr. felhatalmazása alapján adták ki, amely semminemű összefüggésben nem állt a biztosítotti kör kiterjesztésével, hanem egyfajta oktatási reform megvalósítását irányozta elő. Az MTh. 12. pontja felvezetőjében írt felhatalmazás alapján sem születtek a későbbiekben olyan jogszabályok, amelyek a KPJE-ben rögzített igényeket megalapozták volna. Maga a Vhr. sem tartalmaz ilyen rendelkezést, és még csak nem is utal olyan szabályra, ami alapján a szakmunkásképzést is folytató szakközépiskolában tanuló szakközépiskolások biztosítotti jogállást nyertek volna, illetve, hogy ennek megfelelően tanulói jogviszonyuk szolgálati időnek számítana.

Egy másik indítványozóval megegyezően [lásd 1.1. b) pont] vitatja azt, hogy az MTh. 12. e) pontja elkülönült, önálló normatartalommal rendelkezne. Állítja, hogy az e) pont, csakúgy mint a többi, a későbbi jogalkotás során figyelembeveendő elvet határoz meg, vagyis normatartalom híján nem alkalmas a Legfelsőbb Bíróság által neki tulajdonított joghatás kiváltására.

Mindezekből azt a következtetést vonja le az indítványozó, hogy a jogegységi tanács a hatalommegosztás alkotmányos alapelvét, illetőleg a jogbiztonság követelményét figyelmen kívül hagyva, hatáskörét messze túllépve, megalapozott indok nélkül hozta meg döntését. A KPJE nem fogalmaz egyértelműen, nem világos, hogy milyen személyi kört érint (lásd még 1.3. pont alatt).

Az indítványozó a jogbiztonsággal, azon belül is különösen a normavilágosság követelményével kapcsolatban kül ön kit ér a Hszt. és a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény (a továbbiakban: Hjt.) összefüggéseire. A hivatásos és szerződés állományú katonák a Hjt. hatálybalépése, azaz 2002. január 1-je óta nem tartoznak a Hszt. személyi hatálya alá, továbbá: a "fegyveres szerv" kitétel a Magyar Honvédség tekintetében meghaladott. A KPJE a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjának szolgálati idejére vonatkozóan kívánt rendelkezni; indokolásában a Hszt.-t nevesíti, miközben említést sem tesz a Magyar Honvédség állományába tartozó szolgálati viszonyban álló katonákról. Ugyanakkor a Fővárosi Munkaügyi Bíróság a KPJE kihirdetését követően sorra helyt ad a katonák ez irányú - társadalombiztosítási határozat felülvizsgálata iránti - kereseti kérelmének. A jogerős határozatok megállapítják, hogy a felperesek szakközépiskolai tanulmányi ideje szolgálati időnek minősül.

Hasonlóan más indítványozókkal további jogbizonytalansági tényezőnek minősíti a jogszerző idő tartamának meghatározatlanságát. Az indítványozó rámutat, hogy a Vhr. alapján legkésőbb 1978. szeptember 1-jéig kellett beindítani a szakközépiskolai szakmunkásképzést a kijelölt szakmákban. Ez a tény lerontja azt az értelmezést, miszerint a beszámítási kötelezettség minden esetben 1977. január 1-jétől kezdődne.

A normavilágosság körében kitér még az indítványozó arra is, hogy a KPJE az ítélkezési gyakorlat bemutatásában messze nem teljeskörű. Így különösképpen érthetetlennek gondolja, hogy a jogegységi döntés nem tesz említést arról a felülvizsgálati eljárás keretében született ítéletről, amely a jogegységi döntés meghozatalát 13 nappal megelőzően a KPJE értelmezésével ellentétes indokolás alapján elutasította a felperes szolgálati idő beszámítására irányuló keresetét.

2.2. A KPJE-ről az indítványozó úgy véli, hogy diszkriminációt eredményező különbséget tesz 1. a Hszt. és a Hjt. hatálya alá tartozó személyek között 2. a hivatásos és szerződéses szolgálati jogviszonyt létesítők között 3. a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolában, illetőleg az ilyen képzést nem folytató szakközépiskolában végzettek között 4. az MTh. hatálybalépése előtt és annak hatályon kívül helyezését követően, illetőleg a hatály ideje alatt folytatott tanulmányok között a jogszerző idő tekintetében. Szerinte az ilyen különbségtétel részben az indokolatlan pozitív diszkrimináció tilalmába ütközik, máskülönben pedig ellentétes a jogegyenlőség alkotmányos alapelvével, vagyis sérti az Alkotmány 70/A. §-át.

A két külön törvény hatálya alá tartozó hivatásos személyi állomány összefüggésében állított pozitív diszkrimináció tekintetében az indítványozó egyrészt utal a 2.1. pontban kifejtettekre, másrészt állítja, hogy nincs ésszerű indoka a különbségtételnek. Ennek alátámasztására kifejti, hogy a Magyar Honvédség állományába tartozó katonák 1996. szeptember 1-jétől 2001. december 31-ig a Hszt. személyi hatálya alá tartoztak, azaz társadalombiztosítási jogállásuk, szolgálati idejük megítélése sem különbözött pl. a rendőrökétől. Mivel az MTh. hatályon kívül helyezése a Hszt. hatálybalépését megelőző időpontra esett, a korábban ezen törvény hatálya alá tartozókra is ki kellett volna terjeszteni a KPJE hatályát.

Az indítványozó úgy véli, hogy a fegyveres szervek tagjai és a civil szféra munkavállalói (nem a Hszt. személyi hatálya alá tartozó személyi kör) közötti különbségtételre mindenfajta ésszerű magyarázat mellőzésével került sor. A KPJE értelmezése a jogszerző idő elismerésében az általános társadalombiztosítási szabályokra támaszkodik, ekképpen érthetetlen a jogegységi határozat szűkítő tartalmú döntése (lásd még 1.1. és 1.3. pontok).

Arra sem talált ésszerű magyarázatot a KPJE indokolásában az indítványozó, hogy a jogszerző idő elismerését miért szűkítette le a jogegységi tanács a meghatározott időszakban szakközépiskolai tanulmányokat folytatókon belül a tanulmányaikat szakmunkásképzést folytató szakközépiskolában végzőkre.

Más indítványozókhoz hasonlóan azt is diszkriminatívnak tartja, hogy a jogszerző idő csak az MTh. időbeli hatálya alatti időszakokra érvényesíthető.

2.3. Az indítványozó kifejtette továbbá, hogy a KPJE a már kialakult, az alkotmányos elveknek, követelményeknek megfelelően törvényi szinten szabályozott rendszerbe alkotmányellenesen avatkozott be. Ezzel megsértette az Alkotmánynak a szociális biztonsághoz való jogról szóló rendelkezését (70/E. §), a tulajdonhoz való jogot [13. § (1) bekezdés], valamint a piacgazdaságról szóló rendelkezést [9. § (1) bekezdés].

A szociális biztonsághoz való jog körében az indítványozó - hasonlóan az 1.1. pont utolsó előtti bekezdésében már kifejtettekkel - azzal érvel, hogy a KPJE által jogszerző időnek elismert időszakban járulékfizetésre nem kerül sor, a szakközépiskolások nem voltak biztosítottak.

A többi felhívott alkotmányi rendelkezéssel is ellentétesnek tartja azt, hogy a KPJE több tízezer jogosult vonatkozásában generál a korábbiakhoz képest új igényeket anélkül, hogy ennek ellentételezését megteremtené. Ezzel a társadalombiztosítási rendszer stabilitását, végső soron fennállását veszélyezteti, esetlegesen meghiúsítva a többi jogosult korábbi színvonalon történő ellátását. Mivel az alkotmányos tulajdonvédelem kiterjed a társadalombiztosítási igényekre is, az indítványozó úgy gondolja, hogy a biztosítási jellegű társadalombiztosítási szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének veszélye indokolttá teszi az Alkotmánybíróság beavatkozását.

3. A Fővárosi Munkaügyi Bíróság két bírája - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdés e alapján - összesen 30 ügyben kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását. Az eljárásokat felfüggesztő végzéseikben indítványozták a KPJE alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. A kezdeményezésekben előterjesztett kérelmeket az alábbiakban kifejtettek szerint indokolták.

3.1. Az indítványozók mindenekelőtt a jogállamiság alkotmányos alapelvének sérelmét állították, amellyel összefüggésben - megegyezően a 2.1. pontban foglaltakkal - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, 8. § (2) bekezdésére, valamint a 47. § (2) bekezdésére hivatkoztak.

A jogbiztonság alkotmányos követelményével összeegyeztethetetlennek tartják azt, hogy a Legfelsőbb Bíróság jogértelmező, illetve a jogalkalmazás egységesítését célzó tevékenysége során jogszabályt alkotott. Megítélésük szerint ugyanis a KPJE egy normatartalommal nem rendelkező, csupán elvi iránymutatást meghatározó, a későbbi jogalkotást befolyásoló kívánalomra [MTh. 12. e) pont] alapul, amelynek figyelembevételével a jogegységi tanács az irányadó jogszabályokkal ellentétes értelmezésre jutott.

A normavilágosság sérelmét - a 2.1. pontban kifejtettekkel egyezően - a jogegységi határozattal érintett személyi kör, és az MTh. időbeli hatálya tekintetében kimutatható számos bizonytalanságra alapítják a bírák, de ezen túlmenően kitérnek a jogszerző idő alapjául szolgáló képzések jellegére, azok időtartamára, továbbá részletesen kifejtik a "szolgálati idő" fogalmi kérdéskörét.

Az indítványozóknak a KPJE meghozatalát követő időszak ítélkezési gyakorlatáról szerzett ismeretei arról tanúskodnak, hogy az eljáró bíróságok eltérően értelmezik a nyugdíjjogosultság szempontjából beszámítható idő mértékét. Egyes ítéletek szerint akár egyetlen, 1977. január 1-je utáni féléves - a tanulmányokat lezáró - időszak elegendő a teljes szakközépiskolai idő beszámítására, mások szerint az ilyen idő egyáltalán nem számítható be, míg a harmadik álláspont csak az 1977. január 1.-jét követő időre eső részt engedi beszámítani. A KPJE arra sem tér ki, hogy a tényleges tanulmányi idő számít (ami lehet négy évnél hosszabb), vagy legfeljebb a képesítés megszerzéséhez előírt idő (ami nem lehet több, mint négy év). További bizonytalanságot jelent, hogy az MTh.-ban és a Vhr.-ben nem nevesített szakmát oktató szakközépiskolákban (lásd 1.2. pont második bekezdés) töltött tanulmányi időt szolgálati időnek kell-e minősíteni.

Az indítványozók idézik a KPJE-ben feltett - a későbbiekben általuk megválaszolatlannak tekintett - kérdést: "[...] eldöntendő, hogy a felvetett kérdésben munkaügyi jogvita keretében kell-e határozni, avagy a szolgálati idő megállapítása kizárólag az erre hatáskörrel felruházott nyugdíjmegállapító szervek feladata." Az indítványozók megítélése szerint félreértésre az adott okot, hogy a vonatkozó jogszabályok [a már nem hatályos, a fegyveres erők és a fegyveres testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló 1971. évi 10. tvr. (a továbbiakban: szolgálati tvr.), valamint a Hszt. és a Hjt.] fogalomhasználata speciális: a munkajogi aspektusból lényeges, foglalkoztatási jogviszonyban töltött időt is - egyébként a nyugdíjjogosultság megállapítása tekintetében releváns -"szolgálati idő" kifejezéssel illetik.

3.2. A kezdeményezést tevő bírák a jogegyenlőség alkotmányos alapelvének sérelmét és a pozitív diszkrimináció tilalmát ugyanazokra az érvekre alapítják, amelyek a 2.2. pontban kerültek összefoglalásra. Következtetésük is megegyező az alkotmányjogi panaszt előterjesztőjével: a KPJE-ben, a Hszt. személyi hatálya alá tartozók tekintetében alkalmazott pozitív diszkrimináció önkényes, ésszerű indok nélküli megkülönböztetést eredményez, így sérti az Alkotmány 70/A. §-át.

3.3. A szociális biztonsághoz való jog, a vásárolt jog, a biztosítotti minőség és a tulajdonjog védelme körében az indítványozó bírák által kifejtett alkotmányossági aggályok tartalmukban megegyeznek a 2.3. pontban összefoglaltakkal. Ennek alapján azt állítják, hogy a KPJE sérti az Alkotmány 70/E. §-át, a 13. § (1) bekezdését, valamint a 9. § (1) bekezdését.

III.

1. Az indítványozók által felhívott, illetőleg az ügy elbírálásában releváns alkotmányi rendelkezések a következők:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

"32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat."

"37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"47. § (2) A Legfelsőbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezőek."

"50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit."

"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."

"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

2. Az Mth.-nak a KPJE által értelmezett rendelkezése: "12. A Minisztertanács felhatalmazza a művelődési minisztert, hogy a mezőgazdasági és élelmezésügyi miniszterrel, a pénzügyminiszterrel, az Országos Tervhivatal elnökével, a Minisztertanács Tanácsi Hivatala elnökével, a Szakszervezetek Országos Tanácsával és a Pedagógusok Szakszervezetével egyetértésben a 11. pontban foglaltak megvalósítására a szükséges intézkedéseket tegyék meg, illetőleg a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolákban a szakmunkásképzéssel összefüggő kérdéseket együttes rendeletben szabályozzák.

Ennek során a következő alapelveket kell érvényre juttatni:

[... ]

e) a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolák tanulóinak társadalombiztosítási jogállása megegyezik a szakmunkástanulókéval".

IV.

Az Alkotmánybíróság elsőként abban foglalt állást, hogy az indítványok érdemi elbírálásra alkalmasak-e. Ennek során megállapította, hogy az alkotmányjogi panaszok nem felelnek meg benyújtásuk törvényi feltételeinek, ezért azokat visszautasította; a többi indítványt érdemi elbírálásra alkalmasnak ítélte.

1. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

Az alkotmányjogi panasz - hasonlóan a bírói kezdeményezéshez - konkrét normakontroll, azaz konkrét üggyel kapcsolatban merül fel a jogi szabályozás alkotmányossága. Az 57/1991. (XI. 8.) AB határozat mondta ki azt az alapvető tételt, hogy az alkotmányjogi panasz jogorvoslat.

Ez a határozat egyúttal leszögezte: "[e] jogorvoslathoz való alanyi jogosultság ugyanakkor nem minősül általános jogorvoslatnak, mert az csak kivételesen a jogerő beállta után, továbbá alkotmányos alapjog sérelme esetén vehető igénybe [...]". (ABH 1991, 272, 281, 282.)

A törvény és az alkotmánybírósági gyakorlat alapján megállapítható: ezen különleges és kivételes jogorvoslati eszköz igénybevételének egyik szükségképpeni feltétele az alapjogi sérelem bekövetkezése, vagy legalábbis az a lehetőség, hogy ez a sérelem bekövetkezzék. Az alkotmányjogi panasz tehát az Alkotmányban szabályozott alapvető jogok védelmének egyik eszköze. A 65/1992. (XII. 17.) AB határozat az alapvető jogok rendeltetésével kapcsolatban hangsúlyozta annak fontosságát, hogy "[...] az államhatalommal szemben alkotmányos garanciákat teremtsenek az állampolgár, az egyén vagy egy közösség jogainak védelmére, cselekvési autonómiájának biztosítására." (ABH 1992, 289, 291.)

A fentiekből következően közhatalmi jogosítvánnyal felruházott állami szervnek nincs az államhatalommal szemben garanciákat jelentő olyan alkotmányos alapjoga, amely feljogosítaná alkotmányjogi panasz előterjesztésére.

A jelen ügyben - jogi képviselője útján - az alkotmányjogi panaszokat egy hatósági jogkörrel rendelkező állami szerv, nevezetesen a Honvédelmi Minisztérium Közgazdasági és Pénzügyi Ügynöksége nyújtotta be.

Az Abtv. hivatkozott rendelkezése értelmében csak az jogosult alkotmányjogi panasz előterjesztésére, akinek a jogsérelme bekövetkezett. A KPJE-vel kapcsolatban benyújtott alkotmányjogi panaszok alapul fekvő eljárásaiban viszont az indítványozót érintően nem állapítható meg alapjogi jogsérelem bekövetkezése.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az alkotmányjogi panaszokat nem jogosult nyújtotta be, és azokat - az Ügyrend 29. § c) pontjára is figyelemmel - visszautasította.

2. A többi indítvány (valamennyi absztrakt normakontroll és a bírói kezdeményezések) körében az érdemi elbírálás alapját, annak szempontjait határozta meg az Alkotmánybíróság. Tekintettel arra, hogy az indítványozók jogegységi határozat alkotmányellenességének megállapítását kérik, az Alkotmánybíróság elsőként - a korábbi gyakorlata során kialakított értelmezésnek megfelelően - saját hatásköre kérdésében fejtette ki álláspontját.

2.1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdéséből vezette le, hogy utólagos normakontroll hatáskörében vizsgálat tárgyává teheti a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatát. Az Alkotmánybíróság precedensnek minősülő határozatában leszögezte: az Alkotmánybíróságnak - alkotmányos jogállásából eredő - azon gyakorlatából, hogy utólagos normakontroll hatáskörébe tartozik valamennyi norma alkotmányossági vizsgálata, az következik, hogy hatáskörébe tartozik a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálata, s ha az - a törvény egyéb lehetséges értelmezési tartományától eltérően - alkormánysértő, akkor annak megállapítása. [42/2005. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2005, 504, 514.; (a továbbiakban: Abh.).] Az Alkotmánybíróság e döntésében megállapította a 3/2004. BJE jogegységi határozat alkotmányellenességét és határozatának kihirdetése napjával megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság hatáskör-értelmező gyakorlatával összefüggésben már korábban hangsúlyozta: "[a]z Alkotmánybíróságnak saját hatáskörét értelmező határozatai éppen úgy mindenkire nézve kötelezőek, mint bármely más - köztük az ilyen értelmezéssel nyert hatáskörben hozott - határozata. Ebben az értelmezésben az Alkotmánybíróságot egyrészt az vezérli, hogy sajátos feladatának eleget tehessen; másrészt a többi alkotmánybíróság példája, amelyből az Alkotmánybíróság azokhoz a megoldásokhoz csatlakozik, amelyeket szintén az alkotmánybíráskodás feladatellátásához szükséges fejlődése követelt meg." [4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41, 49.]

2.2. A jelen ügyben a KPJE alkotmányossági vizsgálatát nemcsak absztrakt, hanem konkrét normakontroll hatáskörben is indítványozták.

Az Abtv. 1. §-a sorolja fel részletesen az Alkotmánybíróság hatásköreit. Az Alkotmánybíróság már több döntésében - többek között az Abh.-ban - kifejtette, hogy hatásköreit alkotmányos jogállásával összhangban kell értelmezni (ABH 2005, 504, 511.). Az Abh. ezt az értelmezést - a jogegységi határozat tekintetében - az Abtv. 1. § b) pontjába foglalt hatáskörében eljárva végezte el (ABH 2005, 504.), de nem szólt a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatára irányuló egyéb alkotmánybírósági hatáskörökről.

Az Abtv. 1. § b) pontjába foglalt alkotmányellenesség utólagos vizsgálatát az Abtv. 37-43. §-aiban foglaltak részletezik. Ennek keretében az Abtv. nemcsak az absztrakt, hanem a konkrét normakontroll - a bírói kezdeményezés - esetkörét is említi. Az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerint a bíró - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett -az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli. A bírói kezdeményezés mellett a konkrét normakontroll másik formája az Abtv. 1. § d) pontjában és 48. §-ában foglalt alkotmányjogi panasz.

A felhívott rendelkezéseket értékelve, a 4/2003. PJE jogegységi határozat alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványokat és alkotmányjogi panaszokat érdemben elbíráló 70/2006. (XII. 13.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította: "[a]z Alkotmány 32/A. § (1) bekezdéséből - a normák absztrakt és konkrét alkotmányossági felülvizsgálatát egyaránt biztosító hatáskörből - az Abtv. idézett szabályaiból, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatában alkalmazott elvből, miszerint az Alkotmánybíróság hatásköreit alkotmányos jogállásával összhangban kell értelmezni, következik, hogy az Alkotmánybíróságnak a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatára az Abtv. 1. § b) és d) pontjában meghatározott normakontroll eseteiben (utólagos absztrakt normakontroll, illetve a konkrét normakontroll mindkét formája: a bírói kezdeményezés és az alkotmányjogi panasz alapján is) lehetősége van." (ABH 2006, 786, 795.)

A fentieket megerősítette a 679/B/2007. AB határozat, amely az 1/2007. PJE jogegységi határozat alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést és alkotmányjogi panaszokat érdemben bírálta el.

(ABK 2008. április, 638, 640.)

3. Az előző pontokban kifejtettekre tekintettel a jelen ügyben az Alkotmánybíróság a KPJE-t utólagos absztrakt normakontroll, valamint a konkrét normakontroll egyik formája (bírói kezdeményezés) alapján vizsgálni kérő indítványokat érdemben bírálta el.

Az Alkotmánybíróság a KPJE elbírálhatóságáról hozott döntésével kapcsolatban megerősíti az Abh.-ban hangsúlyozott megállapítását: "[...] jelen hatáskör-értelmező döntése (a jogegységi határozat alkotmányossági felülvizsgál-hatósága) ugyanakkor a bírói függetlenséget szélesíti, mivel az eljáró bíró az Abtv. 38. § alapján nemcsak az alkalmazott jogszabály alkotmányossági vizsgálatát kérheti, hanem a számára kötelező valamennyi norma felülvizsgálatát." (ABH 2005, 514-515.)

V.

Az indítványok megalapozottak.

1. A KPJE olyan alapelvként meghatározott iránymutatás (minisztertanácsi határozat egy pontja) értelmezését fejti ki, amely már a jogegységi határozat meghozatalakor sem volt hatályban (lásd részletesen I/2. pont harmadik és negyedik bekezdés), de a munkaügyi és társadalombiztosítási ügyekben eljáró bíróságok - arra az időszakra vonatkozó jogszerző idők tekintetében, amikor az MTh. még hatályban volt - alkalmazták. Az MTh. - a kihirdetési tvr. 2. § (4) bekezdése szerint - nem minősült ugyan jogszabálynak, azonban, mint az államvezetés iránymutatásait tartalmazó minisztertanácsi határozat, kötelező volt az ország egész területén a természetes és a jogi személyekre, valamint a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra. A jelen ügyben előterjesztett indítványok az MTh.-ra, s ezen belül is különösen annak 12. e) pontjára vonatkozó indítványi kérelmet nem fogalmaztak meg, határozott kérelmet kizárólag a KPJE-vel kapcsolatban terjesztettek elő.

2. Az MTh. 12. e) pontjában foglalt iránymutatás szerint rendeletalkotás révén el kell érni, hogy a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolák tanulóinak jogállása megegyezzék a szakmunkástanulókéval. A KPJE értelmezése ezzel szemben azon alapul, hogy a jövőbeni jogalkotást segítő, iránymutató alapelv már önmagában normaként rendelkezett az érintett tanulók társadalombiztosítási jogállása azonosságáról.

Amint azt az Abh. tartalmazza: a jogértelmezés alapszabálya, hogy az csak a jogszabály tartalmának feltárását célozhatja, nem vezethet a jogszabály tartalmának módosításával új szabály meghatározására. (ABH 2005, 526.) A KPJE rendelkező része viszont egyrészt olyan személyi kört (fegyveres szervek hivatásos állományú tagai) határozott meg, amely az MTh.-ból nem következik, másrészt tartalmi minőségében is különbözik a minisztertanácsi határozat értelmezett pontjától: bizonyos személyek de lege ferenda jogállási helyzetéből kiindulva szolgálati idő beszámításáról rendelkezik. Ez annyit jelent, hogy a KPJE olyan normatartalmat alakított ki, amely az egyébként normatartalmat nem hordozó MTh. 12. e) pontban sem közvetlenül, sem értelmezés révén nem ragadható meg. Az önálló, és a bíróságokra nézve kötelező erővel bíró normatartalom megjelenése az indítványokkal érintett jogegységi határozatban azt eredményezte, hogy a Legfelsőbb Bíróság túllépte a jogalkalmazás egységét biztosító jogértelmező jogkörének az Alkotmányban meghatározott kereteit.

3. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az MTh. nyomán nem fogadtak el egyetlen olyan jogszabályt sem, amely a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolában töltött időt akár munkajogi, akár társadalombiztosítási (ezen belül: nyugellátási) szempontból jogszerző időnek ismerte volna el. A KPJE indokolása hivatkozik ugyan a Vhr.-re, de a hivatkozott jogszabály a szakközépiskolai tanulók "társadalombiztosítási jogállásának" a szakmunkás tanulókéval való - az MTh.-ban mintegy előrevetített - egyezőségét nem mondja ki, továbbá más olyan szabályt sem tartalmaz, amelyből a jogszerző idő beszámíthatóságára lehetne következtetni.

Az Alkotmánybíróság a fentiekhez kapcsolódva hangsúlyozza: kizárólag a jogalkotó jogosult arra, hogy - a nemzetközi kötelezettségeket is figyelembe véve - bizonyos időtartamokat jogszerző időnek elismerjen. Ezt a jogkört, illetőleg az ebből fakadó jogosítványok gyakorlását nem helyettesítheti sem a bírósági jogalkalmazás, sem a Legfelsőbb Bíróság jogértelmező tevékenysége.

4. A KPJE rendelkező része a jogegységi határozat személyi hatályát - törvényre vagy más jogszabályra való hivatkozás nélkül - a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjaira állapítja meg. A határozat indokolása viszont már kifejti, hogy a foglalkoztatási jogviszonyokat szabályozó számos törvény közül konkrétan a Hszt. személyi hatályát tartja irányadónak. A személyi hatály meghatározatlansága és esetlegessége azáltal válik nyilvánvalóvá, hogy a KPJE jogértelmezése az MTh. megalkotása (1976) és hatályon kívül helyezése (1986 ill. 1990.) közötti időszakra nyúlik vissza, amikor mind a munkajogi, mind a társadalombiztosítási jogszabályok a jelenlegitől eltérőek voltak. A személyi hatály szempontjából is meghatározó jogszerzési jogcím vonatkozásában a jogegységi tanács a szolgálati tvr.-nek azt a rendelkezését [33. § (2) bekezdés d) pont] tekintette irányadónak, amely a szolgálati időbe beszámítani rendelte a munkaviszonyban álló dolgozókra irányadó nyugdíjbiztosítási szabályok szerinti jogszerző időt is. Ugyanakkor a KPJE nem állapítja meg, hogy a szakmunkásképzést folytató szakközépiskolában töltött tanulmányi idő a más foglalkoztatási jogviszonyban állókra is, mint konkrét nyugellátási jogszerzési jogcím vonatkozna, így különösképpen azt sem fejti ki, hogy a Hjt. személyi hatálya alá tartozók (katonák) akár munkajogi, akár társadalombiztosítási szempontból érintettek lennének. Ennek ellenére a KPJE megjelenését követően a bíróságok számos perben - annak alapján, hogy a szolgálati tvr. a fegyveres erők állományának jogviszonyát is szabályozta - kiterjesztették a jogegységi határozat személyi hatályát a katonákra is.

5. A KPJE-ben tisztázatlan továbbá a "szolgálati idő" fogalma, ebből következően nem világos, hogy munkajogi vagy társadalombiztosítási jellegű a jogegységi határozat normatartalma; esetleg mindkettő releváns. A már nem hatályos, a hivatásos állományra vonatkozó foglalkoztatási jogszabályok ugyanis speciális, a jelenleg bevett fogalmi rendszertől részben eltérő jogi kifejezéseket, terminus technicusokat használtak. A hatályos jogi fogalomrendszerben például már nem ugyanazt jelenti a szolgálati tvr. címében is megjelenő "fegyveres erők" kitétel, mint korábban, és ugyanígy megváltoztak a szolgálati idő számításáról szóló rendelkezések is. Alapvető fogalmi változás, hogy míg a szolgálati tvr. 33. §-a egységesen szolgálati időről rendelkezik, addig a Hszt. szabályozása (326-331. §-ok) differenciál a szolgálati idő és a szolgálati viszonyban eltöltött idő, valamint a szolgálati nyugdíjra jogosultság szempontjából figyelembe vehető idő között.

6. Az előző pontokban kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította: a KPJE az önálló - jogszabályi hátteret nélkülöző - normatartalom kialakításával túllépte az Alkotmány 47. § (2) bekezdésében meghatározott, a bíróságok jogalkalmazásának egységét biztosítani hivatott jogértelmezés kereteit. A KPJE ezen túlmenően nem tett eleget az Alkotmány 47. § (2) bekezdésében meghatározott jogegységesítő funkció alapkövetelményének sem, ugyanis tartalma többféleképpen értelmezhető, s ez a bírósági jogalkalmazásnak - a korábbiakhoz képest is még további - elbizonytalanodását eredményezi.

7. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések esetleges sérelmét érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (x. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.]

Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a KPJE-t az Alkotmány 47. § (2) bekezdésébe ütközőnek minősítette, az indítványozók által felhívott további alkotmányi rendelkezések sérelmét nem vizsgálta.

8. Mivel az Alkotmánybíróság megállapította a KPJE alkotmányellenességét, azt - az Abtv. 40. §-ának megfelelően - megsemmisítette. Az Abtv. 42. § (1) bekezdése szerint a megsemmisített KPJE a határozat közzétételének napján veszti hatályát.

9. A bírák indítványaikban a jogegységi határozat alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. Az alkalmazási tilalom tekintetében kérelmet nem terjesztettek elő. Ugyanakkor az Abtv. 38. § szerinti bírói kezdeményezés hatáskörben eljárva, a jogszabály vagy az áll ami irányít ás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének megállapításakor, indokolt esetben az Alkotmánybíróságnak a kérelemtől függetlenül rendelkeznie kell az alkalmazási tilalomról.

Ha valamely olyan jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét állapította volna meg az Alkotmánybíróság, amely a társadalombiztosítási szerv határozathozatalában is releváns, ki kellene mondani az alkalmazási tilalmat, hiszen a szerv határozatának törvényességét felülvizsgáló bírónak a határozathozatal időpontjában hatályos jogszabályokat kell figyelembe vennie.

A jelen ügy tárgya viszont nem jogszabály, hanem a bíróságokra kötelező jogegységi határozat, amely a társadalombiztosítási szervek eljárásában nem bír kötelező erővel. E miatt az alkalmazási tilalom kimondása bírói kezdeményezés esetén jogegységi határozattal összefüggésben nem szükséges, mert az alkotmánybírósági döntést követően az eljárás folytatása során a megsemmisített jogegységi döntés az eljáró bírót nem köti.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke,

az aláírásban akadályozott dr. Kovács Péter alkotmánybíró helyett

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s.k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 78/B/2008.

Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása

Egyetértek a többségi határozat rendelkező részével, de indokolását nem tudom követni.

1. A többség szerint a KPJE egy, a határozatban Mth.-val jelölt, 1976-os minisztertanácsi határozat téves értelmezését adja. Alkotmányellenességének oka az, hogy az Mth., pontosabban annak 12. § e) pontja, nem tartalmazta azt a szabályt - a szakmunkástanulók és a szakközépiskolákban szakmunkásképzésben résztvevő tanulók azonos társadalombiztosítási jogállását -, melyet a KPJE belőle kiolvasni vél. A korszakban irányadó jogszabályok, így a jogszabályok kihirdetéséről és hatálybalépéséről szóló 1974. évi 24. tvr. (a továbbiakban: tvr.) 2. §-a szerint - erre a KPJE indoklása emlékeztet - a Minisztertanács Magyar Közlönyben közzétett határozatai "kötelezőek az ország egész területén a természetes és jogi személyekre" [2. § (4) bekezdés]. A szóban forgó Mth. a Magyar Közlönyben megjelent, így az említett tvr. szerint jogszabálynak ("természetes és jogi személyekre kötelezőnek") számított. Ennek alapján jutott arra a következtetésre a jogegységi tanács, hogy a szakközépiskolás szakmunkásképzésben töltött idő (hasonlóan a "valódi" szakmunkásképzésben töltötthöz) a Hszt. 326. §-a alkalmazása szempontjából szolgálati időnek számít, jóllehet ezt az Mth. csak az illetékes miniszternek címzett felhívás alakjában tartalmazta, és végrehajtási jogszabály (nem úgy, mint a szakmunkástanulók esetében) nem jelent meg.

A KPJE azonban, szemben a többségi határozattal, nem az Mth. és nem is a sok módosítással egészen 1996-ig hatályos 1971. évi 10. tvr. (a továbbiakban: Szolgálati tvr.) 33. § (2) bekezdése a) pontját értelmezte, hanem a ma hatályos Hszt. 326. és következő §-ait, amelyek a szolgálati idő számítását szabályozzák. A Hszt. 326. § (1) bekezdése szerint a "nyugdíjjogosultság és a nyugdíj mértéke szempontjából a törvény hatálybalépése előtt [1996] a fegyveres szervek állományában hivatásos szolgálati viszonyban eltöltött (...) időt szolgálati viszonyban töltött időnek kell tekinteni" [vö. Hszt. 328. § (1) bekezdés]. A KPJE tehát ennek értelmezése. Mindeközben igaz, hogy a Hszt.-ben szereplő a "fegyveres szervek állományában hivatásos szolgálati viszonyban töltött idő" jelentése a korábban (a Hszt. hatálybalépése, 1996 előtt) hatályban volt jogszabályok, így a Szolgálati tvr. idézett rendelkezése alapján határozható meg. A bírói gyakorlatban vitatott volt, hogy a szakmunkásképzést nyújtó szakközépiskolában töltött idő ugyanúgy szolgálati viszonyban töltött időnek számít-e - aminek azért van jelentősége, mert a Szolgálati tvr. említett 33. § (2) bekezdés a) pontja szerint a hivatásos szolgálati időbe beszámított a nyugdíjjogosultság szempontjából minden, "a munkaviszonyban álló dolgozókra irányadó szabályok szerint" munkaviszonyban töltött idő, így a szakmunkástanulóként töltött idő is.

A többségi határozat ezt az Mth. téves értelmezésének tartja. Szerintem azonban a KPJE a ma hatályos Hszt. 326. és azt követő §-ait nem értelmezte, hanem alkalmazta, mégpedig a korábbi jogszabályok expost értelmezésével. A szakmunkástanulók és a szakközépiskolások egy csoportjának jogállása közötti különbség kérdése ma, a Hszt. 326-328. §-ai alkalmazásának kérdése, s mint ilyen nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Ezen az alapon szerintem a KPJE alkotmányellenessége nem állapítható meg. A KPJE alkotmányellenessége nem alapítható az Alkotmánybíróság szerint téves bírói jogértelmezésre vagy jogalkalmazásra, hanem egyedül a KPJE bíróságokra kötelező tartalmára. E tartalom szerintem is az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközik, mert - a jogrendszer időközben bekövetkezett átalakulása miatt - egyenlőtlenül kezel hasonló, vagy azonos csoportba tartozókat. A Szolgálati tvr. hatálya még kiterjedt a fegyveres erők egészére (így a ma külön szabályozott hivatásos katonai szolgálatra is); ennek következtében a valaha azonos jogállású és ma is sokban hasonló szolgálatot ellátók helyzete a nyugdíjjogosultság vagy nyugdíj mértéke tekintetében alkotmányosan igazolhatatlanul különbözik. Az igazolatlanul egyenlő kezelés abban is kimutatható, hogy a korabeli (1970-1980-as évekbeli) jogszabályok, az Mth. ellenére, jelentős különbséget tettek társadalombiztosítási szempontból a szakmunkástanulók és a szakközépiskolások között, mivel az utóbbiak tanulói jogviszonyban állva, nem számítottak "dolgozónak", míg a szakmunkástanulók igen.

Ezért a végeredményt tekintve egyetértek a KPJE megsemmisítésével.

2. Két ponton sem értek egyet viszont a többségi határozat érvelésének második részével, amely a KPJE alkotmányellenességét az Alkotmány 47. § (2) bekezdésére alapítja. Ez nem jelenthet mást, mint hogy a KPJE elfogadásával a jogegységi tanács túllépte a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatai meghozatalára felhatalmazó alkotmányos hatáskörét és ezért a KPJE (mint ultra vires aktus) formai okokból alkotmányellenes.

A többségi határozat érvelésében ezzel hallgatólagosan feltételezi, hogy az Mth.-nak (vagy, mint én gondolom, a Hszt. 326. és következő §-ainak) van az Alkotmány által megkövetelt "objektíve helyes" értelmezése, de a KPJE más értelmezést választott, és ezért önmagában (tartalmától függetlenül) alkotmányellenes.

2.1. Először is, az Mth. ma nem lévén hatályos jog, utólagos kvázi-értelmezése (mint erről fentebb szó volt) a Hszt 326. skk. §-ai alkalmazásának kérdése. Ez pedig -egyébként az Alkotmányt kivéve minden jogi norma esetében - az értelmezéssel együtt egyedül a bíróságok, a bírói gyakorlat (a joggyakorlat) dolga. Az Alkotmánybíróság ezt nem korrigálhatja, csak ha a joggyakorlatban kialakult norma tartalma alkotmányellenes. Formai alkotmányellenesség téves - adott esetben contra legem vagy praeter legem - jogértelmezésre nem alapozható. Ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság megmondhassa, mi a contra vagy preater legem jogértelmezés, előbb szükségképpen meg kell mondania, mi lenne a secundum legem értelmezés - de ez nem az Alkotmánybíróság hatásköre.

Az Alkotmánybíróság nem mondhatja meg - az alkotmányos követelmény esetét kivéve, ami itt a KPJE miatt kizárt -, miként kell a bíróságoknak értelmezniük és/vagy alkalmazniuk az Alkotmány alatti ("rendes") jogot. Ha a jogértelmezésnek és jogalkalmazásnak megszilárdult ("egységes") bírói gyakorlata van, akkor ez, a bírói jogértelmezés szerinti jelentés a norma jogi jelentése - aminek helyességét az Alkotmánybíróság nem bírálhatja felül. Az Alkotmánybíróság feladata az Alkotmány értelmezése és az alkotmányellenes normák megsemmisítése [Alkotmány 32/A. § (1)-(2) bekezdés]. A jogszabályok (jogi normák) értelmezése és alkalmazása végső elemzésben a bíróságok dolga: az Alkotmánybíróság pedig a norma bírói gyakorlatban kialakított és megszilárdult jelentését vizsgálja, és ha a norma tartalmát alkotmányellenesnek találja, megsemmisíti, vagy a jogrendszer kímélete céljából, ha lehetséges, meghatározhatja egy jogi norma Alkotmánynak megfelelő értelmezését (alkotmányos követelmény). Az alkotmányos követelmény azonban az alkotmányellenesség miatti megsemmisítés enyhébb változata és nem a rendes jog értelmezése.

Az Alkotmánybíróság ezért nem teheti meg, hogy a bíróságok gyakorlatában kialakított jogértelmezési gyakorlatot, esetleg horribile dictu a bírói jogot, önmagában formai okokból (és nem alkotmányellenes tartalma miatt) nyilvánítsa alkotmányellenesnek, mondván a bíró túlment a jogértelmezésen és jogot alkotott. Ha valóban ez történt - ami szerint em nem alkotmányellenes, sőt, kül önösen a magánjogban, de nemcsak ott elkerülhetetlen -, akkor a bíró alkotta jogtartalom alkotmányosságát kell vizsgálni. A bírói jogfejlesztés az alkotmányos államban elkerülhetetlen és szükséges jelenség, amit a bírói függetlenség, és a bíró joghoz kötöttsége valamint a bíróságok ("a törvény") előtti egyenlőség alkotmányos szabályai [Alkotmány 2. § (1) bekezdés, 50. § (3) bekezdés, 57. § (1) bekezdés, 70/A. § (1) bekezdés] együttesen nemcsak szükségszerűvé tesznek, hanem alkotmányosan védenek is.

2.2. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozata a bírói jogfejlesztés különleges esete, amennyiben a jogegységi határozatok a bíróságokra jogilag kötelezőek. Ugyanakkor e szabály értelmezése nem választható el attól, hogy a Legfelsőbb Bíróság fő feladata az Alkotmány szerint a "joggyakorlat egységének" biztosítása; a jogegységi határozat pedig ennek eszköze, hiszen a jogegységi határozatok az Alkotmány 47. § (2) bekezdése szerint ezt hivatottak biztosítani. Ezért először a "joggyakorlat egysége" fogalmát kell meghatározni. A "joggyakorlat egysége" azt jelenti, hogy minden jogi kérdést minden bíróság azonosan (ugyanúgy) dönt el - ez lenne a joggyakorlat tökéletes egysége (ami nyilván csak ideál). Ugyanakkor világos, hogy a joggyakorlat egysége követelményének végső alapja nem az Alkotmány 47. § (2) bekezdése, hanem a törvény előtti egyenlőség [Alkotmány 57. § (1) bekezdés] és az általános egyenlőségi szabály [Alkotmány 70/A § (1) bekezdés és 54. §]. Ha nem lenne az Alkotmány 47. § (2) bekezdése, a "joggyakorlat egysége" a fenti értelemben akkor is alkotmányos követelmény lenne.

Az előbbi meghatározásból következik, hogy a "joggyakorlat egysége" nem csak a szűkebben vett jogértelmezés egységét jelenti, hanem a jogalkalmazás egységét is. Az egységes joggyakorlat a bírák szakmai képzettségének azonossága, a felsőbírói gyakorlat ismerete és meggyőző ereje, a bírák képzése és továbbképzése, és számos egyéb tényező - mint például a jogirodalom - együttes hatására többnyire minden "mesterséges" beavatkozás nélkül kialakul és megszilárdul. Ez a normális eset, a kivétel, ha ennek megteremtéséhez jogegységi határozat szükséges. A jogegységi határozat tárgya tehát minden kérdés, amelyben a bírói gyakorlat ("joggyakorlat") egyébként, jogegységi határozat hiányában, nem lenne egységes. Ezért a jogegységi határozat minden kérdésről szólhat, ami a joggyakorlatban felmerülhet: nemcsak a jogértelmezésről, hanem a jogalkalmazásról is. A jogegységi határozat, azzal, hogy a bíróságokra kötelező, per definitionem létrehozta a joggyakorlat egységét (a jogegységi határozatban eldöntött kérdésben). Így nehéz elképzelni, hogy bármely jogegységi határozat miként sérthetné az Alkotmány 47. § (2) bekezdését. Másfelől minden alapot megad arra, hogy az Alkotmánybíróság a jogegységi határozat tartalmát a bírói gyakorlatban megszilárdult hatályos jogi normának tekintse, amelynek tartalmi alkotmányossági vizsgálatára - amint ezt a többségi határozatban idézett korábbi határozataiban az Alkotmánybíróság [42/2005. (XI. 14.) ABH 2005, 504, 514.; 70/2006. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2006, 786, 818.] kifejtette, az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése alapján van hatásköre.

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása

Egyetértek a Határozat rendelkező részével, miszerint a 4/2007. Közigazgatási - polgári jogegységi határozat alkotmánysértő és ezért megsemmisítendő, valamint a rendelkező rész 2. pontjában nevesített alkotmányjogi panaszok visszautasításával.

Ugyanakkor vitatom, hogy az indokolás kizárólag formai alkotmánysértés megállapítására [Alkotmány 47. § (2) bekezdés] szorítkozott. Azt nem vitatom el, hogy az Alkotmánybíróság "következetes gyakorlata" [inkább általános, ugyanis vannak kivételek: 20/2006. (V. 31.) AB határozat, ABH 2006. 315.; 2/2007. (I. 24.) AB határozat, ABH 2007. 65; 1/2008. (I. 11.) AB határozat, ABK 2008. január 4.] valóban az, amit a Határozat kifejt, nevezetesen: "... ha az indítvánnyal támadott jogszabályt, vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések sérelmét érdemben nem vizsgálja." [Határozat V/7. pont]

Véleményem szerint a jogegységi határozatok alkotmánybírósági felülvizsgálata esetében e gyakorlat merev (automatikus) alkalmazása az Alkotmánybíróságot sajátos "határőr szerepbe" kényszerítené (a jogegységi határozat túllépte alkotmányos határait, jogszabályi formát öltött...) indokolatlanul leszűkítené általános alkotmányvédelmi szerepét, amit az Alkotmánybíróság egyébként hangsúlyozni szokott.

Álláspontom indokolásához szükséges felidézni - a Határozathoz képest részletesebben - az Alkotmánybíróságnak a jogegységi határozat alkotmányossági felülvizsgálatát megalapozó hatásköri önértelmezéseit.

A Határozatban is hivatkozott Abh., a jogegységi határozat alkotmánybírósági felülvizsgálhatóságát, az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdésére alapította. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette, hogy a jogegységi határozat által értelmezett pozitív jog a jogegységi határozat Alkotmányban biztosított kötelező ereje folytán bírói jogként, jogi normaként lesz tárgya az alkotmányossági vizsgálatnak: "Jogegységi határozat az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdés alapján válik az alkotmányossági vizsgálat tárgyává. Az Alkotmánybíróság tehát az Abtv.-ben nevesített utólagos normakontroll hatáskörében vizsgálja felül a jogegységi határozat alkotmányosságát." (ABH 2005, 504, 514.)

Az Abh. alapvetően az absztrakt utólagos normakontroll hatáskörébe helyezte a jogegységi határozatot, ugyanakkor már kiutalt a konkrét utólagos normakontroll hatáskörének gyakorolhatóságára is, egyben e hatáskör gyakorlását a bírói függetlenség garanciájaként is értelmezve: "Az Alkotmánybíróság jelen hatáskör-értelmező döntése (a jogegységi határozat alkotmányossági felülvizsgálhatósága) ugyanakkor a bírói függetlenséget szélesíti, mivel az eljáró bíró az Abtv. 38. §-a alapján nemcsak az alkalmazott jogszabály alkotmányossági vizsgálatát kérheti, hanem a számára kötelező valamennyi norma felülvizsgálatát." (ABH 2005, 504, 514-515.)

Kétségtelen, hogy az Abh. az alkotmányossági felülvizsgálat alkotmánybírósági nézőpontját alapvetően a formai alkotmányvédelemre helyezte, ún. "eloldódás" mércéjével: "... esetről dönthető el, hogy a jogegységi határozat önálló jogszabályi tartalommal eloldódott-e az értelmezett jogszabálytól vagy sem." (ABH 2005. 505, 514.) Ki kell hangsúlyozni: az Alkotmánybíróság e kifejezéssel csak a formai alkotmánysértés megállapíthatóságára utalt, s nem a jogegységi határozat felülvizsgálatának alkotmányossági feltételére, amint ezt a 70/2006. (XII. 13.) AB határozathoz fűzött különvélemények fejtegetik. (ABH 2007. 786, 804-816.)

A Határozatban hivatkozott 70/2006. (XII. 13.) AB határozat tette egyértelművé, hogy az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdéséből levezett utólagos normakontroll hatásköréből az Abtv. 1. § b) és d) pontjában meghatározott absztrakt és konkrét normakontroll keretében a jogegységi határozat alkotmányossági felülvizsgálata ugyanúgy, mint a jogszabályok (az állami irányítás egyéb jogi eszközei) alkotmányossági felülvizsgálata nemcsak formai, hanem tartalmi felülvizsgálatot is jelent. "Az Alkotmánybíróság mindenek előtt leszögezi: nem feladata annak eldöntése, hogy a Legfelsőbb Bíróság a jogegységi határozat meghozatala során helyesen mérlegelt-e a különböző jogértelmezések között... Az alkotmánybírósági ellenőrzés kizárólag azon alapulhat, hogy a jogegységi határozat sérti az Alkotmány valamely rendelkezését." (ABH 2007. 786, 796.) A hivatkozott határozat (V. pontjában) az Alkotmánybíróság a 4/2003. PJE határozat tartalmi alkotmányossági felülvizsgálatát az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, az Alkotmány 50. § (3) bekezdése, az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján elvégezte és megállapította az alkotmánysértés hiányát.

Itt kívánom megegyezni, hogy a jogegységi határozat rendelkező részében adott (normatív) értelmezés az alkotmánybírósági felülvizsgálat tárgya. Amennyiben az Alkotmánybíróság ezt az értelmezést akár csak formai, akár csak tartalmi, vagy mindkét okból alkotmánysértőnek találja, nemcsak a jogegységi határozat rendelkező részét, hanem annak indokolását is megsemmisíti. Az alkotmányossági vizsgálat a jogegységi határozat rendelkező részére irányul, de a (kötelező) értelmezést alátámasztó indokolás, ha nem is önállóan, de a rendelkező résszel összefüggésben része az alkotmánybírósági felülvizsgálatnak.

A jogegységi határozat alkotmánybírósági felülvizsgálata tehát az Alkotmány 47. § (2) bekezdése mellett - az indítvány(ok) függvényében - a felhívott alkotmányi rendelkezésekre tekintettel vagy csak formai vagy formai és tartalmi, vagy csak tartalmi vizsgálatot egyaránt eredményezhet. Amennyiben az indítványozó kizárólag az Alkotmány 47. § (2) bekezdésére alapította a vizsgálni kért jogegységi határozat alkotmánysértő voltát, az Alkotmánybíróság nyilvánvalóan nem terjeszkedhet túl az indítványon. Amennyiben az Alkotmánybíróság megállapítja a 47. § (2) bekezdésének sérelmét, ez nyilvánvaló és elégséges alap a jogegységi határozat megsemmisítésére. Az Alkotmány 47. § (2) bekezdése alapján az alkotmánysértés a Legfelsőbb Bíróság alkotmánysértő hatáskörgyakorlását jelenti. A jogegységi határozat alkotmányos funkciója az Alkotmányban jogalkotó hatáskörrel felruházott állami szervek által, ugyancsak az Alkotmányban meghatározott formában kibocsátott jogszabályok értelmezése útján az egységes bírói jogalkalmazás biztosítása. A Legfelsőbb Bíróságnak nincs jogszabályalkotásra alkotmányos felhatalmazása. Következésképpen az értelmezett jogszabályt tartalmában kiegészítő, quasi jogszabály, a Legfelsőbb Bíróság által jogegységi határozati formában történő kibocsátása, sérti az Alkotmánynak a jogalkotói hatalmat biztosító, meghatározó rendelkezéseit.

Az Alkotmány 47. § (2) bekezdésének sérelme tehát kizárólag a Legfelsőbb Bíróságnak a jogegységi határozat általi a jogszabályalkotási hatáskörbe való "átlépése" alapozza meg.

Abban az esetben azonban, ha az indítvány(ok) a formai alkotmánysértésen túl, egyéb alkotmányossági rendelkezések megsértésére is utalnak, kizárólag formai alkotmánysértést megállapító, a tartalmi alkotmányossági vizsgálattól - mint ebben az esetben is - az Alkotmánybíróság "következetes gyakorlatára" hivatkozva, automatikusan eltekinteni, a jogegységi határozat alkotmánybírósági felülvizsgálatát indokolatlanul leszűkítené.

Figyelemmel arra, hogy a jogegységi határozat alkotmányossági felülvizsgálatának gyakorlatát az Alkotmánybíróság most alakítja ki, (s remélve a majdani következetes gyakorlatot), az Alkotmánybíróságnak a jogegységi határozat felülvizsgálata esetében is hangsúlyozott alkotmányvédelmi szerepével az lenne összhangban, ha az indítványozott formai és tartalmi alkotmányossági vizsgálat esetében a formai alkotmánysértést megállapítva, nem állna meg - hangsúlyozom automatikusan, kizárólagos precedenst teremtve (ugyanis konkrét esetben ez is lehet elégséges megoldás), - hanem jellemzően és nemcsak akkor térne rá a tartalmi vizsgálatra, ha a jogegységi határozat az Alkotmány 47. § (2) bekezdését nem sérti, hanem akkor is, ha megállapította a formai alkotmánysértést.

Az Alkotmánybíróság a tartalmi alkotmányossági vizsgálat keretében már mérlegelhet úgy, hogy alkalmazza az "alkotmánysértési minimum" elvét, s adott esetben egy tartalmi alkotmánysértést megállapítva a további vizsgálattól eltekint.

Ebben az ügyben is így kellett volna az Alkotmánybíróságnak eljárnia. Az indítványozók nemcsak az Alkotmány 47. § (2) bekezdésének sérelmére hivatkoztak, hanem a jogegységi határozatnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, a 70/A. §-ába, és a 70/E. §-ába való ütközését is feltételezték.

A kizárólag formai alkotmánysértés megállapítása eredményezte, hogy a Határozat a 47. § (2) bekezdése keretébe értelmezett egy "quasi mulasztást" is, ahelyett, hogy a 47. § (2) bekezdésének a sérelme mellett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe való ütközést vizsgálva foglalt volna állást.

Miután a Határozat megállapította az Alkotmány 47. § (2) bekezdésének sérelmét (lényegében az általam is kifejtett értelmezés alapján) még hozzátette: "A KPJE ezen túlmenően nem tett eleget az Alkotmány 47. § (2) bekezdésében meghatározott jogegységesítő funkció alapkövetelményének sem, ugyanis tartalma többféleképpen értelmezhető és ez a bírósági jogalkalmazásnak - a korábbihoz képest - még további elbizonytalanodását eredményezi."

Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság a jogegységi határozat felülvizsgálatára irányuló hatáskörét megalapozó határozataiban a 47. § (2) bekezdését csak az "eloldódás" összefüggésében értelmezi. A Legfelsőbb Bíróság hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy milyen (jogi) formában eszközzel kíván eleget tenni az alkotmányos feladatának; amennyiben a jogegységi határozati formát választja, az Alkotmánybíróság annak tartalmi és formai felülvizsgálatát végzi el.

Az Alkotmány 47. § (2) bekezdése alapján, ha a Legfelsőbb Bíróság által a jogegységesítés eszközéül választott jogegységi határozat e funkciót nem tölti be, többértelműsége, vagy más alkotmányi rendelkezés(ek) megsértése okából, nem a hivatkozott alkotmányi rendelkezés [47. § (2) bekezdése] sérül - és egyébként is, mint utaltam rá, hogy milyen eszközt választ a Legfelsőbb Bíróság, az Alkotmánybíróság által nem felülvizsgálható -, hanem az adott esetben a jogbiztonság jogállami követelménye, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése.

A Határozatnak ezt kellett volna megállapítania.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása

Egyetértek azzal, hogy a KPJE az önálló - jogszabályi hátteret nélkülöző - normatartalom kialakításával túllépte az Alkotmány 47. § (2) bekezdésében meghatározott, a bíróságok jogalkalmazásának egységét biztosítani hivatott jogértelmezés kereteit.

Nem értek egyet azonban azzal, hogy az Alkotmánybíróság ezen a megállapításon túlmenően is vizsgálódott - az indokolás V. 4. és 5. pontjában - a KPJE indokolása egyes megállapításait illetően. Véleményem szerint az adott esetben erre nem volt szükség, de lehetőség sem.

Jogegységi határozat indokolása önmagában nem lehet tárgya a jogegységi határozat alkotmányellenessége utólagos vizsgálatának. Ezért szerintem a többségi döntés a jelen esetben nem vizsgálhatta volna, hogy a KPJE a jogbiztonság követelményét sérti-e.

Az Alkotmánybíróság 70/2006. (XII. 13.) AB határozata szerint az Alkotmány 47. § (2) bekezdésének sérelmét jelenti, ha a jogegységi határozat a jogszabály (jellemzően törvény) értelmezése helyett annak módosítását, kiegészítését tartalmazza; az Alkotmánybíróság e határozatában kiegészítette a jogegységi határozat, mint sajátos jogi norma feletti - kizárólag alkotmányossági - felülvizsgálatra irányuló hatáskörét (ABH 2006, 786, 801.).

A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 32. § (1) bekezdése szerint a jogegységi határozat hozatalára irányuló indítványban az indítványozónak meg kell jelölnie, hogy milyen kérdésekben és mely okokból kéri a jogegységi tanács határozatának meghozatalát. A (4) bekezdés szerint az indítvány alapján a jogegységi tanács határozatot hoz. A jogegységi határozatát "A Magyar Köztársaság nevében" hozza és azt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A kialakult gyakorlat szerint a jogegységi tanács a jogegységi határozatban eldöntendő jogkérdésben a jogegységi határozat rendelkező részében foglal állást - a határozatban kifejtett indokok alapján. Ebből az következik, hogy az Alkotmánybíróságra tartozó annak a kérdésnek az eldöntéséhez, hogy a jogegységi határozat a jogszabály értelmezése helyett annak módosítását, kiegészítését tartalmazza-e, a jogegységi határozat rendelkező részének vizsgálata szükséges. Az Alkotmánybíróság eljárása szempontjából nincs meghatározó jelentősége annak, hogy a jogegységi tanács milyen indokok alapján jutott a határozata rendelkező részében megjelenő döntésre. A jogegységi határozat, mint sajátos jogi norma a rendelkező részében hordozza normatartalmát. Jogegységi határozat indokolásának önálló felülvizsgálatára véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.

Ezért az Alkotmánybíróság jelen határozatának nem kellett volna tartalmaznia az indokolás V. 4. és 5. pontjában foglalt megállapításokat.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró