797/B/2001. AB határozat
annak megállapításáról, hogy a szakképzési hozzájárulásról és a képzési rendszer fejlesztésének támogatásáról szóló 2001. évi LI. törvény 18. §-a 2001. július 1-jétől 2001. július 5-éig alkotmányellenes volt
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványok alapján meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szakképzési hozzájárulásról és a képzési rendszer fejlesztésének támogatásáról szóló 2001. évi LI. törvény 18. §-a 2001. július 1-jétől 2001. július 5-éig alkotmányellenes volt.
2. Az Alkotmánybíróság a szakképzési hozzájárulásról és a képzési rendszer fejlesztésének támogatásáról szóló 2001. évi LI. törvény 18. §-a visszaható hatályú megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 45. § (1) bekezdése, a Gazdasági Minisztérium vállalkozási célelőirányzatainak szabályozásáról szóló 1/2001. (I. 5.) GM rendelet 23. § (1) bekezdése, a frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 2/2001. (I. 31.) MeHVM rendelet 34. § (1) bekezdése, valamint a rádióberendezésekről és a távközlő végberendezésekről, valamint megfelelőségük elismeréséről szóló 3/2001. (I. 31.) MeHVM rendelet 13. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó több jogszabály hatályba léptető rendelkezésének alkotmányellenességét állítja indítványában arra hivatkozással, hogy azok sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét.
Mindenekelőtt a szakképzési hozzájárulásról és a képzési rendszer fejlesztésének támogatásáról szóló 2001. évi LI. törvény (a továbbiakban: Szkht.) 18. §-a alkotmányellenességének megállapítását és ex tunc hatályú megsemmisítését kéri.
Az Szkht.-t a 2001. július 5-én megjelent Magyar Közlönyben hirdették ki. Az Szkht. 18. §-a pedig úgy rendelkezik, hogy a törvény július 1-jén lép hatályba. Az indítványozó álláspontja szerint az Szkht. hatályba léptető rendelkezése azért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mert a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik és mert nem adott kellő időt a jogszabály címzettjeinek arra, hogy a törvény tartalmát megismerjék és felkészüljenek a végrehajtására.
Ugyancsak a felkészülési idő hiánya miatt vitatja a Gazdasági Minisztérium vállalkozási előirányzatainak szabályozásáról szóló 1/2001. (I. 5.) GM rendelet (a továbbiakban: GMr.) 23. § (1) bekezdésében, a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 45. § (1) bekezdésében, a frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 2/2001. (I. 31.) MeHVM rendelet (a továbbiakban: Fr.) 34. § (1) bekezdésében és a rádióberendezésekről és a távközlő végberendezésekről, valamint megfelelőségük elismeréséről szóló 3/2001. (I. 31.) MeHVM rendelet (a továbbiakban: Rr.) 13. § (1) bekezdésében foglalt hatályba léptető rendelkezéseket is.
Ez utóbbi jogszabályok esetén az indítványozó nem kéri a vitatott rendelkezések megsemmisítését, hanem arra tesz indítványt, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítása mellett függessze fel eljárását és szólítsa fel a jogalkotókat arra, hogy gondoskodjanak az Alkotmánnyal összhangban álló hatályba léptető rendelkezések megalkotásáról.
Az indítványozó szerint ezek a jogszabályok úgy határozták meg hatálybalépésük időpontját, hogy a címzetteknek nem volt lehetőségük arra, hogy felkészüljenek az érintett jogszabályok által szabályozott új támogatási rendszerek, illetőleg az érintett rendkívül fontos gazdasági területen kialakított új, bonyolult szabályozási struktúrák végrehajtására, alkalmazására, és ez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét.
II.
Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezése:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
Az indítványozó által vitatott jogszabályi rendelkezések:
Az Szkht. vitatott szabálya:
"18. § E törvény 2001. július 1-jén lép hatályba."
A GMr. hatályba léptető rendelkezése:
"23. § (1) E rendelet a kihirdetése napján lép hatályba azzal, hogy rendelkezéseit a hatálybalépését követően kiírt pályázatokra és az e rendelet szerinti pályáztatás nélküli támogatásokra kell alkalmazni."
A Korm.r. hatálybalépést szabályozó előírása:
"45. § (1) Ez a rendelet 2001. február 1. napján lép hatályba (...)."
Az Fr. támadott szabálya:
"34. § (1) Ez a rendelet 2001. február 1-jén lép hatályba."
Az Rr. hatálybalépését rendező szabály:
"13. § (1) Ez a rendelet 2001. február 1-jén lép hatályba."
III.
1. Az indítvány elbírálása során az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a jogalkotó az Szkht. 18. §-ának elfogadásával megsértette-e a visszaható hatályú jogalkotás alkotmányos tilalmát.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése éltelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányos követelményéhez kapcsolódik.
Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogalkotó kötelezettségévé teszi azt, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve kiszámíthatóak, előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65-66.; 11/1992, (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81-82.; 28/1993. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1993, 220, 225.]. A kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le az Alkotmánybíróság a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának alkotmányos elvét. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81-82.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158.; 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992, 332, 333.].
A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította:
"A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is." (ABH 1992, 131, 132.)
Ebben az értelemben fogalmazza meg a visszamenőleges jogalkotás tilalmát a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése is, mely szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé".
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvényhozó a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütköző módon rendelkezett az Szkht. hatálybalépéséről. Az Szkht. 18. §-a alapján a törvény hatályba lépett 2001. július 1-jén. A törvény kihirdetésére azonban csak a Magyar Közlöny 76. számában 2001. július 5-én került sor. Ennek megfelelően 2001. július 1. és július 5. közötti időszakra a törvény új rendelkezéseit kellett alkalmazni anélkül, hogy a törvény egyik alapvető érvényességi kelléke a kihirdetés megtörtént volna. Az Szkht. jelentősen megváltoztatta a szakképzési hozzájárulás és a képzés fejlesztési támogatások rendszerét. Az új szabályok nem csak a korábbi szabályozásnál kedvezőbb rendelkezéseket tartalmaznak, hanem egyes elemeiben a korábbi, a szakképzési hozzájárulásról és a szakképzés fejlesztésének támogatásáról szóló 1996. évi LXXVII. törvényben szabályozottnál terhesebb kötelezettséget is rónak a törvény címzettjeire [pl.: 2. § (3) bekezdése, 3. §].
Erre tekintettel megállapítható, hogy az Szkht. 18. §-a az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütköző módon, alkotmányellenesen rendelkezett a törvény 2001. július 1-jei hatálybalépéséről.
2. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján az alkotmányellenesség megállapítása mellett döntenie keltett az Szkht. 18. § megsemmisítésének tárgyában is.
A jogszabály megsemmisítésének jogkövetkezményeit az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. §-a határozza meg. Az Abtv. 43. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályt a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételének napjától nem lehet alkalmazni. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy az Alkotmánybíróság ettől eltérően határozza meg a jogszabály hatályon kívül helyezésének, illetőleg alkalmazhatóságának időpontját. Ezzel a jogkörével az Alkotmánybíróság azonban csak akkor élhet, ha azt a jogbiztonság vagy az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja. Az alkotmányellenesség Abtv.-ben szabályozott jogkövetkezményeinek alkalmazása során az Alkotmánybíróság következetesen érvényesítette a jogbiztonság követelményét. Több határozatában kifejtette, hogy a jogbiztonság követelményeinek érvényesítésétől az Alkotmánybíróság a saját működése körében sem tekinthet el. Az Alkotmánybíróságnak minden alkotmányellenességet megállapító határozatában külön-külön kell mérlegelnie azt, hogy a jogbiztonság alkotmányos érdeke az alkotmányellenesség következményeinek levonása tekintetében milyen döntést kíván. A jogszabály alkotmányellenességének következményeit minden esetben úgy kell rendezni, hogy az jogbiztonsághoz vezessen. [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 74-75.; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 497-498.; 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2002, 173, 187.)
Az Szkht. a jogrendszerben már több mint két éve hatályban van, jogviszonyok széles köre jött létre rendelkezései alapján. Az Szkht. 18. §-ának megsemmisítése - történjék az ex tunc vagy ex nunc hatállyal - már lezárult jogviszonyok tömegének felülvizsgálatát eredményezné, bizonytalanságot okozna a jogszabály alkalmazásában. Az alkotmányellenesség következményeinek ily módon történő rendezése sértené a jogbiztonság követelményét. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Szkht. 18. §-ának megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. [Hasonló megoldást alkalmazott az Alkotmánybíróság a 2/1991. (I. 29.) AB határozatban (ABH 1991, 375, 376.), a 18/1991. (II. 23.) AB határozatban (ABH 1991, 399, 400.), valamint a 723/B/1998. AB határozatban (ABH 1999, 795, 799-800.)]
IV.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett a GMr. 23. § (1) bekezdésében, a Korm.r. 45. § (1) bekezdésében, az Fr. 34. § (1) bekezdésében, illetőleg az Rr. 13. § (1) bekezdésében foglalt hatályba léptető rendelkezések alkotmányosságát is. Az indítványozó azért kéri e rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását, mert a jogalkotó nem biztosított megfelelő időt a jogszabályok címzettjeinek arra, hogy felkészüljenek e jogszabályok alkalmazására.
Az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazásához szükséges felkészülési idő biztosítását az Alkotmányból folyó követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon
- a jogszabály szövegének megismerésére;
- a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
- a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy "[a] jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges 'kellő idő' megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg." (ABH 1992, 45, 47.)
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799-800.; 1021/B/2001. AB határozat, ABK 2003. február, 57, 59.]
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak a vitatott jogszabályi rendelkezésekkel kapcsolatosan két kérdést kellett vizsgálni. Egyrészt vizsgálnia kellett azt, hogy a jogszabály azonnali hatállyal történő hatályba léptetése valóban a felkészülési idő hiányát eredményezte-e. Másrészt, mivel az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata szerint önmagában a felkészülési idő hiánya nem elegendő az alkotmányellenesség megállapításához, vizsgálnia kellett azt is, hogy a támadott jogszabályok esetében megállapítható-e a felkészülési idő elmaradása miatt a jogbiztonság súlyos sérelme, illetőleg veszélyeztetése.
A GMr. a vállalkozásoknak nyújtott támogatások elnyerésének anyagi jogi és eljárási szabályait tartalmazza. A vitatott rendelkezés nemcsak a hatálybalépés napjáról rendelkezik, hanem arról is, hogy szabályait a rendelet hatálybalépését követően kiírt pályázatokra kell alkalmazni. A GMr. 6. § (1) bekezdése alapján a pályázatokat a tárgyév február 28. napjáig kell kiírni. Megállapítható tehát, hogy a GMr. biztosított felkészülési időt az érintettek számára ahhoz, hogy az új jogi szabályozás ismeretében nyújtsák be pályázataikat.
Az Fr. és az Rr. azonnali hatálybalépése nem jelentette azt, hogy a címzetteket váratlanul érte volna az új szabályok bevezetése. E rendeletek kibocsátása a jogharmonizációs folyamat, valamint a teljes körű liberalizáció szabályozásához, a hírközlésről szóló 2001. évi XL. törvényhez vezető átalakulási folyamat egyik állomása volt. Az e rendeletekben szabályozott jogintézmények bevezetésére nem egyik napról a másikra került sor. Az Fr. megalkotására a frekvenciagazdálkodásról szóló 1993. évi LXII. törvény (a továbbiakban: Ftv.) felhatalmazása alapján annak keretei között került sor. A frekvenciagazdálkodásról szóló 1993. évi LXII. törvény módosításáról szóló 1998. évi LXXIV. törvény már beiktatta az Ftv.-be azokat az alapvető szabályokat, amelyek az Fr. szabályozási kereteit meghatározták. Ez történt az Rr. esetében is. Az Rr.-t a távközlésről szóló 1992. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Tkt.) keretei között alkotta meg a miniszter. Az Rr. által szabályozott megfelelőségtanúsítás törvényi alapjait a távközlésről szóló 1992. évi LXXII. törvény módosításáról szóló 1997. évi LXV. törvény, valamint az 1999. évi LXVI. törvény megteremtette. Az Fr. és az Rr. megalkotásáig, az új szabályozás alkalmazásához szükséges feltételek kialakulásáig államigazgatási hatósági eszközrendszer biztosította a jogszabályokban, a hazai és nemzetközi szabványokban foglalt előírások érvényesülését. (Vö.: az 1997. évi LXV. törvény 11-12. §-aihoz fűzött miniszteri indokolás, a Tkt. 19/A. § (3) bekezdése, az 1998. évi LXXIV. törvény 11. §-a)
A Korm.r. a lakáscélú támogatások új rendszerét vezette be. Rendelkezései alapvetően mind a magánszemélyek, mind az önkormányzatok számára jogot megállapító, jogokat kiterjesztő jellegűek. A Korm.r. 45. § (2) bekezdése alapján rendelkezéseit a hatálybalépését követően benyújtott támogatási és kölcsönigényekre kell alkalmazni. A rendelet nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett vagy kellett volna eleget tenni. A jogi szabályozás természete lehetővé teszi, hogy a címzettek a végrehajtás folyamatában ismerjék meg a jogszabály rendelkezéseit és készüljenek fel jogaik érvényesítésére.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a vitatott jogszabályok hatálybalépésével kapcsolatosan a jogbiztonság súlyos sérelmét, illetőleg veszélyeztetését nem tartotta megállapíthatónak. Azt, hogy a vitatott hatályba léptető rendelkezések következtében a jogbiztonságot súlyosan sértő vagy veszélyeztető helyzet alakult volna ki, az indítványozó sem állította.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a GMr. 23. § (1) bekezdésében, a Korm.r. 45. § (1) bekezdésében, az Fr. 34. § (1) bekezdésében, illetőleg az Rr. 13. § (1) bekezdésében foglalt hatályba léptető rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasította.
Budapest, 2003. október 28.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró helyett
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró helyett
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró