65/B/2002. AB határozat
a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 22. § -a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 22. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a hatóságok eljárása, valamint az általuk hozott döntések alkotmányellenességének megállapítására irányuló részében az indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó saját konkrét ügyére hivatkozással kért utólagos normakontrollt az Alkotmánybíróságtól. Beadványában előadta, hogy hosszú ideig román állampolgárként Romániában dolgozott, majd áttelepülését követően magyar állampolgárságot szerezve - immár Magyarországon - ismét munkaviszonyt létesített. 2000 májusában előrehozott öregségi nyugdíj megállapítása iránti kérelemmel élt, melyhez eredetiben csatolta a munkakönyvét, bizonyítandó a ténylegesen ledolgozott szolgálati időt, a munkáltatók adatait, valamint a mindenkori besorolási bérét. Az illetékes nyugdíjbiztosítási igazgatóság azonban mind első, mind fellebbezés folytán meghozott másodfokú döntésében csupán a ledolgozott szolgálati időt fogadta el, a nyugdíj összegének megállapításakor az igazolt jövedelmet, keresetet - az indítványozó álláspontja szerint - a 1962. évi 5. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a Magyar Népköztársaság és a Román Népköztársaság között a szociálpolitika terén történő együttműködésről Budapesten, az 1961. szeptember 7. napján kötött egyezmény ellenére nem vette figyelembe.
Az indítványozó szerint az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglaltak ellenére az eljáró hatóságok nem alkalmazták a vonatkozó nemzetközi egyezményt, illetve tévesen értelmezik a jogszabályokat, ezért kérte a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 22. §-ának megsemmisítését. Kérelme alátámasztásául az Alkotmány 17. §-ának, 70/A. §-ának, valamint 70/E. §-ának sérelmét jelölte meg.
2. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat megkezdésekor észlelte, hogy a Tny. 22. § (1) bekezdését 2003. február 15-ével az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2003. évi IV. törvény 84. § (2) bekezdés cb) pontja, a Tny. 22. § (2) bekezdését pedig 2003. július 1-jével a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény, a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény, a szakképzési hozzájárulásról és a képzési rendszer fejlesztésének támogatásáról szóló 2001. évi LI. törvény, a felnőttképzésről szóló 2001. évi CI. törvény, a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, valamint egyes más törvények módosításáról szóló 2002. évi LIII. törvény 48. § (1) bekezdése módosította. Mivel a módosítások az indítvány szempontjából változást nem jelentenek, ezért az Alkotmánybíróság - eddigi gyakorlata alapján -a vizsgálatot az elbíráláskor hatályos Tny. 22. §-a tekintetében folytatta le.
II.
1. Az Alkotmány indítvány által érintett rendelkezései:
"7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."
"17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
2. A Tny. sérelmezett rendelkezése:
"22. § (1) Az öregségi nyugdíj összegét az 1988. január 1-jétől a nyugdíj megállapításának kezdő napjáig elért (kifizetett) - a kifizetés idején érvényes szabályok szerint nyugdíjjárulék alapjául szolgáló - a személyi jövedelemadót is tartalmazó, csökkentés nélküli bruttó kereset, jövedelem havi átlaga alapján kell meghatározni. Keresetként, jövedelemként kell figyelembe venni:
a) az 1988. január 1-je és 1996. december 31-e közötti, illetőleg az 1988. január 1-je előtti keresetek, jövedelmek esetén az 1996. december 31. napján érvényes társadalombiztosítási szabályok szerint a főfoglalkozásban elért jövedelmet, az ezen időszak alatt kifizetett év végi részesedést, prémiumot, jutalmat és a keresettel, jövedelemmel azonos időre járó baleseti járadékot,
b) 1997. január 1-jétől az 1998. január 1-je előtti rendelkezések szerinti, illetőleg 1998. január 1-jétől a Tbj.-ben meghatározott biztosítással járó jogviszonyból származó - nyugdíjjárulék-alapot képező - keresetet, jövedelmet, több biztosítással járó jogviszony esetén a nyugdíjjárulék-fizetési kötelezettségre meghatározott összeghatárig összeszámított keresetet, jövedelmet és 1997. évben a keresettel, jövedelemmel azonos időre járó baleseti járadékot,
c) amennyiben a nyugdíjjárulékot a biztosítási jogviszony keretében meghatározott összeg után kellett fizetni, ezt az összeget.
(2) Az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset meghatározásánál a munkanélküli-járadék, a nyugdíj előtti munkanélküli-segély, az álláskeresést ösztönző juttatás, a keresetpótló juttatás, a gyermekgondozási segély, nyugdíjjárulékköteles szociális ellátások (gyermeknevelési támogatás, ápolás díj) összegét, valamint a felsorolt ellátások folyósításának időtartam alatti biztosítással járó jogviszonyból származó jövedelmet (keresetet) - a kifizetésük (folyósításuk) időpontjától függetlenül - figyelmen kívül kell hagyni. Ha az igénylőre kedvezőbb,
a) a gyermekgondozási segély, a gyermeknevelési támogatás, az ápolási díj, a munkanélküli-járadék, a nyugdíj előtti munkanélküli-segély, az álláskeresést ösztönző juttatás, a keresetpótló juttatás összegét,
b) amennyiben az a) pontban meghatározott ellátás folyósításával egyidejűleg biztosítási jogviszonnyal is rendelkezik, az abból származó jövedelem (kereset) és az ellátás együttes összegét
kell keresetként figyelembe venni.
(3) A havi átlagkereset megállapítása előtt a nyugdíjazást megelőző harmadik év előtti naptári években elért keresetet, jövedelmet a bruttó átlagkereset egyes években történő növekedését alapul véve a nyugdíjazást megelőző második naptári év kereseti szintjéhez kell igazítani.
(4) Amennyiben a biztosított az (1) bekezdésben meghatározott időszaknak legalább a felében rendelkezik a nyugdíjszámítás alapjául szolgáló keresettel, jövedelemmel, a havi átlagkeresetet a tényleges - a kifizetés időpontjában érvényes jogszabályok szerint nyugdíjjárulék-alapot képező - kereset, jövedelem alapján kell meghatározni.
(5) Ha a (4) bekezdés szerinti időszakban az átlagszámítási időnek legalább a fele részére a nyugdíjat igénylőnek nincs keresete, jövedelme, a hiányzó időre eső napokra a keresetet, jövedelmet az 1988. január 1-je előtti legközelebbi időszak keresete, jövedelme alapján kell a (3) bekezdés alkalmazásával növelten figyelembe venni. Ha ez sem áll rendelkezésre, keresetként - a nyugellátás megállapításának kezdő napjától folyamatosan visszaszámítva - a hiányzó időre érvényes, külön jogszabályban általánosan meghatározott minimálbér harmincad részét kell figyelembe venni azokra a naptári napokra, amelyekre nyugdíjalapot képező kereset, jövedelem nem volt és a (7)-(8) bekezdés alkalmazásánál e naptári napok is osztószámot képeznek.
(6) A kereseteket naptári évenként kell meghatározni, és ezt követően kell a (3) bekezdés alapján a nyugdíjazást megelőző harmadik naptári év előtti kereseteket a (3) és az (5) bekezdések szerint kiigazítani.
(7) Az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkeresetet úgy kell meghatározni, hogy az (1) bekezdés, illetőleg az (5) bekezdés szerinti időszak alatt elért és a (6) bekezdés szerint növelt kereset, jövedelem együttes összegét el kell osztani az átlagszámítási időszaknak a biztosításban töltött azon napjainak számával, amelyekre a nyugdíjat igénylőnek az (1) és (5) bekezdésekben említett keresete, jövedelme volt. Az így kapott napi átlagot meg kell szorozni 365-tel, és el kell osztani 12-vel.
(8) Az osztószám megállapításánál a heti pihenőnapokat, a munkaszüneti napokat és a szabadnapokat is figyelembe kell venni."
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1.1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt az indítványozói állítást vizsgálta, miszerint a Tny. 22. §-a az Alkotmány 17. §-át sértő rendelkezést tartalmaz.
Az Alkotmány felhívott rendelkezése általánosságban rögzíti az állam számára a rászorulókról való gondoskodás feladatát. Az Alkotmánybíróság már több ízben kifejtette álláspontját, miszerint az Alkotmány általános rendelkezéseinek "vizsgálata az 'alapvető jogok és kötelezettségek' körében fellelhető alkotmányos rendelkezések tükrében - éppen azokkal mutatott szoros összefüggése miatt - végzendő el. Így a 17. §-ban foglalt szociális intézkedések a 70/E. § előírásaival egyetemben vizsgálandók" (3/D/1998. AB határozat, ABH 1999, 642, 644.).
Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja, hogy "az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához" [32/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 251.]. Az államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége e körben az intézményi háttér biztosítása, a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerének megszervezése és működtetése [772/B/1990/5. AB határozat, ABH 1991, 519, 521.; 45/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH 1991, 206, 208.; 5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 84-85.]. Ugyanakkor az államnak a polgárai felé fennálló kötelezettségei az Alkotmányban általános jelleggel szerepelnek, és nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez vagy ellátásban való részesüléshez (600/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 671, 672.).
Az Alkotmánybíróság azt is megállapította: a jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a szociális tárgyú szabályok alkotása terén. E szabadságot azonban korlátozhatja a társadalom mindenkori helyzete, s végső soron határait megszabják az Alkotmány rendelkezései. A jogalkotó tehát a gazdaság helyzetére, az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely az Alkotmányban rögzített elv (például a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. Ebből eredően a rászorultaknak csak arra van alapvető joguk, hogy az ellátás iránti igényük elbírálása azonos szempontok alapján, tárgyilagosan, hátrányos megkülönböztetés nélkül, az elbírálásra vonatkozó eljárási szabályok korrekt alkalmazásával történjen [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 200.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 183.; 292/B/1998. AB határozat, ABH 2000 874 876-877.].
Az Alkotmánybíróság megállapította: az indítványozó által felvetett összefüggésben a Tny. 22. §-a nem tartalmaz az Alkotmány 17. §-ába ütköző, továbbá a 70/E. §-ban rögzített, a szociális biztonsághoz való jogot sértő rendelkezést. Az indítványt tehát ebben a részében - mint megalapozatlant - elutasította.
1.2. Az Alkotmánybíróság a Tny. 22. §-ának az Alkotmány 70/A. §-a sérelmét állító indítvánnyal összefüggésben megállapította, hogy a Tny. 22. § (1), (3) és (5) bekezdésének az Alkotmány 70/A. §-a megsértésében megnyilvánuló alkotmányellenességét korábban már vizsgálta (734/B/2000. AB határozat, ABK 2003. augusztus-szeptember, 604-607.). Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata (a továbbiakban: Ügyrend) 31. § c) pontja értelmében ítélt dolognak minősül és az eljárás megszüntetését eredményezi, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos rendelkezés felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmány ugyanazon §-ára, illetőleg alkotmányos elvére, és ezen belül azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását. Az említett, a 734/B/2000. AB határozattal (ABK 2003. augusztus-szeptember, 604.) elbírált ügyben az indítványozó a diszkrimináció tilalmának megsértését abban látta, hogy a Tny. 22. §-a értelmében az 1988. január 1-je után jövedelemmel rendelkezők esetében nem a korábbi évek - esetlegesen magasabb - jövedelmét kell a nyugdíj alapjául venni. Mivel jelen esetben az indítványozó szerint a hátrányos megkülönböztetés abban nyilvánul meg, hogy a külföldön szerzett és igazolt jövedelmet a Tny. 22. §-a alapján nem vették figyelembe nyugdíja megállapításakor, ítélt dolog nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt érdemben vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság már számos korábbi határozatában foglalkozott a diszkrimináció kérdésével és kimondta, hogy a diszkrimináció alkotmányi tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége csak akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 47-48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 776/B/1998. AB határozat, ABH 2001, 1007, 1008.; 682/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1044, 1048.; 1026/B/1999. AB határozat, ABK 2003. június-július 475, 479.].
Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Tny. 22. §-a az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset megállapításának módját szabályozza, és nem tartalmaz olyan rendelkezést, mely különbséget tenne a nyugdíj összegének megállapításakor a külföldön és belföldön szerzett és igazolt jövedelem figyelembevétele kérdésében, ezért az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmén alapuló alkotmányellenesség nem állapítható meg. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
2. Az indítványozó több beadványában is sérelmezte az eljáró hatóságok jogalkalmazását, utalt azok alkotmánysértő voltára.
Az Alkotmánybíróság - amint azt már több ízben kifejtette - jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatakor a jogszabály és az Alkotmány egymásra vonatkoztatott értelmezését végzi el. Az Alkotmánybíróságnak nem feladata annak eldöntése, hogy az eljáró hatóságok az ügy elbírálása során megfelelő jogszabályt, illetve jogszabályi rendelkezést alkalmaztak-e. A történeti tényállás megállapítása, a jogszabály és a tényállás egymásra vonatkoztatása, ezzel összefüggésben a jogszabály értelmezése az eljáró hatóságok feladata [31/1993. (V. 21.) AB határozat, ABH 1993, 242, 243.; 936/D/1997. AB határozat, ABH 1999, 615, 617.]. "Az Alkotmánybíróságnak az A[b]tv. szerint a bírói, jogalkalmazási gyakorlat alkotmányosságának a vizsgálatára nincs hatásköre" [57/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 272, 277.; 1267/D/1997. AB végzés, ABH 1998, 1131, 1132.]. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt e részében - érdemi vizsgálat nélkül -visszautasította.
Budapest, 2004. április 20.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Strausz János
alkotmánybíró helyett
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró