534/E/2001. AB határozat

a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény 4. §-a, valamint 62. § (4) bekezdése alkotmányellenességének, valamint a 62. § (4) bekezdésével összefüggő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása, valamint jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában - dr. Bagi István, dr. Czúcz Ottó, dr. Holló András, dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény 4. §-a, valamint 62. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény 62. § (4) bekezdésével összefüggő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, melyek a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbtv.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint e törvényhez kapcsolódóan Budapest Főváros Közgyűlésének alkotmányellenes mulasztása megállapítását kérték az Alkotmánybíróságtól. Az Alkotmánybíróság a tartalmi összefüggésre tekintettel az indítványokat egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

1. Az egyik indítványozó - Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője - Budapest Főváros Közgyűlésének alkotmányellenes mulasztása megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, mivel a Közgyűlés felhívás ellenére sem tett eleget az Szbtv. 8. §-ából, illetve 62. § (4) bekezdéséből fakadó rendeletalkotási kötelezettségének. Bár a Közgyűlés több határozatot hozott arról, hogy - miután a főváros területén a prostitúció tömegesnek tekinthető - rendeletet kíván alkotni a prostitúció szabályairól, a jogszabály nem került elfogadásra. Az Szbtv. 62. § (4) bekezdése kimondja, hogy a türelmi zóna kijelölése tekintetében egyetértési jogot gyakorolnak azok a kerületi önkormányzatok, amelyek az egyeztetés során vállalják, hogy területükön türelmi zónát alakítanak ki. A fővárosi közgyűlésnek és az érintett kerületi önkormányzat(ok)nak azonban mind ez ideig még nem sikerült egyetértésre jutniuk. Az indítványozó álláspontja szerint "figyelemmel arra, hogy az Szbtv.-nek a türelmi zónák kijelölésére vonatkozó rendelkezései jelenleg is hatályban vannak - és annak ellenére, hogy a Közgyűlés a türelmi zónák kijelölésével kapcsolatosan már egyeztetést kezdeményezett meghatározott kerületi önkormányzatokkal -, a türelmi zónák rendeletben történő kijelölésének elmulasztása törvénysértést valósít meg." Beadványának kiegészítésében hozzátette: az Szbtv. "indokolásából egyértelműen következik és megerősíti ezt az elfogadott törvény türelmi zónák megalkotására vonatkozó kötelező, határidő tűzésével létrejött szabálya, hogy a türelmi zónák létrehozása nélkülözhetetlen eleme a törvénynek, s a feladat elmulasztása veszélyezteti a törvény céljának maradéktalan elérését. A fentebb kifejtettek alapján álláspontom szerint azzal, hogy a Közgyűlés határidőben nem tett eleget a törvényi kötelezésnek, veszélyezteti a törvény céljának elérését, a norma által létrehozni kívánt jogintézmény nem tudja beváltani a jogalkotói akaratot, s a konkrét részterülethez fűződő szabályok mindenképpen kiszámíthatatlanná válnak. Az érintett jogalanyok pedig a többszintű szabályozás egyes szintjeinek hiánya miatt nem tudják kiszámítani magatartásaik jogkövetkezményét."

Más indítványozók az Szbtv. 4. §-ának, valamint 62. § (4) bekezdésének vizsgálatát és megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól. Álláspontjuk szerint a kifogásolt jogszabályi rendelkezések nem egyértelműek, és "a jogalkotó elmulasztotta a tervezett rendelkezéseknek a jogalkotási törvény által megkívánt előzetes hatásvizsgálatát. Ez pedig tovább csorbította a törvény egyéb hiányosságai által már érintett jogbiztonságot". Bár az indítványozók az egész 4. § megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól, a jogi norma tartalmának egyértelműségét, világosságát kétségbe vonó érveiket csak a 4. § e) pontjával (a prostituált fogalma), j) pontjával (az "egyidejű megjelenés" és a "területi koncentrálódás" pontos fogalma), l) pontjával ("szeméremsértő szóbeli felhívás" bizonytalansága) és m) pontjával kapcsolatban fejtették ki. Álláspontjuk szerint a kifogásolt rendelkezéseknek "közös tulajdonságuk, hogy a jogalkotási technika és a bennük megfogalmazódó érdemi tartalom egyaránt hiányos, ezért nem tekinthetők olyannak mint ami egyrészt a hagyományos jogászi értelemben a pontos fogalmazás követelményét kielégítené, másfelől pedig a tartalom szempontjából világossá tenné a jogok és kötelezettségek tényleges tartalmát. Így ezek a rendelkezések tartalmi és technikai értelemben egyaránt a jogbiztonság követelményébe ütköző mértékben homályosak és kidolgozatlanok." Az Szbtv. 62. § (4) bekezdésével kapcsolatban kifejtették: "ezek a rendelkezések nem egyszerűen azzal a problémával küzdenek, ami a fogalmak zavaros használatából ered, hanem felvetik azt a kérdést is, hogy hol és miként van biztosítva a törvény által meghatározott önkormányzati feladat finanszírozottsága."

II.

Az Alkotmány érintett rendelkezései a következők:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."

"43. § (2) A helyi Önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az Önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, [...]

(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) vizsgált rendelkezései:

"1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik:

[...]

e) a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése;"

"49. § (1) Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.

(2) A mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni."

Az Szbtv.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezései:

"4. § E törvény alkalmazásában

a) üzlet: a rendszeresen (állandóan vagy ideiglenes jelleggel) nyitva tartó kereskedelmi, illetve vendéglátó, idegenforgalmi és szálláshely-szolgáltató értékesítő hely;

b) üzemeltető: a működési engedéllyel rendelkező személy;

c) foglalkoztatott: az üzletben munkaviszony vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony keretében munkát végző személy;

d) az üzlet működésével függ össze: az a cselekmény, amely az üzlet területén az üzemeltető, foglalkoztatott tudomásával vagy közreműködésével valósul meg, illetve amelyet az üzemeltetőtől, a foglalkoztatottól elvárható, a rendes üzletmenet biztosítása érdekében szükséges intézkedés elmulasztása tesz lehetővé, feltéve, hogy - ez utóbbi esetben - az üzemeltető tud, vagy a tőle elvárható gondosság tanúsítása esetén tudhatott volna a foglalkoztatott mulasztásáról;

e) prostituált: az a személy, aki anyagi ellenszolgáltatásért szexuális szolgáltatást nyújt, függetlenül az ellenszolgáltatás nyújtásának időpontjától, illetve attól, hogy az ellenszolgáltatás a szexuális szolgáltatás igénybe vevőjétől vagy - a szolgáltatásra tekintettel - más személytől származik;

f) szexuális szolgáltatás: a prostituált olyan, a szolgáltatást igénybe vevővel való testi érintkezést is igénylő tevékenysége, amely a szolgáltatást igénybe vevő szexuális vágyának felkeltésére, illetve annak kielégítésére irányul;

g) közterület: a közhasználatra szolgáló minden olyan magán-, állami vagy önkormányzati tulajdonban álló terület, amely mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom elől el nem zárt részét;

h) védett övezet: a közterületnek az e törvény, illetve a települési (Budapesten a fővárosi) önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) képviselő-testülete rendeletében meghatározott azon része, ahol a prostituált a szexuális szolgáltatásra nem ajánlkozhat fel, szexuális szolgáltatást nem nyújthat, a védett övezetre vonatkozó tilalmakat a közterület e részén fekvő nyilvános helyre is alkalmazni kell;

i) türelmi zóna: közterületnek az önkormányzat rendeletében a prostitúció tömeges megjelenése esetén kijelölt azon körzete, ahol a prostituált szexuális szolgáltatásra felajánlkozhat vagy a szexuális szolgáltatására irányuló kezdeményezést elfogadhatja;

j) a prostitúció tömeges megjelenése: a prostituáltak folyamatos vagy idényjellegű nagyobb számú egyidejű megjelenése, olyan területi koncentrálódása, amely alkalmas a település nyugalmának megzavarására;

k) szexuális szolgáltatásra felajánlkozás: a prostituáltnak közterületen vagy nyilvános helyen máshoz címzett, a szexuális szolgáltatása nyújtására irányuló szóbeli felhívása (aktív felajánlkozás), a prostituáltnak a szexuális szolgáltatásra irányuló ráutaló magatartása (passzív felajánlkozás), illetve a szexuális szolgáltatást igénybe venni kívánó felhívásának elfogadása;

l) a szexuális szolgáltatás zaklató jellegű felajánlása: más személy mozgásának, illetve a más személy által vezetett jármű elindulásának, mozgásának megakadályozása, megzavarása, agresszív, szeméremsértő szóbeli felhívás, illetőleg a prostituált erre utaló magatartása;

m) a szexuális szolgáltatásra felajánlkozás eltűrése: a nyilvános helyet üzemeltető, vagy az ott foglalkoztatott olyan magatartása, amely ösztönzőleg hat a prostituáltak folyamatos tevékenységére;

n) sajtótevékenységet folytató, illetve egyéb tájékoztatást, hír- vagy műsorszolgáltatást nyújtó: a sajtóról szóló 1986. évi II. törvény, valamint a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény hatálya alá tartozó, időszaki lap, rádió-és televízióműsor, könyv, röplap, egyéb szöveges kiadvány, a zeneművet, grafikát, rajzot vagy fotót tartalmazó kiadvány, nyilvános közlésre szánt műsoros filmszalag, videokazetta, videolemez, hangszalag és hanglemez, továbbá bármely más, a nyilvános közzététel szándékával készült tájékoztatást vagy műsort tartalmazó technikai eszköz előállításával, kiadásával és nyilvános közlésével kapcsolatos tevékenységet folytató természetes személy, egyéni vállalkozó, jogi személy, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező társaság;

o) nyilvános hely: közterületnek nem tekinthető, mindenki számára nyitva álló hely;

p) kábítószer-kereskedelemmel függ össze: a visszaélés kábítószerrel (Btk. 282-282/A. §), kóros szenvedélykeltés (Btk. 283. §);

q) terrorizmussal függ össze: a közérdekű üzem működésének megzavarása (Btk. 260. §), közveszélyokozás (Btk. 259. §), a terrorcselekmény (Btk. 261. §), légijármű hatalomba kerítése (Btk. 262. §), közveszéllyel fenyegetés (Btk. 270/A. §);

r) illegális fegyverkereskedelemmel függ össze: a visszaélés lőfegyverre! vagy lőszerrel (Btk. 263/A. §), visszaélés robbanóanyaggal vagy robbantószerrel (Btk. 263. §), fegyvercsempészet (Btk. 263/B. §);

s) szervezett bűnözéssel függ össze: az a bűntett, amelyet bűnszervezet tagjaként (Btk. 137. § 8. pont) követnek el, illetve a bűnszervezet létrehozása (Btk. 263/C. §)."

"8. § (1) Az önkormányzat a prostitúció tömeges megjelenése esetén rendeletében egy türelmi zónát jelölhet ki. Kivételesen - ha egy türelmi zóna kijelölése nem lehetséges - több türelmi zóna is létesíthető. A közterületi prostitúció folyamatos észlelése esetén türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető az ötvenezer lélekszám feletti települések esetében.

(2) Az önkormányzat rendeletében a 7. §-ban meghatározott védett övezeteken kívül a közterület más részein, illetve az ott működő egyes nyilvános helyeken is megtilthatja a prostituáltak tevékenységét.

(3) Türelmi zóna létesítése esetén az önkormányzat - kivételesen - a 7. § (1) bekezdés b)-c) pontjaiban meghatározott távolsági korlátozásoktól akkor térhet el, ha a zóna határvonala másként nem jelölhető ki.

(4) Az önkormányzat a védett övezeteken kívül időben is korlátozhatja a prostituáltak tevékenységét. Az önkormányzat e jogosultságát - türelmi zóna kijelölése esetén - a zónában folyó közcélú rendezvények időtartama alatt is érvényesítheti."

"62. § (3) A települési önkormányzat képviselő-testülete, fővárosban a fővárosi közgyűlés - a kerületi önkormányzatok képviselő-testületeivel egyeztetve - a prostitúció folytatásának további szabályait, így különösen a közterületnek a védett övezeten kívüli területen védetté nyilvánított más részeit, a védett övezeten kívül működő egyes, védetté nyilvánított nyilvános helyek meghatározását, a prostitúció tömeges megjelenésének tartalmi követelményeit, a türelmi zóna kijelölésének részletes szabályait rendeletben állapíthatja meg.

(4) Ha a prostitúció tömeges 14. § j) pont], az 50 000 lélekszám feletti település önkormányzatának képviselőtestülete (fővárosban a fővárosi közgyűlés) a törvény hatálybalépésétől számított hat hónapon belül, ha pedig a jelenség a törvény hatálybalépése után válik tömegessé, ennek megállapításától számított kilencven napon belül köteles a türelmi zóna kijelöléséről a rendeletet megalkotni. A türelmi zóna helyének kijelölése tekintetében egyetértési jogot gyakorolnak azok a kerületi önkormányzatok, amelyek az egyeztetés során vállalják, hogy a saját területükön türelmi zónát alakítanak ki."

III.

Az indítványok nem megalapozottak.

1. Az indítványozók az Szbtv. 4. §-a egészének megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól, mivel "a túl tág, illetve nem világosan leírható következtetési soron alapuló, esetleges mérlegelést indokolatlanul széles körben engedő jogszabályok nem tekinthetők egyértelműnek és világosnak, és alkotmánybírósági gyakorlat szerint is csorbítja a jogbiztonságot, ha a jogszabály - szövegezés folytán - "a jogalkalmazó által tetszés szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető"." Az indítványukban azonban csak a 4. § e), j), l) és m) pontjai alkotmányellenességének vonatkozásában fejtették ki érveiket.

A norma egyértelműségének követelményével kapcsolatban az Alkotmánybíróság már a 1263/B/1993. AB határozatában kifejtette, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) "18. §-ának (2) bekezdése értelmében a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. Pusztán az a tény, hogy valamely jogszabályi rendelkezést többféleképpen lehet értelmezni, nem szükségképpen jelenti a Jat. idézett szabályának megsértését. A leggondosabb jogszabályszerkesztés és jogszabály-előkészítés mellett is előfordulhatnak ugyanis a gyakorlatban jogszabály-értelmezési nehézségek, amelyeket általában a jogalkotói vagy jogalkalmazói jogszabály-értelmezés eszközeivel kell felszámolni. Ugyanez az irányadó arra az esetre, ha valamely rendelkezés kétségtelenül nem áll összhangban a Jat. idézett szabályával, de a jogszabályértelmezés révén gondoskodni lehet a szóban forgó jogszabály helyes alkalmazásáról. Amennyiben tehát egy törvény valamely rendelkezése nem felel meg a Jat. 18. § (2) bekezdésében megfogalmazott követelménynek, ez önmagában véve még nem jelent alkotmányellenességet. Alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabályértelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi elő." (ABH 1994. 672., 673-674.)

a) Az Szbtv.-nek a prostituált fogalmát meghatározó 4. § e) pontja az indítványozók álláspontja szerint "nem fedi le azt a fogalmat, amely kriminológiai értelemben a szervezett bűnözéssel összefüggésbe hozható prostitúciót jellemzi, mivel (...) nem utal az üzletszerűségre és nem utal arra sem, hogy az üzletszerű szexuális szolgáltatást nyújtók hagyományosan szervezett hálózatokban működnek, amelyeknek a keretében meghatározott kiegészítő tevékenységek kötődnek a szexuális szolgáltatás üzletszerű nyújtásához."

Az Szbtv. új alapokra helyezte a prostitúció, mint társadalmi jelenség jogi szabályozását. Bár a büntető jogszabályok módosításáról szóló 1993. évi XVII. törvény dekriminalizálta az addig a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 204. §-ában szabályozott "üzletszerű kéjelgés" vétségét, ám továbbra is fennmaradt a tiltott kéjelgés szabálysértési alakzata. Ennek alapján a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 92. § (1) bekezdése pénzbírsággal rendelte sújtani mindazokat, akik pénzért közösülnek vagy fajtalankodnak. A prostitúcióhoz kapcsolódó járulékcselekmények (üzletszerű kéjelgés elősegítése, kitartottság, kerítés) büntetőjogi fenyegetettsége továbbra is fennmaradt. Az Szbtv. 65-67. §-ai módosították az Sztv.-nek a prostitúcióra vonatkozó rendelkezéseit. A 65. § megváltoztatta az Sztv. 92. §-át, és így a szabálysértésként büntetendő tiltott kéjelgés fogalmát. Másrészt az Szbtv. 66-67. §-ai új 92/A. és 92/B. §-okkal egészítették ki az Sztv.-t, melyekben a szexuális szolgáltatásra való felhívás, illetve a szexuális szolgáltatás felkínálásának, hirdetésének tilalmát fogalmazták meg. A 2001. március 1-jétől az Sztv. helyébe lépő új szabálysértési törvény - a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény -143-145. §-ai a prostitúció vonatkozásában az Sztv.-vel lényegében megegyező szabályokat tartalmaznak.

Az Szbtv. 65. §-a megszüntette a tiltott kéjelgés általános jogi fenyegetettségét, és maga a prostituált csak abban az esetben sújtható pénzbírsággal vagy kiutasítással, ha jogszabályban meghatározott korlátozásokat megszeg (így például védett övezetben ajánlkozik fel, vagy nem rendelkezik az előírt orvosi igazolással stb.). Az Szbtv. így - bár szigorú feltételekhez kötötten - de a prostituált szolgáltatásnyújtásának szabadságát biztosítja. Az Szbtv. 4. § e) pontja ennek következtében azt határozza meg, hogy ki az a személy, akinek ezt a szabadságot a jogalkotó biztosítani kívánja. Nem kötelezettséget állapít meg tehát, hanem jogot biztosít, amelyet a jogalkotó célszerűnek látott minél szélesebb körre kiterjeszteni.

A prostitúcióval érintett területek lakosságát maga a közterületen megjelenő prostitúció zavarja, szubjektív közbiztonságérzetüket maga a megjelenés ténye befolyásolja. Bár a prostitúció, mint társadalmi jelenség potenciálisan mindig magában foglalja a szervezett bűnözéshez való kapcsolódást, szabályozásánál nemcsak a szervezett bűnözéssel potenciálisan fennálló kapcsolatára, hanem egyéb, ifjúság-, közrend- és közszemérem-védelmi, közegészségügyi szempontokra is figyelemmel kellett lennie a jogalkotónak. Az Szbtv. szabályozása mindezekre tekintettel határozta meg a prostituált fogalmát a lehető legáltalánosabban, a szervezett bűnözéssel fennálló kapcsolatra tekintet nélkül: prostituált az, aki anyagi ellenszolgáltatásért szexuális szolgáltatást nyújt.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Szbtv. 4. § e) pontja egyértelműen, a törvény céljának megfelelően határozza meg a "prostituált" fogalmát, így a törvény prostitúcióra vonatkozó részének alanyi köre is pontosan behatárolható.

b) Az indítványozók álláspontja szerint az Szbtv. 4. § j) pontja zavaros, mivel "nem követhető, hogy mit jelent az egyidejű megjelenés és a területi koncentrálódás, mint külön említett indok arra nézve nincs semmi utalás, hogy mit kell ezen érteni, hogy az ilyen egyidejű megjelenés mikor lehet alkalmas a település nyugalmának megzavarására." Nézetük szerint a hiányosságok "alkalmazásra képtelenné" teszik a szöveget.

Mind az "egyidejű megjelenés", mind a "területi koncentrálódás" önmagukban is egyértelmű, külön értelmezést nem igénylő fogalmak. Azt, hogy az adott település(rész)en hány prostituált megjelenése tekinthető olyannak, ami megzavarhatja a köznyugalmat, mindig az adott település (rész) jellemzőitől, hagyományaitól, szokásaitól stb. függ. Az Szbtv. indokolása szerint: "prostitúció tömeges megjelenéséről akkor beszélhetünk, ha a helyi viszonyokat ismerő hatalmi szervezetek (az önkormányzatok, rendőri szervek) az utcai prostituáltak rendszeres, nagyobb számú közterületi megjelenését, koncentrálódását észlelik. Az önkormányzat emellett a polgárok híradásaiból, a médiumok közléseiből is értesülhet a jelenség tömeges jellegéről. A türelmi zóna kijelölése akkor válik célszerűvé, ha a helyi társadalom körében a jelenség közfelháborodást okoz, egyes közintézmények működését zavarja, illetve objektíve alkalmas arra, hogy a polgárok körében riadalmat váltson ki, s károsan hasson a fiatalabb korosztályok erkölcsi fejlődésére. Mindezek megítélésére az önkormányzatok kompetensek." Mindezekből következően célszerű, hogy a felelős döntéshez legtöbb információval rendelkező, a helyi viszonyokat legjobban ismerő helyi önkormányzat dönthessen abban a kérdésben, hogy az adott helyzetben mi tekinthető a prostitúció olyan tömeges megjelenésének, amely megzavarhatja a település nyugalmát. Az Szbtv. általános megfogalmazását így a helyi jogalkotó és jogalkalmazó (adott helyi önkormányzat) töltheti ki - a konkrét helyi viszonyok pontos ismeretében - a megfelelő tartalommal.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Szbtv. 4. § j) pontjának megfogalmazása kellően világos, közérthető, alkalmas arra, hogy a jogalkalmazó azt szükség esetén alkalmazza.

c) Az indítványozók nézete szerint az Szbtv. "4. § l) pontja szerint a zaklató jellegű felhívás egyik alesete a szeméremsértő szóbeli felhívás: itt arra kell utalni, hogy a közszeméremmel kapcsolatos büntetőjogi gyakorlat fényében a pusztán szóbeli felhívással elkövetett szeméremsértés rendkívül bizonytalan karakterűnek tűnik."

Kétségtelen, hogy szubjektív annak megítélése, hogy ki mely szavakat, illetve kifejezéseket tekint olyannak, amelyek szeméremérzetét sértik. Ugyanakkor az is vitathatatlan, hogy a jogalkotó nem állíthat össze listát a szeméremsértő szavakról, kifejezésekről. Az, hogy az adott verbális felhívás alkalmas volt-e mások szeméremérzetének megsértésére, mindig a konkrét helyzettől függ.

A jogszabály mindig általánosságban, elvontan szabályoz, az absztrakt norma konkrét jogesetre alkalmazása - és ezáltal tartalommal kitöltése - a jogalkalmazó feladata. A jogalkalmazás során általában szükséges az alkalmazandó norma értelmezése, melyhez segítséget nyújthat maga a jogszabály (az értelmező rendelkezései vagy az indokolása, amelyből kitűnhet a jogalkotó szándéka), a hosszabb időn keresztül kialakult-kialakított jogi (értelmezési) gyakorlat stb. A nem kellő pontossággal megfogalmazott jogszabály is alkalmazható, ha a megfogalmazás pontatlansága a jogalkalmazás során, a jogalkalmazói értelmezés által - a kialakult jogi hagyományt, joggyakorlatot, valamint a jogalkotó szándékát szem előtt tartva - orvosolható. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján (lásd például a már hivatkozott 1263/B/1993. AB határozatot) egy jogszabály vagy annak valamely rendelkezése csak akkor tekinthető az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményébe ütközőnek, ha megfogalmazása olyannyira homályos, hogy jogalkalmazói értelmezéssel sem tölthető ki tartalommal, vagy határozatlansága lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Szbtv. 4. § l) pontja megfogalmazása még megfelelő mértékben pontos ahhoz, hogy azt a jogalkalmazó szervek tartalommal töltsék ki, ugyanakkor megfelelő mértékű szabadságot is biztosít a jogalkalmazónak arra, hogy döntését az eset összes körülményeinek figyelembevételével hozhassa meg.

d) Az indítványozók kifogásolták, és - mivel a normaszöveg nem kellő pontossággal megfogalmazott - a jogbiztonság sérelme miatt alkotmányellenesnek tartják, hogy a "4. § m) pontja szerint a felajánlkozás tűrése magában foglalja azt az esetet is, amikor az üzemeltető magatartása ösztönzőleg hat a prostituáltak folyamatos tevékenységére. Ezzel kapcsolatban jelezni kell, hogy az általános magyar jogalkalmazásban a tűrés kifejezetten passzív tartalmú, ugyanakkor az ilyen fogalmazás nyitva hagyja annak a lehetőségét, hogy valaki ténylegesen csak nem reflektál a prostituáltak tevékenységére, de azt nem ösztönzi."

Az Szbtv. 4. §-a értelmező rendelkezéseket tartalmaz, azt határozza meg tehát, hogy a törvény által használt fogalmak, kifejezések - a törvény alkalmazásakor - pontosan mit jelentenek, milyen esetekben és milyen értelemben használatosak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Szbtv. 4. § m) pontja egyértelműen határozza meg, hogy az Szbtv. alkalmazásakor a "szexuális szolgáltatásra felajánlkozás tűrésének" csak az a magatartás számít, amely ösztönzőleg hat a prostituáltak folyamatos tevékenységére. Téves tehát az az indítványozói megállapítás, hogy e körbe beletartozhat az is, hogy valaki nem ösztönzi a prostituált tevékenységét, de nem is akadályozza azt, egyszerűen nem reflektál rá. A törvény alkalmazásakor ugyanis nem az általános magyar jogalkalmazási gyakorlatot, hanem a törvény esetleges értelmező rendelkezéseit kell elsősorban figyelembe venni; így az Szbtv. alkalmazásakor is a 4. §-ra tekintettel kell a jogalkalmazónak döntenie, ha valamely fogalom pontos tartalmával kapcsolatban kétségei merülnének fel.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság mind az Szbtv. 4. § e), j), l) és m) pontjai, mind a 4. § egésze alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

2. Az indítványozók kifogásolták, hogy bár az Szbtv. 62. § (4) bekezdése meghatározott körülmények esetén kötelezővé teszi az önkormányzatok számára türelmi zóna kijelölését, a törvény nem rendelkezik ezen új önkormányzati feladat finanszírozásáról. Álláspontjuk szerint "a türelmi zóna kijelölésére való kötelezés nyilvánvalóan nem pusztán a terület határvonalának megjelölését jelenti, hiszen a jogszabály maga rendelkezik arról, hogy a türelmi zónának milyen feltételeknek kell megfelelnie, és ezekből a rendelkezésekből következik a kijelölésre jogosultnak az ezzel kapcsolatos tevőleges felelőssége. A jogszabály koncepcionális bizonytalansága abban a kérdésben, hogy a kijelölés kötelezettsége milyen további felelősséget hordoz és ennek milyen mélységben kell az önkormányzatnak megfelelnie, továbbá ehhez kapcsolódóan az a tény, hogy semmi jele annak, hogy a jogalkotó vizsgálta volna azt, hogy az önkormányzatok eleget tudnak-e tenni ennek a feladatnak, azt mutatja, hogy a jogalkotó elmulasztotta a tervezett rendelkezéseknek a jogalkotási törvény által megkívánt előzetes hatásvizsgálatát. Ez pedig tovább csorbította a törvény egyéb hiányosságai által már érintett jogbiztonságot".

Az Szbtv. 4. § i) pontja szerint a türelmi zóna a "közterületnek az önkormányzat rendeletében a prostitúció tömeges megjelenése esetén kijelölt azon körzete, ahol a prostituált szexuális szolgáltatásra felajánlkozhat vagy a szexuális szolgáltatásra irányuló kezdeményezést elfogadhatja". Az Szbtv. az önkormányzatokra azt a kötelezettséget rója, hogy - szükség esetén - kijelöljék a türelmi zónák határait, figyelembe véve az Szbtv. 7. §-ának a védett övezetre vonatkozó rendelkezéseit, valamint az adott település sajátos jellemzőit. Ezen túlmutató - pl. infrastruktúra kiépítésére vonatkozó -, közvetlen anyagi kihatással járó új kötelezettsége az önkormányzatoknak nincsen. Ebből következően az Szbtv. nem állapít meg az önkormányzatokra nézve olyan új kötelezettséget, feladatot, amelynek ellátásához - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (5) bekezdése alapján - az Országgyűlésnek a szükséges anyagi feltételeket biztosítania kell.

Az Szbtv.-nek a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó rendelkezései valóban nehezen teljesíthető kötelezettséget rónak a helyi önkormányzatokra, hiszen egymással ellentétes, ütköző érdekek sűrű hálójában kell a kompromisszumos, mindenki számára elfogadható megoldást megtalálnia a türelmi zóna kijelölésekor. Azonban a helyi képviselő-testületeknek áll a legtöbb információ, helyismeret, eszközrendszer stb. rendelkezésre ahhoz, hogy a türelmi zónák kijelölésének kérdésében az érintett felek mindegyike által elfogadható, kompromisszumos döntés megszülethessen.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt az Szbtv. 62. § (4) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló részében is elutasította.

3. Az egyik indítványozó Budapest Főváros Közgyűlésének alkotmányellenes mulasztása megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, mivel a Közgyűlés felhívás ellenére sem tett eleget az Szbtv. 8. §-ából, illetve 62. § (4) bekezdéséből fakadó rendeletalkotási kötelezettségének. Álláspontja szerint "a Fővárosi Közgyűlés rendeletalkotási kötelezettségének elmulasztásával sérti az Alkotmány jogállamiság kinyilvánítására, illetve megvalósítására vonatkozó általános tételét." Megállapítása indokolásaként kifejtette: "a türelmi zónák létrehozása nélkülözhetetlen eleme a törvénynek, s a feladat elmulasztása veszélyezteti a törvény céljának maradéktalan elérését. [...] [A]zzal, hogy a Közgyűlés határidőben nem tett eleget a törvényi kötelezésnek [...] a konkrét részterülethez fűződő szabályok mindenképpen kiszámíthatatlanná válnak. Az érintett jogalanyok pedig a többszintű szabályozás egyes szintjeinek hiánya miatt nem tudják kiszámítani magatartásaik jogkövetkezményét."

Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló hatáskörét az Abtv. 1. § e) pontja állapítja meg és 49. §-a szabályozza. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. § (1) bekezdésével összefüggésben kialakított gyakorlata alapján az alkotmányellenes mulasztást csak akkor állapítja meg, ha a törvényi rendelkezésben foglalt mindkét feltétel - a mulasztás és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet - együttesen fennáll. (Lásd például 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998. 667., 669.)

Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a jelen ügyben mulasztás történt, azonban nem alakult ki alkotmányellenes helyzet. A türelmi zóna kijelölésére vonatkozó önkormányzati rendelet hiányában a prostituáltak az Szbtv.-nek a "védett övezet "-re vonatkozó rendelkezéseit, illetve az esetlegesen megalkotott, a védett övezetet kiterjesztő önkormányzati rendeleteket kötelesek figyelembe venni a szolgáltatásuk nyújtásakor. Kijelölt türelmi zóna hiányában a védett övezet(ek)en kívül tevékenységüket - az Szbtv, egyéb szabályait szem előtt tartva - jogszerűen folytathatják.

Az Szbtv.-nek a türelmi zónák kijelölésére vonatkozó szabályai feladatot rónak az önkormányzatokra és kiemelten a Fővárosi Közgyűlésre. Az önkormányzati rendelet megalkotására 6 hónapos, illetve 90 napos határidő áll rendelkezésre, és a Fővárosi Közgyűlés csak az érintett kerületi önkormányzat egyetértésével hozhat rendeletet. Az Szbtv. 62. § (4) bekezdése alapján türelmi zóna a fővárosban csak akkor jelölhető ki, ha valamelyik kerületi önkormányzat vállalja, hogy területén azt kialakítja. Az Szbtv. nem tartalmaz rendelkezést arra az esetre, ha nincs ilyen kerületi önkormányzat, vagy az a konkrét türelmi zóna kijelöléséhez nem adja egyetértését. Az Szbtv.-nek a türelmi zónák kötelező kijelölésére irányuló rendelkezésének végrehajtása általában is, és különösen a fővárosban nehézségekbe ütközik, azonban a kijelölés (illetve a megegyezés) elmaradása esetén sem keletkezik ex lex állapot. A türelmi zónák kijelöléséig ugyanis az Szbtv. általános szabályai irányadóak a prostituáltra: az Szbtv.-ben (és esetlegesen önkormányzati rendeletben) megjelölt védett övezeten kívül bárhol büntetlenül nyújthat szexuális szolgáltatást az egyéb (pl. egészségügyi vagy a kiskorúak védelmét szolgáló) szabályok betartásával. Így bár a Fővárosi Közgyűlés elmulasztotta a törvényben meghatározott feladatának határidőben történő teljesítését, ez nem vezetett olyan fokú jogbizonytalansághoz, amely az alkotmányellenes mulasztás megállapítását megalapozta volna.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros Közgyűlésének alkotmányellenes mulasztása megállapítására irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2002. október 8.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné

dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye

I.

1. Egyetértek a határozat rendelkező része 1. pontjában foglalt elutasítással, azzal a megjegyzéssel azonban, hogy az Szbtv. rendelkező része 1. pontjában meghivatkozott 4. § e), l), m) pontjai indítvánnyal támadott rendelkezéseinek értelmezése valóban komoly próbatétel elé állítja a jogalkalmazókat, s a határozatlan fogalmakkal teletűzdelt definíciók nem zárják ki maradéktalanul sem az indokolatlanul tág diszkrecionális jogalkalmazást, sem pedig a jogalkalmazói szervek gyakorlatában képződő jog veszélyét.

2. Ugyanakkor nem tudom elfogadni, hogy az Szbtv. 4. § j) pontja megfelel a normavilágosság és egyértelműség alkotmányossági kritériumainak. Az Szbtv. 4. § j) pontjába foglalt definíció olyannyira koncentráltan és halmozottan tartalmaz határozatlan jogfogalmakat, hogy azok tartalmát a jogalkalmazók nem tudják feltárni.

Számomra sem egyértelmű, nehezen értelmezhető, nem világos az Szbtv. 4. § j) pontjában "a prostitúció tömeges megjelenésé"-nek törvényi meghatározása, mivel annak egyes elemei: a prostituáltak "folyamatos vagy idényjellegű", "nagyobb számú, egyidejű megjelenése", "olyan területi koncentrálódása, amely alkalmas a település nyugalmának megzavarására" kifejezések túl általánosak, sokféleképpen értelmezhetőek. Az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozata szerint: "Ha egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot." (1160/B/1990. AB határozat, ABH 1993. 608.) A nem egyértelmű, nem világos, nehezen vagy egyáltalán nem értelmezhető kifejezések az Szbtv. 4. § j) pontjának alkalmazásakor azt eredményezik (eredményezhetik), hogy a rendeletalkotásra kötelezett helyi önkormányzatok egyáltalán nem, vagy csak nagy nehézség árán tudnak eleget tenni a helyi rendeletalkotást lehetővé tevő, illetve arra kötelező törvényi rendelkezéseknek,

A többségi határozat két indokkal próbálja alátámasztani a 4. § j) pontjába foglalt definíció alkotmányosságát. Számomra egyik indok sem elfogadható.

a) Az első indok szerint a "területi koncentrálódás" és az "egyidejű megjelenés" "önmagukban is egyértelmű, külön értelmezést nem igénylő fogalmak". Nézetem szerint a jogalkalmazás - értve itt mind a jogalanyokra vonatkozó magatartási szabályok, illetve a normák magatartási szabályainak alkalmazását - fogalmi feltétele a tények és normák, illetve a normák együttes és kontextuális értelmezése: a jogalkotó a valóságban előforduló, egymástól jogilag elhatárolandó és szabályozandó helyzetekre hozza létre a jogszabályokat. Ebből következően a jogértelmezés során az alkalmazandó fogalmak, így a definíciók is, alkalmazásuk valamennyi esetében értelmezésre szorulnak. A támadott definíció - egy, a helyi önkormányzatoknak címzett magatartás szabály része (ha a 4. § j) pontjában foglalt feltétel bekövetkezik, türelmi zónát lehet [Szbtv. 8. § (1) bekezdés első mondata], illetve kell [Szbtv. 62. § (4) bekezdés] kijelölni) - iránymutatást próbál adni azokra az esetekre, amikor az adott településen úgy jelenik meg a közterületi prostitúció, hogy az már szabályozást, helyi jogalkotást tesz szükségessé.

Akár a jogalkotónak, akár a jogalkalmazónak címzett definíció más jogi normákra, illetve jogon kívüli jelenségekre, normarendszerekre is utalhat, amelyek így közvetetten a jog részeivé válnak. A konkrét esetben a támadott definíció nem más jogi normára utal: sem a "területi koncentrálódás", sem az "egyidejű megjelenés" kifejezéseknek nincs sajátos, azaz a természetes nyelvtől különböző jogi norma vagy jogi szokás (gyakorlat) által meghatározott jelentéstartalma. Továbbá a jogszabályok nem határozzák meg saját alkalmazásuk szabályait, azaz ítélőerő függvénye, hogy mely esetekre alkalmazandók. Az tehát vitatható, hogy hol húzódik a természetes vagy a jogi nyelv határozottsága (pl. mikor nevezhető valaki kopasznak; mikor ütközik a jóerkölcsbe egy szerződés; milyen időközben van értelme "egyidejű megjelenésről" beszélni stb.), ám egy, a természetes nyelvre utaló fogalommeghatározás esetén nem lehet azt állítani: a támadott fogalommeghatározás egyes elemei önmagukban - a természetes nyelv használatának vizsgálata nélkül - egyértelműek lehetnek a jogalkalmazás során.

b) Ami a második, az "alkalmas a település nyugalmának megzavarására" kitétellel kapcsolatos indokot illeti: a többségi határozat a norma egyértelműségét egy hatásköri szabállyal támasztja alá: vagyis azért "egyértelmű" a kifogásolt szövegrész, mert a helyi önkormányzatok képesek leginkább megítélni, mikor alkalmas a prostitúció a település nyugalmának megzavarására. A többségi határozat ennek alátámasztására a törvényjavaslat indokolását idézi, és ezt a megoldást nevezi "célszerűnek". Nem vitatom, hogy a törvényjavaslat indokolásának és a törvényhozási eljárásban született más dokumentumoknak szerepük lehet valamely rendelkezés alkotmányossági vizsgálata során. Azt azonban nem fogadom el, hogy kizárólag valamely törvényjavaslat érvelése, annak célszerűsége dönthetné el egy támadott szabály alkotmányosságát. [A jelen esetben a törvényjavaslat indokolásának meggyőző erejét az a tény is gyengíti, hogy az tartalmazza a 2/2001. (I. 17.) AB határozattal megsemmisített szabályokat alátámasztó eredeti szabályozási koncepciót.]

Ami a konkrét megoldást illeti: lehet-e hatáskör-megfogalmazó szabállyal érvelni valamely szabály egyértelműsége mellett? Vannak olyan esetek, amikor egy szakkérdés ezt a megoldást szükségessé teheti, és a jogszabály különböző mércék meghatározását valamely szakértelemmel rendelkező szerv hatáskörébe utalja. Ilyenkor sem mellőzhető azonban az a jogalkotási legitimáció, amely az általánosan kötelező szabály meghatározásának a feltétele. Más esetben az eltérő joggyakorlat egységesítése érdekében szükséges kijelölni egy olyan szervet (eminensen adott állam legmagasabb bírói fórumát), amely biztosítja egy vitatott jogfogalom alkalmazási tartományának egységességét mind a bírói, mind a nem bírói jogalkalmazó szervek esetében. A fentiekhez hasonló hatáskör-kijelölő szabályok azonban mindegyik esetben a jogbiztonság és a jogegyenlőség érvényesülésének minimális feltételét jelentik, tehát nem helyettesíthetik a jogalkotással szemben támasztott alkotmányossági követelmények teljesítését.

Jelen esetben a hatáskör-kijelölő szabály éppen a széles értelemben vett jogalkotói (helyi önkormányzati) és jogalkalmazói (rendőrségi) diszkréció fenntartását teszi lehetővé egy alapvető jog - a vállalkozáshoz való jog - gyakorlása feltételeinek meghatározásánál, mégpedig úgy, hogy afölött már nincs sem bírósági, sem - a szélsőséges eseteket kivéve - alkotmánybírósági kontroll.

A definíciók elsősorban a jogbiztonságot szolgálják azzal, hogy a jog és - amennyiben a jog jogon kívüli normarendszerekre, jelenségekre utal - más szaknyelv, a természetes nyelv stb. fogalmait pontosítják; egyik fontos céljuk, hogy az indokolatlan jogalkalmazói, bírói diszkréciót a lehető legkisebb mértékre szorítsák. Véleményem szerint a 4. § j) pontja, mint a jogbiztonságot és jogegyenlőséget szolgálni hivatott eszköz, ennek a funkciónak az ellátására alkalmatlan, így azt meg kellett volna semmisíteni.

3. Végül megjegyzem, hogy hasonló esetekben elvileg követhető lenne az a módszer, hogy az Alkotmánybíróság kijelöli a kifogásolt rendelkezések alkalmazási tartományát: ezzel lehetővé válik a jogbiztonság és a jogegyenlőség érvényesítése. Hozzáteszem azonban, hogy egy ilyen követelmény alkalmazása éppen a jogi definíció, vagyis a jogbiztonságot szolgáló eszköz egyértelműségének biztosítására legalábbis vitatható: számomra elfogadható lenne ezért az is, ha a fogalommeghatározó szabályok egyértelműségének, világosságának megítélésekor szigorúbb mérce alapján járna el az Alkotmánybíróság.

Mindezekre tekintettel megsemmisítendő lett volna - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság sérelme miatt -az Szbtv. 4. § j) pontja.

II.

1. Két okot is látok arra, amelyek miatt az Alkotmánybíróságnak mérlegelnie kellene az Szbtv, 62. § (4) bekezdésében - és ezzel kapcsolatban a 8. § (1) bekezdésének harmadik mondatában - foglalt rendelkezés megsemmisítését, egy érv pedig a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása mellett szól.

a) Az első okot az a tény valószínűsíti, hogy a támadott rendelkezés hatálybalépése óta eltelt három esztendő során az elvileg több száz érintett önkormányzat közül egyetlenegy sem hozott létre türelmi zónát (zónákat); illetőleg a rendkívül szórványosnak mondható bátortalan kísérletek is igen rövid időn belül megbuktak. Ez a körülmény önmagában is felveti azt a gyanút, hogy az Szbtv. 62. § (4) bekezdése alapján nem mutatkozik esély tartósan fennmaradó türelmi zónák kialakítására. Azaz: a támadott rendelkezés alkalmatlan, mert alkalmazhatatlan célja elérésére, s ezért a támadott norma, mint végrehajthatatlan rendelkezés feleslegesen terheli a jogot. Ennek következtében gyengíti a jog konfliktuskezelő funkcióját, és végső soron megingatja a jog normatív karakterébe, közelebbről a jogbiztonságba vetett hitet.

b) Az alkotmányellenesség megállapításának - s ezzel egyidejűleg a megsemmisítés - első oka az Szbtv. 8. § (1) bekezdése harmadik és 62. § (4) bekezdésének első mondata között feszülő kollízióból ered. Bevezetőként megjegyzem: a többségi határozat e tekintetben nem merítette ki maradéktalanul az indítványokat, hiszen az Szbtv. 8. §-t nem vizsgálta, jóllehet azt a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője - a 2001. május 11-én kelt indítványában - kifejezetten összefüggésbe hozta az Szbtv. 62. § (4) bekezdésével.

Hangsúlyozom ugyanakkor, hogy az Alkotmánybíróságnak az Szbtv. 8. § (1) bekezdését indítvány hiányában is be kellett volna vonnia az alkotmányossági vizsgálat körébe, mivel annak tartalma szoros összefüggésben van az Szbtv. 62. § (4) bekezdésének első mondatában foglaltakkal.

Bizonyíthatónak látom, hogy az Szbtv. 8. § (1) bekezdése harmadik és 62. § (4) bekezdésének első mondata között összhanghiány van, amely abból adódik, hogy míg az Szbtv. 8. § (1) bekezdés harmadik mondata esetében akkor kell helyi rendeletet alkotni a türelmi zóna kijelöléséről, ha a település lélekszáma ötvenezer fő feletti, illetve a prostitúciót "folyamatosan észlelik", addig a 62. § (4) bekezdés első mondata értelmében akkor kötelező a helyi rendeletalkotás, ha a prostitúció tömeges [4. § j) pontja], s a lakosságszám meghaladja az ötvenezer főt.

Az Szbtv. 8. § (1) bekezdése első mondata értelmében ugyanakkor a prostitúció tömeges megjelenése esetén a türelmi zóna csupán "kijelölhető", azaz nem kötelező e tárgyban a rendeletalkotás; kötelezővé az csak a 8. § (1) bekezdése harmadik mondatában írt feltételek bekövetkezésekor válik. Nyilvánvaló tehát az ugyanazon címzetti kör jogalkotási kötelezettségére vonatkozó, egy törvényen belüli, egymással ellentétes törvényi szabályozás. Erre nézve pedig az Alkotmánybíróság már a 21/1993. (IV. 2.) AB határozatában megállapította: "Az ugyanazon törvényen belüli ellentétes szabályozás - különösen ha az a címzettek, az érintettek, a kötelezettek eltérő körére vonatkozik - már olyan fokú jogbizonytalanságot jelent, amely alkotmányellenes. Az anyagi alkotmánysértés, az alapjogi jogsértés itt ugyanis önmagában annak következtében megállapítható, hogy az érintett állampolgároknál olyan fokú jogbizonytalanságot eredményezhet, amely kötelezettségeik teljesítését kiszámíthatatlanná, félreérthetővé és bizonytalanná teszi." (ABH 1993. 172., 180.)

Ugyancsak már korábban megállapította az Alkotmánybíróság azt is: "[A] jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, hogy a közigazgatás törvény alárendeltségének követelménye, hogy a "közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által az állampolgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket". [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991. 454., 456.] Ez a követelmény magában foglalja azt is, ha a törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is." [6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999. 94., 95.] A "prostitúció folyamatos észlelése" mindezek hiányában értelmezhetetlen, márpedig "alkotmányellenessé nyilvánítható az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható." [42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997. 299., 301.]

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak az Szbtv. 8. § (1) bekezdése harmadik mondatát, valamint - vele összefüggésben - a 62. § (4) bekezdésének első mondatát - törvényen belüli ellentmondás, illetőleg a jogbiztonság sérelme okából is - meg kellett volna semmisítenie.

c) Álláspontom szerint az Szbtv. ¿2. § (4) bekezdés második mondatat az "egyetértési jog" törvénybe emelése miatt kellett volna az Alkotmánybíróságnak megsemmisítenie. Ez lehetett volna a megsemmisítés alkotmányossági érvekkel alátámasztható második oka.

Az Szbtv. 62. § (4) bekezdése második mondata értelmében: "A türelmi zóna helyének kijelölése tekintetében egyetértési jogot gyakorolnak azok a kerületi önkormányzatok, amelyek az egyeztetés során vállalják, hogy a saját területükön türelmi zónát alakítanak ki."

Itt elvileg akár 23 fővárosi kerület, praktikusan azonban azoknak a kerületeknek az egyetértő nyilatkozatának a megköveteléséről van szó, amelyek türelmi zóna kialakítását vállalják. Ezzel a rendelkezéssel előállhat az a helyzet, hogy - mint azt a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal vezetője írta - "a Fővárosi Közgyűlés nem tudja törvényes eszközökkel kijelölni a türelmi zóná(ka)t." Az önkormányzat rendeletalkotási eljárásába tehát egy olyan törvényi előfeltétel épült be, amely bizonyíthatóan közvetlen akadályává vált annak, hogy a Fővárosi Közgyűlés eleget tehessen törvényben írt jogalkotói kötelezettségének.

A jelen esetben tehát az a tény, hogy a Fővárosi Közgyűlés többszöri kísérlete sem vezetett eredményre, egyértelműen azt mutatja, hogy a törvény által előírt, "érvényes" eljárásra nem kerülhet sor, hiszen a fővárosi rendelet megalkotásához megkövetelt egyetértési jog nemcsak megnehezíti, de gyakorlatilag el is lehetetleníti az önkormányzati rendelet megalkotását. Az eddigi sikertelen kísérletek egyértelműen bizonyították, hogy gyakorlatilag nincs remény a törvényhozó által kötelezően elrendelt helyi (fővárosi) jogszabály megalkotására. A törvényi szabályozásban választott megoldás így maga vált okává annak, hogy rendelkezéseit a jogalkotási kötelezettség címzettje, a Fővárosi Közgyűlés nem képes végrehajtani.

Az Szbtv. 62. § (4) bekezdésének második mondata ezért nem felel meg a jogbiztonság követelményének. "A jogbiztonság az állam ... kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy ... az egyes jogszabályok is ... működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára". [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 59., 65.] A Fővárosi Közgyűlés számára ellehetetlenült önkormányzati rendeletalkotás egyidejűleg azt is eredményezi, hogy a helyi önkormányzást gyakorló képviselő-testület [Alkotmány 44. § (1) bekezdés] az adott tárgyban képtelen a választópolgárok közösségét kétségkívül érintő helyi közügy önálló, demokratikus intézésére, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlására (Alkotmány 42. §).

A többszöri kísérlet ellenére végrehajthatatlan törvényi szabályozás önmagában is felveti a jogbiztonság sérelmét, amennyiben "a jogállamiság megköveteli, hogy az állampolgároknak a törvényekben és a bíróságok által meghatározott ítéletek végrehajtásában a bizalma megszilárduljon." [16/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992. 101., 102.] "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból értelemszerűen következik, hogy az állam arra hivatott alkotmányos szervei jogszabályokat alkotnak a jogbiztonság fenntartása érdekében, és hogy a jogszabályok végrehajtásának törvényes eszközeit is biztosítják. A jogbiztonság magában foglalja azt a követelményt is, hogy a jogszabályokat, valamint az azok alkalmazása során hozott határozatokat végre kell hajtani." (1188/B/1995. AB határozat, ABH 2000. 614., 615.) A jogszabályok végrehajtása azonban feltételezi a végrehajthatóságot, azaz azt az esélyt is, hogy a címzettek képesek lesznek arra, hogy a jogalkotás által meghatározott kötelezettségeket teljesítsék. A kötelezettségek teljesítéséhez szükséges előfeltételeket magának a jogszabálynak (itt: törvénynek) kell (kellett volna) tartalmaznia. A vizsgált esetben ugyanakkor az egyetértési jog kikötése ezzel szemben éppen hogy ellehetetlenítette az önkormányzati rendelet megalkotását.

Mindezekre figyelemmel, helye lett volna az Szbtv. 62. § (4) bekezdése második mondata megsemmisítésének is.

2. Rámutatok arra is: az Szbtv. 62. § (4) bekezdése második mondata tekintetében legalább a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indokolta volna az, hogy a törvényhozó nem rendelkezett arról az esetről, amikor egyetlen kerületi önkormányzat sem vállalja a türelmi zóna kialakítását. Ebben az esetben is a helyi önkormányzást gyakorló képviselő-testület [Alkotmány 44. § (1) bekezdés] az adott tárgyban képtelen a választópolgárok közösségét kétségkívül érintő helyi közügy önálló, demokratikus intézésére, illetve a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlására (Alkotmány 42. §). A hatályos törvényi szabályozás az idézett alkotmányi rendelkezés konkretizálására semmiképpen nem teremt megfelelő és elégséges alapot.

Az Alkotmánybíróság döntésének meghozatalakor figyelemmel lehetett volna a 10/2001. (IV. 12.) AB határozatban kifejtett, a közhatalmi tevékenységre vonatkozó jogi szabályozás alkotmányossági kritériumaira is. Idézett határozatában az Alkotmánybíróság a jogbiztonságot sértőnek ítélte a szövetkezeti üzletrészek megszüntetésére vonatkozó "közigazgatási eljárás" törvényi rendelkezéseit, mivel azok több ponton ellentmondásos, alkalmazhatatlan - ezért végrehajthatatlan - rendelkezéseket tartalmaztak. A törvényi szabályok ugyancsak nem tették lehetővé az állami szerepvállalást is magában foglaló eljárásban a jogalanyokra vonatkozó kötelezettségek körének és tartalmának megállapítását. (ABH 2001. 123., 147.) Az Szbtv. 62. § (4) bekezdése magában hordja az alkalmazhatatlanság (végrehajthatatlanság) reális veszélyét, s a normának ez a hiányossága megalapozza a jogbiztonság sérelmén [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] alapuló alkotmánysértő helyzetet.

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 204-205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995. 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122. 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998. 132., 138.] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999. 52., 57.]

3. A határozat indokolása [minthogy a rendelkező rész 2. pontja elutasítja az Szbtv. 62. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt] kitér a kötelezően elrendelt feladat finanszírozásának kérdésére is, s megállapítja: "Az Szbtv. az önkormányzatokra azt a kötelezettségét rója, hogy - szükség esetén - kijelöljék a türelmi zónák határait, figyelembe véve az Szbtv. 7. §-ának a védett övezetre vonatkozó rendelkezéseit, valamint az adott település sajátos jellemzőit. Ezen túlmutató - pl. infrastruktúra kiépítésére vonatkozó -, közvetlen anyagi kihatással járó új kötelezettsége az önkormányzatoknak nincsen. Ebből következően az Szbtv. nem állapít meg az önkormányzatokra nézve olyan új kötelezettséget, feladatot, amelynek ellátásához - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (5) bekezdése alapján - az Országgyűlésnek a szükséges anyagi feltételeket biztosítania kell."

Ha egyetértenék is az Szbtv. 62. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességét állító indítványok elutasításával, akkor sem tudnám osztani ezt az álláspontot. A részletesebb ellenérvek felsorakoztatása helyett mindössze arra utalok, hogy a "kijelölésnél" komoly szerepet játszik a törvényi feltételeknek megfelelő terület infrastrukturális ellátottsága, illetőleg annak esetleges hiánya (megközelíthetőség stb.). Nem tekinthető véletlennek ezért az sem, hogy Debrecen város polgármestere szerint legalább 30 millió forintra, Pécs város polgármestere szerint pedig közel 100 millió forintra lenne szükség az adott városokban az egyáltalán szóba jöhető területen a türelmi zóna "kijelöléséhez".

Minthogy azonban több szempontból is bizonyíthatónak látom az Szbtv. 62. § (4) bekezdése mindkét mondata (az ugyanazokat a jogalanyokat érintő egy törvényen belüli kollízió, így a jogbiztonság sérelme, továbbá az "egyetértési jog" kikötése miatti), illetve a 8. § (1) bekezdése harmadik mondatában foglalt rendelkezés alkotmányellenességét és erre figyelemmel a megsemmisítését, szükségtelennek látom a finanszírozhatóság kérdésének a felvetését. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint ugyanis, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések esetleges sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben - érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 203., 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996. 37., 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997. 361., 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000. 420.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000. 425., 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000. 193., 200.] E gyakorlatának megfelelően - az Szbtv. 62. § (4) bekezdése megsemmisítése esetén - az Alkotmánybíróságnak már nem kellett volna vizsgálnia a finanszírozás kérdését sem.

Erre az okra (s nem a határozatban írt indokra) figyelemmel értek egyet a finanszírozás elmaradását vitató, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állító indítvány elutasításával is. [Megjegyzem: az Szbtv. 62. § (4) bekezdésének megsemmisítésével el is tűnt volna az a jogszabályi háttér, amelyre nézve egyáltalán mód nyílhatott volna a mulasztás megállapítására.]

Az alkotmányellenesség és ezzel egyidejűleg a megsemmisítés mellett szóló érvek elvetése esetén - az Szbtv. 62. § (4) bekezdése második mondatának hatályban maradásával -, a II/2. pontban leírt indokokra tekintettel az Alkotmánybíróságnak legalább a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet meg kellett volna állapítania.

4. Zárógondolatként: azzal, hogy az Alkotmánybíróság nem semmisítette meg az Szbtv. 62. § (4) bekezdésben foglalt rendelkezést, ténylegesen egy olyan helyi jogalkotási kötelezettséget éltet tovább, amelynek teljesítésére - változatlan törvényi feltételek mellett - a jövőben sem látszik semmi remény.

Budapest, 2002. október 8.

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

A különvélemény II/1. pontjához csatlakozom.

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

A különvélemény II/1. pontjában kifejtettekhez csatlakozom.

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

A különvélemény II/2. pontjához csatlakozom.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

A különvélemény II/1. pontjához csatlakozom.

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 534/E/2001.