31/2010. (III. 25.) AB határozat
a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 75. §-a, a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet alkotmányossági vizsgálata, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapítja, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság követelményét súlyosan sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés nem szabályozta a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben a közigazgatási hivatalok jogállását, és így a közigazgatási hivatalok létrehozásának alkotmányos törvényi alapjai hiányában a Kormány nem tud eleget tenni az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontjában meghatározott feladatának. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2010. szeptember 30-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 75. §-a, valamint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt az indítványt, amely a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 75. §-a, valamint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányul.
4. Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt az indítványt, amely a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 2006. december 31-én hatályban volt 98. § (1) bekezdése, valamint a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet hatályosságának kimondására irányul.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
A Megyei Önkormányzatok Országos Szövetsége indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Kszt.) 75. §-a, valamint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Az indítvány kifejti, hogy az Alkotmánybíróság 31/2001. (VII. 11.) AB határozatában (ABH 2001, 258.) és a 90/2007. (XI. 14.) AB határozatban (ABH 2007, 750.; a továbbiakban: Abh1.), valamint a 131/2008. (XI. 3.) AB határozatban (ABH 2008, 1072.; a továbbiakban: Abh2.) foglaltak szerint, csak az Ötv. 98. § (1) bekezdésének módosításával, 2/3-os minősített többséggel elfogadott törvényben lehetett volna rendelkezni a Kormány általános hatáskörű területi szervének létrehozásáról. Így a Kszt. 75. §-a, amely egyszerű többséggel elfogadott törvényben intézményesíti a Kormány általános hatáskörű területei szervét és a Korm.r., amely a Kormány általános hatáskörű területi szerveként a regionális államigazgatási hivatalok létrehozásáról és jogállásáról rendelkezik, sérti az Alkotmány 44/C. §-át, csorbítja az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (2) bekezdésében szabályozott hatáskörét, az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe ütközik, valamint ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményével, és nemzetközi egyezményben vállalt kötelezettség megszegését jelenti.
II.
Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályok alapján hozta meg döntését:
1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"19. § (... )
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit."
"35. § (1) A Kormány
(... )
d) biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
(... )
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá.
A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai."
2. A Kszt.-nek az indítványozó által vitatott V. fejezete:
"A KORMÁNY ÁLTALÁNOS HATÁSKÖRŰ TERÜLETI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVE
75. § (1) A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét a Kormány által rendeletben kijelölt miniszter irányítja.
(2) A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervének vezetőjét a szervet irányító miniszter és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter együttes javaslata alapján a miniszterelnök nevezi ki.
(3) A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a közvetlenül a szerv vezetője által vezetett szervezeti egységekből, továbbá kormányrendelet rendelkezése alapján ágazati szakigazgatási szervekből és kirendeltségekből állhat.
(4) Az (1) bekezdésben meghatározott szerv kirendeltségének vezetője a szervet létrehozó kormányrendeletben neki címzett hatásköröket önállóan gyakorolja.
(5) A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervének létszámkeretét a Kormány szakigazgatási szervi és kirendeltségi bontásban is meghatározhatja.
(6) Az (1) bekezdésben meghatározott szerv az irányító miniszter által vezetett minisztérium költségvetési fejezetén belül önálló címet képez.
(7) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy az általános hatáskörű területi államigazgatási szervét rendeletben jelölje ki."
3. A Korm.r.-nek a regionális államigazgatási hivatal feladat- és hatáskörére vonatkozó szabályai:
"11. § (1) A hivatal jogszabályban meghatározottak szerint
a) közigazgatási hatósági jogkört gyakorol,
b) felügyeleti jogkörében jár el,
c) választási eljárással kapcsolatos feladatokat lát el,
d) törvényességi felügyeletet gyakorol a működési területén székhellyel rendelkező területfejlesztési intézmények felett,
e) egyetértési jogot gyakorol a jegyző által kiadott egyedi iratkezelési szabályzat kiadásához,
f) végzi a közigazgatási informatikai rendszerek üzemeltetésével összefüggő ügyviteli és informatikai feladatokat,
g) ellátja a közszolgálati jogviszonyra vonatkozó jogszabályok végrehajtásának ellenőrzését, ellátja a közszolgálati nyilvántartás vezetésével és működtetésével kapcsolatos feladatokat,
h) helyi lakásügyi szervként jár el,
i) képzési, továbbképzési, vizsgaszervezési és vizsgáztatási feladatokat lát el,
j) szabálysértési eljárás során méltányossági jogkört gyakorol,
k) közreműködőként jár el a szomszédos államokban élő magyarokról szóló törvény alapján,
l) közreműködik a katasztrófák elleni védekezés szervezésére vonatkozó feladatok ellátásában.
(2) A hivatal
a) gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolásáról,
b) ügyfélszolgálatot működtethet,
c) kezdeményezheti a területi államigazgatási szervek ügyfélfogadási, ügyfélszolgálati rendszerének összehangolását, továbbá szakmai támogatást nyújt az ügyfélszolgálati tevékenység bővítéséhez,
d) közreműködik a kormányhivataloknak és központi hivataloknak a hivatal illetékességi területén székhellyel rendelkező területi és helyi szervei informatikai tevékenységének összehangolásában.
(3) A Kormány a külföldi hatósági határozat végrehajtására irányuló megkereséssel kapcsolatban intézkedésre jogosult szervként a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét jelöli ki.
12. § (1) A hivatal döntés-előkészítő és javaslattevő szervként közreműködik a Kormánynak az Alkotmány 19. § (3) bekezdés l) pontja szerinti javaslattételi jogosultsága, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 95. § d)-e)) pontjaiban meghatározott feladatai ellátásában, a helyi önkormányzatokért felelős miniszternek az Ötv. 96. § a) és c)-d) pontjaiban, valamint a szakmai irányító miniszternek az Ötv. 97. §-ában meghatározott feladatai ellátásában.
(2) A hivatal az (1) bekezdésben meghatározott feladatai ellátása körében
a) a feladat- és hatáskörrel rendelkező más államigazgatási szervekkel együttesen részt vesz a szakmai irányító miniszter ellenőrzési feladatainak teljesítésében, értékeli és elemzi az ágazati törvények, kormány- és miniszteri rendeletek hatályosulását,
b) a helyi önkormányzatoktól - az Ötv. 97. § e) pontjára figyelemmel - adatokat és információkat kér a szakmai irányító miniszter ágazati feladatai ellátása érdekében, az információkat összegzi és továbbítja a szakmai irányító miniszternek,
c) a helyi önkormányzat felkérésére - a szakmai irányító miniszterrel, valamint a feladat- és hatáskörrel rendelkező, illetékes államigazgatási szervvel egyeztetve - az Ötv. 97. § d) pontjában foglaltakra figyelemmel a helyi önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatok részére az önkormányzat ágazati feladatainak ellátásához.
(3) A hivatal a szakmai irányító miniszter kérésére közreműködik a szakmai irányító miniszter külön jogszabályban meghatározott, helyi önkormányzatokkal összefüggő egyes feladatainak ellátásában.
(4) Amennyiben a hivatal az (1) és (2) bekezdésben foglalt feladatai ellátása során jogszabálysértést észlel, kezdeményezi a feladat- és hatáskörrel rendelkező, illetékes állami szerv eljárásának a megindítását.
(5) A hivatal - az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok kivételével - az illetékességi területén székhellyel rendelkező közigazgatási szervtől, valamint hatósági jogkörben eljáró más szervtől vagy személytől az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően bármely döntést bekérhet, intézkedéséről tájékoztatást kérhet, illetve - külön jogszabályban meghatározott esetekben - az iratokba betekinthet.
(6) A hivatal az (5) bekezdésben meghatározott szervnél - törvénysértés észlelése esetén - egyeztető eljárást kezdeményez. Ennek eredménytelensége esetén az érintett szerv felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást, utóbbi eredménytelensége esetén a szakmai irányító miniszternél eljárást kezdeményez.
(7) A hivatal - a (6) bekezdésben foglalt intézkedések eredménytelensége esetén - az (5) bekezdésben meghatározott szerv felügyeleti szerve és a szakmai irányító miniszter egyidejű tájékoztatása mellett kezdeményezi az önkormányzati miniszternél a (8) bekezdésben foglalt intézkedés megtételét.
(8) Ha a törvénysértés másként nem orvosolható, az önkormányzati miniszter és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter együttesen tesz javaslatot a Kormánynak az Alkotmány 35. § (4) bekezdése szerinti intézkedés meghozatalára.
13. § (1) A hivatal az illetékességi területén székhellyel rendelkező közigazgatási szervek vonatkozásában ellenőrzi
a) az illetékes ügyészséggel egyeztetett ellenőrzési terv és program szerint a közigazgatási szervek tevékenységében a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény végrehajtását;
b) az illetékes közlevéltárral egyeztetett ellenőrzési terv és program szerint az ügyiratkezelésről, valamint a központi államigazgatási szervek területi szervei által kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről, a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló jogszabályok végrehajtását.
(2) A hivatal az ellenőrzési jogköre gyakorlása során jogosult határidő tűzésével adatokat, felvilágosítást kérni, az iratokat megismerni.
14. § Ez a rendelet 2009. január 1-jén lép hatályba.
15. § A regionális államigazgatási hivatal - a helyi önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése kivételével - a regionális közigazgatási hivatal általános jogutódja az állománytábla szerinti létszám érintetlenül hagyásával."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e a Kszt. 75. §-ának, valamint a Korm.r.-nek az alkotmányellenessége azért, mert a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét intézményesítő szabályokat az Országgyűlés egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel, - a Magyar Köztársaság 2009. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2008. évi LXXXII. törvénnyel - iktatta be a Kszt.-be.
Az indítványozó rámutat arra, hogy az Országgyűlés ahelyett, hogy megszüntette volna az Alkotmánybíróság által az Abh.2.-ben megállapított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet és 2/3-os törvénnyel az Ötv.-ben szabályozta volna a közigazgatási hivatalok jogállását, egyszerű törvénnyel módosította a Kszt.-t. A Kszt. módosításával a Kszt-be iktatott, vitatott rendelkezések a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szólnak, anélkül azonban, hogy a törvény meghatározná annak feladatait, és amely jogállás korábban a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokat illette meg. Azt, hogy mely szerveket kell a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervének tekinteni a Korm.r. szabályozza, amely egyúttal meghatározza a regionális államigazgatási hivatalok feladatait. A Korm.r. szerint a regionális államigazgatási hivatal - a helyi önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése kivételével - a közigazgatási hivatal általános jogutódja. Indítványozók szerint ez a megoldás alkotmányellenes, mivel az Alkotmánybíróság, már kétszer (az Abh1.-ben és az Abh2.-ban) is kimondta, hogy a közigazgatási hivatalok jogállását az Ötv.-ben 2/3-os többséggel kell szabályozni "márpedig a közigazgatási hivatalok általános jogutódlásáról - ami kétség kívül egy hivatal jogállásának szabályozási körébe tartozik - ennek megfelelően kormányrendeletben nem lehet rendelkezni, csak a kétharmados többséggel az önkormányzati törvényben."
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem a Kszt. vitatott szabálya, sem a Korm.r. nem tartalmaz olyan rendelkezést, amelyről az Országgyűlésnek az Alkotmány 44/C. §-a alapján 2/3-os minősített többséggel elfogadott törvényben kellett volna döntenie.
Az Alkotmány e rendelkezése alapján a helyi önkormányzatokról szóló törvény, illetőleg az önkormányzati alapjogok korlátozásáról szóló törvény elfogadásához szükséges a jelenlevő képviselők 2/3-ának szavazata. Az Alkotmánybíróság 1/1999. (II. 24.) AB határozatának rendelkező részében alkotmányos követelményként fogalmazta meg: "A minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni." (ABH 1999, 25.)
Mindezek alapján a Kszt. 75. §-ában foglalt rendelkezés elfogadásához akkor kellett volna 2/3-os többség, ha az az Ötv.-t módosítja, illetőleg önkormányzati alapjogot korlátoz.
A Kszt. 75. §-a a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervének létrehozásáról rendelkezik. Az Ötv. nem tartalmaz, és a Kszt. 75. § elfogadása előtt sem tartalmazott rendelkezést a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről. Az Ötv. 98-99. §-ai a közigazgatási hivatalról és nem a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről rendelkeznek. A közigazgatási hivatalt nem az Ötv., hanem kormányrendelet minősítette a Kormány területi államigazgatási szervének. Erre azt követően került sor, hogy az Ötv.-t módosító 1996. évi LXXII. törvény jelentősen megváltoztatta a közigazgatási hivatalok feladat- és hatáskörére vonatkozóan az Ötv.-ben megállapított szabályokat. Az Ötv.-nek a közigazgatási hivatalok feladat- és hatáskörét szabályozó 98. § (2) bekezdéséből hatályon kívül helyezte a közigazgatási hivatal államigazgatási hatósági jogkörére, valamint az államigazgatási szervek tevékenységének összehangolására vonatkozó szabályokat. A módosító törvény indokolása a változtatás indokait a következőkben jelölte meg:
"A fővárosi, megyei közigazgatási hivataloknak alapvetően kettős feladatuk van: egyrészt ellátják a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, másrészt államigazgatási teendőket végeznek.
A Kormány programja a közigazgatási reform egyik döntő kérdéseként fogalmazta meg a dekoncentrált szervezetek rendszerének általános felülvizsgálatát. Ennek alapján a Kormány 1995-ben elfogadta a területi államigazgatási szervek reformjának programját.
A végrehajtás érdekében indokolt a helyi önkormányzatokról szóló törvényből kivenni a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok államigazgatási feladatairól, irányításáról szóló rendelkezéseket.
A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok változatlan alapvető feladata a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése, amelynek hatásköri, eljárási szabályai a kétharmados törvény szerves részei, miután közvetlenül érintik a helyi önkormányzatokat.
A Javaslat a hatályon kívül helyezendő rendelkezések mellett megadja a felhatalmazást a Kormánynak a közigazgatási hivatalok szervezetrendszerének kialakítására."
Az Ötv. e módosítását követően az Ötv. 98. § (2) bekezdésében a következő feladat- és hatáskörök maradtak: "(2) A közigazgatási hivatal
a) ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
b)
c) ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket;
d)
e) a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél;
f) összehívja a képviselő-testület ülését, ha a 12. § (1) bekezdése szerint tett indítványnak a polgármester tizenöt napon belül nem tesz eleget;
g) a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt."
A Kormány az Ötv. e módosítását követően fogadta el a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendeletet, amely alapvetően megváltoztatta a közigazgatási hivataloknak az államszervezetben elfoglalt helyét, a Belügyminisztérium alá rendelt hivatali szervekből, a Kormány területi szerveivé váltak, megváltoztak működésének szervezeti keretei és kiszélesedett államigazgatási feladat- és hatásköre. A közigazgatási hivatalok államigazgatási hatósági jogkörének (mind az első fokú, mind a jogorvoslati, felügyeleti hatásköreinek) szabályozása ezzel kikerült az Ötv. szabályozási köréből.
Mindezeket figyel embe véve megállapítható, hogy az V. fejezetnek a Kszt.-be iktatása az Ötv. rendelkezéseit nem érintette.
A Kormány a Kszt. 75. §-ában foglalt felhatalmazás alapján alkotta meg a Korm.r.-t és hozta létre a regionális államigazgatási hivatalt, mint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét. A Kszt. 75. §-a nem rendelkezik a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervének feladat- és hatásköréről, azt a Korm.r. szabályozza.
Ez a szabályozás csak akkor igényelt volna 2/3-os minősített többséggel elfogadott törvényi szabályozást, ha az érinti az Ötv.-nek a közigazgatási hivatalra, illetőleg annak feladat- és hatáskörére vonatkozó szabályait. Az Alkotmánybíróság a regionális államigazgatási hivatalok feladat- és hatáskörének vizsgálata során megállapította, hogy a Korm.r. alapján azok nem rendelkeznek felhatalmazással a közigazgatási hivatalok számára az Ötv. 98-99. §-aiban megállapított feladat- és hatáskörök gyakorlására. Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben az Ötv. hatályos rendelkezéseit figyelembe véve rámutatott arra, hogy a helyi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzési jogkört gyakorló szerv jogállásának szabályozása kíván 2/3-os többséggel elfogadott törvényi szabályozást. E határozatában az Ötv. 98. § (1) bekezdés alkotmányellenességének megállapítását az Alkotmánybíróság a következőképpen indokolta:
"A helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés az önkormányzati alapjogok szabad gyakorlása korlátozásának lehetőségét is magában rejti, ezért a törvényességi ellenőrzés gyakorlására jogosult szerv hatáskörét 2/3-os törvény kell, hogy szabályozza. A 2/3-os törvényben szabályozott önkormányzati alapjogok védelmének szervezeti garanciájaként, az Ötv. hozta létre a törvényességi ellenőrzés gyakorlására jogosult szervet magát is. Az Ötv. 98. § (1) bekezdése intézményesítette a közigazgatási hivatalokat és határozta meg az államszervezetben elfoglalt helyüket. Az Ötv.-nek ez a szabálya fővárosi, megyei szervként iktatta be a közigazgatási hivatalt az államszervezetbe, azaz a 2/3-os törvényben megnyilvánuló politikai konszenzus kiterjedt arra is, hogy a helyi önkormányzatok felett fővárosi, megyei szinten működő államigazgatási szerv gyakorolja a törvényességi ellenőrzést. Ezért az Ötv. szabályozási koncepciójának lényeges elemét érintette az a módosítás, amely a fővárosi, megyei jelző hatályon kívül helyezésével lehetőséget adott a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének megváltoztatására. Ezért ezzel a módosítással a törvényhozó túllépte az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében szabályozott felhatalmazása kereteit. Így megállapítható, hogy az Ötv. 98. § (1) bekezdésének a Kszt. 7. § (1) bekezdés d) pontja által módosított szövegét a törvényhozási eljárásnak az Alkotmány 44/C. §-ában szabályozott szabályainak megsértésével fogadta el az Országgyűlés." (ABH 2007, 750, 773-774.)
A regionális államigazgatási hivatalok a Korm.r. alapján államigazgatási hatósági jogköröket gyakorolnak, törvényességi felügyeletet látnak el a területfejlesztési intézmények tevékenysége felett, a Korm.r.-ben meghatározott keretek között összehangolják a területükön működő államigazgatási szervek tevékenységét, ellenőrzik a közszolgálati jogviszonyra vonatkozó jogszabályok végrehajtását, a Ket. szabályainak, valamint az adatvédelemre, illetőleg a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó jogszabályok érvényesülését, közreműködnek a Kormány, a központi államigazgatási szervek döntéseinek előkészítésében és végrehajtásában. A Korm r. 12. § (1)-(2) bekezdésének megfelelően ilyen, döntési jogkör nélküli, közreműködő szerepet töltenek be az Alkotmány 19. § (3) bekezdés l) pontja, az Ötv. 95. § d), e) pontja alapján a Kormányt, illetől eg az Ötv. 96. § a), c)-d) pontja, valamint a 97. §-a alapján a minisztereket az önkormányzatok felé megillető feladat- és hatáskörök gyakorlásában.
Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzatok államigazgatási felügyelete nemcsak a szűken értelmezett törvényességi ellenőrzést, hanem az önkormányzatok szervei által gyakorolt államigazgatási hatósági tevékenység feletti jogorvoslati jogkört, felügyeletet is magában foglalja, mivel e jogkörök gyakorlása során a képviselő-testület hivatalát vezető jegyző tevékenységét ítélik meg. Szerinte a 2/3-os szabály kikerülését jelenti e hatáskörök kivonása - az Ötv. felhatalmazása nélkül - a közigazgatási hivatalok hatásköréből. Amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben már rámutatott a közigazgatási hivatalok e hatáskörének szabályozását 1997. január 1-je óta az Ötv. nem tartalmazza. A közigazgatási hatósági ügyekben a II. fokú hatósági jogkörök, valamint a felügyeleti szerv jogainak gyakorlására jogosult fórumrendszer általános szabályait a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) határozza meg. A Ket. 107. § (2) bekezdése és 116. §-a jogosítja fel a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét e jogkörök gyakorlására. A regionális államigazgatási hivatalokat - a helyi önkormányzat polgármestere, jegyzője, illetőleg a polgármesteri hivatal ügyintézője által intézett államigazgatási hatósági ügyekben - megillető jogorvoslati és felügyeleti jogkörök gyakorlása nem a Korm.r.-en, hanem törvényen alapul. Az önkormányzat e szerveinek hatáskörébe tartozó államigazgatási hatósági jogkörök gyakorlása az Alkotmány 44/B. §-án alapul, gyakorlásuk nem tartozik az Alkotmány által védelemben részesített önkormányzati alapjogok körébe.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a regionális államigazgatási hivatalok a Korm.r. alapján a helyi önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzést nem gyakorolnak, és nem rendelkeznek olyan hatáskörrel sem, amely az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogokat korlátozná. Tekintettel arra, hogy a Kszt. 75. §-ában és a Korm.r.-ben foglalt szabályozás az Ötv. rendelkezéseit nem módosította, önkormányzati alapjogot nem korlátoz, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Alkotmány 44/C. §-ának sérelme miatt alkotmányellenessége nem állapítható meg. 2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy sérti-e az Alkotmány 19. § (2) bekezdését az, hogy a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervének, a regionális államigazgatási hivatalnak a jogállását, feladat- és hatáskörét kormányrendelet szabályozza. Az indítványozó álláspontja szerint az Országgyűlés népszuverenitásból eredő jogait csorbítja az, hogy az Országgyűlés által a képviselők széles egyetértésével létrehozott megyei színtű igazgatási ellenőrzési rendszert egy "feles" törvényre hivatkozással kormányrendelettel alakítanak át. Amint az Alkotmánybíróság arra a fentiekben rámutatott a regionális államigazgatási hivatalok létrehozása az Ötv.-ben szabályozott, a közigazgatási hivatalokra telepített törvényességi ellenőrzést nem érintette, 2/3-os többséggel elfogadott törvényi szabályozást nem igényelt. Ezért az Alkotmány 19. § (2) bekezdésével összefüggésben azt kellett vizsgálnia, hogy a regionális államigazgatási hivatalok kormányrendeletben történt létrehozása sérti-e az Alkotmány e rendelkezését.
Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben már értelmezte az Alkotmány 19. § (2) bekezdését.
"Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése a kormányzás szervezetének, azaz a kormányzati rendszerbe tartozó szervek jogállásának meghatározását utalja az Országgyűlés hatáskörébe, ebből nem következik az, hogy az államigazgatási rendszerbe tartozó egyes államigazgatási szervek létrehozásáról, jogállásáról törvényben kell rendelkezni. Az Alkotmány maga tartalmaz szabályozást arra nézve, hogy az államigazgatási szervezeti rendszerbe tartozó szervek közül, melyek létesítéséhez kívánja meg a törvényi szabályozást. Az Alkotmány 34. § (1) bekezdése alapján a minisztériumok felsorolásáról külön törvény rendelkezik, 40/A. §-a pedig egyes rendvédelmi szervek (rendőrség, határőrség, nemzetbiztonsági szolgálatok) jogállásának szabályozásához írja elő a törvényi szabályozás szükségességét. A Kszt. 1. §-a, valamint 71. §-a további államigazgatási szervek (az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok) létesítését határozza meg kizárólagos törvényhozási tárgyként.
Az indítvány elbírálása során az Alkotmánynak a Kormány államszervezetben elfoglalt helyére, az államigazgatás működéséért viselt felelősségére vonatkozó rendelkezéseiből kell kiindulni.
Az Alkotmány 35. § (1) bekezdése alapján a Kormány alapvető feladata, hogy gondoskodjon a törvények végrehajtásáról, irányítsa és koordinálja a végrehajtó tevékenységet gyakorló államigazgatási rendszert. Az államigazgatási szervezeti rendszer jogszerű és hatékony, eredményes működésének biztosítása a Kormány felelősségi körébe tartozik. Az Alkotmány a Kormány e funkciójának gyakorlásához a Kormányt az államigazgatási rendszer egésze tekintetében megillető hatásköröket is biztosít, e körben az Alkotmány 40. § (3) bekezdése alapján az államigazgatási szervezeti rendszer tekintetében szervezetalakítási jog is megilleti." (ABH 2007, 750, 777-778.) Az Alkotmány 40. § (3) bekezdése szerint: "A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni." A Kormány ezt az Alkotmányban szabályozott szervezetalakítási jogát gyakorolta akkor, amikor a Kszt. 75. §-ában szabályozott a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveként a Korm.r.-ben létrehozta a regionális államigazgatási hivatalokat. A Korm.r. alkotmányellenessége, így az Alkotmány 19. § (2) bekezdése alapján sem állapítható meg.
3. Az indítványozó álláspontja szerint a regionális államigazgatási hivatalok kormányrendeleti színtű szabályozása ellentétes az 1997. évi XV. törvénnyel kihirdetett, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezménnyel is, amelynek 8. cikke kimondja, hogy a helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét csak az Alkotmányban vagy törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 44. §-a alapján jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését az Alkotmánybíróság az Abtv. 21. § (3) bekezdésében meghatározott szervek vagy személyek (az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy bármely országgyűlési képviselő, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész) indítványa alapján vizsgálja. Nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának kezdeményezésére az indítványozó szervezet nem rendelkezik indítványozási jogosultsággal.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 29. § c) pontja alapján az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja az indítványt, ha az eljárás indítványozására az indítványozónak nincs jogosultsága. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt e részében visszautasította.
4. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozók által állított alkotmányellenes helyzet nem annak következtében áll fenn, hogy a Kszt. 75. §-a rendelkezik a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről és a Korm.r. létrehozta a regionális államigazgatási hivatalokat. Az alkotmányellenes helyzet annak következménye, hogy az Országgyűlés nem alkotta meg az Ötv.-nek a közigazgatási hivatalok jogállására vonatkozó szabályait és ennek következtében a közigazgatási hivatalok - mivel a közigazgatási hivatalokról szóló 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet az Abh2.-ben meghatározott határidő eredménytelen elteltével hatályát vesztette -megszűntek. Így nincs olyan államigazgatási szerv, amely az Ötv.-ben és más törvényekben a közigazgatási hivatalok számára meghatározott hatásköröket gyakorolná. Az Alkotmánybíróság az Abh.2. rendelkező részének 2. pontjában kimondta:
"2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 44/C. §-át sértő alkotmányellenes helyzet jött létre azáltal, hogy az Országgyűlés a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben nem szabályozta a helyi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzést gyakorló közigazgatási hivatalok jogállását. Ezért felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2008. december 31-éig tegyen eleget." Az Országgyűlés e jogalkotási kötelezettségének a mai napig nem tett eleget. Az Országgyűlés mulasztása következtében több mint egy éve fennáll az a helyzet, hogy különböző törvények hatáskört állapítanak meg a közigazgatási hivatalok számára úgy, hogy a közigazgatási hivatalok nem léteznek. (Az Ötv.-n kívül hatáskört állapít meg a közigazgatási hivatalok számára a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. tv.; a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. tv.; a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. tv.; a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. tv.; a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1995. évi XXV. tv.; a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. tv.; a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. tv.; a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. tv.; a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. tv.; a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. tv.; a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII. tv.; a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. tv.) A jogalkotói mulasztás következménye ma már nem pusztán az Alkotmány 44/C. §-ában foglalt eljárási rendelkezés sérelme, hanem súlyosan sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság követelménye is.
A közigazgatási hivatalok számára törvényben megállapított hatáskörök gyakorlása, a helyi és a kisebbségi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés az önkormányzatok törvényes működésének egyik legfontosabb biztosítékai. A folyamatos törvényességi ellenőrzés hivatott biztosítani, hogy a helyi közügyekben széles körű közhatalmat gyakorló helyi önkormányzatok által alkotott jogszabályok megfeleljenek a magasabb szintű jogszabályok előírásainak, ne korlátozzák törvénysértő módon a címzettek jogait, a helyi és a kisebbségi önkormányzatok törvényes rendben működjenek, ne sérüljenek a demokratikus működés törvényi garanciái, és az önkormányzatok konkrét ügyekben hozott döntései jogszerűek legyenek. A közigazgatási hivatal a helyi önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva alkotmányos alapjogok érvényesítését szolgáló hatáskörökkel is rendelkezik [pl. a nemzetiségi és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 29. §; a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 84. § (3), (10) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a jogállamiság magában foglalja a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.; 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25, 28.; 83/2009. (IX. 3.) AB határozat, ABK 2009. szeptember 980, 981.; 89/2009. (IX. 24.) AB határozat, ABK 2009. szeptember, 1005, 1009.]
A közigazgatási hivatalok léte és törvényekben meghatározott hatásköreinek tényleges gyakorlása a helyi és a kisebbségi önkormányzatok tekintetében a törvény alá rendelt működés szervezeti garanciáját jelenti.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogállamisággal összeegyeztethetetlen egy olyan helyzet tartós fenntartása, amelyben az erre rendelt szervezet - alkotmányos törvényi alapokon nyugvó - létrehozásának hiányában, a törvényesség biztosítékaként törvényekben szabályozott államigazgatási hatáskörök nem gyakorolhatók.
Az Abtv. 49. §-a alapján, ha a jogalkotó jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, az Alkotmánybíróság megállapítja a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet és - határidő tűzésével - jogalkotási feladata teljesítésére hívhatja fel a jogalkotót.
Az Alkotmánybíróság ezt a hatáskörét hivatalból eljárva is gyakorolhatja.
Az Országgyűlés jogalkotói kötelezettsége ebben az ügyben abból keletkezett, hogy a közigazgatási hivatalok számára törvényekben meghatározott hatáskörök gyakorlásának feltételét, - amint arra az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben és az Abh2.-ben is rámutatott - a közigazgatási hivatalok létrehozásának alkotmányos törvényi alapjait nem teremtette meg. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontja a Kormány kötelezettségévé teszi a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés biztosítását, a Kormány azonban e feladatának - amint azt az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben és az Abh2.-ben kimondta - a közigazgatási hivatalok jogállásának 2/3-os többséggel elfogadott törvényi szabályozása nélkül, nem tud alkotmányosan eleget tenni.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy - az Abh1.-ben megállapított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességen túl - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság követelményét súlyosan sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés nem szabályozta a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben a közigazgatási hivatalok jogállását, és így a Kormány nem tud eleget tenni az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontjában meghatározott feladatának.
Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának - annak érdekében, hogy az újonnan megalakult önkormányzatok már működő törvényességi ellenőrzés feltételei között kezdhessék meg működésüket, még az önkormányzati általános választások előtt - 2010. szeptember 30-ig tegyen eleget. 5. Az indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság - tekintettel arra, hogy 2006. december 31. napján működött utoljára az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését ellátó, az Alkotmánynak megfelelő szervezeti rendszer -mondja ki azt is, hogy az Ötv. - akkor hatályban volt - 98. § (1) bekezdése, valamint a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet hatályban van.
Az Alkotmánybíróság nem jogalkotó szerv, az Alkotmány 32/A. §-a alapján felhatalmazása arra terjed ki, hogy felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát és az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezéseket megsemmisítse. Az Alkotmánybíróságnak valamely a jogalkotó által hatályon kívül helyezett, vagy módosított jogszabályi rendelkezés "újbóli hatályba helyezésére" hatásköre nincs, mivel az jogalkotás, s így a jogalkotó kompetenciájába tartozik. [Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság 1437/B/1995. AB határozatában, ABH 1998, 616, 618-619.; 847/B/2005. AB határozatában, ABH 2008, 3111, 3118.; 90/2007. (XI. 14.) AB határozatában ABH 2007, 750, 766.] Amennyiben az Alkotmánybíróság eljárása során hivatalból, vagy indítvány alapján eljárva azt állapítja meg, hogy a jogalkotó nem alkotott jogszabályt az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése következtében létrejött alkotmányellenes helyzet megszüntetésére, az Abtv. 49. §-a alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására és arra jogosult, hogy az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére hívja fel a jogalkotót. Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben, és jelen határozatában is megállapította, hogy alkotmányellenes helyzet jött létre azáltal, hogy a törvényhozó az Ötv.-ben nem szabályozta az önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzési jogkört gyakorló közigazgatási hivatalok jogállását, és határidő tűzésével felhívta a törvényhozót, hogy tegyen eleget jogalkotói kötelezettségének. Az Alkotmánybíróság ezzel az alkotmányos állapot helyreállítása érdekében rendelkezésére álló lehetőségeket kimerítette.
Az Ügyrend 29. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja az indítványt, ha az eljárásra nincs hatásköre. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt e részében visszautasította.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Budapest, 2010. március 23.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 154/B/2009.