1146/D/2001. AB határozat

A földgáz díjának megállapításáról szóló 11/1999. (III. 19.) GM rendelet 2000. VII. 1. és 2000. XI. 2. közötti időszakban hatályos 1. számú melléklete alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a földgáz díjának megállapításáról szóló 11/1999. (III. 19.) GM rendelet 2000. VII. 1. és 2000. XI. 2. közötti időszakban hatályos 1. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a 2000. évi várható áralakulásról és az árintézkedésekről szóló 1113/1999. (XI. 19.) Korm. határozat 1999. IX. 19. és 2001. VII. 1. között hatályos 2. pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a földgáz díjának megállapításáról szóló 11/1999. (III. 19.) GM rendelet 2000. VII. 1. és 2000. XI. 2. között hatályos 1. számú mellékletének - az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére alapított - alkotmányellenessége megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozó gázipari részvénytársaság alkotmányjogi panasz keretében a földgáz díjának megállapításáról szóló 11/1999. (III. 19.) GM rendeletnek (a továbbiakban: GMr.) a földgáz díjának megállapításáról szóló 11/1999. (III. 19.) GM rendelet módosításáról szóló 20/2000. (VI. 21.) GM rendelettel (a továbbiakban MódR.) megállapított 1. számú melléklete 2000. VII. 1. és 2000. XI. 2. közötti időszakban hatályos szövege, valamint a 2000. évi várható áralakulásról és az árintézkedésekről szóló 1113/1999. (XI. 19.) Korm. határozat (a továbbiakban: Kh.) 2. pontja alkotmányellenességének megállapítását és a konkrét ügyében való alkalmazása kizárását kérte.

1. Az indítványozó felperesként a Fővárosi Bíróság előtt 15.P.27.135/2000. számon folyt, kártérítés iránti perében 7 305 707 453 Ft megfizetésére kérte kötelezni egyetemlegesen a gazdasági minisztert mint I. rendű, a gazdasági minisztériumot mint II. rendű és a kormányt, mint III. rendű alperest.

A felülvizsgálati ítélet tényállása alapján a Magyar Energia Hivatal a gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény (a továbbiakban Gszt.) 6. § (1) bekezdésének a) pontja alapján egyedüli cégként a felperesnek adott ki Gázértékesítési Működési Engedélyt. Így a Gszt. 10. §-ának (1) és (2) bekezdése alapján egyidejűleg terhelte egyrészről az ellátási (értékesítési) másrészről a beszerzési (vételi) kötelezettség. Az ipari és kereskedelmi miniszter a földgáz árszabályozásáról és az 1997. január 1-jéig terjedő árkiigazításról szóló 1075/1995. (VIII. 4.) Korm. határozat felhatalmazása alapján bocsátotta ki a földgáz árának szabályozásáról szóló 59/1995. (XI. 14.) IKM rendeletét (a továbbiakban: IKMr.), amelynek 3. §-a előírja, hogy 1997. január 1-jétől 2001. december 31-éig terjedő időszakban a földgáz árakat a 2. számú mellékletben foglaltak figyelembevételével kell megállapítani. Ez a melléklet az ármegállapítási számítások elvégzéséhez szükséges képletet ("árképletet") tartalmazza. A gazdasági miniszter ennek a jogszabályi rendelkezésnek a figyelmen kívül hagyásával állapította meg 2000. július 1-jétől a viszonteladói gáz árát. A Kh. alapján kibocsátott MódR.-ben a viszonteladói gázdíj megállapításánál nem alkalmazta az IKMr.-ben előírt árképletet. Mivel a viszonteladói gázdíj maximált hatósági ár, ezért a felperes köteles a gázt az ármegállapító rendeletben kihirdetett áron értékesíteni. Ennek következtében a GMr.-ben megállapított viszonteladói gázár és az árképlet helyes alkalmazásával képzett ár különbözete a felperes számára kárt eredményezett. Keresetében hangsúlyozta továbbá a gázár meghatározásának egyedi aktus jellegét.

Az I. rendű alperes jogellenes magatartását abban jelölte meg, hogy a MódR.-ben kihirdetett gázdíj ellentétes az IKMr. melléklete által meghatározott árképlettel. A III. rendű alperes felelősségének alapját abban jelölte meg, hogy az I. rendű alperes a III. rendű alperes tagja, és a III. rendű alperes határozatára hivatkozással adta ki a rendeletét. A II. rendű alperes mint quasi munkáltató felelősségére a Kormány tagai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény alapján hivatkozott. Másodlagosan az Alkotmány 70/K. §-ára alapozta kártérítési igényét, mivel álláspontja szerint az alperesek megsértették az alkotmányjogi értelemben vett tulajdonjogát. Az elsőfokú bíróság a felperes keresetét elutasította.

Az ítélet ellen a felperes élt fellebbezéssel, melyben elsődlegesen azt kérte, hogy a Legfelsőbb Bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét változtassa meg, és a keresetnek adjon helyt. Másodlagosan kérte, hogy a másodfokú bíróság a keresettel érvényesített jog fennállását közbenső ítélettel állapítsa meg és a követelés összegének tisztázása érdekében utasítsa az elsőfokú bíróságot új eljárásra. Az I. rendű és a III. rendű alperes csatlakozó fellebbezése a per megszüntetésére irányult. A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága mint másodfokú bíróság Pf.V.26.769/ 2000/4. számú ítéletével a III. rendű alperest érintően az elsőfokú bíróság ítéletét hatályon kívül helyezte és a III. rendű alperessel szemben a pert megszüntette, ezt meghaladóan az elsőfokú bíróság - felperes keresetét elutasító ítéletét - helybenhagyta. Ugyanakkor az indokolás rész hangsúlyozta, hogy a fellebbezés érdemi elbírálását a Legfelsőbb Bíróság csak a II. rendű alperessel szemben tartotta lehetségesnek. A másodfokú bíróság indokolásában kiemelte, hogy a jogszabályhoz a bíróság akkor is kötve van, ha az nem normatív tartalmú. Az ítélkezési gyakorlat következetes álláspontja szerint a jogalkotó kártérítési felelősségét önmagában a megalkotott és hatályba lépett jogszabály alapján bírósági eljárásban nem lehet megállapítani. Ezért a másodfokú bíróság nem vizsgálhatta a felperes által sérelmezett GMr. jogszabályi jellegét, annak a felperes által állított tartalmi jogellenességét. Ennek hiányában pedig a II. rendű alperes kárfelelősségét és helytállási kötelezettségét sem lehetett megállapítani.

2. Az indítványozó a GMr. 1. számú mellékletét az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe, a 2. § (1) bekezdésébe, 13. § (1) bekezdésébe, 57. § (5) bekezdésébe, valamint a 70/A. § (1) bekezdésébe ütközőnek vélte, míg a Kh. 2. pontja alkotmányellenességét az Alkotmány 35. § (2) bekezdésére, a 13. § (1) bekezdésére, valamint a 70/A. § (1) bekezdésére figyelemmel állította.

Az indítványozó formai alkotmányellenességre való hivatkozással az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének sérelmét abban látja, hogy a GMr. álláspontja szerint ellentétes a Gszt.-nek a földgáz hatósági árának megállapítási feltételeit tartalmazó 31. §-ával, mivel az nem érvényesíti a Gszt. hivatkozott rendelkezésében foglalt követelményeket. Továbbá a GMr.-t ellentétesnek véli a földgáz árának szabályozásáról szóló IKMr. 3. §-ával és 2. számú mellékletével, ugyanis az abban rögzített gáz tényleges ára nem vezethető le az IKMr.-ben rögzített árképletből. Érvelése szerint a gáz árát az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártörvény) felhatalmazása alapján külön törvényben és annak végrehajtási szabályaiban kidolgozott módon kell meghatározni. Miután maga az árképzés módszere jogszabályban rögzített, a gáz árát meghatározó miniszter mérlegelési mozgásterét a jogszabályok szűkebben vonják meg az általános hatósági jogkörnél. Ezzel szemben a GMr. a gáz árát az IKMr.-ben meghatározott árképlettől eltérően állapította meg, így az nem tartalmazza sem a Gszt. 31. § (1) bekezdésébe foglalt gázértékelő költségeinek megtérülését, sem a működéshez szükséges nyereséget.

Az indítványozó érvelése szerint a Kh. támadott rendelkezése azzal, hogy ellentétes a Gszt. 31. §-ában foglalt árszabályozási követelményekkel, sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését.

Az indítványozó a GMr. és a Kh. tart almi alkotmányellenességét is állította. Érvelése szerint a GMr. és a Kh. tényleges gázár meghatározására vonatkozó rendelkezései - mivel azok figyelmen kívül hagyják a Gszt. árképzési szempontjai alapján az IKMr.-ben meghatározott árképletet - sértik a jogbiztonságot. Indokolásában kifejti, hogy az IKMr.-ben meghatározott árképlet figyelmen kívül hagyása [tekintettel arra, hogy az IKMr. az ár kiszámítási módját öt évre (1997. januártól 2001. decemberig) mintegy hosszú távra rögzíti], a jogbiztonságból eredő bizalomvédelem elvét sérti.

Az indítványozó a GMr. és a Kh. kifogásolt rendelkezései folytán az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerinti tulajdonhoz való jog sérelmét is állította. Hivatkozva arra, hogy azok támadott rendelkezései az indítványozó mint gázértékesítő tulajdonhoz való jogát aránytalanul korlátozzák. Érvelése szerint a hatósági ármaximalizálás korlátozza a szolgáltató tulajdonát, azonban mind az Ártörvény, mind a Gszt. arányossági elemként tartalmazza a költségmegtérülés és a működéshez szükséges nyereség garantálását, melyet az IKMr. tovább pontosít. Az Ártörvény külön rendelkezett arról, hogy a továbbfeldolgozók vagy továbbértékesítők részére értékesített egyes energiahordozók ára a külpiaci árak szintjén is meghatározható, míg a Gszt. szintén törvényi szinten részletezi az ármegállapításnál figyelembe veendő szempontokat, köztük a nemzetközi gazdasági tényezőket. A GMr.-ben és a Kh.-ban meghatározott, a fentieken túli lényeges korlátozások (nem lévén azoknak a korábbi szempontokon túli további lényeges érve, vagy célja) hivatkozása szerint a tulajdon aránytalan korlátozását eredményezi.

Az indítványozó a Kh. támadott rendelkezését az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére tekintettel is alkotmányellenesnek vélte. Álláspontja szerint a Kh. azzal, hogy a hatóság ármegállapítása során nem számol az energiaárak importfüggőségével, a terhek elosztását és továbbhárítását lehetetlenné teszi és a gáz külföldi áremelkedésének terhét egyedül az értékesítőre telepíti. Mindezek alapján - hivatkozása szerint - a kifogásolt rendelkezés alkotmányos indok nélkül hátrányos helyzetbe hozza az indítványozót, aki a gázt a külpiacokon beszerző, nem állami tulajdonban lévő gázértékesítő a "szintén magas importárakkal érintett, más energiával kereskedő, de állami tulajdonú vállalatokkal szemben".

3. Az indítványozó kiegészítő indítványában a GMr. és a Kh. támadott rendelkezései folytán az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében rögzített jogorvoslati jog sérelmét is állította. Érvelése szerint a hatósági ár természetéhez alapvetően hozzátartozik, hogy nem egyedi konkrét, hanem absztrakt címzetti körre vonatkozik, ez indokolja a normatív szabályozást. Ugyanakkor a GMr. 1. számú melléklete a gáz viszonteladói ára vonatkozásában valójában egyedi döntést tartalmaz, mert a hatálybalépéskor a jogalkotó számára ismert, konkrétan meghatározott, limitált számú alanyra (engedélyesre) és ezek egyedi, konkrét jogviszonyára hivatkozott. A jogorvoslati jog sérelmét abban látja, hogy a jogszabályi formában megjelenő, ámde valójában egyedi aktus ellen nem lehet jogorvoslattal élni.

A formai alkotmányellenességre vonatkozó érvelése kiegészítéseként előadta, hogy a Gszt. 31. § (1) és (2) bekezdése törvényi szinten rögzíti az árak megállapításának szempontrendszerét, melynek azonban a Kh. és a GMr. ármegállapításra vonatkozó szabályozása nem felel meg. Ezért álláspontja szerint a GMr. alkotmányellenessége abban áll, hogy a gazdasági miniszternek a törvénytől eltérő rendeletalkotásra nem volt meg az alkotmányosan igazolható felhatalmazása. Kiegészítő indítványában kérte továbbá az Alkotmánybíróságtól - az alkotmányos tulajdonvédelemmel összefüggésben - annak megállapítását, hogy a GMr. és a Kh. alapján az árrendeletbe foglalt árképlet szerinti ár a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás egyenértékűsége elvének mennyiben felel meg.

Kifejtette továbbá, hogy a GMr. korlátozza a vállalkozás szabadságát. Egyben érvelése szerint a GMr. és a Kh. kifogásolt rendelkezései az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerinti tulajdonhoz való joga sérelmét is eredményezik, mivel a hatósági ár szintjéből adódóan azok terhére történő vagyonelvonást eredményeznek.

A kiegészítő indítvány hangsúlyozza, hogy az IKMr. meghatározott, nem túl hosszú időtartamra tartalmazza az ármegállapítást, így az jogszabályi garanciát biztosít az ár megállapítására nézve, ezért azt megilleti a jogállamiságból folyó szerzett jogok tiszteletben tartása és a bizalomvédelem. A GMr.-ben ettől eltérő árkialakítását (árszabását) kellő alkotmányos indok nem támasztotta alá - álláspontja szerint ugyanis az infláció önmagában nem lehet alkotmányosan elfogadható kényszerű indok -, ezért az a bizalom védelmének sérelmén keresztül a jogállamiság sérelmét eredményezi.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"9. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

"35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

2. Az Alkotmány indítvánnyal érintett - az alkotmányjogi panaszban kifogásolt, 2000. VII. 1. és 2000. XI. 2. közötti időszakban hatályos - 37. § (3) bekezdésének rendelkezése:

"A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

3. A Gszt. indítvánnyal érintett - az alkotmányjogi panaszban kifogásolt, 2000. VII. 1. és 2000. XI. 2. közötti időszakban hatályos - rendelkezései:

"31. § (1) A földgáz termelői, viszonteladói, elosztási és szolgáltatási árának (díjának) tartalmaznia kell az indokolt befektetések és a hatékonyan működő engedélyesek költségeinek megtérülését, valamint a tartós működéshez szükséges nyereséget.

(2) A földgáz termelői, viszonteladói, elosztási és szolgáltatási árának és egyéb díjaknak összhangban kell lenniük a következő követelményekkel és alapelvekkel:

a) Az árak (díjak) megállapításánál figyelembe kell venni a folyamatos és biztonságos gázszolgáltatáshoz szükséges föld alatti gáztárolók építéséhez és működtetéséhez kapcsolódó költségeket, továbbá a környezetvédelmi kötelezettségek teljesítéséhez szükséges kiadásokat.

b) Az árak megállapításánál figyelembe kell venni a gazdaságpolitikai, az energetikai, az ellátásbiztonsági, a környezetvédelmi és a nemzetközi gazdasági követelményeket, illetőleg tényezőket.

c) Az árszabályozás ösztönözzön a biztonságos és legkisebb költségű gázellátásra, a termelő, tároló és szállító kapacitások, valamint a beszerzési források hatékony igénybevételére.

d) A fogyasztói árak (díjak) ne tartalmazzanak indokolatlan megkülönböztetéseket (előnyöket vagy hátrányokat) a különböző fogyasztók, illetve fogyasztói csoportok között.

(3) Az árképzés és az áralkalmazás részletes szabályait a Magyar Energia Hivatal alakítja ki. Az árakat a miniszter állapítja meg, és rendelettel hirdeti ki. A Hivatal az árszínvonalat és az árat (díjat) bármelyik érdekelt fél kezdeményezésére köteles felülvizsgálni és eljárása eredményét nyilvánosságra hozni.

(4) Az engedélyes köteles minden olyan tájékoztatást a Hivatalnak megadni, amely az árfelügyeleti és az ármegállapítói tevékenységéhez szükséges.

(5) Az engedélyes köteles nyilvántartási, elszámolási rendszerét úgy kialakítani, hogy az feleljen meg a külön törvényben előírtaknak, és tegye lehetővé a keresztfinanszírozás átláthatóságát.

(6) A földgáz legmagasabb hatósági árának (díjának) megállapítását és az ár (díj) alkalmazásának feltételeit 1996. december 31-ig az 1990. évi LXXXVII. törvény szabályozza."

4. A GMr. 1. számú mellékletének 2000. VII. 1. és 2000. XI. 2. között hatályos rendelkezése:

"1. számú melléklet a 11/1999. (III. 19.) GM rendelethez

A földgáz legmagasabb díjai áfa nélkül

A) Viszonteladói árszabás

Éves viszonteladói teljesítménydíj (Ft/MJ/nap)Viszonteladói gázdíj (Ft/MJ)Viszonteladói díjkedvezmény (Ft/MJ)
9,010,5710,055

B) Szállítóvezetéki árszabás

Éves szállítóvezetéki teljesítménydíj
(Ft/MJ/h)
Szállítóvezetéki gázdíj (Ft/MJ)
4320,585

C) Lakossági fogyasztás árszabása

Gázmérő(k) névleges (össz-)teljesítménye (m3/h)Éves lakossági alap díj (Ft)Éves lakossági alapdíj* [Ft/(m3/h)]Gáz díj
(Ft/MJ)
20-nál kisebb2016-0,917
20 és 20-nál nagyobb-37760,834

* m3/h a gázmérő(k) névleges (össz-)teljesítményére vonatkoztatva.

D) Mérővel nem rendelkező lakások árszabása

Fogyasztás egységára (Ft/MJ)0,952

E) Nem lakossági árszabás

Gázmérő(k) névleges (össz-)teljesítménye
(m3/h)
Éves alapdíj (Ft)Éves alapdíj*
[Ft/(m3/h)]
Gáz díj
(Ft/MJ)
20-nál kisebb2016-0,917
20-100-37760,834
Gázmérő(k) névleges (össz-)teljesítménye
nagyobb 100 m3/h-nál Teljesítménylekötés
Éves teljesítménydíj
(Ft/MJ/h)
Gázdíj
(Ft/MJ)
101-5004320,680
500-nál nagyobb4320,587

* m3/h a gázmérő(k) névleges (össz-)teljesítményére vonatkoztatva.

F) Üzemanyag árszabás

Üzemanyagdíj (Ft/nm3)77,7

G) Felemelt díj

Felemelt gázdíj(Ft/MJ)2,2

III.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (2) bekezdése alapján a határidőben benyújtott alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság a Kh. alkotmányellenességének vizsgálatára vonatkozó részében visszautasította, a többi részében érdemben bírálta el.

1. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt - egyéb feltételek mellett - alkotmányjogi panasszal az fordulhat az Alkotmánybírósághoz, akinek jogsérelme "alkotmányellenes jogszabály alkalmazása" folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette.

Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz keretében tehát kizárólag azokat a jogszabályokat vizsgálhatja, amelyeknek a jogerős határozatban történő alkalmazása során az indítványozó állított jogsérelme bekövetkezett. Azonban a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága mint másodfokú bíróság Pf.V. 26.769/2000/4. számú ítéletében a Kh. 2. pontját nem, csupán a GMr. 1. számú mellékletét alkalmazta. Egyébként a Kh.-t a bíróság nem is alkalmazhatta, miután annak címzettjei [Alkotmány 37. § (2) bekezdés] a miniszterek, a Kh. kizárólag számukra állapíthat meg kötelezettségeket. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozó által benyújtott alkotmányjogi panaszt a Kh. 2. pontja tekintetében az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065. a továbbiakban: Ügyrend) 29. § e) pontja alapján visszautasította.

2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálatát kellett elvégeznie. Az indítványozó által támadott GMr. 1. számú, MódR.-tel megállapított szövegét ugyanis az egyes miniszteri rendeletek módosításáról szóló 38/2000. (X. 31.) GM rendet et 2. §-ának (1) bekezdése 2000. XI. 3-tól új szöveggel állapította meg, míg a földgáz közüzemi díjainak megállapításáról szóló 96/2003. (XII. 18.) GKM rendelet 2004. január 1-jével a GMr.-t hatályon kívül helyezte.

Az Alkotmánybíróság hatáskörébe főszabályként csak hatályos jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. Hatályon kívül helyezett, illetőleg módosított jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak hatásköre csak akkor van, ha a jogszabály alkalmazhatóságáról kell döntenie (335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261.). A konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés és 48. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz alapján - mivel ilyenkor alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség - az Alkotmánybíróság a már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is megvizsgálja. Az indítvány alkotmányjogi panasz lévén, az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az alkalmazott, de már hatályban nem lévő jogszabály tekintetében folytatta le.

IV.

Az alkotmányjogi panasz érdemben elbírált részében az alábbiak szerint nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozónak a GMr. 1. számú melléklete formai alkotmányellenessége megállapítására vonatkozó kérelmét vizsgálta. Az indítványozó érvelése szerint a GMr. (pontosabban a petitum alapján annak 1. számú melléklete) ellentétes a Gszt. hatósági árának megállapítási feltételeit tartalmazó 31. §-ával, amely az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének sérelmét eredményezi.

Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ítélet elbírálásakor hatályos és itt irányadó Gszt. törvényjavaslatának általános indokolása szerint a gázszolgáltatás egyik leglényegesebb jellemzője, hogy a vezetékes gázszolgáltatás természetes monopólium, amely kizárólag piaci eszközökkel nem, vagy nem megfelelően befolyásolható, mert a fogyasztónak gyakorlatilag nincs választási lehetősége sem a szerződő partner, sem a megvásárolni kívánt áru ára, és tulajdonságai tekintetében. A szolgáltató monopolhelyzete miatt a Gszt. közüzemi szolgáltatásokra vonatkozó szabályozása szigorú szolgáltatói kötelezettségeket állapít meg (Gszt. 20. §), továbbá a szolgáltató monopolhelyzetére tekintettel annak terhére ellátási kötelezettséget ír elő (Gszt. 21. §). A Gszt. 9. §-a alapján a gázszolgáltatás engedélyköteles tevékenység.

A földgáz árát nem egyetlen jogszabály határozza meg; ez három különböző, lényegét tekintve eltérő szinten történik. A Gszt. 31. §-a a földgáz termelői, viszonteladói, elosztási és szolgáltatási díjai árképzésének követelményeit, illetve az árképzés során követendő alapelveket rögzíti. Eszerint, mint az (1) bekezdés megállapítja, a földgáz árának (díjának) tartalmaznia kell az indokolt befektetések és a hatékonyan működő engedélyesek költségeinek megtérülését, valamint a tartós működéshez szükséges nyereséget. Az árak (díjak) megállapításánál figyelembe kell venni a folyamatos és biztonságos gázszolgáltatáshoz szükséges föld alatti gáztárolók építéséhez és működtetéséhez kapcsolódó költségeket, továbbá a környezetvédelmi kötelezettségek teljesítéséhez szükséges kiadásokat [a) pont]; a gazdaságpolitikai, az energetikai, az ellátásbiztonsági, a környezetvédelmi és a nemzetközi gazdasági követelményeket, illetőleg tényezőket [b) pont]. Az árszabályozásnak ösztönöznie kell a biztonságos és legkisebb költségű gázellátásra, a termelő, tároló és szállító kapacitások, valamint a beszerzési források hatékony igénybevételére [c) pont]; követelmény továbbá, hogy a fogyasztói árak (díjak) ne tartalmazzanak indokolatlan megkülönböztetéseket a különböző fogyasztók, illetve fogyasztói csoportok között [d) pont]. Az árképzés kialakításának alapelvi szintű rendelkezései mellett a Gszt. felhatalmazza a minisztert az árak megállapítására és rendelettel történő kihirdetésére. A Gszt. 31. §-a alapján a földgáz hatósági áras termék, melynek árát 1996. december 31-ig (miként az korábban is történt) az Ártörvény alapján kellett megállapítani. Az árképzés és az áralkalmazás részletes szabályainak kialakítását pedig a Gszt. 1997. január 1-jétől a Magyar Energia Hivatal hatáskörébe utalta [lásd: Gszt. 6. § (1) bekezdés e) pontja].

A gázárszabályozásnak mai napig sajátossága, hogy az árképzés két elemét - az árszabályozást és az ármeghatározást - azonos szintű jogszabályok (miniszteri rendeletek) tartalmazzák. Ettől függetlenül az ármechanizmus megállapítása fogalmilag különbözik a díjszabások megállapításától, mivel az ármechanizmus képletbe foglalt szabályai nem állapítanak meg ár- és díjtételeket, csak ezek kiszámításának/alakításának szabályait.

A Gszt. árképzési alapelvei alapján - az indítványozó által ki fogásolt időszakban - az (1995. XI. 14-től 2003. XII. 31-ig hatályban lévő) IKMr. foglalta magában a földgáz árának megállapításához szükséges szabályokat (ármechanizmust), meghatározta a hatósági árszabályozás kereteit, azokat a képletbe foglalt adatokat és azok egymáshoz való viszonyát, amelyek alapján a konkrét díjtételek megállapítása megtörtént. Az árszabályozás harmadik eleme a GMr. volt, amely egyrészt megállapította az áralkalmazások feltételeit, valamint az itt vitatott 1. számú mellékletében a földgáz konkrét (viszonteladói, szállítóvezetéki, lakossági fogyasztói stb.) árszabásainak számszerű (legmagasabb) díjtételeit is. (A miniszter ezeket a Magyar Energia Hivatal által elvégzett, az IKMr.-be foglalt árképzési szabályok alapján, az ott meghatározott képletek behelyettesítésével, egy adott időszak adatainak felhasználásával állapította meg.)

A GMr. hatálya a gázértékesítő és a gázszolgáltató által vezetéken értékesített, valamint a földgázüzemű járművek üzemanyagaként felhasznált földgáz (azaz a Gszt. 31. §-a szerinti viszonteladói, elosztói és szolgáltatási) legmagasabb hatósági (áfa nélküli) díjainak meghatározására terjedt ki, meghatározva a gázértékesítő és a gázszolgáltató által értékesített földgáz esetében az áralkalmazás feltételeit és az alkalmazható árszabásokat, valamint azok konkrét díjtételeit (díjszabását). Ez alapján az indítványozó szerint alkotmányellenes 2000. VII. 1. és 2000. XI. 2. közötti időszakban hatályban volt 1. számú melléklet a következő árszabásokat határozta meg: a viszonteladói [A) pont], a szállítóvezetéki [B) pont], a lakossági fogyasztói [C) pont], a mérővel nem rendelkező lakásokra alkalmazandó [D) pont], a nem lakossági [E) pont], az üzemanyag [F) pont] árat, valamint a felemelt díjat. Az indítványozó közelebbről a viszonteladói árszabást vitatta.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában hangsúlyozta, hogy "[a] jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa. Kizárólag az Alkotmány határozza meg, hogy mely áltami szervek milyen jogszabályokat alkothatnak. (Lényegében e rendelkezéseket ismételi meg a Jat. 1. §-a.) Így az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és b) pontja szerint az Országgyűlés alkot-

ja meg a Magyar Köztársaság Alkotmányát, és törvényeket alkot. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése értelmében a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, (... ) [az] Alkotmány 37. § (3) bekezdés alapj án a Kormány tagjai [az Alkotmány 33. § (1) bekezdése szerint a Kormány tagja a miniszterelnök és a miniszterek] törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki. (...)" "Az Alkotmány rögzíti a jogforrási hierarchia elvét is: a 35. § (2) bekezdés szerint a Kormány rendelete nem lehet ellentétes a törvénnyel; a 37. § (3) bekezdés értelmében a miniszteri (miniszterelnöki) rendelet nem lehet ellentétes törvénnyel, és kormányrendelettel" [pl. 37/2006. (IX. 20.) AB határozat, ABH 2006, 480, 485.].

Mint azt az Alkotmánybíróság a fentiekben már ismertette, a GMr. megalkotására a Gszt. 31. § (3) bekezdésének második mondata hatalmazta fel a minisztert, a GMr. és annak 1. számú melléklete megalkotására - bevezetője szerint - e rendelkezés alapján került sor.

Az Alkotmánybíróság 47/2003. (X. 27.) AB határozatában (ABH 2003, 525, 545.) összefoglalva a Kormány és a Kormány tagjainak rendeletalkotási jogkörét, megállapította: az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdése szerint a Kormány rendelete törvénnyel, a 37. § (3) bekezdése alapján pedig a Kormány tagának rendelete törvénnyel vagy a Kormány rendeletével ellentétben álló nem lehet. Az Alkotmánybíróság a 2/2002. (I.25.) AB határozatában (ABH 2002, 41, 56.) megerősítette, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján (mint a jogforrási hierarchia szabályai) egyes jogalkotási (a Jat.-ban is szereplő) alapelveket alkotmányos védelemben részesít. Így az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint formai alkotmánysértést jelent, ha a jogforrási hierarchia alkotmányos rendje sérül, ami önmagában is a támadott jogszabály megsemmisítését vonja maga után. A más, magasabb jogszabályba foglalt felhatalmazás alapján hozott, végrehajtási jogszabályokkal kapcsolatban pedig úgy foglalt állást, hogy azok az alapszabály keretei között - elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül - alkotmányellenességet eredményez [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432-433.].

Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően vizsgálta, hogy a gazdasági miniszter túlterjeszkedett-e a Gszt. 31. §-a szerinti felhatalmazásán, megsértve az Alkotmány 37. § (3) bekezdését. A Gszt. 31. § (3) bekezdése felhatalmazást tartalmaz a miniszter számára az árak megállapítására: ebbe nemcsak az ármegállapítási és áralkalmazási eljárások keretszabályainak kialakítása tartozik, hanem a konkrét díjszabás kialakítása is. A Gszt. 31. §-a az árképzés elveit, az árképzéskor figyelembe veendő tényezőket határozza meg, részletezett árképzési szabályokat nem tartalmaz. A Gszt. 31. § (1) bekezdése nem állapítja meg, hogyan számítandó az indokolt befektetések és a hatékonyan működő engedélyesek költségeinek megtérülése, illetve a tartós működéshez szükséges nyereséghez sem rendel számszerűen meghatározott értéket. Ez nem is lehetséges, mert e tényezők pontos értékét csak egyedi gazdaságossági számításokkal lehet megállapítani: ezt a feladatot a Gszt. 6. § (1) bekezdésének e) pontja, illetve a Gszt. 31. § (3) bekezdése alapján a Magyar Energia Hivatal, mint szakhatóság látja el. (Ez indokolja a miniszternek adott széles körű, de nem korlátlan felhatalmazást.) A Gszt. 31. §-a az árképzés kialakítása során olyan elvek összhangjának megteremtését várja el a rendeleti jogalkotótól, amelyek közül némelyek egymással részben ellentétesek, vagy legalábbis konkurálnak, így egyes elvek csak a másik ellenében érvényesíthetőek. A Gszt. 31. §-a az árképzés során figyelembe veendő elvek között nem állapít meg rangsort, továbbá nem határozza meg, hogy az árképzési elvek milyen (mellé-, avagy alárendeltségi) viszonyban állnak egymással, illetve milyen súllyal veendők figyelembe. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a rendeleti jogalkotó hatásköre az ármechanizmus és az árszabályozás konkrét kialakítása során is csak addig terjed, amíg az abban foglaltak megfelelnek a Gszt. 31. §-ában foglalt követelményeknek, így a Gszt. 31. § (3) bekezdésében foglalt konkrét felhatalmazás alapján alkotott árszabályozási rendelet nem lehet ellentétes az árképzési alapelvekkel, amennyiben az valamennyit tartalmazza. Az ármechanizmusról szóló IKMr. képletekkel határozta meg a hatósági árképzés módját (mechanizmusát). A képletben foglaltak behelyettesítésével állapította meg a miniszter rendeletben - ez esetünkben a GMr. 1. számú melléklete - egy-egy időszakra a gáz viszonteladói, fogyasztói stb. árát. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a GMr. nem sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében foglaltakat, ha a GMr.-ben megállapított árak olyan árképlet alapján kerültek megállapításra, amely árképlet tartalmazta a Gszt. 31. §-ában foglalt valamennyi tényezőt. Jelen ügyben megállapítható, hogy az IKMr. mellékleteinek képletei a Gszt. 31. §-ában foglalt tényezőket tartalmazták.

Az indítványozó a GMr. 1 számú mellékletében foglalt árszabályozást 2000. VII. 1. - 2000. XI. 2. között, egy viszonylag rövid időtartamban tartja alkotmányellenesnek. A Gszt. 31. §-ának (1) bekezdése ugyanakkor csak azt rögzíti, hogy a földgáz árának (díjának) a "tartós működéshez" szükséges nyereséget kell biztosítania. A "tartós működés" fogalma azonban a vizsgált (nagyjából négy hónapos) időszaknál lényegesen hosszabb időszakot ölel fel, továbbá a tartós működés biztosítását önmagában még nem feltétlenül zárja ki az, ha a nyereség bizonyos rövidebb időszakokban ettől eltérően - például gazdaságpolitikai okokból - ingadozó, alacsonyabb értéket mutat, de hosszabb távon a tartós működéshez szükséges nyereség biztosított. (Ennek meghatározása azonban nem alkotmányossági, hanem gazdaságpolitikai kérdés, mely nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.) Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a GMr. 1. számú mellékletének árszabályozási rendelkezései nem ellentétesek a Gszt. 31. §-ában foglaltakkal.

2. Az indítványozó a GMr. 1. számú mellékletének alkotmányellenességét - az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján - a GMr.-rel azonos szintű IKMr. 3. §-ával és 2. számú mellékletével való ellentétére hivatkozással is állította.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió önmagában nem vezet alkotmánysértésre. A 35/1991. (VI. 20.) AB határozat ezzel összefüggésben rámutatott: "A jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió kizárt. Törvényi rendelkezések összeütközése miatt az alkotmányellenesség pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján tehát nem állapítható meg akkor sem, ha ez a kollízió nem kívánatos és a törvényhozónak ennek elkerülésére kell törekednie. (...) Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabályértelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet" (ABH 1991, 175, 176-177.).

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ugyanakkor a vizsgált esetben az azonos szintű két rendelkezés között nincs ellentét. Az Alkotmánybíróság már utalt arra, hogy az IKMr. a gázár kialakításának rendszerében az ármechanizmus, az árképzés kialakításának, az az a földgáz árszabályozásának kereteit foglalja magában. Míg az indítványozó által kifogásolt GMr. 1. számú melléklete a Magyar Energia Hivatal által számszerűsített és aktualizált, az IKMr.-ben szereplő árképletek alapján kialakított, meghatározott időszakra szóló konkrét díjtételeket (hatósági árat) tartalmazza. Az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt GMr. 1. számú melléklete azért ellentétes az IKMr. 2. számú mellékletével, mert az általa kifogásolt időszakban a GMr. 1. számú melléklete a viszonteladói gázdíj megállapításánál nem alkalmazta az IKMr. árképletének azt az elemét, amely 8% tőkearányos nyereséget rögzített "a földgázbányászatban, a földgázforgalmazásban és a gázszolgáltatás árában". Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által hivatkozott IKMr. 2. melléklete 1. pontjában az árképletben szereplő fogalmak között szerepel az "elismert nyereség", amely "a belföldi gázellátás célját szolgáló tárgyi eszközök nettó értéke alapján számszerűsített 8% adózás előtti nyereséget jelentő árképző elem". Továbbá az IKMr. 1. számú mellékletében meghatározott, az egyes - a földgázbányászat, a földgázforgalmazás, továbbá a gázszolgáltatás árképzésére kialakított, az árban elismerhető nyereség kiszámítására vonatkozó - képletek tartalmazzák a "0,08"-os szorzót. Ugyanakkor az IKMr. 1. számú melléklete azt rögzíti, hogy a felhatalmazó, a földgáz árszabályozásáról és 1997. január 1-jéig terjedő árkiigazításáról szóló 1075/1995. (VIII. 4.) Korm. határozat 1. pontja értelmében az 1997. január 1-jei árakban "8% tőkearányos nyereség ismerhető el", az az a tő ke arányos nyereség 8%-os mértéke nem kötelezettség, csupán az árképzésben figyelembe vehető tőkearányos nyereség felső határa. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a GMr. 1. számú mellékletében meghatározott díjtételek) nem áll(nak) ellentétben az IKMr.-ben foglaltakkal, mivel a 8%-nál kisebb tőkearányos nyereséget tartalmazó ár megállapítása nem ellentétes az IKMr.-rel. Így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.

V.

1. Az indítványozó szerint a GMr. 1. számú melléklete azzal, hogy az abban foglalt árak (díjak) nem vezethetők le az IKMr. szerinti árképletből, a jogbiztonság elvének sérelmét eredményezi. Érvelése szerint a bizalomvédelem elvét, valamint szerzett jogokat sértik a támadott GMr. 1. számú mellékletében foglaltak, mivel nem követik az IKMr. által öt évre meghatározott árképzést.

Az Alkotmánybíróság a 62/1993. (XI. 29.) AB határozatában megállapította, hogy a jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása (ABH 1993, 364, 367.). Az Alkotmánybíróság egy későbbi határozatában rámutatott arra is, hogy a szerzett jogok védelmének "alkotmányos jogállamban szabályként kell érvényesülnie, az azonban nem abszolút érvényű és kivételt nem tűrő követelmény. (... ) A szerzett jogokkal azonban a pusztán elvont jogi lehetőségek, amelyek még fennálló konkrét jogviszonyokkal összefüggésben nincsenek, csak távoli, közvetett kapcsolatban vannak. Az alkotmányos védelmet élvező »szerzett jogok« a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi »igérvények« és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a »szerzett jogok« alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást" (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805.).

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a GMr. 1. számú mellékletében foglaltak nem ütköznek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltakba, mivel sem szerzett jogot, sem pedig a bizalomvédelem elvét nem sértik.

Az Alkotmánybíróság jelen határozata Indokolásának IV. 1. és 2. pontjaiban már kifejtette, hogy az indítványozó által hivatkozott IKMr. árszabása és a GMr. 1. számú melléklete egyrészt az ármegállapítás szabályozásának kereteit és az ezek alapján megállapított áralkalmazási feltételeket, valamint az azok alapján kialakított egyes díjtételeket határozza meg, míg a Kh. a miniszterek konkrét feladatairól szól. A gázszolgáltatásra a Ptk. 226. § alapján - korlátozva a szerződési autonómiát - a Gszt. 21. §-ának rendelkezése szerint közüzemi szerződés keretében kerül sor, amelynél a Ptk. 226. § (3) bekezdése lehetővé teszi hatósági ár megállapítását. Ezt a GMr. 1. számú melléklete tartalmazza.

Mint az Alkotmánybíróság a 19/2004. AB határozatában (ABH 2004, 321, 325.) kifejtette, az árak legfőbb szabályozója általában a piac és a gazdasági verseny. Habár a közgazdaságtudomány számos ármechanizmust, ártípust stb. megkülönböztet, az Ártörvény alapvetően a hatósági ár-nem hatósági ár fogalmakat használja, s az "ár" alatt alapvetően azt az árat érti, amelyet a vevő, megrendelő fizet valamely áruért, szolgáltatásért. Az Ártörvény alapvető feladat a a törvényhozó szándéka szerint, hogy a piacgazdaság körülményei között az árakba történő kormányzati beavatkozás kereteit kijelölje, valamint annak kinyilvánítása, hogy ahol a törvény nem ad felhatalmazást a beavatkozásra, ott a piaci verseny árkialakító szerepe állami beavatkozással nem korlátozható. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy gazdasági verseny csak a fogyasztói érdekek védelme mellett folytatható, ezért az állam - alkotmányos keretek között - jogszabályokkal szabályozhatja a piacot (254/B/1992. AB határozatában ABH 1995, 821, 823.).

Jelen esetben az Ártörvény hatálya - a Gszt. 31. § (6) bekezdése alapján - a vizsgált időszakban nem terjedt ki a gázszolgáltatásra, de mivel a gázszolgáltatás ára is hatósági ár, az előbb kifejtetteket az Alkotmánybíróság jelen esetben is irányadónak tekintette.

Az engedélyes a földgáz nagy részét a világpiacon importból (egy részét hazai termelésből) szerzi be. Mindkét esetben az árakat a világpiac határozza meg - azzal a sajátossággal, hogy a földgáz ára egy tőzsdei termék, a kőolaj árával szoros kapcsolatban van. Ugyanakkor a földgáz árképzésében a közüzemi szolgáltatási mivoltára, illetve az ellátási kötelezettségre, továbbá hatósági áras voltára tekintettel a vizsgált időszakban sem pusztán piaci szempontok érvényesülnek. A gázszolgáltató, illetve engedélyes monopolhelyzete eleve kizárja, mint már többször volt szó róla, a piac gazdasági törvényeinek érvényesülését. Míg az importbeszerzési ár, illetve a termelés alapvetően piaci szempontokat követ, addig a viszonteladás és a gázszolgáltatás (kiskereskedelem) esetében nem hagyható figyelmen kívül, hogy a gázenergiát szolgáltató monopolhelyzetben van az értékesítés során, ugyanakkor olyan energia szolgáltatását végzi, amely más energiával nem, vagy csak többletköltségekkel, illetve esetleg gazdaságilag nem, vagy csak nehezen pótolható (többek között ez indokolja a földgáz hatósági árszabályozását).

Az indítványozó álláspontja szerint a GMr. 1. számú mellékletében foglalt árszabályozás a bizalomvédelem elvét sértette. A bizalomvédelem az Alkotmánybíróság szerint egy jogszabály változatlan fennmaradásához (hatályban maradásához) fűzött megalapozott, jogilag védett várakozás. Erről jelen esetben nem lehet szó, hiszen a gázüzletágban - a gázszolgáltatás, a kereskedelem és a piac már röviden vázolt sajátosságai miatt - ésszerűen nem várható el az ár változatlansága, erre a törvény és a rendelet sem ad alapot. Ellenkezőleg: a Gszt. bármikor lehetővé teszi, akár egyetlen érdekelt fél kívánságára is az ár felülvizsgálatát [Gszt. 31. § (3) bekezdés], melyről a Magyar Energia Hivatal köteles döntést hozni. Az árszabályozásban a gazdaságpolitika is jelentős szerepet játszik, amit az engedélyes jól tud, amint arról is, hogy a gázszolgáltatás és kereskedelem természetes monopólium volta, valamint a viszonylag rugalmatlan kereslet miatt, az árat ez a tényező is befolyásolja. Piacgazdaságban a hatósági árszabályozás sem jelentheti az árak változatlanságának - az árszabályozó rendelkezések változatlan hatályban maradásának - alkotmányos védelmét. A gazdasági szabályozás ugyan valóban csökkenti a vállalkozás kockázatát, de ezek változatlanságának alkotmányos védelme sem az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, sem más alkotmányos rendelkezésekre nem alapítható.

A bizalomvédelem érve legfeljebb az IKMr.-rel szemben hozható fel, mert az valóban kimondja, hogy 2001. december 31-ig terjedő időszakban eszerint kell az árakat megállapítani [IKMr. 1. § (1) bekezdése] - a GMr.-ben foglalt ár ebbe az időszakba esik. Az IKMr. melléklete azonban - amelyre a bizalomvédelem alapozható lenne -csak árképletet tartalmaz: a képlet általános szabály, amelynek alkalmazásával (helyettesítésével) állapította meg a GMr. 1. számú melléklete a hatósági árat. Pontosan meghatározható összegű hatósági ár azonban a képletből nem következik, azt csak gazdasági adatok és számítások alapján, a képlet alkalmazásával készült javaslat alapján a miniszter rendelettel állapítja meg. Az IKMr.-ben foglalt képlet tehát olyan ténykérdéseket alkalmaz, amelyeket az Alkotmánybíróság nem vizsgálhat. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a GMr. 1. számú melléklete nem sérti a jogbiztonságot, ezért az indítványt ebben a részében is elutasította.

2. Az indítványozó a GMr. támadott rendelkezéseinek az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe ütközését arra hivatkozással állította, hogy abban a jogalkotó rendeleti formában rögzítette a valójában egyedi tartalmú döntéseit, amellyel megfosztotta az indítványozót az ezen döntések elleni jogorvoslás lehetőségétől.

Az Alkotmánybíróság első ízben az 52/1993. (X. 7.) AB végzésben mutatott rá a következőkre: "Az állam szerveinek jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozza. A Jat. határozza meg azt is, hogy az állami szervek aktusai közül melyek minősülnek jogszabálynak és melyek azok, amelyek az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartoznak. Önmagában véve azonban az, hogy valamely aktust olyan elnevezés alatt bocsátanak ki, amelyet a Jat. a jogszabályok vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközei megjelölésére használ, még nem szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó" (ABH 1993, 407, 408.). Az Alkotmánybíróság a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek vizsgálata során az idézett végzésben foglaltaknak megfelelően alakította ki gyakori atát (lásd pl.: 1006/B/1993. AB végzés, ABH 1996, 844.; 439/B/1999. AB végzés, ABH 2000, 1167.). Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint egyedi döntések alkotmányosságát - a normatív tartalom hiánya miatt - nem vizsgálhatja [pl.: 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993, 407, 408-409.; 439/B/1999. AB végzés, ABH 2000, 1167, 1171.; 939/B/2001. AB végzés ABH 2002, 1775, 1776.; 7/2004. (III. 24.) AB határozat (ABH 2004, 98, 114.)].

Ezért az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a GMr. egyedi határozat-e avagy normatív tartalmú.

Az indítványozó a GMr. 1. számú mellékletét tartja alkotmányellenesnek, mely a földgáz legmagasabb díjait tartalmazza, meghatározva az egyes konkrét árszabásokat. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a GMr. 1. számú melléklete önmagában nem vizsgálható, mivel az abban foglalt díjak a Gszt. 21. §-a alapján a gázszolgáltató és a fogyasztó közötti közüzemi szerződés egyik tartalmi elemeként szorosan kapcsolódnak a Gszt. közüzemi szerződésre vonatkozó rendelkezéseihez. A Gszt. 21. § (2) bekezdése szerint az általános közüzemi szerződés alapján a gázszolgáltató köteles meghatározott időtől kezdődően folyamatosan gázt szolgáltatni, a fogyasztó pedig ennek ellenértékét megfizetni. A gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény végrehajtására kiadott 3/1995. (I. 20.) Korm. rendetet (a továbbiakban: Vhr.) 7. § (1) bekezdése alapján a Vhr. 1. számú melléklete tartalmazza a Gázszolgáltatási Közüzemi Szabályzatot, amely részletesen szabályozza az általános gázszolgáltatási közüzemi szerződés tartalmi előírásait és feltételeit, továbbá meghatározza a szolgáltató és a fogyasztó közötti jogviszony részletes szabályait. A Gázszolgáltatási Közüzemi Szabályzat 13. §-a rögzíti a gázfogyasztás elszámolásának szabályait, amely (4) bekezdésében - a GMr. 1. számú mellékletének (ár)díjtételeire nézve - rögzíti, hogy az elfogyasztott gázért a fogyasztó az árszabályozó rendelkezések szerint megállapított díjat köteles fizetni.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a földgáz díjának egyes kiskereskedelmi, illetve viszonteladói és szállítóvezetéki konkrét árszabás megállapításának, az az a GMr.-nek a célja a Gszt. 21. §-ába foglalt közüzemi szerződés (melynek tartalmi előírásait és részletes feltételeit a Vhr. 1. számú mellékletének a Gázszolgáltatási Közüzemi Szabályzata tartalmazza) egyik tartalmi eleme, - nevezetesen az ár (díj) - bizonyos időtartamra nézve történő meghatározása, mely így a szerződés része. A GMr.-ben meghatározott díj hosszabb időtartamra vonatkozik, a címzettek köre nem egyedileg meghatározható, ezért nem teszi egyedi aktussá a GMr. 1. számú mellékletét az, hogy az indítványozó szerint korlátozott számú alanyra, azaz engedélyesre vonatkozik. Ugyanis a jogalanyok számának változása, illetve más jogalanyoknak a szerződésbe történő belépése esetén a GMr.-ben foglaltak ezen új jogalanyokra nézve is változatlanul fennállnak. Megállapítható továbbá, hogy a GMr.-ben meghatározott díj, mint a közüzemi szerződés (illetve a Gázszolgáltatási Közüzemi Szabályzat) egyik eleme normatív jellegű, mert a jogalanyokra jogilag kötelező szabályokat tartalmaz. Ugyanakkor a GMr. (a közüzemi szerződés részeként) meghatározza és szabályozza nemcsak az előbbiekben ismertetett árszabások tartalmát és fogalmát, hanem a tárgyi hatálya alá tartozó, a földgáz értékesítéséhez kapcsolódó fogalmakat (GMr. 2. §, lásd: szállítóvezetékről ellátott fogyasztó, alapdíj, földgáz fűtőértéke, telephely), valamint a gázértékesítő és gázszolgáltató által értékesített földgáz esetében alkalmazható árszabásokat és az áralkalmazás feltételeit (4-8. §) is. Mindezek alapján megállapítható, hogy a GMr. és annak 1. számú melléklete normatív jelleggel bír.

Mivel a GMr. nem egyedi döntés jellegű, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének sérelme nem merülhet fel.

3.1. Az indítványozó álláspontja szerint a GMr. (1. számú melléklete) az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való jogot aránytalanul korlátozza, amikor a Gszt.-től és az IKMr.-től eltérően, - az abban foglalt árszabás nem veszi figyelembe a költségmegtérülés és a működéshez szükséges nyereség garantálását. A kiegészítő indítvány álláspontja szerint a GMr. azzal, hogy az ott megállapított árszabásában a felmerülő költségeket, illetve a tartós működéshez szükséges nyereséget nem biztosítja, valójában az indítványozó vagyonának elvonását jelenti. Az indítványozó szerint tehát az árszabással a rendeleti jogalkotó az Alkotmány 13. §-ában foglaltakat sértő módon elvonta a társaság tulajdonát.

Az Alkotmánybíróság először felidézte a tulajdonjog alkotmányos védelméről szóló gyakorlatát. Eszerint "[a] tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai - amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik - nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával. (...)

A tulajdon »elvonása« alkotmányjogi értelemben nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztése; viszont az állagelvonás ellen az Alkotmány nem ad feltétlen védelmet.

Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően a[z] (...) közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más.

Az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (...). A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak az a - más alapjogoknál fel nem lelhető - sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető. Az alkotmányos védelem tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga" [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 379-380.].

Az indítványozó által kifogásolt, a GMr. 1. számú mellékletével megállapított földgáz díja hatósági áras termék. Az Alkotmánybíróság jelen határozata Indokolásának V.1. pontjában már foglalkozott a gázenergia állami árszabályozásának indokaival.

Jelen esetben azonban a tulajdonjog alkotmányos sérelme nem merülhet fel. Az indítványozó az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelmét arra hivatkozással állította, hogy nyeresége az adózás előtti 8%-os tőkearányos nyereség alá csökkent. Az Alkotmánybíróság a fentiekben már kifejtette, hogy az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem nem azonos a polgári jogi tulajdon védelmével, és a polgári jogi értelemben vett tulajdon részjogosítványait önmagában alkotmányos védelem nem illeti meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint jelen esetben az indítványozó a földgázértékesítő társaság mint tulajdonos tulajdonában álló eszközök - csővezetékek, gépek, berendezések, illetve a megvásárolt, majd újra eladott gáz - használatával és értékesítésével keletkező bevétele a tulajdon polgári jogi részjogosítványainak gyakorlása. Az indítványozó nyeresége az eszközök használatával és hasznosításával (termelt, illetve behozott gáz eladásából) származó bevételeinek és kiadásainak különbözete, illetve az ebből eredő tulajdongyarapodás. A vártnál kisebb nyereség eszerint meg nem szerzett tulajdon: erre pedig a tulajdonjog alkotmányos védelme nem terjed ki. Alkotmányos védelemben a tulajdonos használati, illetve hasznok szedésére irányuló joga részesül, aminek sérelmét az indítványozó nem állította. (Utal továbbá az Alkotmánybíróság arra, hogy az értékesítő nyeresége nem csupán a földgáz díjtartamából, hanem számos egyéb piaci tényező együttes hatására alakul ki, így szerepet játszik pl. a munkabér és az egyéb költségek, illetve a hatékonyság.) Megjegyzi továbbá az Alkotmánybíróság, hogy az árak szabályozással történő korlátozása, amely az értékesítő nyereségét korlátozza, nem eredményezi a tulajdon állagának elvonását, ugyanakkor az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerinti tulajdonjog védelme nem jelent feltétlen védelmet az állagelvonás ellen.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a GMr. 1. számú melléklete nem eredményezi az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelmét, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.

3.2. Az indítványozó az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelmét a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségére, illetve értékarányosságának hiányára tekintettel is állította. Indítvány-kiegészítésében azonban kifejti, hogy a GMr. Ptk.-ba ütközésének vizsgálatát nem kéri: "Az alkotmányossági vizsgálat kiinduló pontja tehát itt is az egyenértékűség biztosítása kell legyen, csak nem az árszabályozó rendelet Ptk. szerinti törvényességének megítélésében, hanem az esetünkben szereplő tényleges árrendelet alkotmányosságának megítélésében."

A szerződéses szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűsége (arányossága) nem alkotmányos jog és nem is alkotmányos elv: alkotmányos alapja egyedül az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonjog védelme lehet. Az indítványozó szerint az egyenértékűség hiánya abban áll, hogy a GMr. 1. számú mellékletében megállapított viszonteladói ár nem tartalmaz kellő mértékű nyereséget, így az ár alkalmazásával elért árbevétele, és ennek következtében nyeresége csökken. Ezzel álláspontja szerint az állam tulajdont von el tőle.

Az Alkotmánybíróság e határozat indokolásának V.3.1. pontjában már vizsgálta az árrendelet és a tulajdonjog alkotmányos védelme kapcsolatát, és nem találta a szabályozást alkotmányellenesnek. Az ott kifejtettek mindenben igazak a szerződéses szolgáltatás egyenértékűségén alapuló érvre is, mivel az indítványozó gazdasági társaság elmaradt nyereségének oka éppen a szerinte indokolatlanul alacsonyan megállapított viszonteladói gázár volt. Így az egyenértékűség hiányára való hivatkozás az indokolásban korábban már kifejtett érvvel azonos, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben is elutasította.

4. Az indítványozó érvelése szerint a GMr. 1. számú melléklete szerinti ár megállapítása "általában korlátozza a vállalkozás szabadságát a tulajdonával való rendelkezésben".

A vállalkozáshoz való jog jellegzetesen a foglalkozás szabad gyakorlása (Alkotmány 70/B. §) alkotmányos jogaival együtt a vállalkozó tulajdonjogának gyakorlásával - a vállalkozás lényege szerint a vállalkozásba bevitt tulajdon kockáztatásával is együtt jár.

Az Alkotmány 9. §-ának (2) bekezdése kimondja a vállalkozás jogának védelmét. Az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való jogot - a foglalkozás szabad megválasztásához való jog részeként - alapjognak tekinti, amelynek korlátozása az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdésében meghatározott keretek között akkor történhet meg, ha a korlátozás az elérni kívánt cél szempontjából szükséges és a korlátozás nagysága arányban áll a megvalósítani kívánt célkitűzéssel (881/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 474, 475-476.).

A vállalkozás jogát az Alkotmánybíróság gyakorlata a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog [Alkotmány 70/B. §-ának (1) bekezdése] egyik megnyilvánulási formájaként értelmezi, és tartalmát abban jelöli meg, hogy mindenkinek joga van üzleti tevékenység végzésére. A tevékenység feltételeit az állam meghatározhatja, és a vonatkozó szabályoknál széles körben érvényesülhetnek szakmai, valamint gazdaságpolitikai szempontok. A feltételek meghatározása a vállalkozáshoz való jog korlátozásaként jelenik meg. A feltételekre vonatkozó szabályoknak azonban - a szükségesség és az arányosság követelménye mellett - meg kell felelniük a piacgazdaság Alkotmány 9. §-a (1) bekezdésében rögzített elvének és nem ütközhetnek a diszkriminációnak az Alkotmány 70/A. §-a (1) bekezdésében kimondott tilalmába. Az állam nem határozhatja meg továbbá a vállalkozás jogának olyan korlátozását, amely már ennek a jognak a lényeges tart almát érintené, nem teheti lehetetlenné a vállalkozóvá válást [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341-342.].

A vállalkozáshoz való jog körén belül az Alkotmánybíróság gyakorlata megkülönbözteti a vállalkozás gyakorlását és a vállalkozási tevékenység szabad megválasztását. A vállalkozáshoz való jog legsúlyosabb korlátozásának azt tekinti, ha az állam valaki számára nem teszi lehetővé valamilyen vállalkozói tevékenység választását. Nem minősülnek azonban alkotmányellenesnek az olyan korlátozások, amelyek éppen a tisztességes verseny kialakulását és fennmaradását szolgálják (1105/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 637, 640.).

Tény, hogy az indítványozó (illetve a szolgáltatók, akiknek a földgázt eladja) különleges vállalkozói tevékenységet végez(nek), mivel a szolgáltató a Gszt. 3. §-ából következően nagykereskedőként természetes monopolhelyzetben van; ennek ellensúlyozásaként a Gszt. 21. §-a a gázszolgáltató terhére szerződéskötési és a fogyasztónak történő folyamatos gázszolgáltatási kötelezettséget állapít meg, illetve a 9. §-a a gázszolgáltatást engedélyköteles tevékenységként rögzíti. A GMr. 1. számú mellékletében kialakított árszabás - nem vitatva az indítványozó állítását, hogy az abban foglaltak a Kh. 2. pontjára figyelemmel kerültek meghatározásra - a jogalkotó ezen sajátosságokra figyelemmel kialakított gazdaságpolitikai döntése, amely azonban az indítványozónak a vállalkozáshoz való joga gyakorlását nem lehetetleníti el, csupán a fentiekben ismertetett, sajátos közgazdasági feltételrendszert állapítja meg. Ez azonban az indítványozót vállalkozói tevékenysége gyakorlásában nem korlátozta. Ez annál kevésbé lett volna lehetséges, mert az indítványozó a törvény szerint egyenesen "köteles" ellátni gáznagykereskedői vállalkozói tevékenységét, amelyre egyébként a Gszt. III. Fejezete alapján engedélyt kellett kérnie.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a GMr. 1. számú mellékletében foglaltak nem eredményezik az Alkotmány 9. § (2) bekezdésének sérelmét, ezért az indítványt ebben a részében is elutasította.

5. Mivel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a GMr. 1. számú melléklete sem az Alkotmány 37. § (3) bekezdését, sem a 2. § (1) bekezdését, továbbá az Alkotmány 13. § (1) bekezdését, valamint 57. § (5) bekezdését nem sérti, a GMr. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Ennek következtében - figyelemmel a 800/D/2004. AB határozatában (ABH 2007, 1724, 1728.) foglaltakra - a konkrét ügyben való alkalmazás tilalmára vonatkozó indítványi kérelmet is elutasította.

6. Az indítványozó a GMr. alkotmányellenességének vizsgálatát - indítványa petitum részében - az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmére hivatkozással is kérte, alkotmányjogi panaszának indokolásában azonban nem jelölte meg kérelmének alapjául szolgáló indokait.

Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozott kérelem alapján jár el, melyben három feltételnek kell együttesen fennállnia: egyrészt a kérelemnek tartalmaznia kell a sérelmezett jogszabályi rendelkezést, továbbá az Alkotmány érintett szakaszát, valamint azt az indokot, amely alapján az indítványozó az alkotmánysértést fennállónak véli. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványban meg kell jelölni a kérelem alapjául szolgáló okot. Nem elegendő tehát az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni: az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti (654/H/1999. AB határozat, ABH 2001, 1645.).

Az indítványozó kérelme indokai megjelölésének hiányában érdemben nem bírálható el, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.

Budapest, 2009. január 27.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Tartalomjegyzék