661/B/1997. AB határozat

jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 19. § (5) bekezdés b) pontja "áthelyezés esetén" és "1992. július 1-jéig" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 19. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek (a továbbiakban: Ktv.) a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 97. §-ával megállapított 19. § (3) bekezdése, valamint a 19. § (5) bekezdés "áthelyezés esetén" és "1992. július 1-jéig" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.

Álláspontja szerint a jogbiztonság követelményével ellentétes, hogy míg a korábbi szabályozás a végkielégítés meghatározásakor a köztisztviselő besorolásánál alapul vett időt rendelte figyelembe venni, a Gst. által módosított 19. § (3) bekezdés csak a közigazgatási szervnél közszolgálati jogviszonyban eltöltött időt engedi, ami - a végkielégítésre jogosító idő csökkentése folytán - a Gst. hatálybalépése előtt megszerzett jogától fosztotta meg.

A Ktv. 19. § (5) bekezdés b) pontja "áthelyezés esetén" és az "1992. július 1-jéig" szövegrészét az indítványozó a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (2) bekezdésével és a jogbiztonságból származó normavilágosság követelményével tartja ellentétben állónak, mert "az áthelyezés fogalmát a jogszabály nem határozza meg pontosan, nem derül ki, hogy honnan hova és mikori áthelyezésről van szó", továbbá mert "1992. július 1-jétől a Munka Törvénykönyve már nem ismeri az áthelyezés fogalmát, így annak törvényi kikötése lehetetlen feltételt eredményez". Álláspontja szerint bizonytalanságot jelent az is, hogy a támadott szabályban foglalt áthelyezés esete "vonatkozik-e és hogyan a felsorolásban később szereplő '1992. július 1-jéig munkaviszonyban' kifejezésre". Az indítványozó szerint szerzett jogokat sért, hogy a fenti szabály a végkielégítés mértékét az áthelyezéshez köti, mert "az áthelyezés ténye vagy hiánya nem minősíthet egy munkaviszonyt közszolgálatiság szempontjából", az "1992. július 1 -jéig munkaviszonyban" kitétel pedig visszamenőlegesen semmisíti meg a végkielégítésre szerzett jogát mindazoknak, akik a módosítás hatálybalépését megelőzően szereztek volna jogot a végkielégítésre. A végkielégítésre való jogot az áthelyezéshez kötő feltételt diszkriminatívnak is tartja az indítványozó, mert az önhibán kívül munkanélkülivé vált, illetve jogellenes felmentést követően közszolgálati jogviszonyt létesítő köztisztviselőket az áthelyezett köztisztviselőkhöz képest hátrányosabb helyzetbe hozza azzal, hogy a korábbi jogviszonnyal "megszerzett" besorolási időt sem ismeri el.

Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy a Ktv. 19. § (5) bekezdés b) pontját módosította az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 1997. évi LXXI. törvény 74. § (1) bekezdés c) pontja, ezt követően pedig a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény 19. § (3) bekezdése. Mivel a Ktv. 19. § (5) bekezdésének az indítványozó által kifogásolt tartalma a jogszabály-módosítások következtében nem változott, az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az elbíráláskor hatályos szabályra vonatkozóan végezte el.

II.

Az indítványban megjelölt és az elbírálásnál figyelembe vett jogszabályok:

Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

A Jat. rendelkezése:

"18. § (2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni." A Ktv. rendelkezései:

"19. § (3) A végkielégítés mértékének meghatározásakor csak a közigazgatási szervnél közszolgálati jogviszonyban eltöltött időt lehet figyelembe venni."

(...)

"(5) A (3) és (4) bekezdés alkalmazása szempontjából közszolgálati jogviszonyban töltött időnek minősül

a) a jogelőd munkáltatónál,

b) áthelyezés esetén a költségvetési szervnél közszolgálati, közalkalmazotti jogviszonyban, hivatásos szolgálati jogviszonyban, illetve 1992. július 1-jéig bármely munkáltatónál munkaviszonyban,

c) a 11/A. § (11) bekezdése szerint folyamatosnak tekintendő közszolgálati jogviszony esetében a politikai főtanácsadói, politikai tanácsadói jogviszonyban,

d) átminősítés esetén a hivatásos szolgálati viszonyban eltöltött idő is."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság elsőként a Ktv. 19. § (5) bekezdés b) pontjával kapcsolatos kifogásokat vizsgálta meg.

1.1. Az indítványozó a vizsgált szabály "áthelyezés esetén", valamint az "1992. július 1-jéig" szövegrészeit azért tartja alkotmányellenesnek, mert a törvényhozó a végkielégítésre jogosító, annak mértékét is befolyásoló jogszerző időket bizonytalan jogfogalmak alkalmazásával, illetve hiányosan szabályozta.

Az Alkotmánybíróság a normavilágosság alkotmányos követelményét a jogbiztonságból, mint a jogállamiság egyik fontos alapértékéből vezeti le. Az Alkotmánybíróság több korai határozatában foglalkozott a jogszabályok normatartalmával kapcsolatos alkotmányos elvárásokkal. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy "[...] a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." (ABH 1992, 135, 142.)

A norma egyértelműségének követelményével kapcsolatban az Alkotmánybíróság az 1263/B/1993. AB határozatában kifejtette, hogy a "Jat. 18. §-ának (2) bekezdése értelmében a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. Pusztán az a tény, hogy valamely jogszabályi rendelkezést többféleképpen lehet értelmezni, nem szükségképpen jelenti a Jat. idézett szabályának megsértését. A leggondosabb jogszabályszerkesztés és jogszabály-előkészítés mellett is előfordulhatnak ugyanis a gyakorlatban jogszabályértelmezési nehézségek, amelyeket általában a jogalkotói vagy jogalkalmazói jogszabály-értelmezés eszközeivel kell felszámolni. Ugyanez az irányadó arra az esetre, ha valamely rendelkezés kétségtelenül nem áll összhangban a Jat. idézett szabályával, de a jogszabály-értelmezés révén gondoskodni lehet a szóban forgó jogszabály helyes alkalmazásáról. Amennyiben tehát egy törvény valamely rendelkezése nem felel meg a Jat. 18. § (2) bekezdésében megfogalmazott követelménynek, ez önmagában véve még nem jelent alkotmányellenességet. Alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi elő." (ABH 1994, 672, 673-674.)

Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére tekintettel - alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot. [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.; 219/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1488, 1492.]

A Ktv. 19. § (3)-(5) bekezdése a köztisztviselői végkielégítés mértéke meghatározásának, konkrétan a végkielégítésre jogosító, közszolgálati jogviszonyban töltött idő számításának szabályait tartalmazza. A vizsgált rendelkezés a végkielégítés szempontjából közszolgálati jogviszonyban töltött jogszerző időnek minősíti mindazon költségvetési szervnek minősülő munkáltatóknál közszolgálati, közalkalmazotti, valamint hivatásos szolgálati jogviszonyban töltött időket, továbbá 1992. július 1-jét megelőzően bármely munkáltatónál munkaviszonyban töltött időket (jogviszonyok időtartamát), amelyek a köztisztviselő áthelyezése folytán mutatnak folyamatosságot a köztisztviselő felmentése miatt végkielégítés fizetésére köteles közigazgatási szervnél fennálló közszolgálati jogviszonnyal. E szabály szövege jogi értelemben ismert, jogszabályok által definiált, illetve meghatározható fogalmakat (költségvetési szerv, áthelyezés, közszolgálati jogviszony, közalkalmazotti jogviszony, hivatásos szolgálati jogviszony, munkaviszony stb.) tartalmaz és - az indítványozó álláspontjával ellentétben - nem állítható az sem, hogy az áthelyezés feltétel előírásával, illetve az "1992. július 1-jéig" kifejezés használatával a jogalkotó lehetetlenné, illetve kiszámíthatatlanná tette volna a támadott szabály alkalmazását. A közszolgálati, közalkalmazotti és a hivatásos szolgálati jogviszonyt szabályozó törvények az áthelyezés jogintézményét ismerik, az pedig, hogy az 1992. július 1-jén hatályba lépett, a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény már nem szabályozza a munkáltatók közötti áthelyezést, irreleváns, tekintve, hogy a támadott szabály ezen időpontot követően egyáltalán nem teszi lehetővé a munkaviszonyban töltött idő beszámítását.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezés tartalma világos és érthető, az "áthelyezés esetén" és "1992. július 1-jéig" szövegrészek nem teszik a norma címzettjei számára értelmezhetetlenné és kiszámíthatatlanná a szabály alkalmazását, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt a fenti részében elutasította.

1.2. Az indítványozó sérelmezte, hogy a Gst. alapján módosult szabályozás - a támadott szövegrészekre figyelemmel - szerzett jogokat visszamenőlegesen von el; álláspontja szerint a törvényhozó eljárása akkor felelt volna meg a jogbiztonság követelményének, ha a Gst. hatálybalépését követően létesített közszolgálati jogviszonyok esetében írta volna elő az új szabály alkalmazását.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely - egyebek között - megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető követelményével ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét eredményezi. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 31/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABK XIV. évf. 7-8. szám]

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható hatályúnak minősül a szabályozás, ha a jogszabály hatálybaléptetése "[... ] nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - az erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell". [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.; 8/2005. (III. 31.) AB határozat, ABK XIV. évf. 3. szám] Az Alkotmánybíróság a végkielégítés feltételeit és mértékét szabályozó más törvényi rendelkezések módosítása kapcsán vizsgálta a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának érvényesülését, a 174/B/1999. AB határozatában (ABK XIV. évf. 12. szám) és az 1399/B/1995. AB határozatában (ABH 1996, 589-591.) elutasította azokat az indítványokat, amelyek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének megsértését azonos okból állították.

Az indítványozó által sérelmezett, a Gst. 97. §-ával megállapított szabály alkalmazásáról a Gst. 112. § (1) és (8) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a 97. § rendelkezéseit a Gst. hatálybalépését követően közölt felmentések esetében kell alkalmazni. Mivel a végkielégítésre való jogosultság megszerzése a felmentés közlésének jogi tényéhez kötődik, nem állapítható meg az, hogy a kifogásolt módosítás következtében szerzett jogok visszamenőleges hatályú megszüntetésére került sor. Nincs szó ugyanis arról, hogy lezárt (már teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene a munkáltatóknak felülvizsgálni, és - tekintve, hogy erről a törvény nem rendelkezik - arról sem, hogy a támadott rendelkezések hatálybalépésének időpontjában már folyamatban levő jogviszonyokra (az 1995. június 30-át megelőzően közölt felmentések alapján járó végkielégítések számítására, vagy a közigazgatási szerv és a köztisztviselő között, illetve bíróság előtt vitássá tett igényekre) vonatkozóan kellene alkalmazni az új szabályozást.

Az indítványozó az "áthelyezés" szövegrészt azért tartja a szerzett jogok alkotmányos védelmével ellentétben állónak, mert "az áthelyezés ténye vagy hiánya nem minősíthet egy munkaviszonyt közszolgálatiság szempontjából". Önmagában az, hogy a törvényhozó a végkielégítésre jogosító - a törvényben felsorolt jogviszonyokban töltött - idők közötti folyamatosság meghatározása során rendező elvként választotta az áthelyezést, nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvét.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelmére alapított indítványrészeket nem találta megalapozottnak.

1.3. Az Alkotmánybíróságnak választ kellett adnia arra a kérdésre is, hogy megvalósul-e a köztisztviselők között alkotmányellenes különbségtétel azáltal, hogy a törvényhozó a Ktv. 19. § (5) bekezdés b) pontjában meghatározott jogviszonyokban töltött időt a közigazgatási szervhez áthelyezettek esetén beszámítani rendeli a végkielégítésre jogosító időbe, azon köztisztviselők esetében azonban, akiknek nem áthelyezés útján szűnt meg a korábbi munkáltatónál fennállt jogviszonya, nem.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344.; 39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691, 696.]

A végkielégítés jogintézménye szabályozásának, a jogosultság törvényi feltételei megváltoztatásának alkotmányosságával az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott. Az 1399/B/1995. AB határozatában megállapította: "A végkielégítés munkajogi jogintézmény. A végkielégítéshez való jog - a munkához, az egyenlő munkáért egyenlő bérhez, a munkához igazodó jövedelemhez való jog alkotmányos garantálásával szemben - nem szerepel az Alkotmány XII. fejezetében felsorolt alapvető jogok között." (ABH 1996, 589, 590.) Az Alkotmánybíróság más határozataiban is megállapította, hogy a végkielégítéshez való jog nem része az alapvető jogok katalógusának, ezért a végkielégítés feltételeinek meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg, alkotmányellenesség csak egészen szélsőséges esetben állapítható meg. [2180/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 559, 562.; 2264/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 567, 568.; 397/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 712, 714-715.; 1399/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 589, 590.; 1221/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 610, 611.]

Az indítványozó által vitatott szabály a közszolgálati jogviszony felmentéssel történő megszüntetésével összefüggésben fizetendő végkielégítés mértékét befolyásoló tényező: a végkielégítésre jogosító azon idők beszámításának szabályait tartalmazza, amelyeket a köztisztviselő a közszolgálati jogviszonyt felmentéssel megszüntető közigazgatási szervnél fennállt jogviszonyt megelőző munkáltatóknál töltött - a törvény által meghatározott különböző - munkavégzésre irányuló jogviszonyokban. [A korábbi jogviszonyokban eltöltött idő beszámítása abban az esetben kihatással van magára a jogosultságra is, amikor a felmentő közigazgatási szervnél közszolgálati jogviszonyban töltött idő a Ktv. 19. § (2) bekezdés a) pontjában szabályozott jogosító minimum időtartamnál, azaz három évnél kevesebb, a korábbi jogviszonyban töltött idővel együttesen számítva viszont elérné a három évet.]

Az 1992. július 1-jét követően fennállt munkavégzésre irányuló jogviszonyokban töltött idők közül a törvény jogszerző időnek minősíti a közszolgálati, közalkalmazotti és hivatásos szolgálati jogviszonyban töltött időt, 1992. július 1-jét megelőzően pedig a munkaviszonyban töltött időt. Az 1992. július 1-jét megelőzően munkaviszonyban töltött idő beszámításának oka azonos az Alkotmánybíróság 632/B/2002. AB határozatában írtakkal (e határozatában az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jubileumi jutalomra való jogosultsága alkotmányosságát vizsgálta): "1992. július 1-jét megelőzően a jogi szabályozás nem tett különbséget az állam tevékenységét ellátó, a köz szolgálatában munkát végző alkalmazottak és a gazdálkodó szervek alkalmazottainak jogállása között. Az állam tevékenységét végző alkalmazottak (...) a Munka Törvénykönyve [ti. a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény] hatálya alá tartozó munkaviszony keretében látták el feladataikat. Ugyanakkor mivel - a rendszerváltásig - a gazdaság túlnyomó része is állami tulajdonban volt, a gazdálkodó szervek munkavállalóit is állami alkalmazottakként kezelte a jogi szabályozás. Az 1992. július 1-je előtt munkaviszonyban töltött időnek jubileumi jutalomra jogosító időként való elismerésével, az akkori munkaviszony e sajátosságait vette figyelembe a jogalkotó." (ABH 2004, 1620, 1625-1626.)

A vizsgált szabály által meghatározott jogosultság tárgya a közszolgálati jogviszonyt felmentéssel megszüntető munkáltatót (közigazgatási szervet) megelőző munkáltatóknál fennállt közszolgálati, közalkalmazotti, hivatásos szolgálati jogviszonyban, illetve munkaviszonyban töltött idő jogszerző (végkielégítésre jogosító) időként való elismerése. E jogviszonyok sajátossága és közös vonása, hogy a jogviszonyokat szabályozó törvények hatálya alá tartozó munkáltatóknál jogviszonyban töltött idő a közügyek intézésében, közhatalmi funkciók ellátásában, illetve a társadalom közös szükségleteinek kielégítését szolgáló, állami, önkormányzati feladatok ellátásában való munkatevékenység folytatását jelenti. Mivel a jogi szabályozás 1992. július 1-jét megelőzően a fenti szempontok alapján jogállásukat tekintve nem differenciált a munkavállalók között, a végkielégítésre jogosító idő számítása szempontjából az 1992. július 1-je előtt fennállt munkaviszonyt is ilyenként ismerte el a törvényhozó.

Azzal tehát, hogy a törvény a közszolgálati jogviszonyt felmentéssel megszüntető közigazgatási szervnél fennállt jogviszonyon túl a fenti jogviszonyokban töltött időt is beszámítani rendeli a végkielégítésre jogosító jogszerző időbe, a korábbi, állami szolgálat körébe tartozó, illetve ilyenként elismert, munkavégzésre irányuló tevékenységgel, a köz szolgálatában, a tágabb értelemben vett "közszolgálatban" töltött időt honorálja azon köztisztviselők esetében, akik áthelyezéssel kerültek a közigazgatási szervhez.

A Ktv. hatálya alá tartozó munkáltatóhoz történő áthelyezés alapulhat egyfelől a munkáltatók és a köztisztviselő, közalkalmazott, hivatásos szolgálati jogviszonyban álló munkavállaló háromoldalú megállapodásán, továbbá - a Ktv. hatálya alá tartozó munkáltatók közötti végleges áthelyezés esetén - a köztisztviselőt foglalkoztatni kívánó közigazgatási szerv erre irányuló megkeresésén, azaz "kikérésen" is. Ez utóbbi esetben az áthelyező közigazgatási szerv az áthelyezést nem tagadhatja meg, ha a megkeresés kézhezvétele és az áthelyezés kért időpontja közötti időtartam a két hónapot meghaladja [Ktv. 14. § (2)-(3) bekezdés]. A Gst. 112. § (1) bekezdése a végkielégítésre jogosító idő számítása szempontjából ezen felül áthelyezésnek tekinti az 1992. július 1-je és a Gst. hatálybalépése között a közszolgálati jogviszony közös megegyezéssel történt megszüntetését is abban az esetben, ha a köztisztviselő ismételten közszolgálati jogviszonyt létesített. Ez utóbbi rendelkezést azonban nem támadta az indítványozó.

Az áthelyezés - mint a közszolgálati, közalkalmazotti, hivatásos szolgálati jogviszonyok között kapcsolatot és folyamatosságot teremtő aktus - jogi természete a fenti jogviszonyokra gyakorolt hatását tekintve különböző. Míg a Ktv. hatálya alá tartozó közigazgatási szervhez történő áthelyezés a közalkalmazotti, szolgálati jogviszonyok megszűnését (egyben a közszolgálati jogviszony létrejöttét) eredményezi, addig a közszolgálati jogviszony esetében az áthelyezés a jogviszony fennállását nem befolyásolja. A közszolgálati jogviszonyban ugyanis a munkáltató oldaláról a jogviszony alanya az állam, illetve az önkormányzat, s - mivel a Ktv. az áthelyezést kizárólag közigazgatási szervek között engedi - az áthelyezés alapján csupán a munkáltatói jogkört gyakorló közigazgatási szerv "személyében" következik be változás. Ez a szabályozásbeli különbség azonban nem érinti az állami szolgálatban, a köz szolgálatában való munkatevékenység folytatásának folyamatosságát, azt az ismérvet, amelyet a törvényhozó az áthelyezés elő írásával a korábbi jogviszonyok beszámíthatóságának feltételéül állított.

A vizsgált szabály által alkalmazott különbségtétel alapja tehát a korábban fennállt jogviszonyok megszüntetési módja, illetve a közszolgálati jogviszonyban állt köztisztviselők esetében a munkáltatói jogokat gyakorló közigazgatási szerv "személyében" bekövetkezett változás.

Az Alkotmánybíróság a jelen határozatában már utalt arra, hogy a végkielégítésre - mint alapjognak nem minősülő egyéb jogra - való jogosultság szabályozása során a törvényhozónak széles körű mérlegelési szabadsága van. Ennek alapján szabadon dönthet a végkielégítésre jogosító idők meghatározásáról, így arról is, hogy a jogszerző időbe a végkielégítés fizetésére köteles munkáltatónál jogviszonyban töltött időn túl más, korábbi jogviszonyok időtartamát beszámítani rendeli, vagy sem. Hasonlóan szabadon dönthet a törvényhozó a végkielégítésre jogosító idők szabályozásának megváltoztatásáról, a korábbi munkáltatóknál fennállt jogviszonyok beszámíthatóságának megszüntetéséről is.

A törvényhozó a végkielégítésre jogosító idők meghatározása során számos szempont szerint különböztethet is a köztisztviselők között, így pl. a korábbi jogviszonyaik megszüntetési módjai alapján, s ennek során figyelembe veheti a korábbi jogviszonyok megszüntetésének okait, és azt is, hogy arra végkielégítés fizetésével, vagy anélkül került sor. A végkielégítésre jogosító idők számítására vonatkozó döntései meghozatala során is kötik azonban az Alkotmány rendelkezései, "[...] nem járhat el önkényesen, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az esetleg eltérő egyéni szempontok megfelelő figyelembevételével kell eljárnia". [6/1997. (II. 7.) AB határozat, ABH 1997, 67, 69.]

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 19. § (5) bekezdésében a végkielégítésre jogosító idő meghatározásánál a törvényhozó olyan ismérveket vett alapul, amelyek az ún. közszférában végezhető tevékenységek keretéül szolgáló jogviszonyok közötti folyamatosságot reprezentálják. Ilyen az áthelyezés, a jogviszonyok közötti megszakítás nélküli kapcsolatot, folyamatosságot kifejező speciális háromoldalú aktus is. Az a különbségtétel, amelyet a törvényhozó a közigazgatási szervhez áthelyezett köztisztviselők és azok között a köztisztviselők között alkalmazott, akiknek a korábbi jogviszonya egy-, illetve kétoldalú jognyilatkozattal (felmentés, lemondás, közös megegyezés stb.) került megszüntetésre, nem tekinthető önkényesnek.

A vizsgált szabályozás a közszférában működő munkáltatók által végzett tevékenység zökkenőmentes, folyamatos ellátását, e munkáltatók működésének stabilitását kívánja biztosítani, konkrétan azt, hogy az áthelyező munkáltató feladatai ellátásában az adott munkavállaló jogviszonyának megszüntetése ne okozzon fennakadást, másfelől figyelembe veszi azt az érdeket is, amely az átvevő, a Ktv. hatálya alá tartozó munkáltatónak az áthelyezett munkavállaló foglalkoztatásához fűződik. Nyilvánvaló, hogy ezeknek az érdekeknek az összehangolása nem valósul meg és nem érvényesülhet abban az esetben, ha a jogviszonyok megszüntetésére a jogviszonyban álló felek egyoldalú jognyilatkozata alapján, illetve a két munkáltató (a korábbi munkáltató és a közigazgatási szerv) bevonása nélkül kerül sor. Az indítvánnyal támadott szabályozás azzal, hogy az áthelyezésnek a végkielégítésre jogosító idő számításánál jelentőséget tulajdonít, a közszférában munkát vállalókat is ösztönzi - a közszféra zavartalan és folyamatos működtetéséhez fűződő érdekek összehangolása érdekében - arra, hogy munkavállalással, munkahelyváltással kapcsolatos döntéseik során mérlegeljék a jogviszonyok folyamatosságát biztosító megoldások, illetve megszüntetési módok alkalmazásának lehetőségét, annak kezdeményezését.

Az Alkotmánybíróság erre tekintettel megállapította, hogy a törvényhozó az "áthelyezés" feltétel előírásával nem önkényesen és nem ésszerű indok nélkül tett különbséget a kifogásolt rendelkezésben a köztisztviselők között, ezért az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.

2. Az Alkotmánybíróság az 1399/B/1995. AB határozatában (ABH 1996, 589-591.) az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben már állást foglalt a Ktv. 19. § (3) bekezdése alkotmányosságáról. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben a szerzett jogok visszaható hatályú megszüntetését sérelmezte amiatt, hogy a Gst. 97. §-ával módosított Ktv. - szemben a korábban hatályos szabályozással - a végkielégítésre való jogosultság meghatározása során nem a besorolásnál alapul vett időt, hanem a közigazgatási szervnél közszolgálati jogviszonyban töltött időt rendelte figyelembe venni.

Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. számú határozat (ABH 2003, 2065.) 31. § c) pontja alapján "ítélt dolog" címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a szakaszára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását.

Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy az indítvány a Ktv. 19. § (3) bekezdése tekintetében "ítélt dolognak" minősül, így az indítvány ezen részére vonatkozóan az eljárást - az érdemi vizsgálatot mellőzve - megszüntette.

Budapest, 2006. március 28.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balogh Elemér s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró