32/B/1999. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 19. § (6) bekezdése utolsó mondata, a 20/A. § (1) bekezdése utolsó előtti mondata, a (4) bekezdés utolsó mondata, valamint az (5) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 1997. évi CI. törvény (a továbbiakban: Ktvm1.) 19. §-a és a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 19. § (6) bekezdés utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a Ktvm1. 19. §-a a tartalékállomány jogintézményének bevezetésével a korábbinál hátrányosabb helyzetbe hozta azokat a köztisztviselőket, akiknek a munkáltató a tartalékállomány időtartama alatt nem tud megfelelő állást felajánlani. A korábbi szabályozás alapján ugyanis a munkáltató a felmentésre okot adó körülmények fennállása esetén választhatta a köztisztviselő továbbfoglalkoztatását, a jogviszony felmentéssel való megszüntetését, illetve - a köztisztviselő beleegyezésével - áthelyezését is, felmentés esetén pedig köteles volt a végkielégítés teljes összegének megfizetésére. A módosított szabályozás alapján a felmentett köztisztviselő csak a tartalékállományba helyezés elfogadása esetén jogosult a végkielégítés teljes összegére, és további hátrányt jelent, hogy a végkielégítés teljes összegéhez csak a tartalékállomány időtartamának leteltével juthat hozzá. Az indítványozó szerint a Ktvm1. 19. §-a azért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvét, mert az 1998. szeptember 1-je előtt közszolgálati jogviszonyt létesített köztisztviselők szerzett jogai megvonását eredményezi, ezért kérte, hogy az
Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy "az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezés az 1998. szeptember 1-jét megelőzően keletkezett köztisztviselői jogviszony megszüntetése esetén [... ] nem alkalmazható".
Az indítványozó a Ktv. 19. § (6) bekezdése utolsó mondatát az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközés miatt, arra hivatkozva támadta, hogy ez a szabály a felmentéssel érintett köztisztviselők között ésszerű indok nélkül tesz különbséget a teljes összegű végkielégítés feltételeit illetően. A más munkakörbe való áthelyezésükhöz hozzá nem járuló köztisztviselők a végkielégítés összegének felére jogosultak, kivéve, ha a hozzájárulást alapos indokkal tagadták meg. Alapos oknak minősül - többek között -, ha a munkáltató által felajánlott illetmény összege kevesebb a köztisztviselő korábbi illetménye 80%-ánál. A támadott rendelkezés alapján a személyi illetményben, címadományozásban, tanácsadó, főtanácsadó megbízásban részesülő köztisztviselők esetében a besorolás szerinti illetménynél magasabb illetmény figyelmen kívül marad, ami az indítványozó szerint azért diszkriminatív, mert - szemben az ilyen megbízással, címmel nem rendelkező köztisztviselőkkel - a komoly szakmai, képzettségbeli követelményeknek megfelelő, kiemelkedő munkavégzést teljesítő köztisztviselői kör a korábbi illetménye akár töredékét jelentő illetmény elfogadása esetén juthat hozzá a végkielégítés teljes összegéhez, amely megkülönböztetés sérti az érintettek emberi méltóságát is. Az indítványozó e rendelkezés megsemmisítését a kihirdetésére visszamenőleges hatállyal kezdeményezte.
Az Alkotmánybíróság az eljárás során - az indítvánnyal kapcsolatos észrevételei megtétele érdekében - megkereste a belügyminisztert és az igazságügy-minisztert.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
A Ktv. indítvánnyal érintett, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
"17. § (1) A közszolgálati jogviszony - a (4) bekezdésben foglalt korlátozással - felmentéssel akkor szüntethető meg, ha
a) az Országgyűlés, a Kormány, a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője, illetve a helyi önkormányzati képviselő-testület döntése alapján a közigazgatási szerv hivatali szervezetében létszámcsökkentést kell végrehajtani, és emiatt a köztisztviselő további foglalkoztatására nincs lehetőség;
b) megszűnt a közigazgatási szervnek az a tevékenysége, amelynek körében a köztisztviselőt foglalkoztatták;
c) átszervezés következtében munkaköre feleslegessé vált;
d) a köztisztviselő nyugdíjasnak minősül.
(2) A közszolgálati jogviszonyt felmentéssel meg kell szüntetni, ha
a) a közigazgatási szervjogutód nélkül megszűnik;
b) a köztisztviselő feladatai ellátására alkalmatlan;
c) a vezetői megbízás visszavonását követően a köztisztviselő részére felajánlható, végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy köztisztviselői munkakör nincs, illetve a felajánlott állást a köztisztviselő visszautasítja [31. § (9) bekezdés];
d) a 31/F. § alapján a rendelkezési állomány időtartama lejár;
e) a rokkantsági (baleseti rokkantsági) nyugdíjjogosultság 17. § (8) bekezdés szerinti feltételeivel rendelkező köztisztviselő azt kérelmezi.
(4) A köztisztviselő az (1) bekezdés a)-c) pontjai alapján akkor menthető fel, ha a hivatali szervezetben vagy annak irányítása alatt álló közigazgatási szervnél a képzettségének és a besorolásának megfelelő másik betöltetlen munkakör nincs, vagy ha az ilyen munkakörbe való áthelyezéshez nem járul hozzá, illetve a hivatali szervezetben a 14/A. § szerinti részmunkaidőben történő foglalkoztatásra nincs lehetőség. A közigazgatási szerv irányítása alatt álló másik közigazgatási szervnél lévő betöltetlen munkakör csak a másik közigazgatási szerv vezetőjének egyetértésével ajánlható fel.
(5) Ha a (2) bekezdés b) pontjában meghatározott alkalmatlanság egészségügyi ok következménye, a köztisztviselő akkor menthető fel, ha a hivatali szervezetben vagy annak irányítása alatt álló közigazgatási szervnél a képzettségének, besorolásának és egészségi állapotának megfelelő betöltetlen munkakör nincs, vagy ha az ilyen munkakörbe való áthelyezéséhez a köztisztviselő nem járul hozzá."
"19. § (1) A köztisztviselőt felmentése esetén - a (8) bekezdésben foglalt kivétellel - végkielégítés illeti meg.
(2) A végkielégítés összege, ha a felmentett köztisztviselő közszolgálati jogviszonyban töltött ideje legalább
a) három év: egyhavi,
b) öt év: kéthavi,
c) nyolc év: háromhavi,
d) tíz év: négyhavi,
e) tizenhárom év: öthavi,
f tizenhat év: hathavi,
g) húsz év: nyolchavi - a felmentési idő kezdetekor irányadó - illetményének megfelelő összeg. A végkielégítés mértéke négyhavi illetmény összegével emelkedik, ha a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya az öregségi nyugdíjra [19/A. § (1) bek. a) pont], vagy a korkedvezményes öregségi nyugdíjra való jogosultság megszerzését megelőző öt éven belül szűnik meg. Nem illeti meg az emelt összegű végkielégítés a köztisztviselőt, ha valamelyik jogcímen korábban már emelt összegű végkielégítésben részesült. A kifizetett végkielégítés összegét fel kell tüntetni a közszolgálati igazoláson.
(6) A végkielégítés összegének a felére jogosult a köztisztviselő, ha felmentésére azért került sor, mert a 17. § (4)-(5) bekezdése szerinti áthelyezéséhez nem járult hozzá, kivéve, ha a hozzájárulását alapos indokkal tagadta meg, így különösen, ha
a) a felajánlott illetmény összege kevesebb a korábbi illetménye 80%-ánál,
b) a korábbi kötelező heti munkaidejéhez képest rövidebb vagy hosszabb heti kötelező munkaidővel együttjáró munkakört ajánlanak fel,
c) a korábbi határozatlan idejű alkalmazás helyett határozott idejűt ajánlanak fel,
d) az új munkahely és a lakóhely között - tömegközlekedési eszközzel - történő oda- és visszautazás ideje naponta a két órát, illetve 10 éven aluli gyermeket nevelő köztisztviselő esetében a másfél órát meghaladja.
Az a) pont alkalmazása szempontjából akkor is a köztisztviselő besorolása szerinti illetményt kell figyelembe venni, ha besorolása szerinti illetményénél magasabb illetményben, címadományozásban, főtanácsadói, tanácsadói megbízásban részesült.
(7) A munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetet a munkavégzési kötelezettséggel járó utolsó munkanapon, a végkielégítést a felmentési idő utolsó napján kell kifizetni. A hivatali szerv vezetője azonban - a köztisztviselő kérelmére - úgy is dönthet, hogy a végkielégítés összegének kifizetésére is az utolsó munkában töltött napon kerüljön sor."
"20/A. § (1) Ha a közigazgatási szervnél alkalmazott köztisztviselőt közszolgálati jogviszonyából a 17. § (1) bekezdésének a)-c), illetve (2) bekezdésének a) pontjában meghatározott ok miatt mentik fel, legfeljebb a felmentési idő tartamára beleegyezésével tartalékállományba kell helyezni - feltéve, hogy a 17. § (4) bekezdése szerinti munkakör-felajánlás nem vezet eredményre - abból a célból, hogy számára másik közigazgatási szervnél képzettségének, besorolásának megfelelő köztisztviselői állást ajánljanak fel. Ha a köztisztviselő a tartalékállományba helyezéséhez nem járul hozzá, vagy kérésére a tartalékállományból törlik, a reá irányadó végkielégítés felére jogosult. A közszolgálati jogviszony megszűnésével a tartalékállományba helyezés is megszűnik.
(2) A tartalékállományba helyezésről a közigazgatási szerv hivatali szervezetének a vezetője intézkedik. Intézkedéséről - a Kormány által meghatározott rendben - haladéktalanul értesíti a Belügyminisztérium központi közszolgálati nyilvántartását (62/A. §).
(3) A tartalékállományba helyezés alatt a központi közszolgálati nyilvántartás feladata - a Kormány által meghatározott módon - a köztisztviselő és az (1) bekezdésben meghatározott szervek szakmai és munkaköri adatainak felhasználásával a köztisztviselőnek felajánlható másik köztisztviselői munkakör felkutatása. A tartalékállományba helyezésről megküldött értesítést követően tájékoztatja a betöltetlen köztisztviselői munkakörrel rendelkező közigazgatási szervek vezetőit a tartalékállományba helyezésről, valamint a köztisztviselő e törvényben meghatározott adatairól.
(4) A megkeresett közigazgatási szerv vezetője a rendelkezésére bocsátott információk alapján mérlegelési jogkörében dönt a tartalékállományba helyezett köztisztviselő alkalmazásáról. Döntéséről - a Kormány által meghatározott rendben - tájékoztatja a központi közszolgálati nyilvántartást. A köztisztviselő alkalmazásakor az áthelyezésről - a köztisztviselő beleegyezése esetén - rendelkezni kell. Ebben az esetben a felmentésre irányuló munkáltatói intézkedést - az áthelyezés idejének megfelelően - vissza kell vonni; ez azonban nem érinti a felmentési idő alatt a felmentés visszavonásáig már kifizetett illetmény jogalapját. Ha a köztisztviselő az áthelyezéséhez nem járul hozzá, a 19. § (6) bekezdésében foglaltak szerint kell eljárni.
(5) A tartalékállományba helyezés alatt a felmentésre és a végkielégítés kifizetésére vonatkozó szabályokat az alábbi eltérésekkel kell alkalmazni:
a) a köztisztviselő a felmentési időre járó illetményre havonta egyenlő részletekben jogosult,
b) a végkielégítés kizárólag a felmentési idő utolsó napján fizethető ki.
(6) A tartalékállományba helyezés nem érinti a köztisztviselő közszolgálati jogviszonyából eredő jogokat, illetve kötelezettségeket.
(7) Meg kell szüntetni a tartalékállományba helyezést, ha hat hónapon belül:
a) a köztisztviselőt új munkakörbe helyezik át;
b) a köztisztviselő tartalékállományból való törlését kéri."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenességének tartalmi vizsgálata előtt utal arra, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint: "ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (in-korporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg". [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 11/2003. (IV. 9.) AB határozat, ABH 2003, 153, 160.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 683.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.] Ezért az Alkotmánybíróság a jelen ügyben az alkotmányossági vizsgálatot az indítványozó által támadott Ktvm1. 19. §-a helyett az új rendelkezéseket magába foglaló Ktv. 20/A. §-ával kapcsolatban végezte el. Az indítványozó a Ktv.-nek a tartalékállomány jogintézményét szabályozó 20/A. §-ával összefüggésben a köztisztviselői végkielégítésre vonatkozó új rendelkezéseket kifogásolta. Mivel a végkielégítésre való jogosultság feltételrendszerét módosító rendelkezéseket a Ktv. 20/A. § (1) bekezdése utolsó előtti mondata, a (4) bekezdés utolsó mondata és az (5) bekezdés b) pontja szabályozza, az indítványozó pedig a 20/A. §-ában foglalt további szabályokkal kapcsolatban alkotmányossági problémára nem hivatkozott, az Alkotmánybíróság - az indítvány tartalmának megfelelően - az alkotmányossági vizsgálatot e szabályok tekintetében folytatta le.
Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az indítvány benyújtását követően a Ktv. 19. § (6) bekezdésének második mondatát módosította a köztisztviselők jogállásáról, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ktvm2.) 102. § (4) bekezdése, a Ktv. 20/A. § (1) bekezdését pedig a Ktvm2. 20. § (1) bekezdése. A jogszabály-módosítás azonban nem érintette az indítványozó által felvetett problémákat, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az elbíráláskor hatályos szabályozás tekintetében folytatta le.
2. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján elsőként arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy a Ktv. 19. § (6) bekezdés a) pontjában, a végkielégítésre való jogosultság feltételei meghatározása során alkalmazott-e a törvényhozó a köztisztviselők között alkotmányellenes különbségtételt.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos.
A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344.; 39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691, 696.]
A végkielégítés jogintézménye szabályozásának, a jogosultság törvényi feltételei megváltoztatásának alkotmányosságával az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott. Az 1399/B/1995. AB határozatában (a továbbiakban: Abh1.), amelyben az Alkotmánybíróság a végkielégítés mértéke megváltoztatásának alkotmányosságát az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben bírálta el, megállapította: "A végkielégítés munkajogi jogintézmény. A végkielégítéshez való jog - a munkához, az egyenlő munkáért egyenlő bérhez, a munkához igazodó jövedelemhez való jog alkotmányos garantálásával szemben - nem szerepel az Alkotmány XII. fejezetében felsorolt alapvető jogok között." (ABH 1996, 589, 590.) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a végkielégítés feltételeinek meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg. [1221/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 610, 611.; 546/B/1996. AB határozat, ABH 1999, 557, 558.; 174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 875.]
A Ktv. 19. § (6) bekezdése a közszolgálati jogviszony felmentéssel történő megszüntetése miatt fizetendő végkielégítés mértékét befolyásoló tényező: a köztisztviselők számára a felmentést megelőzően felajánlott foglalkoztatási ajánlat elutasítása tárgyában tettnyilatkozat alaposságának megítélésére vonatkozó szempontokat szabályozza. A Ktv. 17. § (4) és (5) bekezdése a közszolgálati jogviszonynak a munkáltató működésével összefüggő ok (létszámcsökkentés, a közigazgatási szerv valamely tevékenységének megszűnése, átszervezés), illetve a köztisztviselő munkaköre betöltésére való egészségi alkalmatlansága miatti felmentéssel történő megszüntetése feltételeként, a közszolgálati jogviszony fenntartása érdekében előírja annak megvizsgálását, foglalkoztatható-e a köztisztviselő a munkáltató hivatali szervezetében vagy annak irányítása alatt álló közigazgatási szervnél a korábbitól eltérő, de a képzettségének és besorolásának, illetve egészségi állapotának megfelelő munkakörben. A Ktv. 19. § (6) bekezdése a kifizetendő végkielégítés mértékét a felére csökkenti a 17. § (4) és (5) bekezdése szerinti továbbfoglalkoztatási ajánlatot elutasító azon köztisztviselők esetében, akik az áthelyezésükhöz való hozzájárulást alapos indok nélkül tagadták meg. Alapos indoknak minősül - többek között -, ezért a végkielégítés általános szabályok szerint megállapított összegére jogosult a köztisztviselő, ha a felajánlott illetmény összege kevesebb a korábbi illetmény 80%-ánál. A Ktv. 19. § (6) bekezdésének utolsó mondata ehhez képest - az áthelyezéshez való hozzájárulás megtagadása indokának megítélésében - annyiban fogalmaz meg eltérést, hogy akkor is a köztisztviselő besorolása szerinti illetményt rendeli figyelembe venni, ha a köztisztviselő a besorolása szerinti illetményénél magasabb illetményben, címadományozásban, főtanácsadói, tanácsadói megbízásban részesült. A vizsgált szabály a végkielégítés teljes összegére való jogosultság feltételeit illetően nem tartalmaz különbségtételt az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok, azaz a munkáltató közigazgatási szervnél ugyanazon ok miatt (a munkáltató működésével, illetve a köztisztviselő egészségi alkalmatlanságával összefüggő okból) változatlan feltételek mellett tovább nem foglalkoztatható köztisztviselők között. Éppen ellenkezőleg, azonos felmentési okok fennállása esetén a továbbfoglalkoztatást - beleértve az illetményt - ugyanazon feltételekkel kínálja fel az érintett köztisztviselői körnek: a továbbfoglalkoztatási ajánlat visszautasítása alaposságának megítélésénél a viszonyítási alapot képező korábbi illetményt a fenti körbe tartozó valamennyi köztisztviselőre nézve azonosan határozza meg, és nem tesz különbséget e köztisztviselők között a felajánlott illetmény elfogadásának vagy elutasításának jogkövetkezményeit illetően sem.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy csoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 142.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 338.] A megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, "ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne". (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében ugyanakkor az eltérő ismérvek ellenére történt homogén csoportképzéssel is sérülhet az egyenlő méltóságú személyként kezelés alkotmányos követelménye. [22/1996. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1996, 89, 96.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 339.] Alkotmányellenességhez eszerint nem csak az vezet, ha adott szabályozási koncepción belül valamely (azonos helyzetben lévő) csoportra - alkotmányos indok nélkül - eltérő szabályozás vonatkozik, hanem hátrányos megkülönböztetés az is, ha az adott szabályozási koncepció alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra azonosan vonatkozik, vagyis e körülményt figyelmen kívül hagyja. Ha az ilyen hátrányokozásnak nem ismerhető fel a tárgyilagos mérlegelés szerint való ésszerű indoka - tehát önkényes -, alkotmányellenesség állapítható meg. [6/1997. (II. 7.) AB határozat, ABH 1997, 67, 69.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 339.]
Az Alkotmánybíróság erre tekintettel a továbbiakban vizsgálta, sérti-e az egyenlő méltóságú személyként való kezelés alkotmányos követelményét az, hogy a törvényhozó az azonos felmentési okkal érintett köztisztviselők végkielégítésre (annak teljes összegére) való jogosultságának szabályozása során azonos szabályozás alá vonta a besorolás szerinti illetménynél magasabb illetményben [Ktv. 43. § (4) bekezdés], címadományozásban (Ktv. 30. §; 30/A. §) és a (fő)tanácsadói megbízásban (Ktv. 32. §) részesülő és a fenti körbe nem tartozó köztisztviselőket.
Ennek során az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a köztisztviselői illetmény a közszolgálati jogviszonyból származó kötelezettségek teljesítésének ellentételezéseként járó, az Alkotmány 70/B. § (2) és (3) bekezdése védelme alatt álló munkabér. A közszolgálati jogviszonyban teljesített munkavégzés ellenértékének meghatározása elsődlegesen - a köztisztviselő iskolai végzettségétől és közszolgálati jogviszonyban töltött idejétől függő - besoroláson alapul: "...[a] közigazgatásban végzett munka - függetlenül a közigazgatás differenciáltságától és ebből adódóan az egyes közigazgatási munkakörök sokféleségétől - összemérhető és egy egységes besorolási rendszer segítségével biztosítható, hogy a közügyeket korszerű szakmai ismeretekkel rendelkező, pártatlan köztisztviselők intézzék a közigazgatás egész területén". (849/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 391, 392.) A Ktv. illetményrendszere lehetőséget nyújt arra is, hogy az átlagostól eltérő teljesítmény, ki emelkedő munkavégzés, felsőszintű szakmai tevékenység, speciális szakismeret, szaktudás, képesítés, szakmai gyakorlat - az általános szabályoktól eltérő díjazásban is megnyilvánuló - elismerést nyerjen.
Ennek megfelelően a Ktv. lehetővé teszi - a köztisztviselő munkateljesítményének a közigazgatási szerv vezetője által elvégzett értékelésétől függően - a besorolás szerinti fizetési fokozathoz tartozó alapilletmény legfeljebb 30%-kal történő megemelését, illetve 20%-kal való csökkentését [43. § (4) bekezdés]. A köztisztviselői előmenetel gyorsítását jelenti a hivatali szervezet vezetője által adományozott cím, amelynek alapján a köztisztviselőt a reá irányadó általános szabályoktól eltérően, a törvényben meghatározottak szerinti magasabb fizetési fokozatba kell sorolni. Címzetes vezető-tanácsosi, címzetes főtanácsosi, címzetes vezető-főtanácsosi, illetve címzetes főmunkatársi cím adományozásának feltétele a köztisztviselő tartósan kiemelkedő munkavégzése, továbbá az is, hogy a köztisztviselő felsőfokú iskolai végzettséggel, közigazgatási szakvizsgával, főmunkatárs esetében középiskolai végzettséggel, valamint a törvényben meghatározott mértékű közszolgálati jogviszonyban töltött idővel rendelkezzen (Ktv. 30. §). Szakmai tanácsadói, szakmai főtanácsadói cím adományozható az I. besorolási osztályba tartozó (felsőfokú iskolai végzettségű), a törvényben meghatározott mértékű közigazgatási gyakorlattal és közigazgatási vagy jogi szakvizsgával, illetve teljeskörűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozattal rendelkező, "kiválóan alkalmas" minősítésű köztisztviselőnek, amely címek a közigazgatási szervre vonatkozó szabályok szerint vezetői pótlék nélkül számított főosztályvezető-helyettesi, illetve főosztályvezetői illetményre jogosítanak (Ktv. 30/A. §).
A köztisztviselők besorolására irányadó általános szabályoktól eltérően a közszolgálati jogviszonyban töltött időre tekintet nélkül vezető-főtanácsosi, illetve főtanácsosi besorolást kaphatnak azok a köztisztviselők, akik az ún. kiemelt közigazgatási szerveknél (Miniszterelnöki Hivatalban, miniszteri kabinetben vagy titkárságon, a köztársasági elnök hivatalában, az Országgyűlés hivatalában, az Alkotmánybíróság hivatalában, az országgyűlési biztos hivatalában, az Állami Számvevőszéknél, a Közbeszerzések Tanácsánál, a Nemzeti Földalapkezelő Szervezetnél, az Országos Rádió és Televízió Testület Irodájában, a Gazdasági Versenyhivatalban, a Magyar Tudományos Akadémia Titkárságán, a Nemzeti Hírközlési Hatóságnál) létesített főtanácsadó, illetve tanácsadó munkakör betöltésére kaptak megbízást. A vezető-főtanácsosi besorolás főosztályvezetői, a főtanácsosi besorolás főosztályvezető-helyettesi illetményre jogosít. A főtanácsadói munkakör ellátására való megbízás feltétele a feladat ellátásához szükséges szakirányú egyetemi, tanácsadói munkakörnél felsőfokú iskolai végzettség, ezen túlmenően mindkét munkakör esetében jogi vagy közigazgatási szakvizsga vagy a szakvizsga alóli mentesítés és a törvényben meghatározott időtartamú szakmai gyakorlat (Ktv. 32. §).
A fentiek alapján megállapítható, hogy a besorolás szerinti illetménynél magasabb illetményben, címadományozásban, (fő)tanácsadói megbízásban részesülő köztisztviselői kör közös jellemzője, hogy esetükben a felsorolt kritériumok alapján meghatározott, átlagostól eltérő munkateljesítmény és/vagy speciális szaktudást, szakismeretet megkívánó szakmai tevékenység kerül anyagi és erkölcsi elismerésre. Ez az általános szabályoktól eltérő, magasabb díjazást jelentő elismerés pedig az adott munkáltatónál teljesített olyan folyamatos munkavégzés "honoráriuma", amely szorosan kötődik a közigazgatási szerv munkáltatónál végzett munka minőségének értékeléséhez, illetve a közigazgatási szerv által végzett feladatok ellátása körében hasznosítható speciális szakismerethez, szaktudáshoz.
A köztisztviselők illetményétől eltérően a végkielégítés nem a közszolgálatban teljesített folyamatos munkavégzésnek a munka minőségét is tükröző rendszeres ellentételezése. Utal az Alkotmánybíróság a - jelen határozatában már hivatkozott - Abh1.-ben tett megállapítására, amely szerint a végkielégítéshez való jog -szemben a munkához, az egyenlő munkáért egyenlő bérhez, a munkához igazodó jövedelemhez való jog alkotmányos garantálásával - nem szerepel az Alkotmány XII. fejezetében felsorolt alapvető jogok között, az alapvető jogok közé nem tartozó jogok meghatározásában pedig a törvényhozó széles körű döntési jogosultsággal rendelkezik.
A végkielégítéshez való jogot minden esetben a köztisztviselő változatlan feltételekkel történő továbbfoglalkoztatásának ellehetetlenülése alapozza meg, jellemzően a munkáltató működésével összefüggő, vagy a köztisztviselőnek fel nem róható okok miatt. A végkielégítés nem hozható kapcsolatba az Alkotmány 70/B. § (2)-(3) bekezdésével, és - függetlenül attól, hogy mértékének megállapítása részben a köztisztviselőre irányadó illetmény összegéhez kapcsolódik - nem minősül bérnek, "[...] rendeltetését tekintve a végkielégítés a munkakeresés időszakában, az ismételt munkavállalásig terjedő időben egyfajta anyagi jellegű támogatást jelent és a megélhetés biztosítását célozza azon nyugellátásra nem jogosult foglalkoztatottak számára, akiknek a jogviszonya önhibájukon kívül [...] kerül megszüntetésre". (174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 875.; a továbbiakban: Abh2.) A végkielégítés szabályozásának kialakításában tehát lényeges szerepet játszik az a körülmény, hogy a köztisztviselő munkájára az adott munkáltatónál - a megváltozott foglalkoztatási körülményekre tekintettel - a továbbiakban nincs szükség és lehetőség.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 70/B. § (2)-(3) bekezdéséből nem következik az, hogy a törvényhozó a közszolgálati jogviszonyban teljesített folyamatos munkavégzés díjazásánál alkalmazott megoldásokat ebben a megváltozott helyzetben irányadónak tekintse. Az indítványozó felfogásával ellentétben a végkielégítés szabályozásának rendszerében nem alkotmányos követelmény az illetményrendszert alapvetően meghatározó szempontok érvényesítése, így az adott munkáltatónál teljesített munka minőségét vagy speciális jellegét tükröző díjazás figyelembevétele. A törvényhozó által alkalmazott mérlegelés, amelynek során a továbbfoglalkoztatási ajánlat (felajánlott illetmény visszautasítása) alapos voltának megítélése és annak a végkielégítés mértékét befolyásoló jogkövetkezménye tekintetében - függetlenül a közszolgálati jogviszony fennállása alatt nyújtott és elismert teljesítménytől, illetve szakmai tevékenységtől - homogén csoportként kezelte azokat a köztisztviselőket, akiknek a változatlan feltételekkel való továbbfoglalkoztatása azonos okból lehetetlenült el, nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, az egyenlő méltóságú személyként kezelés alkotmányos követelményét. Ezért az Alkotmánybíróság a Ktv. 19. § (6) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.
3. Az indítványozó a Ktv. 20/A. §-ában szabályozott tartalékállomány jogintézményét kizárólag a végkielégítésre való jogosultság feltételrendszerének megváltoztatásával összefüggésben tartja az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, a szerzett jogok alkotmányi védelmét megkövetelő rendelkezésbe ütközőnek azért, mert a támadott szabályozás az 1998. szeptember 1-je előtti kinevezésekhez kapcsolódó köztisztviselői jogosultságokat visszamenőlegesen korlátozza azzal, hogy a tartalékállományba helyezés elutasítását a végkielégítés csökkentésével szankcionálja, a kifizetést pedig csak a tartalékállomány időtartamának elteltével teszi lehetővé.
3.1. Az Alkotmánybíróságnak ezen indítványi kérelem alapján elsőként azt kellett vizsgálnia, hogy sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett visszaható hatályú jogalkotás tilalmának érvényesülését a végkielégítés feltételeit és mértékét szabályozó törvényi rendelkezések módosítása.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely - egyebek között - megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető követelményével ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét eredményezi. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 31/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 675, 680.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható hatályúnak minősül a szabályozás, ha a jogszabály hatálybaléptetése "[... ] nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - az erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell". [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.; 8/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005,102,104.] Az Alkotmánybíróság a végkielégítés feltételeit és mértékét szabályozó más törvényi rendelkezések módosítása kapcsán vizsgálta a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának érvényesülését: az Abh1.-ben, az Abh2.-ben, valamint a 661/B/1997. AB határozatában (ABK 2006. március, 199, 202.) elutasította azokat az indítványokat, amelyek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének megsértését azonos okból állították.
A Ktv. indítványozó által kifogásolt 20/A. §-a a végkielégítésre való jogosultság tekintetében azon köztisztviselők esetében jelentette új feltételek bevezetését, akiknek a közszolgálati jogviszonya felmentéssel való megszüntetésére a munkáltató működésével összefüggő ok (létszámcsökkentés, a közigazgatási szerv valamely tevékenységének megszűnése, átszervezés, a szerv a jogutód nélküli megszűnése) miatt került sor. A Ktv. 20/A. § (1) bekezdése a fenti körbe tartozó köztisztviselők tartalékállományba helyezését rendeli el (beleegyezésük alapján) a felmentési idő tartamára, amennyiben továbbfoglalkoztatásukra a munkáltató közigazgatási szervezetben vagy annak irányítása alatt álló közigazgatási szervnél -képzettségüknek, besorolásuknak megfelelő másik betöltetlen munkakör hiányában - nem volt lehetőség, mégpedig abból a célból, hogy számukra másik közigazgatási szerv munkáltatónál a képzettségüknek, besorolásuknak megfelelő köztisztviselői állást ajánljanak fel.
A Ktv. 20/A. § (1) bekezdésének utolsó előtti mondata alapján a munkáltató közigazgatási szervezetben vagy az irányítása alatt álló szervnél megfelelő munkakör hiányában nem foglalkoztatható (át nem helyezhető), ezért a munkáltató működési körében felmerült okból felmentett köztisztviselők - ellentétben a korábbi szabályozással - a teljes összegű végkielégítésre csak abban az esetben válnak jogosulttá, ha a tartalékállományba helyezést elfogadják és a felmentési idő alatt nem kérik a tartalékállományból való törlésüket (ellenkező esetben a végkielégítés felére tarthatnak igényt). Ugyancsak a végkielégítés felére jogosítja a Ktv. 20/A. § (4) bekezdésének utolsó mondata azt a tartalékállományba helyezett köztisztviselőt, aki a számára másik közigazgatási szervnél felajánlott megfelelő állást nem fogadja el (áthelyezéséhez nem járul hozzá). Ez utóbbi esetben a végkielégítés csökkentésének feltétele az is, hogy az áthelyezéshez való hozzájárulás megtagadásának oka - a Ktv. 19. § (6) bekezdésében foglaltaknak megfelelően - alaptalannak minősüljön. A támadott szabályozás a végkielégítés kifizetésének esedékessége tekintetében pedig - figyelemmel a Ktv. 20/A. § (5) bekezdés b) pontjára - annyiban jelent eltérést a korábbi szabályozáshoz képest, hogy a felmentésekor tartalékállományba helyezett köztisztviselő esetében nincs lehetőség arra, hogy a közigazgatási szerv vezetője a Ktv. 19. § (7) bekezdése alapján a felmentési idő utolsó napját megelőző időpontban való kifizetést engedélyezze.
A Ktv. 20/A. §-ában foglalt, a végkielégítésre való jogosultság kifogásolt szabályait is tartalmazó rendelkezéseit [20/A. § (1) és (4) bekezdés, valamint (5) bekezdés b) pont] a Ktvm1. 19. §-a iktatta be, amely szabály hatálybalépését a Ktvm1. 72. § (2) bekezdése 1998. szeptember 1-jében határozta meg. A Ktvm1. a tartalékállomány jogintézményének bevezetése kapcsán nem rendelkezett az 1998. szeptember 1-jét megelőző felmentések esetén történő alkalmazásról, ebből következően a Ktv.-be beiktatott új rendelkezéseket a hatálybalépést követően közölt felmentések esetében lehet alkalmazni. A fentiek alapján nem állapítható meg az, hogy a sérelmezett módosítás alapján a munkáltatóknak lezárt (már teljesedésbe ment) jogviszonyokat kell felülvizsgálniuk, illetve hogy a támadott rendelkezések hatálybalépésének időpontjában már folyamatban lévő jogviszonyokra (az 1998. szeptember 1 -jét megelőzően közölt felmentések alapján járó végkielégítések tekintetében, vagy a közigazgatási szerv és a köztisztviselő között, illetve a bíróság előtt vitássá tett igényekre) vonatkozóan kellene alkalmazni az új szabályozást.
3.2. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján arra a kérdésre is választ kellett adnia, sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, így az annak részét képező jogbiztonság követelményét az, hogy a törvényhozó a köztisztviselők törvényben meghatározott végkielégítése feltételeit -az indokolás 3.1. pontjában kifejtettek szerint - a jövőre nézve eltérően (az indítványozó megítélése szerint hátrányosabban) szabályozta.
Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben a végkielégítésre vonatkozó szabályozás módosítása (a jogosultsághoz szükséges jogviszonyban töltött legrövidebb időt növelő, illetve a jogosító időhöz kisebb mértékű végkielégítést rendelő szabályok) kapcsán vizsgálta, hogy a végkielégítés feltételeinek és mértékének korábbi szabá-
lyozás szerinti rendszere olyan várománynak minősíthető-e, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének védelme alatt áll. E határozatában az Alkotmánybíróság nem ítélte a jogbiztonság követelményét sértőnek a végkielégítés feltételeinek és mértékének jövőre vonatkozó olyan átalakítását, amely a jövőbeni jogosultak számára egyes esetekben hátrányosabb. "[A] végkielégítéshez való jog nem része az alapvető jogok katalógusának, ezért a végkielégítés feltételeinek meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg, alkotmányellenesség csak egészen szélsőséges esetben állapítható meg. [2180/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 559, 562.; 2264/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 567, 568.; 397/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 712, 714-715.; 1399/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 589, 590.; 1221/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 610, 611.] A támadott szabályozás alkotmányellenessége [... ] ebben a körben csak akkor lenne megállapítható, ha az ígérvény alanyi joggá válásához szükséges feltételeinek módosítása valamely más alkotmányos rendelkezés (pl. az Alkotmány 70/A. §-a szerinti diszkriminációtilalom) sérelmét eredményezné [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995. 31, 53.]."
Az Alkotmánybíróság e határozatában tett megállapításai a jelen ügyben is irányadók. Tekintettel arra, hogy a Ktv. 20/A. § támadott rendelkezései alkotmányellenessége indokaként az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén kívül más alkotmányos rendelkezés sérelmére nem hivatkozott az indítványozó, az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2006. szeptember 26.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró