2/2003. (II. 7.) AB határozat
a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény 18. §-a, valamint a bankjegyek és érmék bevonásáról rendelkező 2/1992. (III. 25.) MNB, 3/1992. (III. 25.) MNB, 8/1994. (MK.126.) MNB, 2/1995. (MK 56.) MNB, 2/1996. (MK 22.) MNB, 9/1996. (MK 104.) MNB, 6/1998. (MK 29.) MNB és a 7/1998. (MK 29.) MNB hirdetmények alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály és állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában - dr. Holló András, dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény 18. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy a jogalkotó a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvényben nem szabályozta megfelelően a pénzbevonási eljárást. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy ez irányú jogalkotói feladatát 2003. június 30. napjáig teljesítse.
3. Az Alkotmánybíróság a bankjegyek és érmék bevonásáról rendelkező 2/1992. (III. 25.) MNB, 3/1992. (III. 25.) MNB, 8/1994. (MK.126.) MNB, 2/1995. (MK 56.) MNB, 2/1996. (MK 22.) MNB, 9/1996. (MK 104.) MNB, 6/1998. (MK 29.) MNB és a 7/1998. (MK 29.) MNB hirdetmények alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvény 21. §-a, valamint - a beadvány benyújtásáig közzétett valamennyi-érme és bankjegy bevonásáról rendelkező MNB hirdetménynek az átváltás végső határidejét megállapító rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Álláspontja szerint a törvényes fizetőeszközként kibocsátott bankjegyek és érmék forgalomból való végleges bevonása, a névértéken történő átváltás jogvesztő határidőhöz kötése és az át nem váltott pénz ún. pénzbevonási nyereségként történő felhasználása az Alkotmány rendelkezéseibe ütközik.
1. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvény 21. §-át, mely szerint a pénzbevonási nyereséget a Magyar Nemzeti Bankkal (a továbbiakban: MNB) szemben fennálló államadósság csökkentésére kell fordítani, az indítványozó kizárólag azért tartotta alkotmányellenesnek, mert az - az Alkotmány 13. § (2) bekezdésével ellentétben - olyan "kártalanítás nélküli kisajátítás-szerű cselekmény", amely az Alkotmány 70/I. §-ában megfogalmazott jövedelmi és vagyoni viszonyokra tekintet nélkül "közteherviselési kötelezettséget hoz létre".
2. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében megfogalmazott piacgazdaság elvének és a 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jognak a sérelmét eredményező mulasztásnak minősíti az indítványozó, hogy a jogalkotó nem szabályozta, "milyen határidőig köteles a jegybank a forgalomból kivont bankjegyet, pénzérmét névértéken beváltani, illetve kizárhatja-e vagy kötheti-e egyáltalán határidőhöz a jegybank a bevont bankjegyek, pénzérmék névértéken történő beváltását".
3. A bankjegy és érme bevonásáról közzétett MNB hirdetmények alkotmányellenességét az indítványozó abban látja, hogy az MNB törvényi felhatalmazás nélkül határidőhöz köti a bevont bankjegyek átváltását, ami így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe és a 7. § (2) bekezdésébe ütközik. Az átváltás határidejének jogvesztővé nyilvánítása pedig az Alkotmány 9. § (1) bekezdését, 13. § (1)-(2) bekezdését és a 70/I. §-át sérti.
Az Alkotmánybíróság az indítványban felvetett kérdések tárgyában megkérte a pénzügyminiszter véleményét.
II.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvánnyal támadott, a Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvényt a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Mnbtv.) 75. § a) pontja -2001. július 13-ával hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság a hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességét - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz kivételével - nem vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]. Az Alkotmánybíróság azonban azt is megállapította, hogy az Mnbtv. 18. és 31-34. §-ai - tartalmukat tekintve - a Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvény 21. és 37-40. §-aival azonos rendelkezéseket tartalmaznak. Eddigi gyakorlatát követve, mely szerint, ha az indítványban megjelölt jogszabály időközben hatályát veszti, de a helyébe lépő jogszabály azonos rendelkezési környezetben szintén tartalmazza a sérelmezett rendelkezést, akkor az új rendelkezés tekintetében folytatja az eljárást (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.), az Alkotmánybíróság vizsgálatát az Mnbtv. 18. és 31-33. §-ai tekintetében folytatta le.
III.
1. Az Alkotmány - indítvány benyújtásakor hatályos- rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"43. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
"32/D. § (1) A Magyar Nemzeti Bank feladata külön törvényben meghatározott módon törvényes fizetőeszköz kibocsátása, a nemzeti fizetőeszköz értékállóságának védelme, a pénzforgalom szabályozása."
"70/I. § A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
2. Az Alkotmány - 2002. december 23-i hatállyal módosított - érintett rendelkezései:
"32/D. § (1) A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank külön törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért.
(...)
(4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni."*
"70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
3. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvény támadott rendelkezésének az indítvány benyújtásakor hatályban lévő szövege:
"21. § A pénzbevonási nyereséget - a kibocsátott és a meghirdetett bevonási határidőig forgalomban lévőre át nem cserélt pénz összegének különbségét - az MNB-vel szemben a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény 7. §-ának (2) bekezdése alapján fennálló államadósság csökkentésére kell fordítani."
4. Az Mnbtv.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
"18. § A pénzbevonási nyereséget - a kibocsátott és a bevonási határidőig forgalomban lévőre át nem cserélt pénz összegének különbségét - az MNB-vel szemben fennálló államadósság csökkentésére kell fordítani. E rendelkezés végrehajtásának módjáról a pénzügyminiszter és a Magyar Nemzeti Bank elnöke külön állapodik meg."
5. Az Mnbtv. további vizsgált rendelkezései:
"4. § (2) Az MNB kizárólagosan jogosult bankjegy- és érmekibocsátásra. Az MNB által kibocsátott bankjegy és érme a Magyar Köztársaság törvényes fizetőeszköze." "31. § (1) A bankjegyek és érmék kibocsátását, címletét és külső kiállítását, valamint bevonását az MNB a Magyar Közlönyben hirdetménnyel teszi közzé.
(2) Az MNB által kibocsátott bankjegyeket és érméket magyar törvényes pénznemben teljesítendő fizetésnél mindenki köteles névértékben elfogadni.
(3) Az MNB által kibocsátott pénzérmékből a készpénzfizetési forgalomban - címletenként - legfeljebb ötven darabot kell elfogadni. Ez a korlátozás nem vonatkozik a hitelintézetek, az adóhivatalok és a posta pénztáraira, amelyek a pénzérméket korlátlan mennyiségben kötelesek fizetésül elfogadni.
(4) A hamis, meghamisított, megcsonkított (átlyukasztott) pénzérméket nem szabad, a súlyukban jelentősen megfogyott vagy nehezen felismerhető pénzérméket nem kell fizetésül elfogadni. A rendeltetésszerű használat következtében súlyukban jelentősen megfogyott vagy nehezen felismerhető pénzérméket a hitelintézetek vagy adóhivatalok és a posta pénztárai fizetésül vagy átváltásra elfogadják és azokat az MNB-nél beváltják.
(5) A hamis bankjegyet és érmét ellenérték nélkül be kell szolgáltatni az MNB-hez.
(6) A hiányos (csonka) forintbankjegyért az MNB ellenértéket akkor térít, ha a bankjegynek felénél nagyobb részét benyújtják. A hitelintézetek a hiányos (csonka) forintbankjegyet az MNB-nél történő becserélésre átveszik. A sérült bankjegyek becserélését az MNB költségmentesen végzi. A csonka vagy sérült forintérmékért az MNB ellenértéket nem térít, kivéve, ha azoknak nemesfém tartalma van.
(7) Megsemmisült bankjegy vagy érme ellenértékét az MNB nem téríti meg. Bankjegy vagy érme tekintetében megsemmisítési eljárás nem indítható.
32. § Az MNB a bankjegy- és érme-előállítás költségeit ráfordításai között számolja el.
33. § Az MNB, a hitelintézetek és a posta pénztárai pénzérmét - címletenként legfeljebb 100 darabot - más címletű pénzérmére, illetőleg bankjegyre, bankjegyet pedig más címletű - címletenként legfeljebb 100 darabot - bankjegyre, illetőleg pénzérmére díj-, jutalék- és költségmentesen átváltják."
"60. § (1) Az MNB a jogszabályok keretei között a pénzügyi intézmények és a pénzügyi intézménynek nem minősülő, kiegészítő pénzügyi szolgáltatást végző jogi személyek, valamint a befektetési szolgáltatók és az elszámolóházak számára jegybanki rendelkezésben kötelező előírásokat adhat, így szabályozza
a) a kötelező jegybanki tartalék mértékét, kiszámítását, illetve képzésének és elhelyezésének módját,
b) hatósági és statisztikai feladatai ellátásához szolgáltatandó információk körét, a szolgáltatás módját és határidejét,
c) a nyilvánosságra hozni rendelt adatokat és nyilvánosságra hozataluk módját,
d) külföldi pénznemben, továbbá a külföldiekkel forintban végzett pénzügyi szolgáltatási, befektetési szolgáltatási és elszámolóházi tevékenységet,
e) a pénzforgalmat,
f) az engedélyezési hatáskörébe tartozó pénzügyi szolgáltatási és kiegészítő pénzügyi szolgáltatási tevékenységek végzését, tárgyi feltételeit.
(2) A jegybanki rendelkezés a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és természetes személyekre is kiterjed. Az ilyen rendelkezést a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 51/A. §-ának (2) bekezdésében meghatározott rendben kell kiadni."
6. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) vizsgált rendelkezései:
"51/A. § (1) A Magyar Nemzeti Bank elnöke a külön törvényben meghatározott körben jegybanki rendelkezésként a pénzügyi intézményekre és a pénzügyi intézménynek nem minősülő, kiegészítő pénzügyi szolgáltatást végző jogi személyekre, valamint a befektetési szolgáltatókra és az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapír-tőzsdéről szóló 1996. évi CXI. törvény 208. §-a szerint elszámolóházakra kötelező előírásokat adhat ki. A jegybanki rendelkezést a Pénzügyi Közlönyben közzé kell tenni.
(2) A jegybanki rendelkezés a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és természetes személyekre is kiterjed. Az ilyen jegybanki rendelkezést az igazságügy-miniszterrel egyetértésben kell kiadni és a Magyar Közlönyben kell közzétenni."
IV.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Mnbtv. 18. §-a az ún. pénzbevonási nyereség, azaz a kibocsátott és a bevonási határidőig törvényes fizetőeszközre át nem cserélt bankjegyek különbségéből az MNB-nél keletkező nyereség felhasználásának módját szabályozza akként, hogy azt az MNB-vel szemben fennálló államadósság csökkentésére kell fordítani. Az Alkotmánybíróság- szerint ez a rendelkezés a be nem váltott bankjegyek birtokosainak a tulajdonjogát ugyan érinti, azonban az indítványozó által hivatkozott, az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt kisajátítás jogintézményével és a 70/I. §-ban előírt közteherviselési kötelezettséggel nem hozható alkotmányos szempontból értékelhető összefüggésbe, ezért az indítványnak ezt a részét, mint megalapozatlant elutasította (797/B/1990. AB határozat, ABH,1991, 730, 731.; 589/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 630, 631.; 937/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 839, 840.).
2.1. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése értelmében "Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül". Az Alkotmánybíróság több határozatában rögzítette, hogy az Alkotmány gazdaságpolitikai szempontból semleges. "Az Alkotmánybíróság a törvényhozó és a végrehajtó hatalom gazdaságpolitikai törekvéseit, a piacgazdaság tartalmára és színvonalára vonatkozó felfogását alkotmányossági szempontból nem értékelheti és ezért azokat sajátjával nem helyettesítheti. A piacgazdaságnak és a versenyszabadságnak nincs saját alkotmányossági mércéje. A piacgazdaság fenntartásának és védelmének állami feladatát mindenekelőtt az egyes alapjogok érvényesítésével és védelmével lehet, illetve kell az államnak megvalósítania" [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.]. "Az Alkotmánybíróság ezért elvontan, általános ismérvvel csak a szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az "állami beavatkozás" kritikus nagyságát, amelynek túllépése már - a piacgazdaság sérelme miatt - alkotmányellenes. Az a beavatkozás minősíthető így, amely fogalmilag és nyilvánvalóan kizárná a piacgazdaság létét; például az általános államosítás és a szigorú tervgazdálkodás bevezetése.... Az ilyen szélső eseteken túl azonban a "piacgazdaság" irreleváns minden alkotmányossági vizsgálatnál. A piacgazdasághoz senkinek sincs joga, vagyis nem minősíthető alapjogként; a piacgazdaság sérelmére hivatkozva semmilyen alapjog sérelmének alkotmányellenessége nem dönthető el" [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 119.].
Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványban sérelmezett, a törvényes fizetőeszköz szerepét betöltő bankjegyek kibocsátásának (és bevonásának) törvényi szabályozása nem tekinthető olyan állami beavatkozásnak, amely kizárná a piacgazdaság létét, ezért a piacgazdaság elvének sérelme e tekintetben nem állapítható meg.
2.2. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373.] "a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat.... A tulajdon "elvonása" alkotmányjogi értelemben nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztése; viszont az állagelvonás ellen az Alkotmány nem ad feltétlen védelmet. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével. ... Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni.... Az alapjogi tulajdonvédelem mai helyzetének megfelelően terjesztette ki az Alkotmánybíróság a tulajdoni alapjogvédelmet ... bizonyos, polgári jogilag nem tulajdonnak minősülő vagyoni értékű jogokra" (ABH 1993, 379-380.).
Az "alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is" [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.], ezért az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál figyelemmel volt a pénz sajátosságaira. A pénz rendeltetését tekintve olyan csereeszköz, amelynek nem a fizikai megjelenése, hanem az általa képviselt értéke a meghatározó. A mai pénz hitelpénz, a banki hitelek nyújtásával keletkezik és a hitel visszafizetésével megszűnik. A forgalomban lévő pénzmennyiség nagyobb része a bankok által nyilvántartott bankszámlapénz, ugyanakkor a törvényes fizetőeszköz szerepét betöltő bankjegynek és pénzérmének (a továbbiakban együtt: bankjegy) meghatározó szerepe van a pénzmennyiség alakításában. A bankjegy ugyanis az állammal szemben fennálló tartozások és az állam által vállalt tartozások kiegyenlítésének végső eszköze. A bankjegy kibocsátása technikai feladat: a számlapénz átváltása készpénzzé. A bankjegyek kibocsátásának speciális esete az egyes sorozatok és címletek kibocsátása.
"Az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. ... Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése" [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380, 381.]. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság először abban a kérdésben foglalt állást: a bankjegyben megtestesülő tulajdonjog közérdekű és a céllal arányban álló korlátozása-e az a törvényi szabályozás, amely nem állapítja meg a forgalomból bevont bankjegyek törvényes fizetőeszközre történő átváltásának végső határidejét. Az Alkotmánybíróság megállapította, a nemzeti fizetőeszköz védelmével, mint közérdekkel nem áll arányban - így az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog sérelmét jelenti - az a törvényi szabályozás, amely nem rendelkezik a bevont bankjegyek átváltásáról, különös tekintettel az átváltás határidejére. E mulasztás eredményeként nemcsak a forgalomból bevont fizetőeszköz veszíti el a jegybank által megállapított, hirdetményben közzétett határidő elteltével a fizetőeszköz jellegét, hanem a jegybank egyedi döntése állapítja meg a bankjegy birtokosának a bankjegy által képviselt értékre vonatkozó, alapjogként védett tulajdoni igénye érvényesítésének - jogvesztő - határidejét is.
2.3. Az Alkotmánybíróság a jogi szabályozás hiányát a jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményének sérelme miatt is mulasztásos alkotmánysértésnek minősítette.
Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mondta ki, hogy a "jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani..." (ABH 1992, 131, 132.). A törvényes fizetőeszköz bevonásának hatályos törvényi szabályozása e két követelmény egyikének sem tesz eleget. A jelenlegi szabályozás következtében alkotmányos alapjogként védett tulajdoni igény szűnik meg véglegesen, kártalanítás nélkül nem jogszabályban, hanem a jegybank egyedi döntésében esetileg megállapított - változó tartamú - határidő elteltével.
2.4. Az Alkotmánybíróság gyakorlata egyértelmű és következetes abban, hogy az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében "[alapjog közvetlen és jelentős korlátozása csak törvényben történhet. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991. 300.] Biankó felhatalmazást adni ilyen korlátozásra ... alkotmányosan kizárt" [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 124.]. Alkotmányellenes tehát az a törvényi szabályozás, ami úgy hatalmazza fel a jegybankot bankjegy bevonására, hogy a felhatalmazás a bevonás semmilyen szempontját nem tartalmazza. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint törvényben kell rögzíteni, hogy a bevont bankjegyeket a bevonást követően meddig köteles az MNB törvényes fizetőeszközre átváltani.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés az is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal keletkezett alkotmányellenes helyzet [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138, 139.; 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 63, 64.]. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította: az Országgyűlés az Mnbtv. megalkotásakor a jogalkotói feladatának nem megfelelően tett eleget, ezért az Abtv. 49. §-a alapján határidő tűzésével felhívta, tegyen eleget jogalkotási kötelezettségének.
3. Az Alkotmánybíróság hatásköre az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése és az Abtv. 1. § b) pontja értelmében a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vizsgálatára terjed ki. A Jat. 51/A. § (1) bekezdése és az Mnbtv. 60. § (1) és (3) bekezdése értelmében az MNB elnöke állami irányítás egyéb jogi eszközeként kizárólag - a pénzügyi intézményekre, a pénzügyi intézménynek nem minősülő, kiegészítő pénzügyi szolgáltatást végző jogi személyekre, valamint a befektetési szolgáltatókra és az elszámolóházakra kötelező előírásokat tartalmazó - ún. jegybanki rendelkezést adhat ki.
Az Alkotmánybíróság megállapította: az indítványban támadott, bankjegyek és érmék bevonásáról rendelkező MNB hirdetmények formai - a kibocsátó és az elnevezés - szempontjából a Jat. és az Mnbtv. szerint nem minősülnek sem jogszabálynak, sem állami irányítás egyéb jogi eszközének. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata azonban, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek megítélésénél nem a forma és az elnevezés a meghatározó, hanem az a tartalom, "amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön" [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH.1992, 275, 278.]. Az Alkotmánybíróság jelen esetben az indítvánnyal támadott MNB hirdetményekkel kapcsolatban azt állapította meg, hogy a hirdetmény - az Indokolás 2.2-2.4. pontjaiban kifejtettekre is figyelemmel - tartalmát tekintve sem tekinthető állami irányítás egyéb jogi eszközének, hanem az az MNB monetáris tanácsa bankjegy bevonásáról hozott egyedi döntésének közzétételi formája, amely normatív tartalmat nem hordoz. Az Mnbtv. 31. § (2) bekezdése mondja ki, hogy az "MNB által kibocsátott bankjegyeket és érméket magyar törvényes pénznemben teljesítendő fizetésnél mindenki köteles névértékben elfogadni". A bankjegy bevonásáról rendelkező hirdetmény csupán a törvényi szabályozást ismétli meg a tekintetben, hogy a bevont bankjegy a továbbiakban nem minősül az Mnbtv. 31. § (2) bekezdése szerinti törvényes bankjegynek.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az MNB hirdetmények alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványt - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § b) pontja alapján - hatáskör hiányában visszautasította.
A Magyar Közlönyben történő közzétételt az Alkotmánybíróság az ügy alkotmányos jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró helyett
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 476/B/1998.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
I.
1. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Mnbtv.) 31. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést ("A bankjegyek és érmék kibocsátását, címletét és külső kiállítását, valamint bevonását az MNB a Magyar Közlönyben hirdetménnyel teszi közzé") az alkotmányosan megkövetelt szabályozási szint hiánya miatt - a határozat meghozatalának napjával - meg kellett volna semmisítenie.
2. Pro futuro megsemmisítés lett volna indokolt az Mnbtv. 60. § (2) bekezdése és a Jat. 51/A. § (2) bekezdései esetében. Ezeknek a rendelkezéseknek a konkrét üggyel való szoros összefüggése indokolta volna az alkotmányossági vizsgálatot. A hivatkozott törvényi rendelkezések - nézetem szerint - nyilvánvalóvá teszik, hogy a jegybanki rendelkezésre vonatkozó szabályozás sérti a magyar jogforrási rendszer zártságához és egyértelműségéhez fűződő alapvetően fontos alkotmányos érdekeket, különösen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét.
3. A hirdetmények tartalmának - számomra bizonyítottan - normatív jellegéből következően - a visszautasítás mellett, szemben a rendelkező rész 3. pontjával - az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania, hogy a 2/1992. (III. 25.) MNB, 3/1992. (III. 25.) MNB, 8/1994. (MK 126.) MNB, 2/1995. (MK 56.) MNB, 2/1996. (MK 22.) MNB, 9/1996. (MK 104.) MNB, 6/1998. (MK 29.) MNB és a 7/1998. (MK 29.) hirdetmények kiadása és közzététele alkotmányellenes, azokhoz joghatás nem fűződik, azoknak kötelező ereje nincs.
4. A rendelkező rész 2. pontjában foglaltakon túlmenően ugyancsak mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának lett volna helye a tekintetben is, hogy a törvényhozó nem határozta meg törvényi szinten a Magyar Köztársaság nemzeti fizetőeszközét. Az Mnbtv. 4, § (2) bekezdése csak egy hatásköri szabályról szól: az a bankjegy és érme a törvényes fizetőeszköz, amit az MNB [az Mnbtv. 49. § (1) bekezdése szerint a monetáris tanács] kibocsát. Egyrészt a jelenleg is hatályos "a forintérték megállapításáról és az ezzel összefüggő rendelkezésekről" szóló 9000/1946. (VII. 28.) ME rendeletből csak közvetetten lehet megállapítani, mi a "nemzeti fizetőeszköz", másrészt a rendeleti szintű szabályozás biztosan nem elégíti ki az Alkotmány 32/D. § (1) bekezdése szerinti, a "törvényes fizetőeszköz" szövegrészéből következő, törvényi szintű szabályozási kötelezettséget. Az MNB mindhárom alkotmányos feladatának (a törvényes fizetőeszköz kibocsátásának, a nemzeti fizetőeszköz értékállósága védelmének, a pénzforgalom szabályozásának) előfeltétele a "törvényes fizetőeszköz" fogalmának meghatározása. Ahogy az 534/E/2001. AB határozathoz fűzött különvéleményem I. 2. b) pontjában tárgyalt esetnél, úgy most sem tartom elegendőnek, ha a törvényhozó csupán hatásköri szabályt alkot e kérdésben. (ABK 2002. október, 565, 572.) A fentiekre tekintettel tehát - álláspontom szerint - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának lett volna helye amiatt is, hogy a törvényhozó nem szabályozta törvényi szinten azt, mi minősül nemzeti fizetőeszköznek.
5. Egyetértek ugyan a többségi határozatnak azzal a következtetésével, hogy az állam szabályozni köteles a pénzérmék és bankjegyek bevonását, ám - a szabályozás teljes hiánya miatt - a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a jogállamiság részét képező jogbiztonságra [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] és az alapvető jogokra vonatkozó, törvényi szintű szabályozást előíró [Alkotmány 8. § (2) bekezdés] alkotmányi rendelkezésekre kellett volna alapítania az indokolást. A többségi határozat az "aránytalan" alapjog-sérelemmel (a tulajdonhoz való jog aránytalan korlátozásával) indokolja a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását (többségi határozat, IV. 2. 2. pont). Az arányosság sérelme azonban a konkrét ügyben akkor vetődhetett volna fel, ha egyáltalán valamilyen szabályozás lenne a "törvényes" fizetőeszköz bevonására. Mivel a hatályos szabályozás a bevonási eljárásra semmiféle rendelkezést nem tartalmaz, így az alapjog korlátozás "aránytalansága" - a "viszonyítási alap" hiánya miatt - fogalmilag fel sem vethető.
II.
1. Az Mnbtv. 4. § (2) bekezdése szerint "Az MNB kizárólagosan jogosult bankjegy- és érmekibocsátásra". Ugyanezen törvény 31. § (1) bekezdése az MNB e jogkörét konkretizálja és kibővíti a bankjegyek és érmék kibocsátására, bevonására, címletüknek és külső kiállításuk tárgykörére is, valamennyi tekintetben lehetővé téve a "hirdetmény"-nyel történő közzétételt. Az Mnbtv. 31. § (2) bekezdése kifejezetten csak arról szól, hogy "[A]z MNB által kibocsátott bankjegyeket és érméket magyar törvényes pénznemben teljesítendő fizetésnél mindenki köteles névértékben elfogadni"; hallgat ugyanakkor az érmék és bankjegyek bevonásáról, valamint a bevonáshoz kapcsolódó átváltási kötelezettségről és a bevonás egyéb jogkövetkezményeiről.
Álláspontom szerint a hirdetmény ténylegesen (a gyakorlatban) maga vált szabályozási formává: nem csupán közzéteszi egy mögötte álló, alapjául szolgáló döntésnek a tartalmát [arról egyébként, hogy ez jogforrás lenne, az Mnbtv. 31. § (1) bekezdése hallgat], hanem azt - éppen ilyen tartalmú jogszabály hiányában - egyenesen maga konstituálja. "Jogszabálykénti" viselkedésére utal az a körülmény is, hogy hovatovább már kialakulóban van a saját, normatív viselkedése is. [Lásd pl. a 10/2000. (MK 111.) MNB hirdetményt az 5000 forintos címletű bankjegyek bevonásáról szóló 2/1999. (MK 23.) MNB hirdetmény "módosításáról".]
1.1. A formai vizsgálaton túl a hirdetmények tartalmilag normatív karaktere különösen nyilvánvaló a pénzbevonásról szóló (és így aligha csak a "közzétételt" felvállaló) hirdetményeknél, amelyek az Mnbtv. 31. § (1) bekezdésén túlmenően - álláspontom szerint - ugyancsak minden, akár a gazdasági életben részt vevő, akár a mindennapokban tömegesen előforduló, csekélyebb jelentőségű, készpénzben teljesítendő szerződést kötő jogalanyra is tartalmaznak normatív rendelkezéseket.
Álláspontom alátámasztására néhányat idézek az indítvánnyal érintett, illetve jelenleg is "alkalmazandó" hirdetmények közül:
a) "Az 50 forintos bankjegyek 1996. június 30-ig magyar törvényes fizetőeszközök, ezt követően senki sem köteles azokat fizetésül elfogadni. 1996. június 30. után csak a 10/1992. (XI. 30.) MNB hirdetménnyel kibocsátott 50 forintos címletű pénzérmék szolgálnak ilyen címletben törvényes fizetőeszközül. A Magyar Nemzeti Bank a jelen hirdetménnyel bevont 50 forintos címletű bankjegyet 1996. december 31-ig magyar törvényes fizetőeszközre névértéken átváltja, azt követően ilyen igénynek nem ad helyt." [2/1995. (MK 56.) MNB hirdetmény 2., 3., 4. pontjai.]
b) "A 100 forintos címletű érmék 1998. december 31-ig magyar törvényes fizetőeszközök, ezt követően senki sem köteles azokat fizetésül elfogadni. A Magyar Nemzeti Bank a jelen hirdetménnyel bevont 100 forintos címletű érméket 1999. december 31-ig magyar törvényes fizetőeszközre névértéken átváltja. Ezt követően ilyen igénynek nem ad helyt. A 8/1996. (MK 80.) MNB hirdetménnyel kibocsátott (bicolor) 100 forintos címletű érmék továbbra is forgalomban maradnak." [6/1998. (MK 29.) MNB hirdetmény 2., 3., 4. pontjai].
c) "A jelen hirdetménnyel bevont 1000 forintos címletű bankjegyek 1999. augusztus 31-ig magyar törvényes fizetőeszközök, ezt követően senki sem köteles azokat fizetésül elfogadni. A Magyar Nemzeti Bank a fentiek szerint bevont 1000 forintos címletű bankjegyeket 2009. december 31-ig magyar törvényes fizetőeszközre átváltja. E határidő lejárta után átváltást nem végez." [12/1998. (MK 64.) MNB hirdetmény 2. és 3. pontok].
d) "A jelen hirdetménnyel bevont 5000 forintos címletű bankjegyek 1999. július 26-ig magyar törvényes fizetőeszközök, ezt követően senki sem köteles azokat fizetésül elfogadni. A Magyar Nemzeti Bank a fentiek szerint bevont 5000 forintos címletű bankjegyeket 2009. december 31-ig magyar törvényes fizetőeszközre névértéken átváltja. E határidő lejárta után átváltást nem végez." [2/1999. (MK 23.) MNB hirdetmény 2. és 3. pontok.]
1.2. Mielőtt rátérnék arra, hogy a hirdetményi forma - számomra bizonyítottan - normatív tartalma milyen zavarokat okoz a magyar jogban, utalok a hirdetményi forma "jogszabályi" karakteréből adódó - a jogforrási rendszert érintő - két káros következményre.
a) Előfordul, hogy a hirdetmény MT rendelettel, Korm. rendelettel vagy PM rendelettel kibocsátott érméket von be. [2/1992. (III. 25.) MNB hirdetmény 1. pontja; 2/1995. (III. 25.) MNB hirdetmény 1. pontja; 8/1994. (MK 126.) MNB hirdetmény 1. pontja; 2/1996. (MK 22.) MNB hirdetmény 1. pontja; 1/1999. (MK 23.) MNB hirdetmény 1. pontja.]
Ez a "szabályozási módszer" a jogállam jogforrási rendszerével összeegyeztethetetlen. Ha ugyanis elismerjük a hirdetmény "szabályozási" karakterét, akkor az magasabb szintű jogszabályok rendelkezéseit helyezi hatályon kívül, ha nem ismerjük el ilyen jellegét, akkor pedig még nagyobb a baj, mert illegitim formaként nyúl be a jogforrási rendszerbe, ahol MT rendeletet, Korm. rendeletet és PM rendeletet helyez hatályon kívül. Álláspontomat - többek között - a 2/1992. (III. 25.) MNB hirdetmény 1. pontja támasztja alá: "A Magyar Nemzeti Bank az 1991. évi LX. törvény 37. § (1) bekezdésén alapuló jogkörében a 4.315/1949. (235) MT rendelettel kibocsátott, alumíniumból készült 2 filléres és a 15.650/1947. Korm. rendelettel kibocsátott, alumíniumból készült 5 filléres, valamint az 1/1990. (MK 20.) MNB hirdetménnyel "MAGYAR KÖZTÁRSASÁG" felirattal kibocsátott, ilyen címletű érméket a forgalomból bevonja." Hozzáteszem: mindezt csupán "közzétételi formaként" teszi, amely mögött - a többségi határozatból következően - egyedi döntés áll. Az ilyen megoldások gyakorlattá válása - megítélésem szerint - komoly mértékben járul hozzá a jogforrási rendszer eróziójához.
b) A hirdetményi forma ténylegesen létező, a címzettek által követendőnek vélt "pszeudo-jogot" példáz, miközben a benne foglalt tartalom megjelenítésére az alkotmányozó hatalom a 2002. évi LXI. törvénnyel történt alkotmánymódosításig nem intézményesített megfelelő formát:
Az adott tárgykörben az érintett jogalanyokat megillető jogok és az őket terhelő kötelességek rendezésére (különvélemény, II. 1. 5. pont) jogszabályt kellene alkotni (Jat. 17. §.), amely a sajátos, speciális tárgyra tekintettel feltétlenül elvárható. Amíg készpénzforgalom létezik, addig annak előfeltétele lesz a "törvényes fizetőeszköz" nemének, címletének, külső kiállításának, kibocsátásának, bevonásának és az átváltási kötelezettségnek a meghatározása, így ezeket a szabályozási tárgyakat magam nem tudom elválasztani a pénzforgalom fogalmától, valamint a pénzforgalomra vonatkozó állami szabályozási kötelezettségtől sem.
1.3. Látszólag a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) és az Mnbtv. 60. § (2) bekezdése szerinti jegybanki rendelkezés megfelelőbb szabályozási forma lett volna ebben a tárgykörben: "[A] jegybanki rendelkezés a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és természetes személyekre is kiterjed. Az ilyen jegybanki rendelkezést az igazságügy-miniszterrel egyetértésben kell kiadni és a Magyar Közlönyben közzétenni." [Jat. 51/A. § (2) bekezdése]; "[A] jegybanki rendelkezés a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és természetes személyekre is kiterjed. Az ilyen rendelkezést a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 51/A. §-ának (2) bekezdésében meghatározott rendben kell kiadni." [Mnbtv. 60. § (2) bekezdés].
A fentiekből azonban nyilvánvaló: amennyiben az Mnbtv. 31. § (1) bekezdése nem a hirdetményi formát írná elő, hanem jegybanki rendelkezés kiadására kötelezné a jegybankot a vizsgált tárgykörben, e megoldás vizsgálatának eredménye csakis a jegybanki rendelkezések alkotmányellenességének a megállapítása lenne.
A jegybanki rendelkezés bizonytalan kezelése a Jat. rendszerén belül is tetten érhető, hiszen az 51/A. § (2) bekezdése szerinti jegybanki rendelkezést - mivel hatálya többek között a természetes személyekre is kiterjed - a jogszabályok katalógusában kellett volna szerepeltetni (Jat. 1. §; 11. §), ehelyett azonban az állami irányítás egyéb jogi eszközei között kapott helyet. Ebből következően az adott tárgykörben a jegybanki rendelkezés kiadása sem lett volna alkotmányos, mint ahogy más, pénzforgalmat érintő kérdésekben sem az. Ez a következtetés - az indítvánnyal felvetett alkotmányossági problémával való szoros összefüggése okán - megfontolandóvá tette volna az Mnbtv. 60. § (2) bekezdésének és a Jat. 51/A. § (2) bekezdésének a megsemmisítését, mivel a jegybanki rendelkezésre vonatkozó jelenlegi törvényi előírások nem teszik lehetővé e szabályozási forma zavarmentes beépítését a magyar jogforrási rendszerbe: a jegybanki rendelkezés nem a jogszabályok katalógusában szerepel (Jat. 1. § és 11. §), hanem az állami irányítás egyéb jogi eszközei között kapott helyet. Az alkotmányellenesség megállapítását pedig a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményének megsértésével ["az állampolgárok jogait és kötelességeit (...) jogszabályok szabályozzák": 25/1992. (IV. 30.) ABH. 1992. 131, 132.] lehetett volna indokolni. [A szoros összefüggés alapján történő kiterjesztés az eddig is követett gyakorlaton nyugodott volna: 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABK 2002. 275, 280; 4/1998. (III. 1.) AB határozat ABH 1998. 71, 72; 6/1992. (I. 30.) AB határozat ABH 1992. 40, 41 stb.]
[A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2001. évi LXI. törvény 5. § (2) bekezdésével egészítette ki az Alkotmány 32/D. §-át: "Az Alkotmány 32/D. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki: »(4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni.« Az alkotmánymódosító törvényjavaslat indokolása (a törvényjavaslat szövege nem változott az alkotmánymódosításról szóló vita során) pedig kifejezetten leszögezi: "Mivel a jegybanki rendelkezés-a pénzforgalmat illetően-általános jelleggel, mindenkire nézve szabályozhat életviszonyokat, dogmatikailag jogszabálynak tekinthető." Ugyan az alkotmánymódosítás e rendelkezése még nem lépett hatályba, ám a normaszöveg és az alkotmánymódosító törvényjavaslathoz fűzött indokolás is a jegybanki rendelkezések formai alkotmányellenességét támasztja alá.]
1.4. A jogi szabályozás rendszerigényéből és a jogforrási rendszer zártságából fakadóan a hirdetmény tartalmilag normatív rendelkezései további, a jogrendszer alapjait érintő problémákat is felvetnek, amelyek részben eltérnek az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában előforduló ügyektől [v.ö.: 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993. 407, 408; 60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992. 275, 277; 15 (1999. (VI. 3.) AB határozat, 1999; 407, 410; 45/2001. (XI. 17.) AB határozat, ABH 2001, 727; 36/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 668]. Az idézett ügyek egy részében ultra vires bocsátottak ki állami szervek a Jat. és az Alkotmány által elismert szabályozási formát, míg más esetekben a Jat. és az Alkotmány által nem ismert szabályozási formák voltak alkalmasak a címzettek (a jogalanyok) megtévesztésére, vagyis arra, hogy azok kötelező erejű szabályként kövessék a formátlan jog "előírásait". A most tárgyalt probléma annyiban tér el az eddigiektől, hogy ugyan sem az Alkotmány, sem a Jat. nem ismeri a hirdetményt, ám az Mnbtv. kifejezetten utal rá. Az indítvánnyal támadott hirdetmények vizsgálata pedig azt bizonyítja, hogy a hirdetményi rendelkezéseknek - az Mnbtv. 31. § (1) bekezdésében foglalt "felhatalmazáson" túl - olyan normatív tartalmuk van, amelyek alkalmasak a címzettek (természetes és jogi személyek stb.) megtévesztésére, s arra, hogy azok kötelező előírásként kövessék a bennük foglaltakat.
1.5. Álláspontom szerint a hirdetmények azért hordoznak normatív tartalmat, mert legalább két különböző, jogszabályi rendezést igénylő életviszonyt szabályoznak, és pedig anélkül, hogy az MNB-nek erre hatásköre lenne. Egyrészt, az Mnbtv. 31. § (1) bekezdésén túlmenően rendelkeznek a MNB - hirdetményben szereplő időpontig fennálló - átváltási és beváltási kötelezettségéről, másrészt a jogalanyok egymás közötti viszonyairól is szólnak, amikor úgy rendelkeznek, hogy a hirdetményben szereplő időpontot követően a bevont érméket, bankjegyeket "senki sem köteles fizetésül elfogadni". E rendelkezés értelmében a magánjogi jogalanyok közötti, készpénzfizetési kötelezettséget magában foglaló jogviszonyokban egyik fél sem köteles a forgalomból kivont pénzben történő teljesítést elfogadni, illetve nem követelhető meg a teljesítés forgalomból kivont pénzben. Ezek az előírások-véleményem szerint - alkalmasak arra, hogy a címzetteket (természetes személyeket, jogi személyeket stb.) megtévesszék, és a hirdetményi rendelkezések jogszabályként érvényesüljenek. Az Mnbtv. 31. § (2) bekezdése sem orvosolhatná, és nem is orvosolja a jogalkotói hatáskör hiányából eredő fogyatékosságot. A hivatkozott rendelkezés szerint az MNB által kibocsátott bankjegyeket és érméket magyar törvényes pénznemben teljesítendő fizetésnél mindenki köteles névértékben elfogadni. Nem rendelkezik a törvény a bevonásról, és ehhez kapcsolódóan arról sem, hogy a bevont érméket és bankjegyeket meddig lehet törvényes fizetőeszközként elfogadni.
A bevont érmében és bankjegyben történő teljesítésből eredő jogvita esetén az eljáró bíróság minden bizonnyal a jogvita eldöntésénél "alkalmazandó" hirdetményt venné alapul, így döntését - a többségi határozat szerint - még csak jogi iránymutatásnak sem minősülő, csupán egy egyedi döntés közzétételét felvállaló hirdetményre alapítaná. A bíróság tehát nem a jog, hanem a hirdetmény "uralma" alatt állna. (Hozzáteszem, a többségi határozat indirekt módon, a jövőre nézve azt is kizárja, hogy az eljáró bíró, a fenti példához hasonló jogvitában konkrét normakontrollt kérjen az Alkotmánybíróságtól!)
1.6. Azt, hogy a jogforrási rendszer - jogállamban megkövetelendő - zártságához miért fűződik alapvetően fontos alkotmányos érdek - a konkrét ügyben felmerült problémára konkretizálva - az alábbi példával teszem még nyilvánvalóbbá:
A jogrendszer működése szempontjából elengedhetetlen a nemo iuris ignorantiam megdönthetetlen vélelmének érvényesülése. Az alkotmányos büntetőjogra konkretizálva ez az alaptétel a nullum crimen sine lege szabályában fejeződik ki, amelyet az Alkotmány az 57. § (4) bekezdésében fogalmaz meg. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint a büntetőjogi felelősséget és a büntetőjogi felelősségrevonást a büntetőjog olyan intézményének kell tekinteni, amelyet koherens és egymásra utaló büntetőjogi normák egységes szellemben szabályoznak. A koherens szabályozás alkotmányos értelme az állam büntetőjogi önkényének kizárása. Ezt a célt szolgálja az Alkotmány legfontosabb alkotmányos büntetőjogi alapelve: a nullum crimen, nulla poena sine lege elve. Az államra ebből olyan kötelezettség hárul, hogy büntetőhatalma gyakorlásának feltételeit törvényben előre rögzítenie kell. Ez következik az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdéseiből is: törvény és ne alacsonyabb szintű jogforrás határozza meg a büntetendő cselekményeket (a büntetendőséget) és azok büntetését (a büntetéssel fenyegetést). [Először: a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban, ABH 1992. 77, 86-87.]
A gazdasági életre vonatkozó büntetőjogi jogalkotás jelentős mértékben támaszkodik a (negatív vagy pozitív) keretdiszpozíciós szabályozási módszerre, amelyet formálisan a gazdasági viszonyok változatossága indokol(hat). A keretdiszpozíciós tényállásokban meghatározott elkövetési magatartást vagy az elkövetési tárgyat elsősorban más jogszabályok töltik meg tartalommal [a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 298/B. § és az 1997. évi CXLIV. 121. § és 175. §; Btk. 299/A. § és az 1996. évi CXI. törvény 77. § stb.].
A pénzhamisítás bűncselekményének elkövetési tárgya a pénz (Btk. 304. §). Egyes esetekben a büntetendőség alapvetően attól függ, hogy forgalomból kivont pénzről van-e szó. [lásd: Btk. 305. § a) pont] A Btk.-nak ez a szakasza is látszólag a keretdiszpozíciós módszert alkalmazza, ám nem határozza meg az elkövetési tárgy, a pénz fogalmát. A Btké. 24. §-a szerint a Btk. 304-306. §-ai alkalmazása szempontjából pénz a törvényes fizetőeszköznek minősülő, illetve a pénzkibocsátásra jogosult intézmény hivatalos közleménye szerint a jövőben, meghatározott időponttól törvényes fizetőeszköznek minősülő fém- vagy papírpénz és bankjegy. A Btké. hivatkozott szakasza sem tölti tehát ki a Btk. 304. §-ának diszpozícióját, hanem egy hatásköri szabályra vonatkozó [Mnbtv. 4. § (2) bekezdés, 49. § (1) bekezdés] utaló szabályt tartalmaz: a pénzkibocsátásra jogosult pénzintézet hivatalos közleményében foglaltaktól függ a tényállásszerűség.
A Btké. 24. §-ának ez az utaló szabálya - véleményem szerint - megtöri a nullum crimen sine lege alkotmányos szabályát azzal, hogy még csak nem is törvényre utal, hanem -végső soron-jogforrásnak nem tekinthető formával ("hivatalos közleménnyel") engedi kitölteni az idézett büntetőjogi diszpozíciót. [Mellesleg még a a Btké. ("hivatalos közlemény") és az Mnbtv. szóhasználata ("hirdetmény") között sincs összhang. Az Mnbtv. ugyan utal a közleményi formára, de teljesen más összefüggésben: "Az MNB a monetáris folyamatok alakulásáról és alapvető feladatai körébe tartozó egyéb lényeges kérdésekről legalább negyedévente jelentést készít és tesz közzé. A tájékoztatás módjáról és gyakoriságáról az MNB közleményt jelentet meg." Mnbtv. 41. §] Hozzáteszem, hogy a Btké. 24. §-a által használt "törvényes fizetőeszköz" szövegrésszel összefüggésben is felvetődik a nullum crimen sine lege szabályának sérelme, hiszen jogszabály expressis verbis nem határozza meg, mi a törvényes fizetőeszköz, így vele kapcsolatban még csak keretdiszpozíciós szabályozásról sem beszélhetünk (vö. különvélemény, I. 4. pont).
A jog és különösen a jogforrási hierarchia rendszerigényéből eredő - jelen esetben azonban figyelmen kívül hagyott - megfontolásokat támasztja alá a 47/2000. (XII. 17.) AB határozat is, amely a Btk. 283/B. §-a által szabályozott "Visszaélés teljesítményfokozó szerrel vagy módszerrel" elnevezésű tényállást semmisítette meg. A Btk. 2000. december 14-e előtt hatályos 283/B. §-a szerint:
"(1) Aki nemzetközi egyezmény, nemzetközi szervezet, jogszabály vagy hatóság előírásának megszegésével teljesítményfokozásra alkalmas szert sporttevékenység körében történő teljesítményfokozás céljából előállít, készít, megszerez, tart, felhasznál, az országba behoz, onnan kivisz, vagy az ország területén átvisz, vétséget követ el, és egy évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő.
(2) Az (1) bekezdés szerint büntetendő, aki sporttevékenység körében történő teljesítményfokozása céljából nemzetközi egyezmény, nemzetközi szervezet, jogszabály vagy hatóság előírásának megszegésével teljesítményfokozásra alkalmas beavatkozásnak magát aláveti.
(3) Aki nemzetközi egyezmény, nemzetközi szervezet, , jogszabály vagy hatóság előírásának megszegésével teljesítményfokozásra alkalmas szert sporttevékenység körében történő teljesítményfokozás céljából kínál, átad, forgalomba hoz, vagy azzal kereskedik, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
(4) A (3) bekezdés szerint büntetendő, aki sporttevékenységet végző személyen sporttevékenység körében történő teljesítményfokozás céljából nemzetközi egyezmény, nemzetközi szervezet, jogszabály vagy hatóság előírásának megszegésével teljesítményfokozásra alkalmas beavatkozást végez."
Az idézett határozat formai okból - az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság sérelme miatt - semmisítette meg a Btk. támadott rendelkezését. Az indokolás határozatlan jogfogalmakra vonatkozó megállapításai a jelen ügyben is megfontolhatok lettek volna: "a (...) »nemzetközi szervezet előírásainak« megszegése bizonytalan jogfogalom. Nem derül ki, hogy milyen szervezetről, milyen tartalmú előírásokról van szó, a tilalom milyen módon válik megismerhetővé, miként közlik azt a büntető jogszabály címzettjeivel. Az ilyen előírás vagy tilalom önmagában tehát nem lehet kötelező az állampolgárokra, és nem is tekinthető jogszabálynak, nem lévén része a magyar jogrendszernek. Ilyen megnevezésű jogforrás nem szerepel a magyar jogszabályok felsorolásában [Jat. 1. § (1) bekezdés]. Azonos a helyzet a »hatósági előírás« megszegése esetében is. A törvényi tényállás nem határozza meg e fogalom tartalmát, következésképpen nem állapítható meg, hogy a jogalkotó milyen hatóságra és előírásra gondolt. A »hatósági előírás« nem jogszabály, és sem ez, sem [...] a »nemzetközi szervezet előírása« nem fogható fel általánosan kötelező jogforrásként." [ABH 2000. 377, 380.] Vajon a jelen esetben nem ugyanez az elvi probléma húzódik meg a háttérben? Álláspontom szerint igen, s ez az akkori ügyben követett megoldást kívánta volna meg itt is.
1.7. A pénzforgalomhoz, pénzgazdálkodáshoz fűződő különösen fontos érdekre tekintettel tehát nem tartom elegendőnek a hirdetményi formát, amelyet az Mnbtv. 31. § (1) bekezdése intézményesített. A többségi határozathoz hasonlóan magam is úgy látom, hogy alkotmányellenes az a törvényi szabályozás, amely úgy hatalmazza fel a jegybankot bankjegy bevonására, hogy a felhatalmazás a bevonás semmilyen szempontját nem tartalmazza. Törvényben kellene ugyanis kimondani, hogy a forgalomból bevont bankjegyek az MNB hirdetményben megjelölt határidővel elveszítik törvényes fizetőeszköz jellegüket, vagyis senki nem köteles azokat készpénzes fizetésnél elfogadni; továbbá azt, hogy a bevont bankjegyeket, a bevonást követően meddig köteles az MNB törvényes fizetőeszközre átváltani (többségi határozat IV. 2.4. pont).
Az alkotmányellenes törvényi szabályozást - álláspontom szerint - meg kellett volna semmisíteni. Jelen ügyben ugyanis nem történik egyéb, mint az, hogy a nyilvánvalóan jogszabálytartalmú ["törvényben kell (...) kimondani"] hirdetmény vált alkotmányellenessé (maga lett jogszabállyá), amelynek oka az Mnbtv. 31. § (1) bekezdése. A jelenlegi alkotmányellenes helyzet orvoslását csak megsemmisítéssel és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség együttes kimondásával lehetett volna megteremteni.
A megsemmisítésnek ki kellett volna terjednie az Mnbtv. 31. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés egészére, tekintettel arra., hogy a pénzbevonással együtt kezelendőnek tartom a bankjegyek és érmék kibocsátását, címletük és külső kiállításuk leírását is. Azaz: nem látom alkotmányos indokát annak, miért kellene a jogforrástani szempontból teljességgel elfogadhatatlan "hirdetményi" formát legalább ezek tekintetében tovább éltetni. Mindenesetre az Mnbtv. 31. §-ának további bekezdései csak kezelik, de nem gyógyítják meg a "hirdetmény" okozta sebet.
III.
1. A rendelkező rész 2. pontjára vonatkozó többségi indokolással - a különvélemény I. 5. pontjában írtakra is figyelemmel - nem értek egyet. A szükségesség/arányosság tesztje alkalmazása előfeltételének tekintem ugyanis, hogy a vizsgált tárgykörben - itt az érme és bankjegy mint a tulajdonjog tárgyára vonatkozó bevonási eljárásra - tartalmi szabályozás legyen, amelyhez akár a szükségesség, akár az arányosság kritériumai hozzámérhetőek. A "biankó felhatalmazást" [az Mnbtv. 31. § (1) bekezdése "valamint bevonását" szövegrészt] nem tudom "tartalmi" szabályozásként elfogadni. Ebből következően a többségi határozat aránytalan alapjog-sérelmet állító része - álláspontom szerint -, akkor lett volna helyes, ha egyben megállapította volna a vizsgált hirdetmények normatív tartalmát is, és azokat jogszabályként vizsgálta volna. A többségi határozat azonban nem ezt az utat választotta (vö. különvélemény, III. 2.1.).
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárás "formális" abban az értelemben, hogy az alkotmányossági vizsgálat első és második lépésében az a vizsgálat tárgya, hogy van-e az Alkotmányból fakadó szabályozási kötelezettség, és létezik-e egyáltalán szabályozás.
Ha az adott életviszonyokat szabályoznia kellett volna a jogalkotónak, ám ennek az alkotmányos kötelezettségének egyáltalán nem tett eleget, akkor az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondása mellett kötelezi a jogalkotót szabályozási feladatai teljesítésére. Más, gyakoribb esetekben az adott tárgykörben van ugyan szabályozás, ám a szabályozás az Alkotmány szekunder, tartalmi követelményt előíró normáinak nem felel meg. Ekkor a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására irányuló eljárás kiegészülhet az utólagos absztrakt normakontrollal, amely magában foglalja valamely alapjogi teszt (pl. a szükségesség/arányosság tesztjének) alkalmazását is. Ez a helyzet olyan esetekben, amikor az állam intézményvédelmi kötelezettségéből következően köteles valamely alapjogot érintő tárgykörben szabályozni, s ennek az alkotmányos kötelezettségének formálisan és teljeskörűen eleget is tesz, ám az Alkotmánybíróság a szabályozás vizsgálata során arra a következtetésre jut, hogy például az arányosság követelményéből eredő tilalomba ütközik az állami szabályozás. (Ekkor az aránytalan alapjog-sértés megállapítása mellett, mivel az Alkotmánybíróság megsemmisítette a szabályozást, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is meg kell állapítani, hiszen az Alkotmányból következő szabályozási kötelezettsége van az államnak.) Ez a megoldás alkalmazható olyan esetekben is, amikor csak részlegesen tesz eleget a jogalkotó a szabályozási kötelezettségének (a nem szabályozott tárgykörökre meg kell állapítani a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést), továbbá a részleges szabályozás egyben alapjog-sértő is. Az Alkotmánybíróságnak a részleges szabályozás teljes vagy részleges megsemmisítése után, a megsemmisített rendelkezések tekintetében is meg kell állapítania a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést. A szükségesség követelményének megsértése miatti megsemmisítés és mulasztás együttes megállapításának akkor nincs helye, ha a szükségtelenül korlátozott alapjog ugyanazon aspektusára és ugyanazon életviszonyokra vonatkozna a mulasztást megállapító határozatból következő szabályozási (korlátozási) kötelezettség, továbbá azonos lenne a szabályozás módszere [pl. ha az 1992. május 25. előtt hatályos, a Btk. 269. § (2) bekezdésében szabályozott "gyalázkodás" büntetőjogi szankcionálása szükségtelen korlátozása a véleménynyilvánításhoz való jognak, akkor nincs lehetőség egyben mulasztás kimondásának a "gyalázkodás" más megközelítésű, ám büntetőjogi szabályozására].
A fentiekből következően egyetértek ugyan a többségi határozatnak azzal a következtetésével, hogy az állam köteles szabályozni a pénzérmék és bankjegyek bevonását, ám - a szabályozás teljes hiánya miatt - a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a jogállamiság részét képező jogbiztonságból [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] és az alapvető jogokra vonatkozó, törvényi szintű szabályozást előíró [Alkotmány 8. § (2) bekezdés] alkotmányi rendelkezésekből levezetve kellett volna indokolni.
2. Az állami és önkormányzati szervek jogalkotó hatáskörét az Alkotmány és a Jat. szabályozza. A Jat. határozza meg azt is, hogy az állami szervek aktusai közül melyek minősülnek jogszabálynak, és melyek azok, amelyek az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartoznak. Az Alkotmány és a Jat. rendelkezései alapján az MNB hirdetményei formailag nem tekinthetők sem jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének (különvélemény, L 3. pont).
2.1. Ha a többségi határozat következtetése helytálló is lenne abban a tekintetben, hogy a hirdetmények "az MNB monetáris tanácsa bankjegy bevonásáról hozott egyedi döntésének közzétételi formája" (többségi határozat, IV. 3. pont), akkor egyúttal meg kellett volna azt is állapítania: a hirdetmény közzététele tartalmilag hatósági jogalkalmazói döntés. A többségi határozat logikája szerint az MNB - a hirdetmény közzétételével-a generális normát [az Mnbtv. 31. § (2) bekezdését] konkretizálja - a többségi határozat szerint: "ismétli meg" - egyedi ügyben. Így a többségi határozatnak azt kellett volna megállapítania, hogy az MNB valójában a közzététel elrendelésével hatósági ügyben jár el, hiszen intézkedése (pénzügyi) államigazgatási jogviszonyt hoz létre, s e döntése közhatalmi jellegű. Egyébként a többségi határozatnak bizonyítani kellett volna - és ekkor a hirdetmény közzététele valóban nem minősülne az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) hatálya alá tartozó államigazgatási ügynek -, hogy az MNB - a hirdetmények közzétételével - polgári jogviszony alanyaként jár el, esetleg munkaviszony, vagy szolgálati viszony keretében állapít meg jogot és kötelezettséget. [A többségi határozat a fentiek alapján nem vonta le azt a következtetést, amellyel - nézetem szerint téves közbenső következtetésen nyugvó - álláspontja formailag zárttá vált volna: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósít meg a törvényhozó azzal, hogy a hirdetményre - mint az egyedi (hatósági) döntés közzétételi formájára - az Mnbtv. nem terjesztette ki az Áe. hatályát.]
2.2. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen, hogy jogilag nem létező, semmis aktus alakítsa a gyakorlatot azáltal, hogy a címzettek az érvénytelen aktusban foglaltakat kötelező normaként követik [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275, 279.; 37/2001. (X. 11.) AB határozat, ABH 2001, 302, 306.]. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint a formátlan jog "mutánsait" (minisztériumi leiratokat, körleveleket stb.) egyedileg vizsgálja: csak abban az esetben van hatásköre az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján a vizsgálatra, ha a támadott hirdetmények tartalma alkalmassá teszi őket arra, hogy akár jogszabályként, akár az állami irányítás egyéb jogi eszközeiként érvényesüljenek [52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993. 407, 408.]. A hirdetmények tartalma alapján megállapítható, hogy azok jogszabályi rendelkezéseket tartalmaznak. Továbbá mivel sem az Alkotmány, sem a Jat. alapján nincs hatásköre az MNB-nek hirdetmények kiadására, ezért az Alkotmánybíróságnak ki kellett volna mondania azt is, hogy a hirdetmények közzététele alkotmányellenes, azokhoz semmiféle joghatás nem fűződik, kötelező erejük nincs, mivel sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonságot [vö.: 60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992. 275, 277.; 45/2001. (XI. 17.) AB határozat, ABH 2001, 727, 734; 36/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 668.].
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a határozat rendelkező részének első és második pontjával. Nem értek egyet viszont a harmadik ponttal, amely hatáskör hiányában visszautasítja a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) által a Magyar Közlönyben közzétett hirdetmények alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt. Álláspontom az, hogy a "pszeudo" normákkal kapcsolatos korábbi alkotmánybírósági gyakorlat alapján lehetett volna megoldani az ügyet és csak a megsemmisítésre irányuló indítványt kellett volna visszautasítani. [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, (a továbbiakban: Abh.) ABH 1992. 275.]
Az indítványozó szerint a hirdetmények ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvével, továbbá a 7. § (2) bekezdése alapján a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben (a továbbiakban: Jat.) szabályozott jogforrási rendszerrel. Az indítványozó egyértelműen azt állítja, hogy a hirdetményeknek normatív tartalma van, mivel azok mindenkit felmentenek az adott bankjegy vagy pénzérme fizetésül való elfogadásának kötelezettsége alól, szemben a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvénnyel (a továbbiakban: MNBtv.), amely kimondja, hogy az MNB által kibocsátott bankjegyeket és érméket magyar törvényes pénznemben teljesítendő fizetésnél mindenki köteles névértékben elfogadni. Ez a jogalkotás alkotmányos rendjét sérti.
A határozat a hirdetményekkel kapcsolatban azt állapította meg, hogy azok formai szempontból, elnevezésük alapján nem minősülnek sem jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének. E megállapítással és ez alapján a megsemmisítés iránti indítvány visszautasításával egyetértek, a hirdetmény rangját az Alkotmánybíróságnak nem kell a megsemmisítés eszközével megemelnie.
A határozat indokolása is utal az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatára, miszerint a normák megítélésekor nem a forma és az elnevezés, hanem a tartalom a meghatározó.
A határozat a hirdetmények tartalmi vizsgálata során arra az álláspontra jutott, hogy azok nem normatív jellegűek, tartalmuk alapján sem tekinthetők az állami irányítás egyéb jogi eszközének. A határozat a hirdetményt az MNB monetáris tanácsa bankjegy bevonásáról hozott egyedi döntése közzétételi formájának tekinti.
Véleményem szerint az MNB hirdetmények mindenkire kötelező hatályú normatív rendelkezéseket is tartalmaznak, megfelelő törvényi szabályozás hiányában pótolják azokat. Ezt az álláspontot erősíti meg a határozat mulasztást kimondó rendelkező része is.
Az MNBtv. 31. § (1) bekezdése - a Jat.-ban rögzített jogalkotási rendtől eltérő - sajátos jogforrási formát intézményesít; a bankjegyek és érmék kibocsátását, címletét és külső kiállítását, valamint bevonását az MNB a Magyar Közlönyben hirdetménnyel teszi közzé. Megítélésem szerint e hirdetmények kívül esnek a jogalkotás alkotmányos rendjén.
Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján a Jat. rögzíti azt, hogy
- az Alkotmány alapján jogalkotó hatáskörrel rendelkező szervek milyen jogszabályokat alkothatnak,
- mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé,
- az egyes állami szerveknek milyen nem jogszabályi aktusok kibocsátására van hatáskörük,
- továbbá kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei, és azok milyen jogi tartalommal és eljárás során bocsáthatók ki.
A Jat. 51/A. §-a és ez alapján az MNBtv. 60. §-a az MNB elnökét - a jelenleg hatályos jogrend szerint - jegybanki rendelkezés kiadására jogosítja fel. A hirdetmény - mint a jegybanki rendelkezésen kívül álló jogforrási forma - megítélésem szerint a fenti alkotmányos követelményeknek nem felel meg, tartalmát tekintve jegybanki rendelkezésként (sőt jogszabályként!) viselkedik.
Alkotmányjogilag az egyik legfőbb aggályt az jelenti, hogy nincs pontosan megjelölve a normaalkotói hatáskör címzettje ("az MNB teszi közzé"), azaz hiányzik a jogalkotói (normaalkotói) autoritás és felelősség a jogforrási rendtől mindenben eltérő, sajátos közzétételi forma mögül.
Az MNB belső szervezeti egységeinek, intézményeinek (pl. a monetáris tanácsnak) nincs jogalkotói (normaalkotói) hatásköre. Bármilyen belső döntéshozatali mechanizmus létezik, kifele azt az MNB elnöke teheti közzé jegybanki rendelkezésként - a jövőben rendeletként - a Magyar Közlönyben.
A jogalkotói (normaalkotói) hatáskör hiányában, a hatáskört kijátszva, megkerülve, túllépve, más eljárási rendben és formában kiadott aktusok közjogilag érvénytelenek, azokhoz semmiféle jogi hatás nem fűződhet. Az idézett Abh. megoldása is ez volt, az ilyen aktusok alkotmányellenesek, azokhoz joghatás nem fűződhet, azoknak semmiféle kötelező ereje nincs.
A jogalkotás rendjének tiszteletben tartása az Alkotmány 2. §-ából levezethető követelmény. A Jat.-ban foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott "pszeudo" normák "könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen." (Abh., ABH 1992. 277.)
Az MNB a jogalkotás alkotmányos rendjének megfelelően köteles teljesíteni feladatait, így a pénzkibocsátással és bevonással kapcsolatos normaalkotást is.
Az MNB sok szempontból ellentmondásos normaalkotói hatáskörét ismerte fel az alkotmányozó hatalom a 2002. évi LXI. alkotmánymódosító törvényben, amely egyértelműen jogalkotó szervvé tette a központi bankot, elismerve azt, hogy annak aktusai mindenkit - így az állampolgárokat is - érinthetnek. A jogalkotói hatáskör címzettje az MNB elnöke, aki az MNBtv.-ben meghatározott feladatköreiben bocsáthat ki rendeletet. Egyik ilyen alapvető és kizárólagos feladatkör az MNBtv. 4. § (2) bekezdése értelmében a bankjegy és érme kibocsátása, valamint bevonása. Az MNB rendelet jogforrási rangja az MNB függetlenségét erősítve, lényegében a kormányrendelettel azonos, a két jogforrás között nincs hierarchikus kapcsolat a feladatkörök elválasztása következtében. Az MNB elnökének rendelete csak törvénnyel nem lehet ellentétes, a rendeletet a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.
Az Alkotmány e rendelkezései - s erre a határozat is utal - az ügy elbírálásakor még nem voltak hatályban. Különvéleményemben azért tartom fontosnak mégis megemlíteni mindezt, mert az alkotmánymódosítás az elbírált ügy tárgyával szoros összefüggésben van. Az ügyet - a határozattól eltérő indítványértelmezés alapján - szélesebb alkotmányjogi összefüggésben is meg lehetett volna oldani. Az Alkotmány módosítását követően a törvényhozó hatalom feladata az, hogy a Jat. és az MNBtv. rendelkezéseit mielőbb az Alkotmányhoz igazítsa.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
* A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény 11. § (2) bekezdése értelmében az ezen törvény 5. § (2) bekezdésével megállapított, az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján lép hatályba.