108/B/2000. AB határozat
az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 166. § (5) bekezdése, valamint az államszervezetre vonatkozó egyes törvények, továbbá az ingatlan - nyilvántartásról, az egészségügyről, valamint a halászatról és a horgászatról szóló törvények módosításáról szóló 1999. évi CXIX. törvény 32. § (1) bekezdésének, valamint az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 166. § (1) bekezdésének e) pontja, a 168. § (1) bekezdésének a "dajkaterhességet kivéve" továbbá "A dajkaterhesség esetében a kérelmet közokiratba kell foglalni." szövegrészei, a 183 - 184. § -ai, valamint a 183. § -t megelőző "Dajkaterhesség" alcíme szövegrésze alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában - dr. Bihari Mihály, dr. Czúcz Ottó, dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 166. §-a (5) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az államszervezetre vonatkozó egyes törvények, továbbá az ingatlan-nyilvántartásról, az egészségügyről, valamint a halászatról és a horgászatról szóló törvények módosításáról szóló 1999. évi CXIX. törvény 32. § (1) bekezdésének "valamint az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 166. §-a (1) bekezdésének e) pontja, a 168. § (1) bekezdésének a "- dajkaterhességet kivéve - továbbá "A dajkaterhesség esetében a kérelmet közokiratba kell foglalni." szövegrészei, a 183-184. §-a, valamint a 183. §-t megelőző "Dajkaterhesség" alcíme" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítványt, amely szerint az Országgyűlés alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem biztosított törvényes lehetőséget a dajkaterhesség igénybevételére, elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítványt, amely szerint az Országgyűlés alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy 2000. január 1-je előtt nem alkotta meg az egészségügyi indokú dajkaterhességgel kapcsolatos családjogi szabályokat, valamint, hogy az egészségügyi miniszter nem alkotta meg 2000. január 1-je előtt az egészségügyi indokú dajkaterhességgel kapcsolatos végrehajtási szabályokat, visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozók elsődlegesen azt kérelmezték, hogy az Alkotmánybíróság az államszervezetre vonatkozó egyes törvények, továbbá az ingatlan-nyilvántartásról, az egészségügyről, valamint a halászatról és a horgászatról szóló törvények módosításáról szóló 1999. évi CXIX. törvény (a továbbiakban: Eütvmód.) 16. §-a, valamint 32. § (1) bekezdésének "valamint az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 166. §-a (1) bekezdésének e) pontja, a 168. § (1) bekezdésének a "- dajkaterhességet kivéve -", továbbá "A dajkaterhesség esetében a kérelmet közokiratba kell foglalni." szövegrészei, a 183-184. §-a, valamint a 183. §-t megelőző "Dajkaterhesség" alcíme" szövegrészének alkotmányellenességét formai okból történő alkotmányellenesség miatt állapítsa meg és a támadott szövegrészeket semmisítse meg.
2. Az indítványozók másodlagosan annak megállapítását kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy az Országgyűlés, valamint az egészségügyi miniszter mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem alkották meg 2000. január 1-jéig az egészségügyi indokú dajkaterhességgel kapcsolatos családjogi, illetve végrehajtási szabályokat. Az indítványozók erre tekintettel kérték, hogy az Alkotmánybíróság határidő megjelölésével hívja fel az Országgyűlést és az egészségügyi minisztert jogalkotási feladatának teljesítésére.
3. A családjogi, illetve végrehajtási szabályok megalkotásának elmulasztása mellett az indítványozók álláspontja szerint a jogalkotó alkotmányellenes mulasztásban van, mivel nem biztosított törvényes lehetőséget a rászorulók számára a dajkaterhesség igénybevételére.
Az Alkotmánybíróság eljárása során az indítvánnyal kapcsolatos álláspontjuk kifejtésére megkereste az egészségügyi minisztert és az igazságügyi minisztert.
II.
Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései szerint:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg." Az Eütvmód. támadott szakaszai szerint:
"16. § Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 166. §-a a következő (5) bekezdéssel egészül ki:
"(5) Reprodukciós eljárásként kizárólag az (1) bekezdésben meghatározott módszereket lehet alkalmazni."
"32. § (1) Ez a törvény - a (2)-(3) bekezdésben foglaltak kivételével -2000. január 1. napján lép hatályba, egyidejűleg a mérésügyről szóló 1991. évi XLV. törvény 2. §-ának (4) bekezdése, valamint az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 166. §-a (1) bekezdésének e) pontja, a 168. § (1) bekezdésének a "- dajkaterhességet kivéve -", továbbá "A dajkaterhesség esetében a kérelmet közokiratba kell foglalni." szövegrészei, a 183-184. §-a, valamint a 183. §-t megelőző "Dajkaterhesség" alcíme, továbbá az Inytv. 50. §-a (1) bekezdésének "haszonbérleti jogot" szövegrésze hatályát veszti."
Az Eütvmód. támadott rendelkezése alapján az Eütv. alábbi szakaszai veszítették hatályukat:
"Dajkaterhesség
183. § (1) Egymással házastársi, illetőleg élettársi kapcsolatban álló mindkét személy ivarsejtjeiből testen kívül létrehozott embrió más nő (a továbbiakban: dajkaanya) méhébe - a létrehozó pár érdekében történő kihordás céljából - abban az esetben ültethető be (dajkaterhesség), ha a petesejtet adó nő
a) a terhesség kihordására testi adottsága folytán képtelen, vagy
b) életét, illetve testi épségét a gyermek kihordása veszélyeztetné, vagy
c) testébe történő beültetés esetén az embrióból egészséges gyermek nagy valószínűséggel nem születne.
(2) Dajkaanya az a személy lehet, aki az ivarsejtjével embriót létrehozó személyek bármelyikével közeli hozzátartozói kapcsolatban áll, cselekvőképes, egészséges gyermek kihordására alkalmas és az embrió beültetésének időpontjában 25. életévét betöltötte, de 40. életévét még nem érte el és legalább egy élve született gyermeknek adott életet.
(3) Dajkaterhesség szakorvosi javaslatra, a népjóléti miniszter rendeletében meghatározott engedély alapján alkalmazható. A beavatkozás elvégzése az embriót létrehozó házastársak (élettársak) együttes kérelmére, valamint a gyermeket kihordó nő általános beleegyező nyilatkozata alapján engedélyezhető. Amennyiben a gyermeket kihordó nő házastársi (élettársi) kapcsolatban áll, házastársa (élettársa) általános beleegyező nyilatkozata is szükséges az engedély kiadásához.
(4) A (3) bekezdés szerinti általános beleegyező nyilatkozatot teljes bizonyító erejű magánokiratba vagy közokiratba kell foglalni.
(5) Az (1) bekezdés szerinti eljárás végzése során a 168. § (2)-(5) bekezdéseiben foglalt rendelkezések irányadóak azzal, hogy a gyermek kihordását vállaló nőnek, valamint házastársának (élettársának) a dajkaterhesség alkalmazásához adott általános beleegyező nyilatkozata a megfelelő tájékoztatás alapján, az egészségügyi beavatkozás megkezdését megelőzően tett beleegyező nyilatkozatát nem pótolja.
(6) Felhatalmazást kap a népjóléti miniszter, hogy a dajkaterhesség engedélyezésére jogosult szervet, az engedélyezésének alapjául szolgáló egészségügyi indikációk körét, valamint a hozzá kapcsolódó beavatkozások elvégzésének szakmai feltételeit rendeletében meghatározza.
184. § (1) Más személyek ivarsejtjeiből származó embrió kihordásáéit ellenérték nem kérhető, illetőleg nem adható.
(2) A dajkaterhesség alkalmazására, illetőleg igénybevételére ösztönző reklám közzététele, valamint az eljárás bármilyen módon történő népszerűsítése tilos."
Az Eütv. kapcsolódó rendelkezése szerint:
"166. § (1) Emberi reprodukcióra irányuló különleges eljárásként (a továbbiakban: reprodukciós eljárás)
a) testen kívüli megtermékenyítés és embrióbeültetés,
b) a házastárs, illetve élettárs ivarsejtjeivel vagy adományozott ivarsejttel végzett mesterséges ondóbevitel,
c) ivarsejt adományozásával történő testen kívüli megtermékenyítés és embrióbeültetés,
d) embrióadományozással végzett embrióbeültetés,
e)
f) a női ivarsejt megtermékenyülését, illetőleg megtermékenyíthetőségét, valamint a megtermékenyített ivarsejt megtapadását, fejlődését elősegítő egyéb módszer alkalmazható."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az indítványozók álláspontja szerint az Eütvmód. támadott rendelkezései formailag alkotmányellenesek, mivel az Eütvmód. több különböző, tartalmilag össze nem függő törvény módosítását tartalmazza, ami a jogbiztonságot, a jogalkotás alkotmányosan védett rendjét sérti. További érvük az Eütvmód. formai alkotmányellenessége mellett az, hogy a törvény előterjesztője elmulasztotta az egészségügyi szakmai szervezetek és az érintett társadalmi szervezetek bevonását a javaslat előkészítésébe - amit a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 20. §-a előír - és hasonlóan nem kérték föl a Humán Reprodukciós Bizottságot sem a véleményalkotásra, az Eütv. 186. § (3) bekezdés c) pontja alapján, mivel e bizottság az Eütvmód. elfogadásáig még nem került felállításra.
Az Alkotmánybíróság a 42/1995. (VI. 30.) AB határozatában nyomatékosan rámutatott arra, hogy "a jogállamiság nem merül ki bizonyos szervezeti keretek létrehozásában, hanem magában foglalja a különböző szervek - így egyebek között az Országgyűlés - hatékony működésének követelményét, amely elképzelhetetlen a törvényszerkesztés és törvényelőkészítés egyfajta racionális rendje nélkül." Általános érvénnyel is megállapítható, hogy amennyiben egy törvény jelentős számú törvényt módosít, akkor "Nagymértékben nehezíti az egyes képviselők és képviselőcsoportok alapos felkészülését és felelősségteljes döntését, hogy
- a módosításokkal érintett szakterületek rendkívül szerteágazóak és azokat esetenként semmiféle kimutatható logikai kötelék nem kapcsolja egybe, továbbá
- a módosítások jogtechnikai módja szerfölött nehézzé és időigényessé teszi a változások lényegének megismerését, illetőleg a módosítások nyomán keletkező normaszöveg megállapítását és a különböző rendelkezések közötti összefüggések feltárását." (ABH 1995, 186-187.)
Az Alkotmánybíróság a 8/2003. (III. 14.) AB határozatában alkotmányos követelményként rögzítette, hogy "jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatályba léptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára."
Az Alkotmánybíróság tehát több ízben felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy az úgynevezett "salátatörvények" gyakorlata súlyos alkotmányossági aggályokat vet fel. A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen. Jogállamiság értékét súlyosan veszélyeztetheti az olyan törvényszerkesztési gyakorlat, mely logikai kötelék nélkül kapcsolja össze számos törvény megváltoztatását, mivel a követhetetlen és áttekinthetetlen változtatások alááshatják a jogbiztonság értékét, a jogrendszer világosságát és áttekinthetőségét. Az Alkotmánybíróság a különböző törvények módosítását logikai összefüggés nélkül összekapcsoló törvények alkotmányosságát eseti vizsgálatának eredményétől függően bírálja el. Az önmagában nem kifogásolható, ha egy törvény számos, tartalmilag szoros kapcsolatban álló törvény módosításáról (kiegészítéséről, hatályon kívül helyezéséről) rendelkezik. A jogbiztonságot elsősorban az olyan "salátatörvények" veszélyeztetik, melyek tartalmi összefüggés nélkül úgy rendelkeznek különböző törvényekről, hogy a képviselők, valamint a jogkereső közönség számára a változások nehezen követhetővé válnak. Az Eütvmód. esetében szoros tartalmi összefüggés nem áll fenn, azonban a törvény címében jelzi, hogy - többek között - az Eütv. módosítására irányul. Az Eütv. módosulását ezzel a támadott törvény mind a képviselők, mind a jogkereső közönség számára nehézség nélkül követhetővé teszi. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben az Eütvmód. szerkesztésben alkalmazott visszás megoldást nem tekintette olyan súlyúnak, ami az Eütvmód. megsemmisítését indokolná.
A jogszabályszerkesztéssel szemben támasztott alkotmányos követelmények mellett a jogállamiságból a jogszabály-előkészítésre nézve is fakadnak következmények. A jogalkotó törvényekben előírt egyeztetési kötelezettségének elmulasztása törvénysértő, a súlyos eljárási szabálytalanságok pedig a törvény közjogi érvénytelenségét idézhetik elő. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata azt az elvet követi, mely szerint "amennyiben a sérelmezett törvény az alaptörvény egyetlen rendelkezésével sem ellentétes, megsemmisítésére nincs törvényes lehetőség." [42/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 185, 186.]
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Eütvmód. 32. §-a nem érintette az Eütv. akkor hatályos szövegét, hanem csupán egy később hatályba léptetni tervezett rendelkezést helyezett hatályon kívül, mert a jogalkotó arra a következtetésre jutott, hogy a törvényhely hatálybalépése nagyobb kockázatot jelent a jogbiztonság szempontjából, mint az, ha nem engedi hatályba lépni. Az Eütvmód. 16. §-a - szemben az Eütvmód. 32. §-ával - új rendelkezést iktatott az Eütv.-be. A beiktatott rendelkezés olyan garanciális szabály, mely már az Eütv. 166. § (1) bekezdésében adott felsorolás taxatív jellegéből is következik. Eszerint a 166. §-ba beiktatott (5) bekezdés tartalmilag nem új szabályozást vagy tilalmat jelent, hanem a jogbiztonságot erősítve egyértelműbbé teszi azt, hogy a reprodukciós eljárások meghatározását a törvényhozó magának tartotta fenn. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 54. §-ával való szoros összefüggés indokolja azt, hogy az emberi reprodukcióra irányuló eljárások köre csak törvénymódosítással legyen szűkíthető vagy tágítható. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jelen ügyben akkor sem indokolt a támadott rendelkezések formai okból történő megsemmisítése, ha az Eütvmód. elfogadásának módja fel is vet aggályokat a jogállamiság szempontjából. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt, mely szerint az Eütvmód. formai okokból az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik, és ezért alkotmányellenes, elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot, melyet az Alkotmány 54. § (1) bekezdése rögzít a kezdetektől fogva mint "általános személyiségi jogot" fogja fel. "Az általános személyiségi jog "anyajog", azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható." [8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42, 45.]
Míg az élethez és méltósághoz való jog korlátozhatatlan, azon esetekben, amikor a méltóság egyes aspektusainak érvényesülése aktív állami magatartást igényel, az önrendelkezési jog nem parttalan. Az általános személyiségi jog, illetve a jelen vonatkozásban releváns aspektusa, az önrendelkezés szabadságához való jog, nem terjed ki arra, hogy az államnak lehetőséget kellene biztosítania bármilyen tetszőleges egészségügyi beavatkozás elvégeztetésére. A dajkaterhesség összefüggésében értékelendő az is, hogy az önrendelkezés joga személyes jellegű jog, míg a dajkaterhesség szükségszerűen több ember jogait (az embrió szüleit, a dajkaanyát valamint a dajkaterhesség nyomán megszülető gyermeket is) érinti, így az individuális önrendelkezés nem értelmezhető.
Ahogy azt az Alkotmánybíróság 750/B/1990. AB határozata megállapította, "A mesterséges megtermékenyítéshez nem fűződik olyan emberi vagy állampolgári alapjog, amely bárkit, minden megkülönböztetés nélkül megilletne. A megtermékenyítésnek ez a formája intézményes gyógymód, amelynek célja, hogy utódhoz segítse azokat az embereket, akiknek házasságból természetes úton egészséges gyermek nagy valószínűség szerint nem származhat. A mesterséges megtermékenyítés mint egészségügyi szolgáltatás, feltételekhez köthető, feltéve, hogy ezek a feltételek az alkotmányos alapelvekkel összhangban állanak." (ABH 1991, 728.)
A mesterséges megtermékenyítéshez hasonlóan a dajkaterhesség - és más reprodukciós eljárások - sem illetnek meg alapjogként senkit. Mivel az Alkotmányból nem vezethető le egyes, meghatározott reprodukciós eljárások igénybevétele, az Eütv. 16. § (5) bekezdése önmagában nem kifogásolható. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt, mely szerint az Eütv, Eütvmód. 16. §-a által megállapított 166. § (5) bekezdése alkotmányellenes, elutasította.
3. Az Eütv. a dajkaterhességet, mint a reprodukciós eljárások egyikét szabályozta. Azonban a dajkaterhesség szabályozása számos - elsősorban a származás megállapításával összefüggő - kérdés jogi rendezését igényelte volna, így a jogalkotó az Eütv. vonatkozó szakaszait csak 2000. január 1-jével léptette volna hatályba. A törvényhozó utóbb - azonban még a vitatott rendelkezések hatálybalépése előtt - úgy döntött, hogy a körülmények a dajkaterhesség lehetővé tételére még nem értek meg.
A dajkaterhesség (mind az Eütv, által tiltott béranyaság, mind az eredetileg előirányzott pótanyaság) összetett orvosi, etikai és jogi kérdéseket vet fel. A törvény az anyaságot tényként és nem vélelemként kezeli. Dajkaterhesség esetén felmerül annak kérdése, hogy a jog kit tekintsen a gyermek anyjának. Dajkaterhesség esetén - szemben az anonim örökbefogadással - a folyamat valamennyi szereplője ismert, és így előfordulhat, hogy a megszületett gyermeket mind az embriót létrehozó pár, mind a dajkaanya magának követeli, vagy ellenkezőleg: esetlegesen senki sem kívánja vállalni. E kérdésekre a nemzetközi gyakorlat sem alakított még ki egységes választ. Ahogy azt az Alkotmánybíróság megkeresésére az egészségügyi miniszter kifejtette, az Eütv. úgy irányozta elő a dajkaterhesség engedélyezését, hogy a felmerülő jogi és etikai problémákra sem a nemzetközi joggyakorlat, sem a hazai szakmai közvélemény nem adott még kiérlelt választ.
Az Alkotmánybíróság az adott ügyben nem a dajkaterhesség összefüggésében felmerülő alkotmányossági kérdéseket vizsgálta; az alkotmányossági vizsgálat tárgya a jelen ügyben - az indítványnak megfelelően - kizárólag a jogintézmény hatályon kívül helyezésének alkotmányossága. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényhozó mérlegelési körébe tartozik annak megítélése, hogy milyen egészségügyi beavatkozások végrehajtását teszi lehetővé: e döntések felelősségét az Alkotmánybíróság nem veheti át, az utólagos normakontroll keretében csak a meghozott törvények alkotmányosságát vizsgálhatja. Az Alkotmányból a fentiek szerint nem vezethető le olyan alanyi jog, mely házastársak (élettársak) számára a "gyermekhez jutást", azaz meghatározott reprodukciós eljárások lehetővé tételét, kötelezően biztosítandóvá tenné. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eütvmód. támadott 32. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdését.
4. Az Alkotmány 70/D. §-ában rögzített egészséghez való jogból az államnak az a kötelezettsége fakad, hogy - gazdasági teherbírásának függvényében - alanyi jogokat biztosítson.
Ahogy azt az Alkotmánybíróság a 37/2000. (X. 31.) AB határozatában megállapította: "Az alkotmánybírósági joggyakorlat az Alkotmány 70/D. §-ának értelmezésében is töretlen. Eszerint a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. E feltételeket konkretizálja egyebek között az Alkotmány 70/D. §-ának (2) bekezdésében írt rendelkezés, amely az állam kötelezettségévé teszi a megfelelő egészségügyi intézmények létesítését és az orvosi ellátás megszervezését. Az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. A szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ának nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg. [56/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 260, 270.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 186, 198.; 1316/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 735, 737.; 261/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 689, 692.]" (ABH 2000, 293, 297.)
Ahogy azt az egészséghez való joggal kapcsolatban az Alkotmánybíróság 54/1996. (XI. 30.) AB határozatában megállapította, "Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelynek alapján az állam - egyebek között - a lehető legmagasabb szintű egészségügyi intézményhálózat kiépítésére és orvosi ellátás biztosítására köteles. A "lehetséges szint" nyilvánvalóan nemcsak az orvostudományi, műszaki és technikai szempontokra vonatkozik, de magában foglalja a gazdasági, szervezeti-szervezési lehetőségeket és az állam - továbbá a társadalombiztosítás - teherbíró képességét is. (...) Annak megítélése ugyanis, hogy az állam az Alkotmány 70/D. §-án alapuló kötelezettségének milyen rendszerű, típusú és milyen finanszírozású egészségügyi intézményhálózat és orvosi ellátás megszervezésével tesz eleget, a törvényhozó szabadságába és felelősségébe tartozik, és a rendszer alkotmányos megítélésének - szélső esetektől eltekintve - alkotmányos mércéje nincs." (ABH 1996, 173, 198.)
Az egészséghez való jog biztosításának állami kötelezettsége tehát nem terjed ki bármilyen tetszőleges egészségügyi beavatkozás biztosítására és nem keletkeztet alanyi jogot arra, hogy a humán reprodukció körében egy adott - az orvostudomány szerint lehetséges - beavatkozás-fajtát engedélyezzenek, vagy azt valakin végrehajtsák.
A meddő személyek számára nyitva álló reprodukciós eljárások körének meghatározása a jogalkotó feladata és felelőssége. Az Alkotmánybíróságnak nem tartozik a jogkörébe annak megítélése, hogy az állam ebben a körben milyen egészségügyi beavatkozásokat tesz lehetővé, csak a jogalkotó által létrehozott jogi szabályozás alkotmányossági vizsgálatát végezheti el. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg az Eütvmód. támadott rendelkezésének az Alkotmány 70/D. §-ába történő ütközését.
5. Mivel az Eütvmód. támadott 166. § (5) bekezdése és az Alkotmány 70/E. §-ában rögzített szociális biztonsághoz való jog között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nincs, ennek vizsgálatát az Alkotmánybíróság mellőzte.
IV.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. "Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." [2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25, 33.; 66/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002 376, 379-380.]
"Az Abtv. rendelkezéseit és az Alkotmánybíróság gyakorlatát is figyelembe véve megállapítható, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van:
- a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget,
- és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik." [66/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 376, 380.]
Ahogy az Alkotmánybíróság az adott ügyben kifejtette, a dajkaterhesség összefüggésében nem beszélhetünk olyan alapjogról, melynek érvényesítése jogszabályi garanciák létrehozását kötelezően igényelné. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasította.
V.
Az indítvány a jogalkotói mulasztást más szempontból is felveti: az indítványozók álláspontja szerint az Országgyűlés alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy 2000. január 1-je előtt nem alkotta meg az egészségügyi indokú dajkaterhességgel kapcsolatos családjogi szabályokat, valamint, hogy az egészségügyi miniszter nem alkotta meg 2000. január 1-je előtt az egészségügyi indokú dajkaterhességgel kapcsolatos végrehajtási szabályokat. Tekintettel arra, hogy az Eütvmód. az Eütv. vonatkozó szabályait 2000. január 1-je előtt már hatályon kívül helyezte, az Eütv.-n alapuló jogalkotási kötelezettség megszűnt. A jogalkotó mulasztása csak az Eütv. 183-184. §-ainak hatálybalépése esetén képezhette volna alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát. Hatályon kívül helyezett jogszabályi felhatalmazás alapján korábban fennállt jogalkotási kötelezettség elmulasztását az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban visszautasította.
Budapest, 2004. március 16.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részének 1. pontjával nem értek egyet. Álláspontom szerint az államszervezetre vonatkozó egyes törvények, továbbá az ingatlan-nyilvántartásról, az egészségügyről, valamint a halászatról és a horgászatról szóló törvények módosításáról szóló 1999. évi CXIX. törvény (a továbbiakban: törvény) vizsgált rendelkezéseinek megalkotása során a jogalkotó megsértette azokat a követelményeket, amelyeket - az Alkotmánybíróság korábbi megállapításai szerint - az Alkotmány 2. § (1) bekezdése támaszt a jogalkotási eljárásokkal (törvényelőkészítés és törvényalkotás) szemben.
I.
A törvény támadott rendelkezéseinek elfogadásával összefüggésben az alábbi tények állapíthatók meg:
- A Kormány 1999. szeptemberében benyújtotta az Országgyűlésnek az egyes törvények módosításáról szóló T/1517. számú törvényjavaslatot. Mivel a 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 85. § (3) bekezdése szerint ilyen címmel jogszabály nem fogadható el, az előterjesztő a következőre változtatta a törvényjavaslat címét: "Az államszervezetre vonatkozó egyes törvényi rendelkezések, továbbá az ingatlan-nyilvántartásról rendelkező törvény, valamint a halászatról és a horgászatról szóló törvény módosításáról szóló törvény módosításáról szóló 1999. évi ... törvény". Az országgyűlési tárgyalás során fény derült arra, hogy a törvényjavaslat több helyen (például a Záró rendelkezések között!) érinti az Eütv.-t, ezért - módosító indítvány nyomán - a törvényjavaslatról történő szavazás alkalmával a törvény címébe bekerült az Eütv.-re való utalás.
- A törvényjavaslatot az igazságügy-miniszter nem a szakminiszterrel együtt terjesztette a Kormány elé, és a szakminiszter nem vett részt a törvényalkotási eljárásban, [a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 24. § (2) bekezdés a) pont]
- Sem a jogszabály-előkészítés, sem az országgyűlési tárgyalás során nem kérték ki az Egészségügyi Tudományos Tanács Humán Reprodukciós Bizottságának véleményét, sőt, ezt a testületet létre sem hozták [Eütv. 186. § (3) bekezdés c) pont; a törvény-előkészítés és törvényalkotás idején hatályban volt 10/1997. (V. 23.) NM rendelet 7/A. § (3) bekezdés ab) pont], valamint az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, továbbá az egészségügyi szakmai és érdek-képviseleti szervek véleményét [Jat. 20. §; 27/C. §; Házszabály 141. §].
- Az Eütv. - meghatározott kivételekkel - 1998. július 1-jén lépett hatályba. A törvénymódosítással érintett rendelkezései az Eütv. 245. § (3) bekezdése szerint 2000. január 1-jén léptek volna hatályba. Ennek tudatában 1999-ben több egészségügyi intézményben megkezdődtek az előkészületek (tárgyi és személyi feltételek biztosítása, előzetes orvosi vizsgálatok stb.) a jogszabályi rendelkezések alkalmazására. A törvénymódosítást az Országgyűlés 1999. december 21-én fogadta el, a törvényt a december 23-i keltezésű Magyar Közlönyben hirdették ki, és -az alkotmányossági szempontból releváns - tényleges megjelenése december utolsó napjaira tehető.
II.
1. Az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban kimondta, hogy "a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek." A határozat szerint "a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét. Így azt az Alkotmánybíróság a jogállamiság (...) követelményére figyelemmel, formai alkotmányellenessége miatt megsemmisítette." A határozat emellett kimondta, hogy a vizsgált szabályozás jelentősen befolyásolja "a jövendő generációk életfeltételeit", s ez "a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát növeli, és az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztetheti." [ABH 2000, 205-209., a teszt későbbi alkalmazása: 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 128-129.]
2. A 30/2000. (X. 11.) AB határozattal kialakított tesztet jelen ügyben figyelembe kellett volna venni, mert a jogszabály-előkészítés során nem kérték ki a Humán Reprodukciós Bizottság véleményét, és ezt a mulasztást a parlamenti törvényalkotási eljárásban sem pótolták. (A bizottság felállításának elmulasztása nem mentség, hiszen az is törvénysértő volt.)
Az említett határozat a jogállamiság sérelmén kívül nem követeli meg a tartalmi alkotmányellenesség megállapítását, csupán azt, hogy a vizsgált szabályozás szoros összefüggésben álljon az Alkotmány valamelyik rendelkezésével, illetve valamely alapjog érvényesülésének közvetlen veszélye valósuljon meg. Jelen esetben könnyen belátható, hogy általában a reprodukciós eljárások szabályozásának, illetve tiltásának kérdése legalább olyan szoros kapcsolatban áll az Alkotmány 15. §-ával (házasság és család védelme), 54. § (1) bekezdésével (emberi méltósághoz való jog, illetve önrendelkezési jog), valamint 59. § (1) bekezdésével (személyes adatok védelméhez való jog), mint a nehéz-tehergépkocsik hétvégi közlekedésére vonatkozó szabályok az Alkotmány 18. §-ával (egészséges környezethez való jog). [Az Eütv. 166. § (5) bekezdése nem a dajkaterhességről szól, hanem általában zárja ki a törvényben el nem ismert reprodukciós eljárások alkalmazását.] Ennél szigorúbb vizsgálatra és konkrét alapjogi sérelem mérlegelésére nincs szükség. A jelen esetben fennálló konkrét alapjogi összefüggést a határozat is elismeri, ugyanakkor nem foglalkozik a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban megfogalmazott követelményekkel, és nem teszi világossá, miért tér el azoktól.
III.
1. Jelen határozatban az Alkotmánybíróság a törvényalkotási kérdések körében a törvényszerkesztés és törvénymódosítás ésszerűségének kérdését ("salátatörvények") vizsgálta meg, és ezzel összefüggésben tárgyalta az eljárási hibák miatti érvénytelenség problémáját. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata e téren is eltér a határozatban foglaltaktól.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában elismerte "a jogrendszer több területét érintő, kizárólag módosításokat magában foglaló törvényeknek - a módosítás tartalmára is tekintettel - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggő alkotmányossági vizsgálatának" lehetőségét, s azt, hogy "a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért az Alkotmánybíróság megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével." [3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 33, 39-40.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.; 38/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 312-313.] Mindezzel összhangban az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező része kimondta: "[a] jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés - így az is, ha a törvény alkotmányellenesen elrendelt népszavazáson alapul - a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után." (ABH 1997, 331-332.) [A jogalkotási eljárás hibáiból következő közjogi érvénytelenség miatt törvény megsemmisítése: 63/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABK 2003, 885, 892.]
2. A törvényszerkesztésre és törvénymódosításra vonatkozó - a jogállamiságból következő - speciális alkotmányossági szempontokat a 42/1995. (VI. 30.) AB határozat állapította meg. Az abban kialakított teszt alapján a törvényszerkesztés alkotmányos alapon - egyebek mellett - akkor kifogásolható, ha a törvény "jelentős számú törvényt módosít", amelyeket "semmiféle kimutatható logikai kötelék nem kapcsol egybe", s "a módosítások jogtechnikai módja nehézzé teszi a változások lényegének megismerését", továbbá, ha nem "kényszer szülte kivételről van szó". [ABH 1995, 186-187.; a teszt későbbi alkalmazása: 38/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 312.]
A 8/2003. (III. 14.) AB határozat rendelkező részében megállapított alkotmányos követelmény kimondja: "[a] jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatálybaléptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára." (ABK 2003, 90.) A határozat indokolása szerint a követhetetlen és áttekinthetetlen módon történő jogszabályváltoztatások gyakorlata "különösen akkor valósul meg, ha a jogszabályok módosítását - hatálybalépésüket megelőzően - ismét módosítják."
3. A jelen ügy alapját képező törvény kizárólag más törvények módosításáról rendelkezik, s nincs önálló szabályozási tárgyköre. A törvény a következő törvényeket módosította: a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény; a mérésügyről szóló 1991. évi XLV. törvény; a találmányok szabadalmi oltalmáról szóló 1995. évi XXXIII. törvény; a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény; az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény; az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény; a halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény.
Tehát - a 42/1995. (VI. 30.) AB határozatbeli teszt szerinti - "jelentős számú törvény módosításáról" van szó, s a módosításokat "semmiféle kimutatható logikai kötelék nem kapcsolja egybe".
4. A törvény támadott rendelkezései az Eütv.-t módosították, illetve - a Záró rendelkezések között elhelyezett szabályai - az Eütv. egyes rendelkezéseit hatályon kívül helyezték. (Pontosabban a 2000. január 1-jén hatályba lépő rendelkezések hatálybalépését akadályozták meg két-három nappal a hatálybalépés előtt.) A támadott törvényt megelőzően az Országgyűlés három alkalommal módosította az 1997. december 15-én elfogadott Eütv.-t. (1998. évi XXXVII. törvény; 1998. évi XCI. törvény; 1999. évi LXXI. törvény.) Az utolsó módosításra 1999. június 15-én került sor, vagyis a törvény tervezetének elkészítése idején.
Az igazságügy-miniszternek az indítvány kapcsán kifejtett álláspontja szerint mindenképpen 2000. január 1-jével kellett hatályon kívül helyezni az Eütv. rendelkezéseit. Ez azonban nem szolgál magyarázatul arra, miért nem az Eütv.-t módosító törvénybe foglalták a kívánt rendelkezéseket. Tehát a törvény támadott rendelkezéseinek elfogadásakor nem lehetett szó - a 42/1995. (VI. 30.) AB határozatban megfogalmazott - "kényszer szülte kivételről." A törvénymódosítást nem tekinthetjük továbbá - a 8/2003. (III. 14.) AB határozatban megfogalmazott - ésszerű rendben történő, áttekinthető, követhető törvénymódosításnak, hatályon kívül helyezésnek sem.
IV.
Összességében úgy ítélem meg, hogy a vizsgált törvénymódosítás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének több olyan sérelmével járt, amely önmagában is alapot adott volna arra, hogy az Alkotmánybíróság megállapítsa a jogszabály alkotmányellenességét. Egyetértek azzal, hogy az Alkotmánybíróságot a saját maga által megfogalmazott követelmények nem zárhatják el attól a lehetőségtől, hogy a jogszabályalkotás egyedi körülményeit és a szabályozás tartalmát figyelembe véve mérlegeljen. Ugyanakkor azt is tekintetbe kell venni, hogy az Alkotmánybíróság egyre gyakrabban szembesül a jogalkotás alkotmányos követelményeivel és a jogalkotási eljárás törvényi szabályaival ellentétes törvényalkotási folyamattal. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság a jogalkotás súlyos és halmozott hiányosságaival került szembe. A jogalkotás nyilvánosságára és ésszerűségére vonatkozó, korábbi alkotmánybírósági döntésekben már megfogalmazott alkotmányossági követelmények érvényesítését a mérlegelés során különösen azért tartottam volna indokoltnak, mert alapvető jogokat közvetlenül érintő kérdésről van szó, amelyben a széles körű szakmai és közéleti vita elengedhetetlen.
Az Eütv.-nek a rendelkező rész 1. pontjában elbírált 166. § (5) bekezdése alkotmányellenessé nyilvánítása, és pro futuro megsemmisítése semmiféle veszélyt nem jelentett volna a jogbiztonságra. A határozat indokolása is utal arra, hogy ez a rendelkezés az Eütv. 166. § (1) bekezdésében foglalt felsorolás taxatív jellegét erősíti meg. Az (5) bekezdés megsemmisítése sem a dajkaterhességet, sem más reprodukciós eljárást nem tett volna megengedetté.
A rendelkező rész 2. pontjában felsorolt rendelkezések az Eütv. egyes, még hatályba nem lépett, s a korábbi rendelkezések szerint 2000. január 1-jén hatályba lépő rendelkezéseinek hatálybalépését akadályozták meg azáltal, hogy azokat 2000. január 1-jével hatályon kívül helyezték. Az Alkotmánybíróság a hatályon kívül helyező rendelkezések utólagos tartalmi alkotmányossági vizsgálatát korábban kizárta [16/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABK 2003, 209, 217-218.], ugyanakkor a jogalkotási eljárás hiányosságai miatti utólagos alkotmánybírósági vizsgálat és a lehetséges jogkövetkezmények kérdését nyitva hagyta [1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25.]. Álláspontom szerint a 2000. január 1-jével hatályon kívül helyezett jogszabályok - alkotmánybírósági határozat általi - hatályba léptetése ellentétes volna az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményével. Ezzel az indokolással a rendelkező rész 2. pontját elfogadhatónak tartom.
A törvény egészének megsemmisítését azért nem tartom indokoltnak, mert azt az indítvány nem kezdeményezte, és az az Alkotmánybíróság gyakorlatából sem következik.
Budapest, 2004. március 16.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró