68/2006. (XII. 6.) AB határozat

a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény 3. § (1) bekezdésének a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 56. § (1) bekezdés c) pontját módosító szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

Ennek megfelelően a törvény érintett rendelkezése a következő szöveggel lép hatályba:

"3. § (1) A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 56. § (1) bekezdés felvezető szövege, valamint a) pontja helyébe a következő rendelkezések lépnek:

"A hivatásos állomány tagjának a szolgálati viszonya - az (5) bekezdésben foglalt korlátozás figyelembevételével - felmentéssel akkor szüntethető meg, ha

a) az Országgyűlés, a Kormány, a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője, az országos parancsnok vagy - a Kormány által meghatározott létszámhatárig - az önkormányzati képviselő-testület döntése alapján a fegyveres szervnél létszámcsökkentést kell végrehajtani, és emiatt további szolgálatára nincs lehetőség;"

2. Az Alkotmánybíróság a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény 1. § (2)-(5) bekezdései, a 2. § (2) és (3) bekezdése, 3. § (4) és (5) bekezdése, a 4. § (3) és (4) bekezdése, az 5. §-a, a 7. § (1) és (2) bekezdése, valamint a 7. § (5) bekezdésének "2007. január 1-jén hatályát veszti a Ktv. 17. § (4) bekezdése, 20/A. § (1) bekezdésében a "- feltéve, hogy a 17. § (4) bekezdése szerinti munkakör-felajánlás nem vezet eredményre -" szövegrész, 20/A. § (5) bekezdése b) pontja, 31. § (6) és (8) bekezdésében, a "végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy ennek hiányában" szövegrészek, [...] a Hszt. 56. § (3) bekezdése" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz két olyan indítvány érkezett, amelyek túlnyomórészt a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Mtv.) több rendelkezése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányultak. Az eljárás során előterjesztett indítványozói kiegészítéseket, hiánypótlásokat az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálásánál figyelembe vette.

Az egyik indítványnak az Mtv.-t nem érintő részét az Alkotmánybíróság elkülönítette, a többi indítvány-elemet - az általuk támadott jogszabály azonosságára tekintettel - egyesítette, és azokat egy eljárásban bírálta el. Ennek megfelelően a vizsgálat a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényt (a továbbiakban: Ktv.) érintően az Mtv. 1. § (2)-(5) bekezdéseire, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvényt (a továbbiakban: Kjt.) érintően az Mtv. 2. § (2) és (3) bekezdésére, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényt (a továbbiakban: Hszt.) érintően az Mtv. 3. § (1) bekezdés szövegrészére, (4) és (5) bekezdésére, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvényt (a továbbiakban: Hjt.) érintően az Mtv. 4. § (3) és (4) bekezdésére, továbbá a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvényt (a továbbiakban: Mt.) érintően az Mtv. 5. §-ára terjedt ki. Valamennyi felsorolt rendelkezés hatálybalépésének időpontja 2007. január 1. napja.

Az indítványok tartalmilag az Mtv.-nek azokra a rendelkezéseire irányulnak, amelyek a közszférában foglalkoztatottak felmentéséről, illetve az ahhoz kapcsolódó juttatásokról szóló szabályozást módosítják.

A vizsgálat ezen túlmenően - az indítványi kérelmeknek megfelelően - magában foglalta az Mtv. 7. § (1) és (2) bekezdésének hatályba léptető rendelkezését, valamint az Mtv. 7. § (5) bekezdése hatályon kívül helyezésről szóló rendelkezésének egyes szövegrészeit. A hatályon kívül helyezés időpontja úgyszintén 2007. január 1. napja.

1. A foglalkoztatási jogviszonyok felmentéssel történő megszüntetése körében az alábbi indítványi kérelmeket vizsgálta az Alkotmánybíróság.

1.1. Az Mtv. 1. § (2) bekezdését azért kifogásolták az indítványozók, mert a Ktv. 17. § (2) bekezdés c) pontjának módosítása nyomán felmentési jogcím alkalmazása körében a munkáltató közigazgatási szerv nem köteles a vezetői megbízás visszavonását követően az érintett részére végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői munkakört felajánlani. Az indítványozók úgy vélik, hogy

a vezető megbízású köztisztviselő választási lehetőségének megszüntetése, a szakmai végzettség (képesítés) értékének figyelmen kívül hagyása fellazítja a köztisztviselői életpálya-modell már kialakult szabályozását. Ennek alapján mindkét indítványozó azt hangsúlyozza, hogy a támadott rendelkezés átrendezi a módosítás hatálybalépését megelőzően már létrejött jogviszonyokat úgy, hogy azok a foglalkoztatottakra nézve hátrányosabbá válnak. Szerintük ezáltal a módosítás megvalósítja a szerzett jogok védelmének megsértését, egyúttal a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába is ütközik, vagyis ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményével.

1.2. Az egyik indítványozó az Mtv. 3. § (1) bekezdésének szövegrészét is támadta, amely a Hszt. 56. § (1) bekezdés c/pontját úgy módosította, hogy a hivatásos állomány tagja szolgálati viszonyának felmentéssel történő megszüntetéséhez elegendő, ha az érintett szolgálati nyugellátásra jogosultságot szerzett. A módosítást megelőző -jelenleg hatályos - rendelkezés szerint a munkáltató csak akkor élhet a felmentési jogcímmel, ha a nyugdíjjogosultságot megszerző munkavállaló eredeti beosztásában szolgálati érdekből tovább nem foglalkoztatható, és a számára felajánlott legalább azonos szintű beosztást nem fogadta el. Az indítványozó szerint a módosítással a jogalkotó ki-üresítette a munkavállalói kedvezményt, mert a hatálybalépés után már nem ő, hanem kizárólagosan a munkáltató dönthet a szolgálati jogviszony felmentéssel történő megszüntetéséről. Ez arra a személyre nézve kifejezetten kedvezőtlen, aki szolgálati nyugdíjjogosultságot szerzett, szemben azokkal, akik ezt a jogosultságot még nem szerezték meg, hiszen ők ezen a jogcímen nem menthetők fel. A jogszabályi rendelkezés megváltoztatása tehát egyrészt ellentétes a visszamenőleges jogalkotás tilalmával, másrészt sérti a diszkrimináció tilalmára vonatkozó, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést, mert megvalósítja az azonos helyzetű személyek közötti hátrányos megkülönböztetést - állítja az indítványozó.

1.3. Részben a fenti módosításokhoz kapcsolódóan, részben azokon túlmenően ugyanaz az indítványozó támadta az Mtv. 7. § (5) bekezdése hatályon kívül helyező rendelkezéseinek bizonyos szövegrészeit is. Véleménye szerint a Ktv. egyes rendelkezéseinek [ 17. § (4) bekezdése, 20/A. § (1) bekezdésében a "- feltéve, hogy a 17. § (4) bekezdése szerinti munkakör-felajánlás nem vezet eredményre -" szövegrész, 31. § (6) és (8) bekezdésében a "végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy ennek hiányában" szövegrészek], illetve a Hszt. 56. § (3) bekezdésének hatályon kívül helyezése a törvényi szabályozás kiüresítését jelenti, amely az alkalmazási jogviszonyok jellegét alapvetően megváltoztatja: a foglalkoztatott kiszolgáltatott helyzetbe kerül, alkalmazásának fenntartása vagy megszüntetése nem törvényi előírásokba foglalt feltételek teljesítésétől függ, hanem előre ki nem számítható egyoldalú munkáltatói jognyilatkozaton múlik.

Az érintett rendelkezések hatályon kívül helyezése folytán a közigazgatási szerv nem köteles vizsgálni azt, hogy I van-e a felmentett köztisztviselő képzettségének és a besorolásának megfelelő másik betöltetlen munkakör, illetve azt sem, hogy a hivatali szervezetben van-e részmunkaidőben történő foglalkoztatásra lehetőség [Ktv. 17. § (4) bekezdés]. Értelemszerűen kimarad a tartalékállományba helyezésről szóló szabályozásból az a kitétel, amely a fenti hatályon kívül helyezett rendelkezésre utal vissza, vagyis ez esetben sem terheli a közigazgatási szervet másik munkakör-felajánlási kötelezettség [Ktv. 20/A. § (1) bekezdés szövegrésze]. A vezetői megbízásról való lemondáskor, illetve felmentést nem eredményező vezetői megbízás visszavonásakor - hasonlóképpen, mint a felmentéssel együtt járó esetben - sem kell a munkáltatónak másik vezetői megbízást felajánlania [Ktv. 31. § (6) és (8) bekezdés szövegrészei]. A jogalkotó a köztisztviselőkéhez hasonló megoldást alkalmazott a szolgálati viszonyban állókra a Hszt. 56. § (3) bekezdésének hatályon kívül helyezésével (másik beosztás felajánlási kötelezettségének eltörlése) .

Az indítványozó álláspontja szerint a hatályon kívül helyező rendelkezések révén a munkáltatói oldalon a jogalkotó korábban létrejött jogviszonyokba avatkozik be, vagyis a módosítás visszamenőleges hatályú, ami ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonsággal.

2. A végkielégítéssel és a felmentési időre járó díjazással kapcsolatban az alábbi indítványi kérelmeket vizsgálta az Alkotmánybíróság.

2.1. Az Mtv. 1. § (3)-(5) bekezdései [a Ktv. 18. § (4) bekezdésének, a 19. § (7) bekezdésének módosítása, illetve a 19. § új (9) bekezdéssel való kiegészítése], az Mtv. 2. § (2) és (3) bekezdése [a Kjt. 37. § új (12) bekezdéssel, illetve a 37/A. § új (2) bekezdéssel való kiegészítése], az Mtv. 3. § (4) és (5) bekezdése [a Hszt. 63. § (5) bekezdésének módosítása, illetve a 63. § új (7) bekezdéssel való kiegészítése], az Mtv. 4. § (3) és (4) bekezdése [a Hjt. 60. § (2) bekezdésének módosítása, illetve a 67. § új (8) bekezdéssel való kiegészítése], továbbá az Mtv. 5. §-a [Mt. 193/T. § (3) bekezdésének módosítása, illetve a 193/T. § új (4)-(5) bekezdésekkel való kiegészítése] azonos tartalommal határoznak meg egyes, a felmentéshez kapcsolódó juttatásokról szóló rendelkezéseket.

Az indítványozó a fentiekben felsorolt jogszabályi rendelkezések körében mindenekelőtt azt a szabályt támadta, amely szerint a felmentett foglalkoztatott (köztisztviselő, közalkalmazott, hivatásos állomány tagja, fizikai alkalmazott közigazgatási szervnél) a felmentési (fizikai alkalmazottnál: felmondási) időn belül a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetre (Hjt. szabályozásában: távolléti díjra) havonta egyenlő részletben jogosult. Az indítványozó által hivatkozott hatályos szabályozás ezzel szemben azt írja elő, hogy a mentesítés idejére járó díjazást a munkavégzési kötelezettséggel járó időszak utolsó napján kell kifizetni. A módosítás eredményeképpen - mutat rá az indítványozó - egyúttal megszűnik az a lehetőség, hogy a mentesítés tartamára kifizetett összeget az érintett akkor is megtarthatja, ha időközben új alkalmazási jogviszonyt létesített a közszféra szabályozási körébe tartozó szervvel.

Kiterjedt az indítvány arra is, hogy a végkielégítést - kivételt nem tűrő módon - a felmentési idő utolsó napján lehet csak kifizetni. A hatályos szabályozás - törvényenként eltérő megoldással - lehetőséget ad a végkielégítés korábbi kifizetésére. A módosítás nyomán viszont nem jár végkielégítés, ha a felmentett személy időközben a közszféra szabályozási körébe tartozó szervvel új alkalmazási jogviszonyt létesített, amit egyébként haladéktalanul köteles korábbi munkáltatójának írásban bejelenteni.

Az indítvány érinti továbbá azt az előírást, amely szerint a végkielégítéstől eleső személy új jogviszonyában a végkielégítés alapjául szolgáló időszak számítása során a felmentéssel megszüntetett jogviszony alapján végkielégítésre jogosító idejét is figyelembe kell venni.

A módosító rendelkezések alkotmányellenességének alátámasztására az indítványozó több összefüggésre is felhívta a figyelmet, így elsőként arra, hogy a módosítások megbontják az eddigi egységes - minden foglalkoztatási jogviszonyra kiterjedő - munkajogi szabályozást: az érintettek attól függően, hogy a felmentést követően hol találnak munkahelyet, eltérő helyzetbe kerülnek. Aki ugyanis maradva a közszférában, annak valamely területén helyezkedik el, nem lesz jogosult a felmentési időből még hátralévő idővel arányos átlagkeresetre, illetőleg végkielégítésre sem, szemben azzal, aki elhagyva a közszférát, a versenyszférában jut munkahelyhez. Az indítványozó ezzel kapcsolatban kifejtette, hogy a közszférában - ellentétben a versenyszférával - nincs egységes alkalmazási szabályozás, vagyis a különálló törvények hatálya alá tartozó foglalkoztatottak nem tekinthetők egységes személyközösségnek. Az egységes szabályozás hiánya annyit is jelent, hogy a felmentéssel együtt járó munkáltatói kötelezettségek előírását nem lehet a közszféra egységességére hivatkozással megkerülni. Az indítványozói álláspont szerint mindez megalapozza a módosítás diszkriminatív jellegét, mert olyan megkülönböztetést vezetett be a közszférában foglalkoztatottak körében, amely az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalomba ütközik. Különösen élesnek tartja ezt az ellentmondást az indítványozó a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott - az Mt. hatálya alatt álló - fizikai alkalmazottak körében. Rájuk ugyan a magánszféra munkajogi szabályozása vonatkozik, de munkáltatói felmondás esetén - szemben az Mt. hatálya alá tartozó más munkavállalókkal - csak akkor kapják meg maradéktalanul juttatásaikat, ha nem a közszférában helyezkednek el. Az indítványozó úgy véli, hogy ez különösen sérti a hátrányos megkülönböztetés alkotmányi tilalmát.

A közszféra és a versenyszféra közötti, a munkajogi szabályozásban megnyilvánuló különbségtételre tekintettel az indítványozó kérte annak megállapítását is, hogy a támadott rendelkezések sértik az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében foglaltakat, vagyis a diszkrimináció tilalmának a munka világára konkretizáló rendelkezését (egyenlő bérezés elve) .

Az indítványozó szerint indokolt a támadott módosító rendelkezéseket a jogbiztonság követelménye szempontjából is megvizsgálni, mert "megkérdőjelezhető az a jogszabály-alkotási gyakorlat, amely egy alapvető jogszabály lényeges tartalmát egy-két utólagos módosító rendelkezéssel úgy módosítja, hogy a jogszabály eredeti célja megkérdőjelezhető". A szerzett jogok tiszteletben tartása megkövetelné, hogy egyoldalú munkáltatói intézkedéssel - az indítványozó ezzel a törvényi módosításokra utal - a jogviszony ne változzon meg úgy, hogy annak hátrányossá vált tartalma miatt a foglalkoztatottak nem is léptek volna közszolgálatba. A jogbiztonsággal kapcsolatban még azt is kiemeli, hogy a módosítások hatálybalépéséig (2007. január 1.) a foglalkoztatottak az új helyzetre felkészülni nem tudnak, "hiszen adott esetben életpályájuk egészére vonatkozóan kell új stratégiát választaniuk". Összefoglalóan megjegyzi: a támadott rendelkezések a már meglévő munkajogi jogviszonyok tartalmát alakítják át úgy, hogy a jogviszony keletkezésekor ismert és elfogadott feltételeket a foglalkoztatottakra nézve hátrányosabbá teszi, így valójában a törvény visszamenőleges hatálya érvényesül. Mindezt ellentétesnek tartja az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményével.

2.2. Az Mtv. 7. § (5) bekezdésében foglalt hatályon kívül helyező rendelkezések közül a felmentéshez kapcsolódó juttatások körében a Ktv. 20/A. § (5) bekezdés b) pontját érinti az egyik indítvány. A Ktv. hatályon kívül helyezett rendelkezése a tartalékállományba helyezett köztisztviselőre nézve állapít meg - az általános szabályokhoz képest - szigorúbb előírást azzal, hogy az érintett részére a végkielégítést kizárólag a felmentési idő utolsó napján lehet kifizetni. Tekintettel arra, hogy a juttatások kifizetésére vonatkozó módosítások az eddigi kivételes szabályt teszik általánossá (valamennyi felmentett köztisztviselő a felmentési idő utolsó napján jogosult a végkielégítésre), a tartalékállományra vonatkozó különös rendelkezés szükségtelenné vált. Az indítványozó álláspontja szerint a hatályon kívül helyező rendelkezés révén a munkáltatói oldalon a jogalkotó korábban létrejött jogviszonyokba avatkozik be. Ezáltal szerzett jogok sérülnek, ami ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonsággal.

3. A másik indítványozó támadta az Mtv. 7. § (1) és (2) bekezdésében foglalt hatályba léptető rendelkezéseket is amiatt, hogy a törvény egyes rendelkezései eltérő időpontban lépnek hatályba [kihirdetést követő 8. nap (konkrétan: 2006. augusztus 10.), illetve 2007. január 1.]. Ez utóbbival összefüggésben megemlíti, hogy a 2007. január 1-jéig hátralévő idő nem elégséges a változásokra való felkészüléshez. A konkrét hatálybalépési időpontokon túlmenően kifogásolja azt is, hogy a módosítás "a már meglévő jogviszonyokat alakítja át, nem pedig a jövőben keletkező jogviszonyokra vonatkozik, gyakorlatilag (eredményét illetően) visszamenőleges hatálya van". Álláspontja szerint ez ellentétes a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával, azaz sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményét.

II.

Az Alkotmánybíróság eljárása során az alábbi jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikusjogállam."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

"70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.

(2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.

(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének."

2. Az Mtv. rendelkezései:

"1. § (2) A Ktv. 17. § (2) bekezdés c) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:

(A közszolgálati jogviszonyt felmentéssel meg kell szüntetni, ha) ,

»c) a vezetői megbízás visszavonását követően a köztisztviselő más köztisztviselői munkakörben való továbbfoglalkoztatására nincs lehetőség vagy a munkáltató által felajánlott másik köztisztviselői munkakört a köztisztviselő visszautasítja [31. § (9) bekezdés];«

(3) A Ktv. 18. § (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

»(4) A köztisztviselő a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetre havonta egyenlő részletekben jogosult.«

(4) A Ktv. 19. § (7) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

»(7) A végkielégítést a felmentési idő utolsó napján kell kifizetni.«

(5) A Ktv. 19. §-a a következő új (9) bekezdéssel egészül ki:

»(9) Ha a köztisztviselő a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés ideje alatt bármely költségvetési szervvel vagy költségvetési szerv legalább többségi befolyása alatt álló bármely gazdálkodó szervezettel teljes vagy részmunkaidős jogviszonyt létesít,

a) ezt a tényt korábbi munkáltatójának haladéktalanul köteles írásban bejelenteni,

b) a felmentési időből hátralevő idő tekintetében átlagkeresetre nem jogosult,

c) végkielégítésre nem jogosult, azonban új jogviszonyában a végkielégítés alapjául szolgáló időszak számítása során a felmentéssel megszüntetett jogviszony alapján végkielégítésre jogosító idejét is számításba kell venni.«"

"2. § (2) A Kjt. 37. §-a a következő új (12) bekezdéssel egészül ki:

»(12) Ha a közalkalmazott a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés ideje alatt bármely költségvetési szervvel vagy költségvetési szerv legalább többségi befolyása alatt álló bármely gazdálkodó szervezettel teljes vagy részmunkaidős jogviszonyt létesít,

a) ezt a tényt korábbi munkáltatójának haladéktalanul köteles írásban bejelenteni,

b) a felmentési időből hátralevő idő tekintetében átlagkeresetre nem jogosult,

(3) A Kjt. 37/A. §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg a § jelenlegi szövege az (1) bekezdés jelölést kapja:

»(2) A közalkalmazott a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetre havonta egyenlő részletekben jogosult.«"

"3. § (1) A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 56. § (1) bekezdés felvezető szövege, valamint a) és c) pontjai helyébe a következő rendelkezések lépnek:

»A hivatásos állomány tagjának a szolgálati viszonya - az (5) bekezdésben foglalt korlátozás figyelembevételével - felmentéssel akkor szüntethető meg, ha

[...]

c) szolgálati nyugellátásra szerzett jogosultságot;«

(4) A Hszt. 63. § (5) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

»(5) A hivatásos állomány tagja a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetre havonta egyenlő részletekben jogosult, részére a végkielégítést a felmentési idő utolsó napján kell kifizetni.«

(5) A Hszt. 63. §-a a következő új (7) bekezdéssel egészül ki:

»(7) Ha a hivatásos állomány tagja a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés ideje alatt bármely költségvetési szervvel vagy költségvetési szerv legalább többségi befolyása alatt álló bármely gazdálkodó szervezettel teljes vagy részmunkaidős jogviszonyt létesít,

a) ezt a tényt a korábban munkáltatói jogkört gyakorló elöljárónak haladéktalanul köteles írásban bejelenteni,

b) a felmentési időből hátralevő idő tekintetében átlagkeresetre nem jogosult,

"4. § (3) A Hjt. 60. § (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

»(2) A hivatásos állomány tagja a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó távolléti díjra havonta egyenlő részletekben jogosult.«

(4) A Hjt. 67. §-a a következő új (8) bekezdéssel egészül ki:

»(8) Ha a hivatásos állomány tagja a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés ideje alatt bármely költségvetési szervvel vagy költségvetési szerv legalább többségi befolyása alatt álló bármely gazdálkodó szervezettel teljes vagy részmunkaidős jogviszonyt létesít,

a) ezt a tényt a korábban munkáltatói jogkört gyakorló elöljárónak haladéktalanul köteles írásban bejelenteni,

b) a felmentési időből hátralevő idő tekintetében távolléti díjra nem jogosult,

"5. § A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 193/T. § (3) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép, egyidejűleg a § a következő új (4)-(5) bekezdésekkel egészül ki:

»(3) Az e fejezet alapján foglalkoztatott munkavállalók esetében alkalmazni kell a Ktv. 14/A. §-ában foglaltakat.

(4) A munkáltató működésével összefüggő okból történő felmondás esetén a munkavállaló a 97. § (2) bekezdésében foglaltaktól eltérően:

a) a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetre havonta egyenlő részletben jogosult,

b) a végkielégítést a felmentési idő utolsó napján kell kifizetni.

(5) Ha a munkavállaló a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés ideje alatt bármely költségvetési szervvel vagy költségvetési szerv legalább többségi befolyása alatt álló bármely gazdálkodó szervezettel teljes vagy részmunkaidős jogviszonyt létesít,

a) ezt a tényt korábbi munkáltatójának haladéktalanul köteles írásban bejelenteni,

b) a felmondási időből hátralevő idő tekintetében átlagkeresetre nem jogosult,

c) végkielégítésre nem jogosult, azonban új jogviszonyában a végkielégítés alapjául szolgáló időszak számítása során a felmondással megszüntetett jogviszony alapján végkielégítésre jogosító idejét is számításba kell venni.«"

"7. § (1) E törvény - a (2) bekezdésben meghatározott kivételekkel - a kihirdetését követő 8. napon lép hatályba.

(2) E törvény 1. § (l)-(6) bekezdése, 2. §-a, 3. § (l)-(5) bekezdése, 4. § (l)-(4) bekezdése és 5. §-a 2007. január 1-jén lép hatályba.

(5) 2007. január 1-jén hatályát veszti a Ktv. 17. § (4) bekezdése, 20/A. § (1) bekezdésében a »- feltéve, hogy a 17. § (4) bekezdése szerinti munkakör-felajánlás nem vezet eredményre -« szövegrész, 20/A. § (5) bekezdés b) pontja, 31. § (6) és (8) bekezdésében a »végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy ennek hiányában szövegrészek, a Kjt. 30. § (3) bekezdése, 37. § (10) bekezdésében az »- eltérő megállapodás hiányában -« szövegrész, a Hszt. 56. § (3) bekezdése, 245/D. § (2) bekezdésében a »végzettségének, képzettségének és« szövegrész, valamint a Hjt. 59. § (3) bekezdése."

3. A módosítással (hatályon kívül helyezéssel) érintett rendelkezések hatályos szövege:

3.1. A Ktv. rendelkezései:

"17. § (2) A közszolgálati jogviszonyt felmentéssel meg kell szüntetni, ha

c) a vezetői megbízás visszavonását követően a köztisztviselő részére felajánlható, végzettségének, képzettsé-gének megfelelő másik vezetői vagy köztisztviselői munkakör nincs, illetve a felajánlott állást a köztisztviselő visszautasítja [31. § (9) bekezdés];

(4) A köztisztviselő az (1) bekezdés a)-c) pontjai alapján akkor menthető fel, ha a hivatali szervezetben vagy annak irányítása alatt álló közigazgatási szervnél a képzettségének és a besorolásának megfelelő másik betöltetlen munkakör nincs, vagy ha az ilyen munkakörbe való áthelyezéshez nem járul hozzá, illetve a hivatali szervezetben a 14/A. § szerinti részmunkaidőben történő foglalkoztatásra nincs lehetőség. A közigazgatási szerv irányítása alatt álló másik közigazgatási szervnél lévő betöltetlen munkakör csak a másik közigazgatási szerv vezetőjének egyetértésével ajánlható fel."

"18. § (4) A munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés tartamára kifizetett átlagkereset akkor sem követelhető vissza, ha a köztisztviselő ez idő alatt munkavégzéssel járó jogviszonyt létesít."

"19. § (7) A munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetet a munkavégzési kötelezettséggel járó utolsó munkanapon, a végkielégítést a felmentési idő utolsó napján kell kifizetni. A hivatali szerv vezetője azonban - a köztisztviselő kérelmére - úgy is dönthet, hogy a végkielégítés összegének kifizetésére is az utolsó munkában töltött napon kerüljön sor."

"20/A. § (1) Ha a közigazgatási szervnél alkalmazott köztisztviselőt közszolgálati jogviszonyából a 17. § (1) bekezdésének a)-c), illetve (2) bekezdésének a) pontjában meghatározott ok miatt mentik fel, legfeljebb a felmentési idő tartamára beleegyezésével tartalékállományba kell helyezni - feltéve, hogy a 17. § (4) bekezdése szerinti munkakör-felajánlás nem vezet eredményre - abból a célból, hogy számára másik közigazgatási szervnél képzettségének, besorolásának megfelelő köztisztviselői állást ajánljanak fel. Ha a köztisztviselő a tartalékállományba helyezéséhez nem járul hozzá, vagy kérésére a tartalékállományból törlik, a reá irányadó végkielégítés felére jogosult. A közszolgálati jogviszony megszűnésével a tartalékállományba helyezés is megszűnik."

(5) A tartalékállományba helyezés alatt a felmentésre és a végkielégítés kifizetésére vonatkozó szabályokat az alábbi eltérésekkel kell alkalmazni:

[...]

b) a végkielégítés kizárólag a felmentési idő utolsó napján fizethető ki."

"31. § (6) A vezetői megbízásról történt lemondás esetén a köztisztviselőnek az (5) bekezdésben meghatározott időtartam alatt a közigazgatási szervnél - feltéve, ha felajánlható munkakörrel rendelkezik - végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy ennek hiányában köztisztviselői munkakört kell felajánlani. A köztisztviselő a felajánlott munkakör elfogadásáról vagy elutasításáról a felajánlástól számított öt munkanapon belül írásban nyilatkozik. A nyilatkozat hiányát a munkakör elutasításának kell tekinteni, kivéve, ha a késedelem a köztisztviselő önhibáján kívül eső okból következett be. A köztisztviselő elfogadó nyilatkozata esetén őt az új munkakörének megfelelően kell besorolni és besorolásának megfelelő illetményre jogosult.

[-]

(8) A vezetői megbízás visszavonása esetén - a (2) bekezdést, valamint az 50. § (2) bekezdés g) pontját kivéve - a köztisztviselőnek a visszavonással egyidejűleg a közigazgatási szervnél - feltéve, ha felajánlható munkakörrel rendelkezik - végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy ennek hiányában köztisztviselői munkakört kell felajánlani. A köztisztviselő a felajánlott munkakör elfogadásáról vagy elutasításáról a felajánlástól számított öt munkanapon belül írásban nyilatkozik. Ha a köztisztviselő a felajánlott munkakört elfogadja, akkor a vezetői megbízás visszavonása időpontjától kezdődően új munkakörének megfelelően kell besorolni, és amennyiben korábbi illetménye magasabb az új munkaköre szerinti illetményénél - kivéve, ha a vezetői megbízás visszavonására külszolgálatra történő ki- vagy berendelés miatt került sor - hat hónapig a korábbival azonos illetményre, azt követően besorolásának megfelelő illetményre jogosult. A különbözetet a foglalkoztató közigazgatási szervnek kell biztosítania."

3.2. A Hszt. rendelkezései:

"56. § (1) A hivatásos állomány tagjának a szolgálati viszonya - a (3) és (5) bekezdésben foglalt korlátozás figyelembevételével - felmentéssel akkor szüntethető meg, ha

c) szolgálati nyugellátásra szerzett jogosultságot és az eredeti beosztásában szolgálati érdekből tovább nem foglalkoztatható, a számára felajánlott legalább azonos szintű beosztást pedig nem fogadta el;

(3) Az (1) bekezdés a) és b) pontja esetén a hivatásos állomány tagja akkor menthető fel, ha iskolai végzettségének (szakképesítésének), addigi beosztásának, rendfokozatának és besorolásának megfelelő más - akár átképzés után - betölthető beosztás, illetőleg más helységben levő ilyen beosztás nem biztosítható számára, továbbá, ha az átképzéshez, illetve a más helységbe, illetőleg beosztásba való áthelyezéséhez nem járult hozzá, és rendelkezési állományban sem tartható. Felmentéssel szüntethető meg a szolgálati viszonya annak is, akinek alacsonyabb szolgálati beosztás biztosítható, de azt nem fogadja el.

"63. § (5) A felmentés idejére járó illetményt, illetőleg a végkielégítést a munkavégzési kötelezettséggel járó utolsó szolgálati napon kell kifizetni."

3.3.A Hjt. rendelkezése:

"60. § (2) Amennyiben az állomány tagja a felmentési idő alatt munkavégzésre irányuló jogviszonyt létesít az annak tartamára kifizetett távolléti díj nem követelhető vissza."

3.4. Az Mt. rendelkezése:

"193/T. § (3) Az e fejezet alapján foglalkoztatott munkavállalók esetében alkalmazni kell a Ktv. 14/A. §-ában, valamint - a munkáltató működésével összefüggő okból történő rendes felmondás esetén - megfelelően a 17. § (4) bekezdésében foglaltakat."

III.

Az egyik indítvány bevezető része - anélkül, hogy tartalmi kifejtést adna - utal az Alkotmány 70. § (4) bekezdésére. A hivatkozott alkotmányi rendelkezés az európai parlamenti választáson való részvételről szól, s mint ilyen nem hozható összefüggésbe a jelen eljárásban vizsgált munkajogi szabályozással. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően vizsgálatát a többi, indítványozók által hivatkozott alkotmányi rendelkezés körében folytatta le.

Az indítvány részben megalapozott.

A)

Az Alkotmánybíróság a közszférában foglalkoztatottak felmentésével kapcsolatos jogszabály-módosítások közül az Mtv. 3. § (1) bekezdése szövegrészének alkotmányellenességét állapította meg, a többi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására előterjesztett indítványt elutasította.

1. A vizsgált felmentési jogcím alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság a diszkrimináció alkotmányi tilalma megszegésére alapította, azon belül is az un. ésszerűségi tesztet alkalmazta. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint: "[a]z Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom- amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé." [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.] Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen,.ésszerii indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 47, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 303.; stb.]

A Hszt. személyi hatálya alá tartozó hivatásos állomány tagjai azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok foglalkoztatásra irányuló jogviszonyuk egészét tekintve általában, és ugyanígy a felmentésükről szóló szabályozás körében különösen. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy az azonos törvényi jogállás nem eredményezi a törvény hatálya alá tartozó individuális jogviszonyok tartalmi azonosságát. A Hszt. - csakúgy, mint a többi foglalkoztatási törvény - engedi a különbségtételt annak megfelelően, hogy az egyes személyek, személycsoportok (ezen belül külön is: munkáltatók, munkavállalók) konkrét helyzete miként alakul, a törvényi feltételeknek mennyiben felelnek meg. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően azt vizsgálta, hogy az indítvánnyal kifogásolt rendelkezésből fakadó különbségtétel önkényes-e.

A felmentés egyoldalú munkáltatói jognyilatkozat, amely a jogviszony megszüntetését eredményezi. A közszféra foglalkoztatási szabályozása - több minden más mellett - abban tér el a versenyszféráétól (Mt.), hogy felmentésre csak a törvényben nevesített jogcímek alapján kerülhet sor, azaz a felmentés, mint a foglalkoztatási jogviszonyt megszüntető jogcím, törvényi korlátozás alatt áll. A foglalkoztatott szempontjából ez annyit jelent, hogy jogviszonya - a versenyszféra munkajogi szabályozásához képest - stabil, s ez a szolgálati kötelmekből eredő kötelezettség ellensúlyaként egyfajta speciális jogosultságnak, azaz sajátos közszolgálati kedvezménynek minősül.

A felmentés egyik külön nevesített esete a nyugdíjjogosultság megszerzése, aminek bekövetkezése alapvetően két tényezőtől függ: meghatározott korhatár, illetőleg szolgálati idő elérésétől. A Hszt. vizsgált rendelkezésében foglalt feltétel, azaz a szolgálati nyugellátási jogosultság ehhez képest speciális rendelkezés, mert a Hszt. 182. § (1) bekezdése értelmében 25 év tényleges szolgálati viszonyban eltöltött szolgálati idő után - korhatár elérése nélkül - megszerezhető. A jelen eljárás szempontjából azonban még lényegesebb az a momentum, hogy a szolgálati időbe - az öregségi nyugdíjra vonatkozó szabályokkal ellentétben - csak a tényleges szolgálati viszonyban eltöltött idő számít. Másként kifejezve ez annyit jelent, hogy egyéb foglalkoztatási jogviszonyban történt alkalmazás idejét ebbe a speciális nyugellátási formába nem lehet beszámítani. Ez az a körülmény, ami megalapozza az azonos jogállású személyek közötti különbségtételt, nevezetesen azt, hogy aki 25 éves pályafutása során mindvégig szolgálati jogviszonyban állt, felmenthető, aki viszont más foglalkoztatási - a speciális nyugellátási jogosultság szempontjából figyelmen kívül hagyandó -jogviszonyban is állt, ezen a jogcímen nem menthető fel.

A szolgálati nyugellátási jogosultság kétségkívül kedvezmény, mind tartalmában, mind pedig abból a szempontból, hogy a jogosult döntésén múlik, igénybe kívánja-e venni. A hatályos szabályozás ezt figyelembe véve úgy rendelkezik, hogy felmentési jogcímként szűkkörűen, gyakorlatilag a jogosult egyetértésével alkalmazható. Ezen változtat az Mtv. 3. § (1) bekezdésében foglalt módosítás, ami közvetlen és kizárólagos munkáltatói jogkörbe helyezi a felmentési szabály alkalmazását. Ez önmagában I nem volna kifogásolható. Alkotmányellenessé az teszi, hogy hátrányosan érinti azokat, akik mindvégig szolgálati viszonyban álltak, de még nem kívánnak nyugdíjba vonulni. A jogalkotó ugyanis elvonja a nyugellátási kedvezményezett döntési jogosultságát, vagyis a jogosult nem tudja megakadályozni a kedvezmény igénybevételére való kötelezést. Eredményét tekintve ez a rendelkezés megszünteti a felmentési korlátozást az azonos jogviszonyban állók egy csoportjával szemben. A munkáltatót nem terheli olyan kötelezettség, hogy mindenképpen érvényesítse ilyen esetben a jogviszony megszüntetését, de az sem, hogy a hivatásos szolgálati jogviszonyban állóval erről egyeztessen, és csak az ő beleegyezése esetén döntsön a felmentésről.

A Hszt. 184. §-a szerint a 25 év tényleges szolgálati viszonyban eltöltött idő alapján az átlagkereset 65%-a illeti meg a jogosultat szolgálati nyugdíj gyanánt. 37 és ennél több év után viszont már 83% jár, vagyis a szolgálati nyugdíj összege jelentősen emelkedik, ha a jogosult tovább ma-rad állományban. A vizsgált szabályozás ugyanakkor elzárja a jogosultat attól, hogy a kedvezményt - saját döntése alapján - későbbi időpontban vegye igénybe.

A felmentéssel szemben a Hszt. 197. §-a engedi a bírósági utat, de még a felmentés jogellenességének megállapítása sem eredményezi minden esetben az érintett visszahelyezését. A Hszt. 64. § (1) bekezdése alapján jogvita felmerülésétől, illetve annak kimenetelétől függetlenül is van lehetőség a hivatásos állományba való visszavételre. Erre azonban csak feltételesen (szolgálati érdekből és egy alkalommal) kerülhet sor, vagyis a felmentett személy számára alanyi jogon nem nyílik meg az újraalkalmazási lehetőség.

A felmentés tehát az esetek túlnyomó többségében azzal jár, hogy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagja (a határőr, a rendőr, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknak a Hszt. hatálya alá tartozó alkalmazottja) végérvényesen kikerül az adott foglalkoztatási körből anélkül, hogy ugyanezt a foglalkozást a későbbiekben máshol választani, illetve gyakorolni tudná.

A jelen ügyben vizsgált rendelkezés önkényességét az valósítja meg, hogy kedvezmény (szolgálati nyugellátás) igénybevételére a fegyveres szerv indokolás nélkül "kényszerítheti" a hivatásos állomány tagját, ráadásul úgy, hogy ezáltal egy másik kedvezményt (felmentési korlátozás) szüntet meg. Mindez azt eredményezi, hogy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak egy része - szándéka ellenére - foglalkozását a továbbiakban nem gyakorolhatja. Az Alkotmánybíróság ennek alapján megállapította, hogy ez a szabályozás az azonos jogállású személycsoporton belül a hosszabb tényleges szolgálati idővel rendelkezőkre nézve hátrányos megkülönböztetést eredményez, ezért sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Mtv. 3. § (1) bekezdésének a Hszt. 56. § c) pontjára vonatkozó szövegrészét megsemmisítette.

Az indítványozó a megsemmisített rendelkezésről azt állította, hogy az Alkotmány egy másik [2. § (1) bekezdés] rendelkezésébe is ütközik. Az Alkotmánybíróság azonban, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti és megsemmisíti, akkor további alkotmányellenességi okot nem vizsgál. [4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.]

2. A felmentéssel kapcsolatos többi jogszabály-módosítás (ideértve egyes hatályon kívül helyező rendelkezése-ket is) alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság nem állapította meg. Az indítványozók minden érintett rendelkezésről az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközését állították, nevezetesen: a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát és a szerzett jogok sérelmét.

2.1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság követelménye szorosan kapcsolódik a jogállamiság alkotmányos elvéhez, annak szerves részét képezi.

A jogbiztonság követelménye az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogalkotó kötelezettségévé teszi azt, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve kiszámíthatóak, előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65-66.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81-82.; 28/1993. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1993, 220, 225.] Az Alkotmánybíróság a kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának alkotmányos elvét. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81-82.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158.; 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992, 332, 333.]

A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatban megállapította: "[a] jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy

- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,

- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.

A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is." I (ABH 1992, 131, 132.)

Ebben az értelemben fogalmazza meg a visszamenőleges jogalkotás tilalmát a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése is, amely szerint: "[a] jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé".

Mindezt figyelembe véve a jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Mtv. indítvánnyal támadott rendelkezéseinek alkalmazását hatálybalépésüket megelőző időszakra vonatkozóan a jogalkotó nem rendelte el; ez egyébként a kifogásolt hatályon kívül helyező rendelkezések tekintetében fogalmilag kizárt, hiszen azok visszamenőleges alkalmazás elrendelését lehetővé tevő új szabályozást értelemszerűen nem vezetnek be. Nem állapítható meg továbbá az, hogy a sérelmezett módosítás (hatályon kívül helyezés) alapján lezárt (teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene felülvizsgálni, illetve az sem, hogy a támadott rendelkezéseket azok hatálybalépésének időpontjában már folyamatban lévő ügyekben kellene alkalmazni.

További vizsgálatot az a következetes alkotmánybírósági gyakorlat indokol, amely szerint valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.; legutóbb: 144/B/2002. AB határozat, ABK 2006. július-augusztus, 601, 601-602.]

A 174/B/1999. AB határozatában az Alkotmánybíróság - a fentiekben ismertetett elvi jelentőségű megállapításokra is tekintettel - olyan indítványt utasított el, amely azt kifogásolta, hogy a törvényhozó a köztisztviselői, közalkalmazotti és szolgálati jogviszonyokban álló foglalkoztatottakra vonatkozó egyes munkajogi rendelkezéseket a jövőre nézve hátrányosabban szabályozta. Az Alkotmánybíróság a határozatban rámutatott: "[a] támadott szabályozás alkotmányellenessége [...] ebben a körben csak akkor lenne megállapítható, ha az ígérvény alanyi joggá válásához szükséges feltételeinek módosítása valamely más alkotmányos rendelkezés (pl. az Alkotmány 70/A. §-a szerinti diszkrimináció-tilalom) sérelmét eredményezné. [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31, 53.] Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén kívül azonban más alkotmányos rendelkezés sérelmére nem hivatkozott az indítványozó." (ABH 2005, 870, 878.) Az Alkotmánybíróság hasonló tartalmú indítvány kapcsán úgyszintén nem állapította meg az alkotmányellenességet. (32/B/1999. AB határozat, ABK 2006. szeptember, 666.)

Az Alkotmánybíróságnak a hivatkozott ügyben idézett megállapításai a jelen ügyben is irányadóak. Tekintettel arra, hogy az indítványozók az Mtv. kifogásolt rendelkezéseivel kapcsolatban csak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkoztak, a támadott szabályozás alkotmányellenességét - a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába való ütközés hiánya miatt - az Alkotmánybíróság ezúttal sem állapította meg.

2.2. Az Mtv. 1. § (2) bekezdése - amellyel kapcsolatban az egyik indítványozó a szerzett jogok védelmének alkotmányos követelményét felhozta - felmentési jogcímen belüli szabályozási elemet változtat meg (a másik vezetői megbízás felajánlásának kötelezettségét törli) .

Közszolgálati jogviszony megszüntetése törvényi feltételeinek megváltoztatása kapcsán az Alkotmánybíróság elvi éllel mondta ki a következőket: "[m]íg az Mt. fő szabály szerint szabad és korlátozhatatlan felmondási jogkört biztosít a munkáltatónak, addig a közszférában az ún. el-bocsáthatatlanság elve érvényesül, vagyis felmentésre csak a törvényben meghatározott jogcímek alapján kerülhet sor. Ezeknek a felmentési okoknak a nevesítése olyan garanciális követelmény, amely összefügg a köztisztviselők (közalkalmazottak) foglalkoztatási viszonyának sajátos jellegével, vagyis azzal, hogy a versenyszféra szabályozásával szemben a közszférában zárt (karrier) típusú rendszert hozott létre a jogalkotó. A közszolgálat zárt rendszerének törvényi szabályozása során a jogalkotó nem tekinthet el a stabilitás elvének érvényesítésétől. Nyilvánvalóan ezzel ellentétes lenne az, ha valamely közszolgálati jogviszonyt minden törvényi korlátozás nélkül - a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkörében- lehetne megszüntetni." (833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775, 1780.)

Az Alkotmánybíróság külön kiemelte, hogy a "[...,] törvénymódosítás nem a közszolgálati jogviszony stabilitását szolgáló korlátozás megszüntetésére, hanem a korlátozásra vonatkozó szabályozás egy elemének kiegészítésére irányult. [...] A felmentési jogcímek egyikének ilyen irányú és tartalmú kiegészítése a közszolgálati rendszer egészének zárt jellegét nem szüntette meg." (ABH 2004, 1775, 1780.)

A jelen eljárással összefüggésben ez annyit jelent, hogy mindaddig, amíg a közszféra foglalkoztatási szabályait tekintve a felmentési jogcímeket törvény határozza meg tételesen, s a szabályozás nem sérti az Alkotmány valamely rendelkezését - így különösen a munkához való jogot, illetőleg a diszkrimináció tilalmát - a szerzett jogok sérelme, vagyis az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével való alkotmányjogi összefüggés nem merülhet fel.

2.3. A 2.1. és a 2.2. pontokban kifejtetteknek megfelelően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Mtv.

1. § (2) bekezdése, valamint a 7. § (5) bekezdésének "2007. január 1-jén hatályát veszti a Ktv. 17. § (4) bekezdése, 20/A. § (1) bekezdésében a »- feltéve, hogy a 17. § (4) bekezdése szerinti munkakör-felajánlás nem vezet eredményre -« szövegrész, [...] 31. § (6) és (8) bekezdésében a »végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy ennek hiányában« szövegrészek, [...] a Hszt. 56. § (3) bekezdése" szövegrésze nem sérti az Alkotmány

2. § (1) bekezdését, ezért az indítványt elutasította.

B)

A végkielégítéssel és a felmentési időre járó díjazással kapcsolatban előterjesztett indítványi kérelmeket az

Alkotmánybíróság elutasította. Vizsgálatát az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, a 70/A. § (1) bekezdésére, valamint a 70/B. § (l)-(3) bekezdéseire tekintettel folytatta le.

Az Alkotmánybíróság megfogalmazása szerint: "[r]endeltetését tekintve a végkielégítés a munkakeresés időszakában, az ismételt munkavállalásig terjedő időben egyfajta anyagi jellegű támogatást jelent és a megélhetés biztosítását célozza azon nyugellátásra nem jogosult foglalkoztatottak számára, akiknek a jogviszonya önhibájukon kívül (tehát nem szakmai alkalmatlanság, a szolgálatra való méltatlanná válás stb. miatt) kerül megszüntetésre." (174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 875.) A végkielégítés funkciója a tisztes végelbánás egyik eszközeként tehát az, hogy a munkáltató oldalán felmerült okból az adott foglalkoztatási jogviszonyból kikerülő személy újraalkalmazásáig anyagi biztonságban legyen. A közszféra foglalkoztatottjait megillető végkielégítés viszonylag magasabb összegét a sajátos munkajogi kötelmek (béralku visszafogottsága, sztrájkjog korlátozottsága, túlmunka speciális szabályai stb.) akár egyfajta ellensúlyaként is lehet értelmezni.

Az Mtv.-ben foglalt módosítás nyomán a közszférában foglalkoztatottak az Mt. hatálya alá tartozókhoz képest másként - azaz differenciáltan -jutnak hozzá mind a végkielégítésükhöz, mind pedig a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresethez (távolléti díjhoz) . Ez a végkielégítést illetően két körülményben mutatkozik meg: egyrészt nem az utolsó munkában töltött napon történik a kifizetés, hanem a felmentési idő utolsó napján, másrészt el is maradhat a kifizetés, ha a felmentett a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés ideje alatt a közszférában helyezkedik el. Az átlagkereset (távolléti díj) pedig csak addig jár, amíg a felmentett a közszférában el nem helyezkedik.

A végkielégítés jogintézménye szabályozásának, a jogosultság törvényi feltételei megváltoztatásának alkotmányosságával az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott. Az 1399/B/1995. AB határozatában leszögezte: "[a] végkielégítés munkajogi jogintézmény. A végkielégítéshez való jog - a munkához, az egyenlő munkáért egyenlő bérhez, a munkához igazodó jövedelemhez való jog alkotmányos garantálásával szemben - nem szerepel az Alkotmány XII. fejezetében felsorolt alapvető jogok között." (ABH 1996, 589, 590.) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a végkielégítés feltételeinek meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg, alkotmányellenesség csak egészen szélsőséges esetben állapítható meg. [lásd 174/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 877-878.; hivatkozással továbbá a 2180/B/1991. AB határozatra, ABH 1992, 559, 562.; a 2264/B/1991. AB határozatra, ABH 1992, 567, 568.; a 397/B/1994. AB határozatra, ABH 1994, 712, 714-715.; az 1399/B/1995. AB határozatra, ABH 1996, 589, 590.; és az 1221/B/1992. AB határozatra, ABH 1993, 610, 611.]

1. Az Alkotmánybíróság - a fentiekkel összhangban - eddigi működése során nem hozott olyan határozatot, amiben végkielégítésről szóló jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, ezen belül is a jogbiztonság követelményének megsértésére alapozta volna. Ezt olyan esetekben sem tette, amikor a jogalkotó a végkielégítés alapjául szolgáló időtartamot szűkítve annak mértékét csökkentette, [lásd a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) felülvizsgálatával foglalkozó AB határozatok, nevezetesen: 1399/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 589.; 661/B/1997. AB határozat, ABK2006. március, 199.]

A jogbiztonsággal összefüggésben a szerzett jogok tiszteletben tartása körében az Alkotmánybíróság kimondta: "[a]z indítványozó által sérelmezett, a Gst. 97. §-ával megállapított szabály alkalmazásáról a Gst. 112. § (1) és (8) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a 97. § rendelkezéseit a Gst. hatálybalépését követően közölt felmentések esetében kell alkalmazni. Mivel a végkielégítésre való jogosultság megszerzése a felmentés közlésének jogi tényéhez kötődik, nem állapítható meg az, hogy a kifogásolt módosítás következtében szerzett jogok visszamenőleges hatályú megszüntetésére került sor. Nincs szó ugyanis arról, hogy lezárt (már teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene a munkáltatóknak felülvizsgálni, és - tekintve, hogy erről a törvény nem rendelkezik - arról sem, hogy a támadott rendelkezések hatálybalépésének időpontjában már folyamatban levő jogviszonyokra (az 1995. június 30-át megelőzően közölt felmentések alapján járó végkielégítések számítására, vagy a közigazgatási szerv és a köztisztviselő között, illetve bíróság előtt vitássá tett igényekre) vonatkozóan kellene alkalmazni az új szabályozást." (661/B/1997. AB határozat, ABK 2006. március, 199, 201-202.)

Ugyanezt a megoldást alkalmazza az Mtv. 7. § (3) bekezdése, amely kimondja, hogy a végkielégítésre vonatkozó módosított rendelkezéseket csak a 2007. január 1-jét követően közölt felmentésekre, illetve felmondásokra kell alkalmazni. Így - csakúgy, mint a felmentési jogcím jelen eljárásban már vizsgált esetében - nem állapítható meg az, hogy a sérelmezett módosítás alapján lezárt (teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene a jogalkalmazónak felülvizsgálni, illetve az sem, hogy a támadott rendelkezéseket azok hatálybalépésének időpontjában már folyamatban lévő ügyekben kellene alkalmazni.

Az Mtv. végkielégítésről szóló módosító rendelkezéseinek hatálybalépését megelőzően létrejött jogviszonyok tekintetében az Alkotmánybíróság - csakúgy, mint a felmentési jogcím körében - irányadónak tekinti a 174/B/l999. AB határozatában tett megállapítást. E szerint nem sérti a jogbiztonság követelményét a végkielégítés feltételeinek és mértékének jövőre vonatkozó olyan átalakítása, amely a jövőbeni jogosultak számára egyes esetekben hátrányosabb. (ABH 2005, 870, 878.) Az Alkotmánybíróság hasonló tartalmú indítvány kapcsán úgyszintén nem állapította meg az alkotmányellenességet (32/B/1999. AB határozat, ABK 2006. szeptember, 666.) .

A felmentési időn belül a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idején járó átlagkereset (távolléti díj) tekintetében is a végkielégítéssel kapcsolatos, álláspontját tekinti irányadónak az Alkotmánybíróság. Önmagában az, hogy az Mtv. vonatkozó rendelkezései értelmében nem az utolsó munkában töltött napon kerül sor ennek kifizetésére, hanem a későbbiekben havi egyenlő részletben, illetőleg a közszférában történő újraalkalmazás esetén a még hátralévő részletek elmaradnak, nem sérti a jogbiztonság követelményét.

2. A továbbiakban az Alkotmánybíróság a felmentéshez kapcsolódó juttatásokról szóló módosításnak a diszkrimináció tilalmát deklaráló alkotmányi rendelkezéssel való összefüggését vizsgálta.

A végkielégítés és az alkotmányi tilalom Összefüggésének általános tartalmát az alábbiak szerint fejezte ki az Alkotmánybíróság: "[a] jogalkotó a végkielégítésre vonatkozó elosztási szabályokban a munkavállalók alkalmazási körülményei szerinti megkülönböztetést tehet, ha ez egyébként nem sérti az emberi méltóságot. A végkielégítésre jogosultnak ahhoz van alkotmányosan védett joga, hogy a vele azonos jogállásúak között ne érje tilos megkülönböztetés." (2180/B/91. AB határozat, ABH 1992, 559, 562.) Ez utóbbi fogalmi elem kibontását az 1303/B/1996. AB határozat tartalmazza: "[a] törvények - az Alkotmány kivételével - nincsenek hierarchikus kapcsolatban egymással. Az Mt, a Ktv. és a Kjt. a munkaviszonyban álló személyek három nagy csoportjára nézve számos vonatko-zásban más munkajogi szabályozást alkalmaz. Önmagában nem alkotmányellenes tehát az sem, ha a törvények a végkielégítés feltételeinek a meghatározásában is differenciálnak a csoportok között. [...] A differenciált szabályozás nem azonosítható a diszkrimináló szabályozással." (ABH 1997, 693, 694.)

Az ismertetett értelmezésből - a jelen ügyre vonatkozóan is - egyértelműen következik, hogy csak az azonos jogállású személyek (az egyes foglalkoztatási törvények hatálya alá tartozók) közötti indokolatlan különbségtétel eredményezheti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés sérelmét.

2.1. Az egyes foglalkoztatási törvények közül elsőként a közszféra (Ktv., Kjt., Hszt., Hjt.) szabályozását vizsgálta az Alkotmánybíróság.

Amennyiben az Mtv. szerinti kifizetési feltételekben történt módosítást tekintjük, abban egységes a szabályozás, hogy a végkielégítés, valamint a felmentési időre járó díjazás összegszerűsége nem, csak a kifizetés időbelisége változott. Emiatt valamennyi foglalkoztatott számára hátrányos az, hogy - szemben a hatályos szabályozással - később, illetve nem egy összegben kapják meg a felmentéshez kapcsolódó juttatásokat.

A felmentett személyek csoportján belül tehát annyiban nem tesz különbséget a jogalkotó, hogy az érintettek egységesen nem kapják meg az utolsó munkában töltött napon járandóságukat. Ezt követően viszont megragadható a különbségtétel, mert a módosítás két személycsoportot hoz létre: az egyik csoportba azok tartoznak, akik a felmentési idő alatt egyáltalán nem létesítenek új foglalkoztatási jogviszonyt, illetőleg a versenyszférában helyezkednek el; a másik csoportot azon személyek képezik, akik ismételten a közszféra valamely területén találnak maguknak állást. [Más megfogalmazásban: a felmentési idő alatt egészen addig nem valósul meg különbségtétel, amíg a foglalkoztatott új jogviszonyt nem létesít.] Az első csoportba tartozók részletekben ugyan, de teljes egészében megkapják a felmentési időre járó díjazást, s úgyszintén teljes összegben a végkielégítést. A második csoport tagjai végkielégítést egyáltalán nem kapnak, a felmentési időre járó díjazásból pedig csak időarányosan részesülnek.

Az Alkotmánybíróság ebből következően azt vizsgálta, hogy a fentebb leírt megkülönböztetésnek - tárgyilagos mérlegelés szerint - van-e ésszerű indoka.

A Gst. felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság a diszkrimináció tilalmába ütközőnek minősített egy hátrányos megkülönböztetést eredményező - végkielégítésről szóló - rendelkezést. Az 55/1995. (IX. 15.) AB határozat szerint, ha valamely költségvetési szerv fenntartói jogának átadása nem állami szervnek vagy nem helyi önkormányzatnak történik, alkotmányellenességet eredményez az, ha a közalkalmazott nem fogadja el a továbbfoglalkoztatást, s emiatt végkielégítése csökken. "Ebben az esetben - ha tehát a felére csökkentik a végkielégítést - alkotmányellenes különbséget tesznek olyan szabályozási személyösszességek jogi sorsa között, amelyet a szabályozás tárgya nem indokol. [...] A kötelező felmentés esetében közalkalmazottnak teljes mértékű végkielégítés jár. Nincs kellő alkotmányossági indoka annak, hogy különbséget tegyenek a kötelező felmentés előbbi esete, illetve a között, hogy a volt közalkalmazott fenntartói jog átadása kapcsán utasítja vissza közalkalmazotti vagy a Ktv. hatálya alá tartozó munkáltató továbbfoglalkoztatási ajánlatát." (ABH 1995, 254, 258-259.)

A hivatkozott határozatból több, a jelen ügyre vonatkoztatható megállapítás kiemelése indokolt. Először is, a Gst. esetében azonos jogállású foglalkoztatottak (közalkalmazottak) eltérő jogcímen történt felmentésére alapozta a jogalkotó az eltérő mértékű végkielégítés meghatározását. A jelen esetben felmentési jogcímtől függetlenül egységesen szabályozza az Mtv. a felmentéshez kapcsolódó juttatások kifizetését. Továbbá: a hivatkozott ügyben az alkotmányellenességet eredményező megkülönböztetésben releváns tényezőnek bizonyult az, hogy a felmentett közalkalmazott szándéka nem befolyásolhatta a felmentése utáni körülményeket (objektív továbbfoglalkoztatási helyzet) . Az Mtv. esetében éppen az érintett szándékától függ, hogy a közszférában marad, ott vállal új állást. S végül, a leglényegesebb: az alkotmányellenességet a hivatkozott ügyben tárgyiasultan az alapozta meg, hogy a megkülönböztetés eredményeként a foglalkoztatott egyszer s mindenkorra elesett végkielégítési összege felétől. Az Mtv. ezzel szemben minden egyes foglalkoztatási törvényben következetesen biztosítja a végkielégítés alapjául szolgáló időtartam továbbvitelét az új foglalkoztatási jogviszonyba. Ehhez kapcsolódik a hivatkozott határozat megállapítása: "[a]zzal, hogy a Gst. lehetőséget biztosít a továbbfoglalkoztatásra és ezt a volt közalkalmazott elfogadja, lehetőség nyílik arra, hogy a megszerzett jogok tekintetében a közalkalmazotti jogviszony megszűnéséből eredő elszámolási kötelezettség egy későbbi időpontra tolódjon ki, illetve az állam helyett az új fenntartó vegye át a helytállási kötelezettséget. Mindaddig, amíg a felek szabad akarategyezségén múlik a továbbfoglalkoztatás, illetve a közalkalmazotti jogviszony megszűnéséből eredő elszámolási kötelezettség átalakítása, alkotmányos kifogás nem támasztható." (ABH 1995, 254, 258.)

Az Mtv. vizsgált rendelkezései körében maga az állam, illetve az önkormányzat vállalja azt, hogy a megszerzett jogok tekintetében a foglalkoztatási jogviszony megszűnéséből eredő elszámolási kötelezettségnek egy későbbi időpontban eleget tesz. Az újraalkalmazás révén a felmentett személy illetményt kap, végkielégítésre alapot adó jogszerző idejét pedig beszámítják. Ez azt jelenti, hogy a közszférában felmentett, de a felmentési idő tartama alatt újraalkalmazást nyert személyeket a jogalkotó ésszerűen kompenzálja.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Mtv.-nek a végkielégítésre és a munkavégzési kötelezettség alóli menetesítés idejére járó átlagkeresetre (távolléti díjra) vonatkozó rendelkezései - a Ktv., a Kjt., a Hszt. és a Hjt. körében - nem valósítják meg a közszférában újrafoglalkoztatottak önkényes megkülönböztetését.

2.2. Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta az Mt. 193/T. §-át módosító Mtv. 5. §-át abból a szempontból, hogy az sérti-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést. A vizsgálatnak a többi foglalkoztatási törvénytől való elkülönítését az indokolja, hogy munkaviszonyban álló személyek között tesz különbséget a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalók tekintetében. A közszféra foglalkoztatási törvényeiben minden felmentett személyre egységesen alkalmazni kell az Mtv. rendelkezéseit; különbségtétel - a fentiekben részletezettek szerint - csak az újraalkalmazási jogviszony jellegétől függően valósul meg. Az Mt. esetében a megkülönböztetés kettős: az Mtv. rendelkezései nem minden munkavállalóra, hanem csak a közigazgatási szerveknél alkalmazottakra terjednek ki, további megkülönböztetést pedig - a már előzetesen megkülönböztetett csoporton, azaz a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott személyközösségen belül - az újraalkalmazási jogviszony jellege (közszféra vagy versenyszféra) eredményez.

Az első megkülönböztetés az Mt. általános, illetőleg különös szabályából adódik. A 93. § és a 97. § szerint a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés tartamára kifizetett átlagkereset akkor sem követelhető vissza, ha a munkavállaló a felmentési idő alatt munkavégzéssel járó jogviszonyt létesít, illetve a járandóságokat (a hátralévő időre járó átlagkeresetet és a végkielégítést) az utolsó munkában töltött napon ki kell fizetni. Ezzel szemben - az Mtv. 5. § rendelkezése alapján - a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott, az Mt. hatálya alá tartozó valamennyi munkavállaló a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetre havonta egyenlő részletben jogosult, továbbá a végkielégítést a felmentési idő utolsó napján fizetik ki számukra.

A másodikként említett megkülönböztetés pedig abból a körülményből adódik, amikor a közigazgatási szervnek az Mt. hatálya alá tartozó felmentett munkavállalója a felmentési idő alatt a közszféra valamely területén helyezkedik el. Az ilyen személy a felmondási időből hátralévő idő tekintetében átlagkeresetre, továbbá végkielégítésre már nem lesz jogosult, szemben azokkal, akik vagy sehol sem, vagy nem a közszférában létesítenek foglalkoztatási jogviszonyt. Viszont - ugyanúgy, mint a közszféra foglalkoztatási törvényei szabályozásában - új jogviszonyában a végkielégítés alapjául szolgáló időszak számítása során a felmondással megszüntetett jogviszony alapján végkielégítésre jogosító idejét is számításba kell venni.

A másodikként meghatározott különbségtételt - a közszféra foglalkoztatási törvényei körében - az Alkotmánybíróság a III/B/2.1. pont alatt vizsgálta, amely alapján alkotmányellenességet nem állapított meg. Az Mt. vonatkozásában ugyanezt az álláspontot tekinti irányadónak.

Ennek megfelelően az Mt,-t érintő külön vizsgálat arra irányult, hogy megengedhető-e az elsőként meghatározott - az Mt. hatálya alatt álló személyközösségen belüli közvetlen, az általános és különös szabályok közötti eltérésből adódó - különbségtétel.

Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt utal arra, hogy bevett jogalkotási módszer az általános (pl. jogelveket megfogalmazó, nagyobb személycsoportot átfogó) és különös (pl. egyes tényállásokat megfogalmazó, kisebb személycsoportot érintő) normák szabályozáson belüli elkülönítése. Ez többnyire azt a célt szolgálja, hogy a jogalkalmazás során az egyéniesítés hatékonyabb lehessen. Ezenkívül számos jogalkotói cél ragadható meg az általános szabályoktól eltérő normák meghatározásában. Az Mtv. szabályozási tartalma kialakításában nyilvánvalóan az a jogalkotói cél érvényesült, hogy a módosítás fogja át a ténylegesen a közszférában foglalkoztatottak egészét, így vonatkozzon a közigazgatási szervek ún. fizikai dolgozóira is.

A Ktv. megalkotásakor a törvény személyi hatálya nemcsak a köztisztviselőkre, hanem a közigazgatási szerv által foglalkoztatott ügykezelőkre és fizikai alkalmazottakra is kiterjedt. 2001. július 1-jei hatállyal a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ktvm.) 102. § (1) bekezdés c) pontja hatályon kívül helyezte a Ktv.-nek az ügykezelők és a fizikai alkalmazottak közszolgálati jogviszonyára vonatkozó szabályait tartalmazó VIII. fejezetét, vagyis a köztisztviselőnek nem minősülő foglalkoztatottakra az Mt. hatályát terjesztette ki. [Két évvel később az ügykezelőket a jogalkotó "visszahelyezte" a Ktv. hatálya alá.] A Ktvm. indokolása szerint: "[a] törvény értelmében közszolgálati jogviszonyból munkaviszonyba kerülnek az ügykezelők és a fizikai alkalmazottak. E kör közszolgálati jogviszony alóli »ki-szervezését« indokolja, hogy alkalmazásuk rugalmasabbá, munkaszervezési-finanszírozási szempontból racionálisabbá váljon, ne terheljék őket a munkájuk jellege által nem indokolt plusz-kötelmek."

A Ktv. hatálya alól "kiszervezett" foglalkoztatottak viszont változatlanul állami (önkormányzati) alkalmazásban álló, a költségvetésből finanszírozott személyközösség maradtak. Ezt a jogalkotó is figyelembe vette, ugyanis a Ktvm. 85. §-ában elrendelte, hogy az Mt.-t "a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalókra vonatkozó eltérő rendelkezések" címet viselő XII. fejezettel egészíti ki. A 193/R. § (1) bekezdése szerint: "[e] fejezet a III-VII. fejezetben foglalt szabályoktól eltérő szabályokat állapít meg arra a munkavállalóra, aki az 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) hatálya alá tartozó szervnél áll munkaviszonyban." A munkaviszony megszűnéséről és megszüntetéséről szóló általános szabályokat (ideértve a jelen ügyben releváns 93. és 97. §-t is) az Mt. IV. fejezete tartalmazza, vagyis egy olyan fejezet, amelynek vonatkozásában a Ktvm. idézett rendelkezése kifejezetten megengedi az eltérő szabályok megállapítását. Ezért a formai értelemben vett kollízió létrejötte nem is lehetséges.

Az Mtv. 5. §-ával megállapított Mt. 193/T. § (4) bekezdése a többi munkavállalóhoz képest nem csökkenti a végkielégítés mértékét, csupán annak kifizetését teszi át az utolsó munkában töltött nappal szemben a felmondási idő utolsó napjára. A munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetet sem csökkenti összegszerűen, csak annak nem egy összegben, hanem havi részletekben történő kifizetését rendeli el. A munkáltató általi felmondással érintett foglalkoztatott tehát a teljes felmondási idő alatt megmarad a munkaviszonyhoz kapcsolódó ellátási rendszerben (nem marad ellátatlan), illetve annak leteltekor a végkielégítést mint az ellátási rendszerből kieső személyt megillető juttatást is megkapja.

Az Mtv. 5. §-ával megállapított - az Mt.-n belüli - különös szabályozás indokának ésszerűségét a teljes közszférában egységesen bevezetett költségvetési szigorítás adja. Ésszerűtlen lett volna az érintett nagy személycsoportból azt a munkavállalói kört kihagyni, amelynek tagjai a költségvetésből kapják ellátásukat, csak éppen - a főszabály szerinti - versenyszféra alkalmazottaira vonatkozó törvény személyi hatálya alatt állnak. Az itt vizsgált különös szabályozás bevezetése nélkül egyébként az Mtv. 5. §-ával megállapított Mt. 193/T. § (5) bekezdésében foglalt újraalkalmazáshoz kötődő szabályt sem lehetne érvényesíteni.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Mtv. 5. §-ának a végkielégítésre és a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetre vonatkozó rendelkezései sem a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalókra vonatkozóan, sem pedig ezen a személyi körön belül a közszférában új-rafoglalkoztatottak tekintetében önkényes megkülönböztetést nem valósítanak meg.

3. Az egyik indítványban foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybíróság elvégezte a felmentéshez kapcsolódó juttatásokról szóló módosítás és az Alkotmány 70/B. § (l)-(3) bekezdései összefüggésének vizsgálatát is. Tekintettel arra, hogy az indítványozó ténylegesen a hátrányos megkülönböztetést kifogásolta, és a munkához való jog [70/B. § (1) bekezdés] sérelmét nem állította, a vizsgálat a (2) bekezdés szerinti "egyenlő munkáért egyenlő bért" elvére, továbbá a végzett munkának megfelelő díjazás követelményét megfogalmazó (3) bekezdésre terjedt ki.

Az Alkotmánybíróság a 137/B/1991. AB határozatában elvi éllel kimondta, hogy az Alkotmány 70/B. §-a az általános diszkriminációtilalmat megfogalmazó 70/A. §-nak a munka világára vonatkoztatott konkretizálása (ABH 1992, 456,459.) .

A köztisztviselőknek járó végkielégítéssel kapcsolatos 1303/B/1996. AB határozat szerint: "[a] végkielégítés sem nem illetmény, sem nem bér, hanem olyan munkajogi intézmény, amely meghatározott munkavállalói körben az illetményhez, más körben a bér alapján kiszámítható átlagkeresethez igazodik. Ezért a végkielégítéshez való jog nincs közvetlen összefüggésben az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében garantált ahhoz a jogosultsághoz, hogy egyenlő munkáért mindenkinek egyenlő bérhez van joga." (ABH 1997, 693, 694.)

A munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés ideje alatt járó átlagkeresetet (távolléti díjat) sem az aktuális munkavégzésére tekintettel kapja az érintett, hanem sajátos jogi helyzete miatt. Mivel nincs összefüggés az elvégzett munkával (a felmentett személy ideiglenesen inaktív), ezért nincs összemérési lehetőség az egyes személyek, illetőleg személycsoportok teljesítménye között sem. A közvetlen összefüggés ezért erre a másik juttatási formára sem állapítható meg.

A továbbiakban azt vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy távolabbi összefüggés a vizsgált alapjoggal kapcsolatban feltárható-e.

A Ktv. illetményi rendszerét érintő vizsgálat során az Alkotmánybíróság megállapította: "[a]z egyenlő munkáért mindenkinek, bármely megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez való jog alkotmányos tartalma minden olyan megkülönböztetést tilt, ami nem a munkát végző személy munkavégzésével kapcsolatos. A munkavégzéstől független különbségtétel tilalma azonban nem korlátozza a munkáltatót abban, hogy a különböző fajtájú munkatevékenységeket saját tevékenységének céljából - figyelemmel az ellenszolgáltatás megállapításánál anyagi lehetőségeinek korlátaira is - értékelje. Az értékelés során mindaddig, amíg a munkáltató saját tevékenységének célját szolgáló munkafajták előnyben részesítése nem vezet a munkavállalók közötti olyan különbségtételre, ami ellentétben állna az Alkotmány 70/A. §-ának rendelkezésével nem beszélhetünk a 70/B. § rendelkezéseinek sérelméről." (849/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 391, 395.)

A Ktv., a Kjt. és a Hszt. "tizenharmadik havi fizetésként" emlegetett külön juttatásra jogosító rendelkezéseinek felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság kibontotta a 70/B. § (2)-(3) bekezdéseinek idevonatkozó tartalmát, s egyúttal meghatározta az általános diszkrimináció-tilalommal való kapcsolatát: "[a]z, hogy a törvényhozó a béren kívül milyen juttatásokat szabályoz, általában alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozik, ekként általánosságban a törvényhozó szabadságába tartozó kérdés. A szabályozás tartalmi korlátját jelenti viszont a diszkrimináció-tilalom és az emberi méltósághoz való általános személyiségi jog, az egyenlő méltóságú személyként való kezelés alkotmányos követelménye.

A hatályos rendelkezések a most vizsgált juttatást »kü-lönjuttatásnak« nevezik.

Ezek a szabályok olyan igényt alapoznak meg, amelynek törvényi szabályozása nem következik kényszerítően az Alkotmányból. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy teljes hiánya nem jelentené az Alkotmány 70/B. §-a (2)-(3) bekezdésének sérelmét, de nem sérti ezt a szabályt az sem, ha a törvényhozó bevezet, illetve fenntart ilyen juttatást." [32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 338.]

Hivatkozott határozatával az Alkotmánybíróság megsemmisítette a vizsgált rendelkezéseket, de ezt - a fenti megállapításokból is következően - nem az Alkotmány 70/B. §-ra alapozta, hanem a 70/A. § szerinti hátrányos megkülönböztetés tilalmába való ütközést állapította meg.

Más jogszabályi rendelkezések vizsgálata során sem állapította meg az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. § (2)-(3) bekezdéseinek sérelmét. Így pl. kimondta, hogy "[...] a Ktv. 49/E. §-a, amely nem teszi lehetővé a munkavégzési kötelezettséget magában foglaló szövetkezeti tagsági viszonyban töltött időnek jubileumi jutalomra jogosító időként való elismerését - mivel a megkülönböztetésnek objektív ismérveken alapuló ésszerű indoka van és így az önkényesnek nem tekinthető - nem sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség elvét, így az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésének sérelme sem áll fenn." (632/B/2002. AB határozat, ABH 2004, 1620, 1626.)

"Az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdése rögzíti, hogy »egyenlő munkáért mindenkinek bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.« Ezt az elvi követelményt a 70/B. § (3) bekezdése kiegészíti azzal, hogy minden »dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének [...] A végzett munka mennyisége és minősége szerint, normatíva alapján az adott kategórián belül egyenlően megállapított, díjhoz, illetőleg bérhez viszonyítottan törvényhozói mérlegeléssel biztosított végkielégítés pedig olyan munkajogi rendelkezés, amely szintén nincs ellentétben az Alkotmány 70/B. §-ának rendelkezéseivel." (397/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 712, 715.)

Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban úgyszintén nem állapított meg a vizsgált rendelkezések és az Alkotmány 70/B. § (2)-(3) bekezdései közötti közvetlen vagy távolabbi összefüggést, ezért az Mtv.-nek a végkielégítésre és a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó átlagkeresetre (távolléti díjra) vonatkozó szabályozása nem sérti az Alkotmány hivatkozott jogelveit.

4. Az 1-3. pontokban kifejtett érvek összegzéseként az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Mtv. 1. § (3)-(5) bekezdései, a 2. § (2) és (3) bekezdése, a 3. § (4) és (5) bekezdése, a 4. § (3) és (4) bekezdése, az 5. §-a, továbbá a 7. § (5) bekezdésében foglalt hatályon kívül helyező rendelkezések közül a Ktv. 20/A. § (5) bekezdés b) pontját érintő szövegrésze nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 70/A. § (1) bekezdésébe, illetőleg a 70/B. § (2)-(3) bekezdéseibe sem, ezért az indítványt elutasította.

C)

Az egyik indítványozó az Mtv. 7. § (1) és (2) bekezdésében foglalt hatályba léptető rendelkezéseket is támadta két okból: egyrészt azért, mert szerinte nem elégséges a felkészülési idő, másrészt pedig amiatt, hogy a támadott rendelkezéseknek visszamenőleges hatályuk van. Álláspontja szerint ezáltal sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelménye.

1. Az Alkotmánybíróság az egyes támadott rendelkezések tartalmi vizsgálatát az indokolás A) és B) részében foglaltaknak megfelelően elvégezte. Ennek keretében megállapította, hogy az Mtv. szerinti módosítások szerzett jogokat nem sértenek, és a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába sem ütköznek. Ezt a megállapítását az Mtv. 7. § (1) és (2) bekezdéseire vonatkozóan is fenntartja.

2. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt alkotmányos követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]

A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye a jogszabály hatálybalépése időpontjának megállapítására vonatkozóan azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy kellő időt biztosítson

- a jogszabály szövegének megismerésére;

- a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;

- a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)

A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő" megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992, 45, 47.)

Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben nem állapította meg a felkészülési idő kirívó hiányát, illetőleg a hatálybalépésig maradó időtartam túlzott rövidségét. Az Mtv. kihirdetése 2006. augusztus 2-án megtörtént. A vizsgált rendelkezések hatálybalépésének időpontja 2007. január 1. napja, így a két időpont között csaknem öt hónap a különbség.

Tágabb értelemben a jogalanyokat érintő - az új helyzethez való alkalmazkodás szempontjából figyelembe vett - "kellő idő" meglétét a közszféra foglalkoztatási törvényeinek az Mtv.-vel nem módosított szabályozási tartalma külön garantálja. A jogalkotó ugyanis nem csökkentette a felmentési idő tartamát (az változatlanul hat hónap), az újraalkalmazás esetét kivéve nem vonta el a végkielégítést, a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére pedig - havi részletekben - változatlanul biztosítja az átlagkereset (távolléti díj) kifizetését. Mindez azt jelenti, hogy a 2007. január 1-jét követően felmentett foglalkoztatott számára még további időszak (kb. hat hónaptól tizenöt hónapig terjedő) nyílik meg a más munkaterületen való elhelyezkedéshez.

3. Az 1. és 2. pontban kifejtett indokolásra tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg az Mtv. 7. § (1) és (2) bekezdéseinek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközését, ezért az indítványt elutasította.

A határozat Magyar Közlönyben való közzétételéről szóló rendelkezés az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 728/B/2006.

68/2006. (XII. 6.) AB határozat

a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

INDOKOLÁS

I.

II.

III.

A)

B)

C)

Tartalomjegyzék