13/2008. (II. 21.) AB határozat
a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény, a közjegyzői állások számáról és a közjegyzők székhelyéről szóló 15/1991. (XI. 26.) IM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában hivatalból eljárva meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja, hogy az Országgyűlés az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonságot, valamint az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében szabályozott, az alapvető jogok és kötelességek törvényi szabályozásának követelményét sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy nem alkotott törvényt a hagyatéki eljárás rendjéről. Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2008. december 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 1. § (3) bekezdése és 55. § f) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a közjegyzői állások számáról és a közjegyzők székhelyéről szóló 15/1991. (XI. 26.) IM rendelet 1. §-ának (4) bekezdése, 2. §-a, valamint ezen rendelet melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Kjötv.) 1. § (3) bekezdése, az 55. § f) pontja, valamint a közjegyzői állások számáról és a közjegyzők székhelyéről szóló 15/1991. (XI. 26.) IM rendelet (a továbbiakban: IM rendelet) 1. §-ának (4) bekezdése, illetve 2. §-a, továbbá ezen rendelet melléklete alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése végett. Az indítványozó a támadott rendelkezéseket az Alkotmány 70/A. §-ának a diszkrimináció tilalmába, illetve a jogegyenlőség megvalósulására és az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésére irányuló intézkedések követelményébe ütközőnek tartja.
Részletes indokolásában kifejtette, hogy a támadott rendelkezésekkel a törvényhozó a közjegyzőket kiemelte a vállalkozói szférából, a részükre biztosított többletjogokkal hivatalból garantálja megélhetésüket. A hagyatéki eljárások körében rájuk ruházott jogok folytán ugyanis e foglalkozás gyakorlói közvetlen megbízásokhoz jutnak, mivel a jogviszony alanya a közjegyzői eljárást semmiképpen nem kerülheti meg. Ugyanakkor a díjszabásra vonatkozóan is olyan központi szabályok irányadók, amelyek indokolatlanok; tekintve, hogy más vállalkozók ügyfeleit, partnereit semmilyen jogszabály nem kötelezi arra, hogy a szolgáltatás nyújtójának fenntartási kiadásait is megtérítsék. Mindez azt jelenti, hogy egy állami feladatnak egyéni vállalkozás keretébe történő "kiszervezésé-vel" - más vállalkozásokhoz képest - a közjegyzők indokolatlan előnyhöz jutnak, amelynek költségeit viszont az állam a kényszer-jogviszony alanyává vált állampolgárral fizetteti meg.
Indítványának alátámasztásaként az indítványozó hivatkozott még arra is, hogy az illetékességi szabályok körében a közjegyzőkre vonatkozó IM rendelet ellentétes a Kjötv. 12. § (1) és (2) bekezdésével, valamint a hagyatéki eljárásról szóló 6/1958. (VII. 4.) IM rendelet (a továbbiakban: He.) 28. § (1) bekezdésével. Állította továbbá, hogy az IM rendeletnek semmilyen jogalapja nincs. Igaz ugyan, hogy az államigazgatási eljárás rendjéről szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ae.) 3. § (2) bekezdése felhatalmazást adott a hagyatéki eljárásnak az államigazgatás általános rendje köréből történő kiemelésére, de ezt hatálytalanította az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Alk.mód.) 38. § (2) bekezdése. Az állított hiányosságokkal és ellentétekkel összefüggésben az indítványozó nem jelölte meg, hogy azok az Alkotmány mely rendelkezését sértik.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
2. A Kjötv. támadott rendelkezései:
"1. §
(...)
(3) A közjegyző folytatja le a hatáskörébe utalt hagyatéki eljárást és egyéb nemperes eljárásokat."
"12. § (1) A közjegyző illetékességi területe általában annak a helyi bíróságnak az illetékességi területével egyezik meg, amely a közjegyző székhelyén működik.
(2) A Budapesten működő közjegyzők illetékessége a főváros egész területére kiterjed.
(3) Az igazságügyért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) rendelettel állapítja meg annak a közjegyzőnek az illetékességi területét, akinek a székhelyén nem működik bíróság.
(4) A közjegyző helyszíni eljárást az illetékességi területén folytathat."
"55. § Az országos kamara iránymutatást ad ki különösen: (...) f) a közjegyzői díjszabás alkalmazásáról,
3. Az IM rendelet támadott rendelkezései:
"1. §
(...)
(4) A közjegyzői székhelyeket, a közjegyzői állások számát, a havi beosztást és a fővárosi működési körzeteket e rendelet melléklete tartalmazza."
"2. § (1) Ha egy székhelyen - a fővárosban: működési körzetben - több közjegyző működik, a hagyatéki eljárást az örökhagyó halálának napja, holtnak nyilvánítás esetén a halál idejeként megállapított nap alapján eljárásra jogosult közjegyző folytatja le.
(2) Az (1) bekezdés irányadó a rendelet hatálybalépése előtt elhunyt örökhagyó ügyében is, ha a hagyatéki eljárás a rendelet hatálybalépése után indult."
A rendelet melléklete közjegyzői kamarákra lebontva tartalmazza a közjegyzők körzetbeosztását és havi bontásban a közjegyzők időbeli beosztását.
4. Az Alk.mód. érintett rendelkezése: "38. § (...)
(2) A törvény hatálybalépésének napján a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa megszűnik. Ezzel egyidejűleg az Alkotmány II. fejezetében "Az Országgyűlés" alcím, továbbá az Alkotmány 35. § (2) bekezdés harmadik mondatából az "és törvényerejű rendelettel" szövegrész, a 37. § (3) bekezdés első mondatából az "elnöke, elnökhelyettesei és" szövegrész, valamint a második mondatából "törvényerejű rendelettel" szövegrész, a 38. § harmadik mondatából "az Elnöki Tanács vagy" szövegrész, továbbá a 43. § (2) bekezdés első mondatából a "törvényerejű rendelettel" szövegrész a hatályát veszti. Ahol jogszabály az Elnöki Tanácsot vagy annak elnökét említi, ezen - eltérő rendelkezés hiányában - a köztársasági elnököt kell érteni."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság - többek között az Alkotmány felhívott rendelkezése alapján is - több ízben foglalkozott már a közjegyzők státusát, feladatait, hatáskörét, felelősségét körülíró jogszabályokkal, noha konkrétan a most támadott jogszabályi rendelkezéseket még nem vizsgálta. A problémakör azonossága folytán azonban a korábbi határozataiban foglalt megállapításait jelen ügyben is irányadónak tekinti.
1.1. Az Alkotmánybíróság a közjegyzői szervezetnek a demokratikus jogállamban betöltött szerepére, a közjegyzők helyzetére vonatkozó megállapításait legutóbb a 161/B/2000. AB határozatában foglalta össze. E szerint: "A 108/B/1992. AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a modern jogállamokban a közjegyzőket a törvény közhiteleséggel ruházza fel. »A közjegyző - egyebek között az általa szerkesztett és hitelesített közokiratok által - a jogviták megelőzése érdekében végez olyan jogi szolgáltatást, amely tehermentesíti a bíróságokat, az igazságszolgáltatást, de elősegíti a forgalom szabadságát, biztonságát és a szerződési fegyelem erősödését is.« (ABH, 1994, 523, 525.) A 944/B/1994. AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is rögzítette, hogy: »ahhoz, hogy a közjegyző e megelőző, segítő feladatának eleget tudjon tenni az igazságszolgáltatásban elfoglalt különleges helyzete miatt különböző - az intézményt védő, valamint személyével szemben követelményként megfogalmazott - garanciális jellegű szabályok szükségesek. (...) a közjegyzői tevékenység állami tevékenység, amelyet gazdaságilag önálló (adójogilag egyéni vállalkozóként nyilvántartott) közjegyzők látnak el. A közjegyzőség az állami igazságszolgáltatás rendszerében foglal helyet. A közjegyző állami, hatósági státuszát bizonyítja továbbá, hogy egyes tevékenységi körében hozott határozatainak jogosultságot megállapító jellege lehet (értékpapírok vonatkozásában gyakorolt jogkörei, öröklési jogi határozatai stb.) « (ABH, 1995, 734, 736.).
Fentiekből jól láthatóan a közjegyzői foglalkozás sajátossága az igazságszolgáltatás és a jogalkalmazás rendszeréből folyik, s minthogy a közjegyzői foglalkozás gyakorlásának szabályai közjogi tartalmúak, így normatívák által erősen behatárolt."
[ABH 2001, 1108-1110.]
1.2. A diszkrimináció tilalmával foglalkozó alkotmánybírósági határozatok több ízben általános elvként leszögezték, hogy az Alkotmány 70/A. §-a homogén csoporton belüli (az azonos szabályozási koncepcióval érintett, összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok) közötti különbségtételt tiltja. Ugyanakkor még az ilyen megkülönböztetés sem feltétlenül alkotmányellenes akkor, ha a különbségtételnek ésszerű, alkotmányosan méltányolható indokokon alapuló okai vannak [pl. 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161-162.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1991, 320, 342-343.].
A diszkrimináció és az esélyegyenlőség követelményeinek biztosítása összefüggései körében az Alkotmánybíróság szintén hangsúlyozta, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése nem a jogalanyok közötti bármiféle különbségtételt tilt; ez összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével [61/1992. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.]. Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése az állam számára konkrét kötelezettségeket nem határoz meg. Az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölésének törvényi eszközrendszere széles skálán mozoghat, s ezek közül a jogalkotó feladata a legcélszerűbb szabályozási mód megválasztása, az intézkedések rendszerének átfogó kidolgozása (összefoglalóan pl. 652/G/1994. AB határozat, ABH 1998, 574, 580-581.; 552/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1508, 1514-1515.) .
1.3. A már hivatkozott 108/B/1992. AB határozatában az Alkotmánybíróság az ügyvédek és a közjegyzők közötti "megkülönböztetést" vizsgálva mutatott rá arra, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés esetükben sem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a diszkrimináció tilalma szempontjából csak az azonos helyzetben lévő jogalanyok közötti különbségtétel alkotmányellenes, s a határozat szerint ebből a szempontból még a jogászság sem tekinthető homogén csoportnak. A jogászságon belül a szakmai végzettség kétségtelen azonosságot jelent ugyan, de ez "számos eltérő jogállású, feladat- és hatáskörű jogi hivatás gyakorlását teszi lehetővé", ami viszont indokolja a különböző tevékenységek gyakorlóira vonatkozó eltérő szabályok megalkotását. "A diszkrimináció tilalma ugyanis nemcsak azt jelenti, hogy nem lehet különbséget tenni a jogalanyok között, hanem az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölése érdekében a jogalkotónak kötelessége a releváns sajátosságok figyelembevétele a szabályozás megalkotásakor. Az azonos végzettségű szakmai csoportba tartozók között nem állapítható meg diszkrimináció azon az alapon, hogy a törvényhozó közöttük eltérő jogállású foglalkozási csoportokat állít fel (...) ." (ABH 1994, 523, 525.)
2.1. A Kjötv.-nek a támadott, 1. § (3) bekezdése a törvénynek a közjegyzői szervezet működésével kapcsolatos általános elvei között található. A törvény itt határozza meg a közjegyzők által végezhető feladatokat is. Ezek részben a feleknek nyújtott jogi szolgáltatások (jogügyletekről és jogi jelentőségű tényekről kiállított közokiratok készítése, okiratok megőrzése, pénz, értékpapír átvétele a jogosult részére történő kiadás céljából); részben az igazságszolgáltatáshoz közvetlenül kapcsolódó jogszolgáltató hatósági tevékenységek. A vitatott rendelkezés - ez utóbbi kategórián belül - a közjegyzők által ellátható tevékenységi körbe az örökösödési jogviszonyok elrendezésével, illetve más nemperes eljárások azon csoportjával kapcsolatos feladatokat, amelyeket e törvény további normái, vagy más jogszabályok a közjegyző hatáskörébe sorolnak. Az indítvánnyal külön támadott hagyatéki eljárással összefüggésben a 30/1994. (V. 20.) AB határozat megállapította, hogy - többek között - ez is olyan, anyagi jogi igény érvényesítésére szolgáló eljárás, amely célszerűbben, a pergazdaságossági szempontok fokozott figyelembevételével polgári nemperes eljárás keretében hatékonyan folytatható le (ABH 1994, 161-163.) . Az eljárás a nemperes eljárás szabályai szerint a jogorvoslati rendszeren keresztül integrálódik a bírói döntések rendszerébe.
A vitatott rendelkezés tehát csupán egy általános, a közjegyzői szervezet rendeltetését, működését körülíró elvi - és nem felhatalmazó - szabály, amely a jogrendszer további elemei révén, a "feladat-telepítő" konkrét jogszabályokban nyer tartalmi kibontást. A szabály normatartalma, az indítványozó által kifogásolt az a körülmény, hogy a hagyatéki eljárás csak a közjegyző hatáskörébe "tartozhat", nem áll alkotmányjogilag értékelhető kapcsolatban az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalommal, illetve a (3) bekezdésben meghatározott, az esélyegyenlőség követelményeinek biztosításával.
Annak ellenére, hogy a közjegyzők a rájuk ruházott feladatok ellátása során fontos szerepet töltenek be az igazságszolgáltatáshoz nem közvetlenül kapcsolódó magánjogi jogviszonyokban és a gazdasági életben - ahogyan arra a 108/B/1992. AB határozat, továbbá a 944//B/1994. AB határozat rámutatott - a közjegyzői tevékenység az igazságszolgáltatás rendszerébe ágyazódik, a közjegyzők közhiteleséggel felruházott, jogszolgáltató tevékenységre felhatalmazott személyek (ABH 1994, 523, 525.; ABH 1995, 734, 736-737.) . A közjegyzői szolgálat olyan, munkavégzésre irányuló sajátos jogviszony, amelynek keretében a tevékenység szolgáltató jellege ellenére a közjegyzőt közreműködési kötelezettség terheli, s amely a közhitelesség elvére figyelemmel csak személyesen gyakorolható. A latin típusú, kamarai alapon szerveződő közjegyzői önkormányzati rendszer az igazságügyért felelős miniszter részbeni törvényességi felügyelete, az eljárás törvényességét tekintve pedig a bíróság felügyelete alatt működik. A közjegyző tehát - a támadott rendelkezésben foglalt nemperes eljárás kapcsán is - az igazságszolgáltatásban irányadó szigorú szakmai és fegyelmi felelősség mellett látja el feladatát.
Ettől független az a kérdés, hogy a szolgáltatásáért díj és költségtérítés illeti meg. Ez ugyanis abból adódik, hogy bár a közjegyző a magánvállalkozás szabályainak keretei között, gazdaságilag önállóan folytatja tevékenységét, a Kjötv. 5. § (1) bekezdése szerint a rá ruházott feladatok kapcsán - lényegében az összeférhetetlenség eseteit kivéve - nem tagadhatja meg a szolgáltatás nyújtását. Az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó feladatok ellátása esetén a közjegyzőnek fizetendő díj és költségtérítés funkciója azonos a bírósági eljárásért fizetendő szolgáltatás díjával: az állami és a társadalmi feladatokhoz való arányos hozzájárulás, melynek alkotmányos alapja az Alkotmánynak a közteherviselésről szóló 70/1. §-a.
2.2. A Kjötv. 55. § f) pontja éppen a szolgáltatást igénybe vevők érdekei védelmében hatalmazza fel a kamarát arra, hogy a valamennyi közjegyző által figyelembe veendő, a díjszabásra vonatkozó iránymutatást adjon ki. Ez nem áll alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben a diszkrimináció tilalmával, áttételesen pedig éppen a szolgáltatás igénybe vevőinek esélyegyenlősége megvalósulását szolgálja.
A kifejtettekre tekintettel a Kjötv. támadott rendelkezései vonatkozásában az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
3.1. Az IM rendelet vitatott szabályai, valamint melléklete a kötelezően elvégzendő közjegyzői feladatok - így többek között a hagyatéki eljárás - zavartalan, zökkenőmentes ellátása érdekében tartalmaznak az illetékesség körébe eső munkaszervezési normákat. Jogbiztonsági kérdés ugyanis, hogy az érintettek által törvény kötelező rendelkezése folytán vagy szabad elhatározásuk alapján igénybe vehető szolgáltatások nyújtására előzetesen megismerhető és kiszámítható rendben kerülhessen sor. A szabályozás nem ellentétes a Kjötv. 12. §-ának, az illetékességre vonatkozó rendelkezésével sem, csupán az itt megjelölt illetékességi szabály részletező kibontását jelenti. Erre közvetlenül a 12. § (3) bekezdése is felhatalmazást ad az igazságügyért felelős miniszter számára.
Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az IM rendelet támadott szabályai és melléklete sem áll alkotmányjogilag értékelhető kapcsolatban az Alkotmány 70/A. §-ának rendelkezéseivel így állandó gyakorlatának megfelelően [pl. 54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992,266,267.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.] az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
3.2. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az indítványozó állította még az IM rendelet és a He. 28. § (1) bekezdése közötti ellentétet is, ezt azonban tartalmilag nem fejtette ki és ezzel összefüggésben - az egyéb vonatkozásban megjelölt Alkotmány 70/A. §-án felül - nem hívott fel alkotmányi rendelkezést. Nem tekinthető ilyennek (a csupán az állítása megerősítéseként megjelölt) az általa felhívott Alk.mód. 38. § (2) bekezdése sem, minthogy annak tartalma az Alkotmány egyes rendelkezéseinek részbeni hatályon kívül helyezése, illetve - szűk körű - módosítása. Az Alk.mód tartalmát az Alkotmány ott megjelölt rendelkezései - 35. § (2) bekezdés, 37. § (3) bekezdés, 38. §, 43. § (2) bekezdés - inkorporálták. Ezek viszont az indítványozó által megjelölt alapon szintén nem hozhatók összefüggésbe az IM rendelet támadott szabályaival.
IV.
1. Az indítvány vizsgálata kapcsán hivatalból észlelte az Alkotmánybíróság, hogy a hagyatéki eljárás szabályozása tekintetében a jogalkotót az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, illetve a 8. § (2) bekezdésébe ütköző alkotmányellenes mulasztás terheli.
Az Alkotmánybíróság 4/1999. (III. 31.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szerint, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor, "ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.]." (ABH 1999, 52, 56.)
2. A hagyatéki eljárást eredetileg az örökösödési eljárásról szóló 1894. évi XVI. törvénycikk, illetve az ennek módosításáról szóló 1927. évi IV. törvénycikk szabályozta. Ezeket a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény hatálybaléptetése folytán szükséges rendelkezések tárgyában megnevezésű, 105/1952. (XII. 28.) MT rendelet (a továbbiakban: MT rendelet) 58. §-a helyezte hatályon kívül, s alkotott helyettük új szabályokat (46-56. §-ok) . A He. megalkotására a polgári perrendtartás egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1957. évi VIII. törvény (II. Ppn.) hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1958. évi 5. tvr.-eredeti-21. §-a hatalmazta fel az igazságügy-minisztert, hatályon kívül helyezve egyben az MT rendelet több, ide vonatkozó rendelkezését.
A He. - szabályozási tárgyából és rendelkezéseiből megállapíthatóan - nem törvény végrehajtására szolgáló, hanem törvényt helyettesítő IM rendelet. Rendelkezései a hagyatéki eljárás lefolytatását annak megindulásától kezdve a lezárásáig (szükség esetén megismétléséig), teljes körűen szabályozzák. A szabályok között számos olyan van, amely alapvető jogokat érint, illetve korlátoz. Markánsan érintik az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében védett tulajdonhoz való jogot mindazon rendelkezések, amelyek a hagyaték leltározására, a tulajdonnal való rendelkezést korlátozó - nem szükségképpen csak az örökösökre kiterjedő - biztosítási intézkedésre, illetve a tulajdon (a hagyaték) átadására, a végrendeleti végrehajtó közreműködésére vonatkoznak. Az Alkotmány 59. § oltalma alatt álló, a magánlakás sérthetetlenségéhez, a magántitok, a jóhírnévhez és a személyes adatok védelméhez, illetve az adatvédelemhez és az információs önrendelkezéshez fűződő jogokra hasonlóképpen számos rendelkezés - úgyszintén korlátozó értelemben - kihat. így például - az ingatlanban is folytatható - leltározásra vonatkozó mindazon rendelkezések, amelyek az örökhagyó és az örökös személyes adatainak (ideértve mindkettőjük jövedelmi viszonyaikat is) teljes körű, és különleges személyes adatainak (például egészségi állapota miatt gondnokság alá helyezett esetén) részleges megismerésére, felhasználására és kezelésére jogosítják a hagyatéki leltár készítőjét és a közjegyzőt, a biztosítási intézkedés végrehajtóját, a végrendeleti végrehajtót [3-18. §-ok, 19-26. §-ok, 31-39. §-ok, 51-56. §-ok, 77-80. §-ok]. Ezen adatok egy része ismertté válik a hagyatéki eljárásban különböző jogcímeken alkalmazható - titoktartásra nem kötelezett - tanúk előtt is [pl. 5. § (3) bekezdés, 25. §, 37. §]. A 73. § rendelkezései korlátozzák továbbá az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való jogot is, minthogy csak a hagyatéki eljárás során hozott egyes végzésekkel szemben adnak arra lehetőséget; ugyanakkor a rendelet semmilyen reparációs eszközt nem biztosít a foganatosított intézkedések, vagy azok elmulasztása miatt (pl. a hagyatéki leltár felvétele során) .
3.1. Az Alkotmánybíróság a 27/2002. (VI. 28.) AB határozatában kifejtette, hogy az "államnak az alapjogok biztosítására vonatkozó kötelezettségéből magától értetődően következik, hogy az alapvető jogokat csak az Alkotmányban megengedett módon korlátozhatja. Erre vonatkozóan az Alkotmány 8. § (2) bekezdése az irányadó, amely szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg." (ABH 2002, 143, 146.) Az alapjogokkal való nem minden összefüggés kívánja ugyan meg a törvényi szintű szabályozást, de az alapjog tartalmának, garanciáinak megállapítása és korlátozása csak törvényben lehetséges [először: 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 59-60.) ].
Az 51/2004. (XII. 8.) AB határozat összefoglalóan állapította meg, hogy "[a]z állami szervek [...] jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a Jat. [a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény] szabályozza. A Jat. 15. §-ának (1) bekezdése szerint a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A Jat. 15. § (2) bekezdése értelmében a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. Az alapjogok tartalmát meghatározó szabályozást azért nem lehet végrehajtási jogszabályba foglalni, mert az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint - minden esetben törvénynek kell megállapítania."
Ebből következően az alapvető jogok és kötelezettségek tartalmának a szabályozására adott felhatalmazás maga is ellentétes az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, a Jat. 15. § (2) bekezdésével; az ennek alapján kiadott jogszabály pedig - a felhatalmazás "jogosultjától" függően - az Alkotmány 35. § (2) bekezdését, illetve a 37. § (3) bekezdését is sérti. (ABH 679, 688.)
A He. kapcsán a törvényhozási tárgykörbe tartozó kérdéseknek is miniszteri rendelet szintjén történő szabályozására sem törvény, hanem csupán egy MT rendelet adott felhatalmazást. A szabályozás tehát többszörösen sem felel meg az Alkotmány rendelkezéseinek. Ebben az esetben nem csupán a Jat. normái sérülnek - ami önmagában irreleváns lenne - hanem a törvényhozási tárgykörök nem megfelelő szintű szabályozása az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltaknak sem felel meg. [Részletesen: pl. 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421, 422.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395-397.; 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 206.; 2/2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41, 56.] Az Alkotmánybíróság ugyanis az Alkotmány és a Jat. összefüggéseit elemezve a 2/2002. (I. 25.) AB határozatában rámutatott, hogy az Alkotmánynak a jogalkotás rendjére vonatkozó "7. § (2) bekezdése [...] önmagában nem tette alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 496.) . [...] [U]gyanakkor az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján (lásd pl. a jogforrási hierarchiára vonatkozó alkotmányi szabályokat) egyes jogalkotási (a Jat.-ban is szereplő) alapelveket alkotmányos védelemben részesít." (ABH 2002, 41, 56.)
3.2. Tény, hogy az Alkotmánybíróságnak a hatályos jog kíméletére vonatkozó gyakorlata szerint "[a]z Alkotmánybíróság elkerüli jogszabály, illetőleg jogszabályi rendelkezés megsemmisítését vagy a törvényhozó felhívását arra, hogy az Alkotmánybíróság által meghatározott határidőn belül alkosson jogot, ha a jogrend alkotmányosságát és a jogbiztonságot enélkül is biztosítani lehet. Ilyenkor az Alkotmánybíróság azoknak az értelmezéseknek körét határozza meg általában az alkotmányos követelményekkel, amelyek esetében a jogszabály az Alkotmánnyal összhangban van." [pl. 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 266-267.] Még működése kezdetén, ennek jegyében alakította ki azon elvi állásfoglalását is [2/1991. (X. 29.) Tü. állásfoglalás], hogy "az 1987. évi XI. törvény hatálybalépéséig a megalkotásuk időpontjában jogforrás-tani szempontból nem alkotmányellenes, ám a későbbiek során alkotmányossági szempontból elégtelenné vált jogforrási szinten megalkotott jogszabályoknak kizárólag e formai alkotmánysértés címén történő megsemmisítésétől tartózkodik ugyan, ha azonban a formai alkotmánysértés tartalmi alkotmánysértéssel párosul, a jogszabályt az utólagos normakontroll-eljárás keretében megsemmisíti. Az Alkotmánybíróságnak ez a gyakorlata vonatkozik mind a felhatalmazás alapján kiadott, mind pedig a felhatalmazó jogszabályokra." [58/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 288, 289.]
A fentebb kifejtettek alapján a He. vonatkozásában megállapítható, hogy az abban foglalt szabályok jelentős része közvetlenül és jelentős mértékben alapjogokat érint és korlátoz. A 27/2002. (VI. 28.) AB határozatban foglaltak szerint ilyen esetben "fel sem merülhet [...] a rendeleti szabályozási szint elégséges volta." (ABH 2002, 147-148.) Nem tartható fenn tehát az állapot, hogy - bár a közjegyzők feladataira, szervezetére, hatáskörére, illetékességére vonatkozó rendelkezések teljes mértékben átdolgozásra kerültek - maga a hagyatéki eljárásra vonatkozó szabályozás annak ellenére sem ért el az Alkotmánynak megfelelő szintre, hogy rendelkezéseit a Jat. hatálybalépését követően is (IM rendelettel, Korm. rendelettel) többször módosították.
A hagyatéki eljárás az egyik olyan nemperes eljárás, amely az állampolgárokat szükségképpen, életük során többször is érinti. Az alapjogi korlátozással érintettek köre számos esetben szélesebb annál, mint akik az adott eljárásban közvetlenül örökjogi szempontból érdekeltek (hagyatéki adósok és hitelezők, jelzálogjoggal biztosított követelések jogosultjai, biztosítási intézkedéssel érintett közös követelések jogosultjai, ingatlan esetén a tulajdonostársak stb.) . Mindezen túlmenően a He. szabályai közül szinte teljes mértékben hiányoznak azok a garanciák, amelyek a közvetlenül, vagy közvetve az eljárás részesévé válók számára az emberi méltóságuk, személyiségi jogaik, magántitkaik, jóhírnevük, személyes adataik védelmét kellően biztosítanák. Ugyanígy nincsenek szabályok a tulajdonhoz való jogból levezethető egyes részjogosítványok érvényesülésére és hatékony védelmére sem, s éppen így nincs meg az alkotmányos alapja a jogorvoslati jog korlátozásának.
Az alapjogok érvényesülésével kapcsolatos garanciák hiánya sérti a jogbiztonság követelményét, a jogintézmények kiszámítható működéséhez kapcsolódó alkotmányi követelményt is, ami szintén alkotmányellenes [pl. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 64-65.]. Az Alkotmánybíróság több ízben rámutatott arra, hogy a jogbiztonság a jogállam lényegi ismérve, amely az egyes jogintézmények szabályozása során széles mérlegelési jogot biztosít ugyan a jogalkotó számára, de megköveteli, hogy ennek során az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelő tartalommal járjon el. [összefoglalóan: pl. 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 82-83.]. "A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket" [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999,52,61.].
A He. esetében pedig a kiszámítható működési rend is hiányzik. Az eljárásban részt vevő különböző szervezetekhez tartozó hatósági jogokat is gyakorlók, illetve magánszemélyek (hagyatéki leltározást végző, jegyző, ügygondnok, közjegyző, végrendeleti végrehajtó) egymáshoz való viszonya, intézkedéseik rendje és korlátai, valamint az ezekkel szemben igénybe vehető jogorvoslati lehetőségek igénybevételének szabályai vagy tisztázatlanok, vagy hiányoznak. Az eljárás specialitására is figyelemmel kialakított, a hagyatéki tárgyalás lefolytatására vonatkozó, az általános szabályoktól szükségképpen eltérő rendelkezések, illetve - az eljárás egésze tekintetében - a nyilvánosság korlátozásával összefüggő szabályok úgyszintén teljes mértékben hiányoznak.
A He.-vel összefüggő, fentebb jelzett, s a további mulasztásokat az Országgyűlésnek a törvényi szintű szabályozás megteremtésével kell pótolnia. Utal rá az Alkotmánybíróság, hogy a hagyatéki eljárás kapcsán továbbra is lehetnek olyan, az alapjogokat közvetlenül nem érintő kérdések, amelyek szabályozására elegendő a rendeleti szint, ugyanakkor a jogalkotás során a megalkotandó törvény és a Kjötv., valamint az IM rendelet összehangolása sem kerülhető el (pl. a közjegyző illetékessége körében) .
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét a mulasztás megállapítására figyelemmel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
dr. Kukorelli István
alkotmánybíró helyett
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 258/B/2005.