11/2005. (IV. 5.) AB határozat
a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény, a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás követelményeiről szóló 283/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet, valamint a Balatonnal kapcsolatos intézkedésekről szóló 1075/2003. (VII. 30.) Korm. határozat alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség iránt benyújtott indítványok alapján - dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapítja, hogy alkotmányellenes mulasztás valósult meg annak következtében, hogy az Országgyűlés a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvényben nem állapította meg a tómeder védelmében az Alkotmány 18. §-ában szabályozott egészséges környezethez való jog érvényesülését biztosítani hivatott garanciális rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2005. december 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy a Kormány nem szabályozta a területrendezési tervek térségi szabályozása övezeti tervlapjain meghatározott alövezeti határok és a térségi szerkezeti tervben meghatározott infrastruktúra hálózatok nyomvonalainak pontosítására vonatkozó eljárási rendet.
Az Alkotmánybíróság felhívja a Kormányt arra, hogy jogalkotási feladatának 2005. június 30-ig tegyen eleget.
3. Az Alkotmánybíróság a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény egésze, illetőleg 3. § (2) bekezdése, 16. § (1) bekezdése, 20. § (1) bekezdése, 38. § b) pontja, 45. § b), c), d), e), f) pontjai, 46. § b) pontja, 3. és 4. melléklete, valamint a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás követelményeiről szóló 283/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet egésze, illetőleg 3. § a), b) pontjai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás követelményeiről szóló 283/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet 21. §-ában, valamint a Balatonnal kapcsolatos intézkedésekről szóló 1075/2003. (VII. 30.) Korm. határozat 28. §-ában előírt kötelezettségek elmulasztása miatt benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény 16. § (1) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványt visszautasítja.
6. Az Alkotmánybíróság a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény 54. § b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárást megszünteti.
7. Az Alkotmánybíróság a Balatonnal kapcsolatos intézkedésekről szóló 1075/2003. (VII. 30.) Korm. határozat alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé teszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz öt indítvány érkezett, amelyben a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Btv.) több rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérik.
Az Alkotmánybíróság - tárgyi összefüggésükre tekintettel - az ügyeket egyesítette és az indítványokat egy eljárásban bírálta el.
1. Az egyik indítványozó a Btv. 3. § (2) bekezdése, 45. § b), c), d), e), f) pontjai, 46. § b) pontja, valamint a Btv. 3. és 4. melléklete alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó álláspontja szerint a Btv. e szabályai a korábbi, helyi településrendezési tervekben, helyi építésügyi szabályzatokban foglalt szabályozásnál szigorúbb beépítési szabályokat tartalmaznak és így alkotmányellenesen korlátozzák az ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogát. Teszik ezt - írja az indítványozó - úgy, hogy a Btv. 3. § (2) bekezdése alapján a törvény 3. és 4. számú mellékletében közzétett, térségi szerkezeti tervek és az övezeti beosztást tartalmazó tervek alapján méretarányuk miatt az övezeti határok és al-övezeti határok nem állapíthatók meg pontosan, s ez a törvényi előírások alkalmazása során jogbizonytalanságot okoz. Ezért az indítványozó álláspontja szerint a Btv. vitatott szabályai sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét, valamint az Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe és 13. § (1) bekezdésébe ütköznek. Ez az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének megsértése miatt kifogásolta azt is, hogy a Btv. szabályait, annak 54. § b) pontja alapján a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.
2. Három indítványozó a Btv. 16. § (1) bekezdésében, 38. § b) pontjában és 45. § e) pontjában, valamint a törvény végrehajtására kiadott, a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás követelményeiről szóló 283/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 3. § b) pontjában foglalt, a "jogi partvonal"-at érintő rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását kérte. Ugyanezen indítványozók vitatták a Btv. 20. § (1) bekezdésének a parti sétány kialakítására vonatkozó rendelkezését is. Az indítványozók álláspontja szerint a Btv. e rendelkezései, amelyek a Balaton természetes partvonalának módosítására adnak lehetőséget azzal, hogy csak a Jogi partvonal" védelmének szabályait állapítják meg, az Alkotmány 10. § (2) bekezdésével, 13. § (2) bekezdésével és 18. §-ával ellentétesek. Rámutatnak arra is, hogy a törvény úgy használja a "jogi partvonal" kifejezést, hogy nem definiálja annak tartalmát, így előírásai ellentétesek a jogalkotás elveivel. Az indítványozók hivatkoznak arra is, hogy a "jogi partvonal" fogalmat a gyakorlatban ma is abban az értelemben használják, amely értelemben annak tartalmát a Balaton-parti földrészletekre vonatkozó rendelkezésekről szóló 21/1970. (XI. 13.) ÉVM-IM-PM együttes rendelet definiálta, s amely meghatározást az Alkotmánybíróság 17/1996. (V. 10.) AB határozatával megsemmisített.
3. Egy indítványozó kérte a Btv., a Korm.r., valamint az 1075/2003. (VII. 30.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm.hat.) egészének alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését. Álláspontja szerint e jogszabályok számtalan rendelkezése átgondolatlan, szakszerűtlen, a deklarált elvekkel ellentétes szándékot takar, a természet olyan mértékű átalakításának, rombolásának a lehetőségét hordja magában, amely sérti az Alkotmány 18. §-ában szabályozott egészséges környezethez való jogot.
Ugyanezen indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet amiatt, hogy a Kormány nem gondoskodott a Btv. 16. § (1) bekezdésében meghatározott határidőn belül a partvonal szabályozási tervek elkészítéséről, illetőleg felülvizsgálatáról, a vízpart-rehabilitációs tanulmányterveknek a Korm.r. 21. §-ában meghatározott határidőn belül történő elkészítéséről, valamint Korm.hat. 28. pontjában a településrendezési tervek felülvizsgálatára előírt törvényi határidő módosítását tartalmazó törvényjavaslat előterjesztéséről.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a földművelési és vidékfejlesztési minisztert, a Miniszterelnöki Hivatal Területfejlesztési Politikai Államtitkárát, a környezetvédelmi és vízügyi minisztert, valamint a belügyminisztert.
II.
1. Az indítványozók az Alkotmánynak a következő rendelkezéseire alapították indítványukat:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"10. § (1) A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
2. Az indítványozók által vitatott jogszabályi rendelkezések:
A Btv. kifogásolt szabályai:
"3. § (2) Az M=1:100 000 méretarányú térségi szerkezeti tervet a törvény 3. számú melléklete, a térségi szabályozás M=1:100 000 méretarányú övezeti tervlapjait a törvény 4. számú melléklete tartalmazza."
"16. § (1) A települések beépítésre szánt területe, belterülete a Balaton jogi partvonalával meghatározott vízfelület rovására nem növelhető. További mederfeltöltések, mederkorrekciók a partvonal-szabályozási terv alapján végezhetők. A partvonal-szabályozási terv elkészítésének (felülvizsgálatának) határideje 2002. december 31."
"20. § (1) Az üdülőkörzet valamennyi parti településén a belterülethez csatlakozó parthossz legkevesebb 30%-án
5-30 méter széles közhasználatú parti sétány alakítandó ki, figyelemmel a természetes vegetáció megtartására." "38. § A tómeder alövezetén (D-1):
a) a Balaton tómedre az érvényes partvonal-szabályozási tervben meghatározottakon túlmenően nem csökkenthető;
b) a Balaton jogi partvonalát - a partvonal-szabályozási tervtől eltérően - megváltoztatni és az élővilágra, a vízminőségre befolyással bíró tevékenységet végezni nem lehet;
c) a parti mólók, hullámtörők és kikötői létesítmények kivételével a tómederbe állandó létesítmény, sziget stb. nem építhető;
d) a parti élővilág védelme érdekében a tómederbe a nád gyökérzónáit kevésbé sértő, úszóponton jellegű, csak az üdülési, illetve horgászidényben használatos műtárgyak (pl. csónakkikötő, strandlétesítmények) helyezhetők el;
e) a tómeder nádasaiban, valamint a védett természeti területeken lévő nádasok területén tilos minden olyan mechanikai beavatkozás (pl. kotrás, feltöltés, építés, vízi állás, csónakút, horgászhely létesítése), amely a nádas állományát, annak minőségét károsítja, illetőleg a nádas pusztulását eredményezheti, kivéve az engedéllyel létesített közhasználatú csónakkikötők esetén és a meglévő közhasználatú strandok előtt, ahol fövényes strandszakasz kialakítása érdekében a IV. és V. osztályú nádasokban, legfeljebb 30 m széles bejáró az illetékes természet- és a környezetvédelmi hatóság szakhatósági hozzájárulására alapozott vízügyi hatósági engedéllyel létesíthető;
f) azok a vízi jármüvek, amelyek nem rendelkeznek üzemeltetési engedéllyel és kiépített kikötőben kikötőhellyel, a tómeder területén nem tárolhatók."
"45. § Az árutermelési mezőgazdasági területek alövezetén (M-l): (...)
b) szántóföldi művelés esetén, 20 ha-nál nagyobb telken, a terület rendeltetésszerű használatát szolgáló és a lakófunkciót is kielégítő épület építhető, és a beépített alapterület a telek a 0,1 %-át, illetve az 500 m2-t nem haladhatja meg;
c) gyep művelési ágú, 5 ha-nál nagyobb telken, hagyományos, almos állattartó és a lakófunkciót is kielégítő épület építhető, és a beépített alapterület a telek 0,5%-át, illetve a 400 m2-t nem haladhatja meg;
d) a szőlőműveléssel hasznosított területen - az e) pontban foglaltak kivételével - 2 ha-nál nagyobb telken, a termelést és a borturizmust szolgáló és a lakófunkciót is kielégítő épület építhető, és a beépített alapterület a telek 1%-át, illetve az 500 m2-t nem haladhatja meg;
e) a Balaton jogi partvonalával nem érintkező, szőlőműveléssel hasznosított telkekkel rendelkező tulajdonos - ha az egy borvidéken lévő telkeinek összterülete 5 ha-nál nagyobb - a szőlője művelésével, feldolgozásával, illetve ehhez kapcsolódó (nem szállodai célú) borturizmussal
összefüggő építési szándékát megvalósíthatja csak az egyik - a nemzeti park területének természeti és kezelt övezetén kívül lévő - telkén. A beépíthető terület nagysága a beszámított telkek összterületének 1%-át, egyúttal a beépített telkek beépítettsége a 25%-ot nem haladhatja meg. Az 5 ha-nál nagyobb összterület megállapításánál a kertgazdasági területek alövezetén lévő telkek is beszámíthatóak, de építési jogot e telkekre csak a kertgazdasági területek alövezeti előírásai szerint lehet szerezni. Az építési jog megszerzéséhez beszámított, de beépítésre nem került telkekre - a tulajdonos érdekében - telekalakítási és építési tilalmat kell az építésügyi hatóság megkeresésére bejegyezni;
f) müveit gyümölcsültetvény esetén 3 ha-nál nagyobb telken a mezőgazdasági termelést, feldolgozást szolgáló és a lakófunkciót is kielégítő épület építhető, és a beépített alapterület a telek 0,5%-át, illetve az 1000 m2-t nem haladhatja meg;"
"46. § A kertgazdasági területek alövezetén (M-2):
(...)
b) 1500 m2-nél kisebb telekre az e törvény hatálybalépése előtt jóváhagyott településrendezési terv és helyi építési szabályzat alapján sem lehet építeni;"
"54. § Ez a törvény a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba, rendelkezéseit alkalmazni kell:
(...)
b) a jogerős államigazgatási határozattal le nem zárult ügyekre, kivéve azokat az eseteket, amikor a bíróság a törvény hatálybalépése előtt hozott határozattal lezárult államigazgatási ügyben új eljárás lefolytatását rendeli el (ezekben az esetekben az új eljárás alapjául szolgáló államigazgatási határozat meghozatalának időpontjában hatályos jogszabályok alkalmazandók),"
A Korm.r. támadott előírása:
"3. § A vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek készítésénél:
a) a Balaton jelenlegi partvonalát a rendelet hatálybalépésekor az ingatlan-nyilvántartási térképen szereplő határvonal képezi,
b) a Balaton partvonalának módosítására tett javaslatokat a Törvény 16. §-ának (1) bekezdésében meghatározott partvonal-szabályozási tervek készítésével összehangoltan kell meghatározni," (...)
3. Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során az alábbi jogszabályi rendelkezéseket vette még figyelembe:
A Btv. 58-59. §-.ai a következő felhatalmazó rendelkezéseket tartalmazzák:
"58. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményeket szabályozza.
(2) Felhatalmazást kap a területfejlesztésért és területrendezésért felelős miniszter, hogy
a) a vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményekkel érintett területeket lehatárolja;
b) a vízpart-rehabilitációs szabályozási követelmények alapján a településrendezési tervek felülvizsgálatához szükséges tanulmányterveket elkészíttesse, és rendeletben adja ki."
"59. § (1) A Balaton kiemelt üdülőkörzet parti településein e törvény hatálybalépésekor érvényes településrendezési terveket és helyi építési szabályzatokat a vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményeknek megfelelően és a vízpart-rehabilitációval érintett területekre készülő tanulmánytervekkel összhangban - e törvény hatálybalépését követő négy éven belül - felül kell vizsgálni és módosítani kell.
(2) A Balaton kiemelt üdülőkörzetének területén lévő települések e törvény hatálybalépésekor érvényes településrendezési terveit és helyi építési szabályzatait - e törvény hatálybalépését követően négy éven belül - felül kell vizsgálni és módosítani kell.
(3) A Balaton kiemelt üdülőkörzetének területén lévő, településrendezési tervvel nem rendelkező települések településrendezési terveit és helyi építési szabályzatait - e törvény hatálybalépését követően öt éven belül - kell elkészíteni."
A Btv. 60. § (2) bekezdésében foglalt módosító rendelkezés:
"(2) A törvény hatálybalépésével egyidejűleg a terület-fejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 27. § (1) bekezdése kiegészül az alábbiakkal:
(Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg)
"j) a területrendezési tervek térségi szabályozása övezeti tervlapjain meghatározott alövezeti határok és a térségi szerkezeti tervben meghatározott infrastruktúra hálózatok nyomvonalainak pontosítására vonatkozó eljárási rendet."
A Korm.r.-nek a meder és partrendezésre vonatkozó szabályai:
"5.. § (1) A Balaton vízmedrében strandolási létesítmények csak ott létesíthetők, ahol a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek strandolásra alkalmas partszakaszokat jelölnek.
(2) A természetes partszakaszokat meg kell őrizni, és a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervekben jelölni kell.
(3) A mederben engedély nélkül feltöltött területek csak ott maradhatnak fenn, ahol arra a szabályozási partvonallal összhangban a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek lehetőséget adnak.
(4) A nádasokban csak a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek által kijelölt, a szabad vízjárást nem akadályozó, valamint lábakon álló vízi bejárók és csónakkikötők maradhatnak fenn.
(5) A strandok előtti partszakaszokon a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek korlátozhatják a nádas területi kiterjedését, olyan mértékben, hogy a nádas ne akadályozza a vízre való közvetlen kijutást."
III.
1. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján elsőként a Btv. 16. § (1) bekezdésében, 38. § b) pontjában és a 45. § e) pontjában, illetőleg a Korm.r. 3. § b) pontjában foglalt szabályozást érintő alkotmányossági kifogások megalapozottságát vizsgálta.
1.1. Az indítványozók a vitatott szabályok alkotmányellenességét alapvetően abban látják, hogy azok annak ellenére tartalmaznak a "jogi partvonal"-lal összefüggő rendelkezéseket, hogy az Alkotmánybíróság 17/1996. (V. 10.) AB határozatában (ABH 1996, 250.) a Jogi partvonal" definícióját alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette.
Indítványozóknak a 17/1996. (V. 10.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh.) alapított érvelése nem megalapozott. Az Alkotmánybíróság abban a határozatában a Balaton-parti földrészletekre vonatkozó rendelkezésekről szóló 21/1970. (IX. 13.) ÉVM-IM-PM együttes rendelet (a továbbiakban: Er.) 1. § (3) bekezdésének c) pontjának alkotmányosságát vizsgálta, amely kimondta, hogy "egyéb (enyhe lejtésű, zátonyos stb.) partszakaszon a siófoki vízmérce 0 pontja szerint +1,0 méteres vízállásnak megfelelő szintvonal" tekintendő térkép szerinti partvonalnak. Az indítványozók akkor, azért kérték az Er. vitatott szabályának alkotmányossági vizsgálatát, mert annak alapján lehetővé vált parti ingatlanok kártalanítás nélküli kisajátítása. A vitatott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság azért állapította meg, mert az lehetőséget adott olyan területrészek mederré nyilvánítására is, amelyek a vízügyről szóló akkor hatályos 1964. évi IV. törvény végrehajtására kiadott 32/1964. (XII. 13.) Korm. rendelet 38. § (1) bekezdése alapján nem lenne meder, így a miniszteri rendelet szabálya magasabb színtű jogszabállyal ellentétes volt, ezért sértette az Alkotmány 37. § (3) bekezdését. Rámutatott arra is, hogy a vitatott rendelkezés lehetőséget ad medernek nem minősülő földrészlet tulajdonának megváltoztatására is, így az Er. kártalanítást kizáró szabálya alkotmányellenességhez vezet. (ABH 1996,250,251.)
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban a térkép szerinti partvonal miniszteri rendeletben megállapított definícióját az akkor hatályos jogszabályi környezetben ítélte alkotmányellenesnek.
A vízügyről szóló 1964. évi III. törvény végrehajtásáról szóló 32/1964. (XII. 13.) Korm. rendelet 38. §-át és az Er. hatályban maradt szabályait hatályon kívül helyezte a vízgazdálkodási hatósági jogkörök gyakorlásáról szóló 72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet 27. § (7) bekezdése. Így ma már nem hatályosak azok a jogszabályi rendelkezések, amelyekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Abh.-ban az Er.-ben szabályozott térkép szerinti partvonal definíciójának alkotmányellenességét megállapította.
Ennek következtében, az Abh.-ban foglalt indokok alapján a "jogi partvonal" fogalom alkotmányellenessége már nem állapítható meg. A Btv. 16. § (1) bekezdése, 38. § b) pontja és a 45. § e) pontja által használt "jogi partvonal" fogalom - a hatályos jogszabályi keretek között - tartalmát, rendeltetését, a hozzá fűzött jogkövetkezményeket tekintve alapvetően különbözik az Er.-ben szabályozott térkép szerinti partvonaltól. Az Er. szabályait figyelembe véve megállapítható, hogy az Abh. által alkotmányellenessé nyilvánított rendelkezés szolgált alapul az enyhe lejtésű, zátonyos partszakaszokon a Balaton partvonalát ábrázoló térkép elkészítéséhez, és a térkép alapján a partvonal hatósági határozattal történő megállapításához, és mint ilyen, a parti telkek területének megváltoztatására és a mederré vált területrészek állami tulajdonba vonására adott lehetőséget. A Btv. a "jogi partvonal" fogalomhoz ilyen jogi következményeket nem fűz, a Btv. szabályozásában ez a fogalom más célokat szolgál.
A Btv. vitatott rendelkezései a Balaton partvonalát érintő egyes tevékenységek korlátjaként jelölik meg a Balaton jogi partvonalát. A Btv. 16. § (1) bekezdése szerint a települések belterülete, beépítésre szánt területe nem növelhető a jogi partvonalon túl, a 38. § szerint a jogi partvonalat megváltoztatni a partvonal-szabályozási tervektől eltérően nem szabad, a 45. § d) és e) pontja alapján eltérő, szigorúbb építési előírások vonatkoznak a jogi partvonallal érintkező, mint az azzal nem érintkező, szőlőműveléssel hasznosított területekre. A "jogi partvonal" terminus tech-nicusnak a vitatott törvényi rendelkezésekbe való felvételéből nem következik a Balaton partvonalának módosítása, sem a meder vízfelületének, sem a parti telkek területének, tulajdonának megváltozása.
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a Btv. által használt,jogi partvonal" fogalom - a hatályos jogszabályi keretek között - rendeltetését, a hozzá fűzött jogi hatásokat tekintve nem azonos az Er. 1. § (3) bekezdése által definiált térkép szerinti partvonal fogalommal. Ezért alkotmányossági megítéléséhez az Abh. precedensként nem szolgálhat.
Az indítványozók álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét is sérti az, hogy a Btv. 16. § (1) bekezdése, 38. § b) pontja és a 45. § e) pontja úgy tartalmaz a jogi partvonallal összefüggő rendelkezéseket, hogy a Btv. nem határozza meg, mit kell jogi partvonalon érteni.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozók állításával ellentétben a "jogi partvonal" nem tekinthető - pusztán a vízügyi "szakzsargonban" használt -határozatlan jogfogalomnak, jogszabály pontosan meghatározza annak tartalmát.
A Balaton jogi partvonalára vonatkozó definíciót a Balaton és a parti zóna nádasainak védelméről, valamint az ezeken folytatott nádgazdálkodás szabályairól szóló 22/1998. (II. 13.) Korm. rendelet 2. § (2) bekezdésének a) pontja tartalmazza:
"a) jogi partvonal: a siófoki vízmérce 0 pontjához képest 1 m, azaz, 104,41 mBf vízszint által kimetszett szintvonal,".
Ennek megfelelően a "jogi partvonal" fogalom tartalmának szabályozatlansága miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményének megsértése nem állapítható meg.
Ezért az Alkotmánybíróság a Btv. 16. §-ában, 38. § b) pontjában, 45. § e) pontjában foglalt "jogi partvonal" szövegrész alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasította.
1.2. Az indítványozók alapvetően azért vitatják a Btv. 16. § (1) bekezdését, 38. § b) pontját és a Korm.r. 3. § b) pontját, mert - a települések beépítésre szánt területe, belterülete kivételével - korlátozás nélkül adnak lehetőséget mederfeltöltésre, mederkorrekcióra. Az indítványozók álláspontja szerint ez a szabályozás az Alkotmány 10. § (l)-(2) bekezdését, valamint az Alkotmány 18. §-ában szabályozott egészséges környezethez való jogot sérti.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv.-nek az indítványozók által vitatott szabályai és az Alkotmány 10. §-a között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem áll fenn. Az Alkotmány 10. §-a az állami tulajdon alkotmányos jellegét és a kizárólagos állami tulajdon körének meghatározásának jogforrási szintjét határozzák meg. A Btv. vitatott szabályai sem az állami tulajdon nemzeti vagyon jellegét, sem a kizárólagos állami tulajdon körének törvényi szabályozási követelményét nem érintik.
Az Alkotmány 18. §-ában szabályozott, az egészséges környezethez való jogot az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte, az egészséges környezethez való jognak - az Alkotmánybíróság gyakorlatában irányadó -alkotmányjogi sajátosságait a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban (ABH 1994, 134.) munkálta ki.
E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egészséges környezethez való jog az Alkotmány szabályozásában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat, állam cél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választja meg.
"A környezetvédelemhez való jog (...) elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Az egészséges környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozha-tóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia." (ABH 1994, 138.)
E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az Alkotmányban biztosított környezethez való jog a környezet védelmére és az élet természeti alapjának fenntartására vonatkozó állami kötelességet jelenti. "[A] jogalkotás garanciális szerepe nem egyszerűen csupán fontosabb a környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság (Alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem - a dogmatikai lehetőségek határai közt - mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít." (ABH 1994, 139-140.)
"Ezért a környezethez való jog intézményes védelmének mértéke nem tetszőleges. A védelem szintjét a környezethez való jog fenti dogmatikai sajátosságain kívül döntően befolyásolja a környezetvédelem tárgya is: az élet természeti alapjainak véges volta és a természeti károk jelentős részének visszafordíthatatlansága, s végül az a tény, hogy mindezek az emberi élet fennmaradásának feltételei. A környezethez való jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg." (ABH 1994, 140.)
Határozatában az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. A környezetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. E sajátosságok miatt az egészséges környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van. (ABH 1994, 140-141.)
Az egészséges környezethez való jognak ezt az értelmezését figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján azt kellett vizsgálnia, hogy a jogalkotó a Btv. megalkotása során eleget tett-e az egészséges környezethez való jogból eredő szabályozási kötelezettségének. A jogi szabályozás - figyelemmel arra, hogy a Balaton a maga nemében egyedül álló természeti értéke hazánknak -megfelelő garanciát nyújt-e az Alkotmány 18. §-ában szabályozott környezethez való jog sérelmét eredményező beavatkozásokkal szemben a Balaton medrének, a meder és a part élővilágának védelméhez.
Az Alkotmánybíróság ennek során áttekintette, hogy - a Balaton medrének védelmére is értelemszerűen irányadó általános vízgazdálkodási, a vízminőség-, a környezet- és természetvédelmi jogszabályokon kívül - vannak-e olyan jogi előírások, amelyek speciálisan a Balaton medrének és a meder élővilágának védelmét hivatottak biztosítani, amelyek az általános előírásokat a Balaton védelmére konkretizálják, amelyek jogszabályi korlátokat állítanak a meder területének csökkenéséhez vezető, annak élővilágát károsító, veszélyeztető beavatkozásokkal szemben.
Ilyen jogszabályi korlátozást állít fel a Btv. vitatott 16. §-a, illetőleg 38. §-a azzal, hogy kimondja a tómeder csökkentésére, mederkorrekcióra, mederfeltöltésre, a jogi partvonal megváltoztatására csak a partvonal-szabályozási terv keretei között van mód. A 38. § meghatározza, hogy milyen létesítmények, műtárgyak helyezhetők el a tó-mederben és a nádasok védelmében tartalmaz szabályt arra nézve is, hogy hogyan.
Bizonyos medervédelmi szabályokat tartalmaz a Korm.r. 5. §-a, azonban ezek a szabályok is keretszabályok, alapvetően a Btv. 58. § b) pontja alapján elkészített vízpart-rehabilitációs tanulmánytervekre bízzák a meder és annak élővilága védelmét. A Btv. 59. § (1) bekezdésének megfelelően ezeknek a miniszteri rendelettel elfogadott vízpart-rehabilitációs tanulmányterveknek a keretei között vizsgálják felül a parti települések önkormányzatai településrendezési terveiket és helyi építési szabályzataikat, amelyek a parti sáv rendezésére vonatkozó konkrét előírások tartalmazzák.
A Balaton nádasainak védelméről külön jogszabály a Balaton és a parti zóna nádasainak védelméről, valamint az ezeken folytatott nádgazdálkodás szabályairól szóló 22/1998. (II. 13.) Korm. rendelet rendelkezik.
A szabályozás áttekintése alapján megállapítható tehát, hogy a Btv. maga nem határozza meg a tómederbe történő beavatkozásoknak (partvonal korrekció, mederfeltöltés, kikötők elhelyezése stb.) a víz és a vízi élővilág védelmében szükséges jogi korlátait, hanem további tervezésre - partvonal-szabályozási terv, vízpart-rekonstrukciós tanulmányterv, településrendezési tervek -, illetőleg e tervek keretei között az egyedi hatósági tevékenységre bízza a beavatkozás lehetőségeinek és feltételeinek meghatározását.
A Btv. a Balaton kiemelt üdülőkörzet területrendezési tervét és területrendezési szabályait állapítja meg. A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) 23. §-a meghatározza a területrendezési tervek alapvető tartalmi követelményeit. E tartalmi követelmények között a 23. § (3) bekezdés d) pontja kimondja, hogy a területrendezési terveknek tartalmazniuk kell a környezet-, a táj- és természetvédelemmel kapcsolatos térségi feladatokat. Azaz a Btv. feladata az, hogy megteremtse az összhangot a Balaton üdülési funkciója, az idegenforgalom és a környezet védelme között, meghatározza a Balaton tómeder védelmének konkrét szabályait, azokat a törvényi előírásokat, amelyek korlátot szabnak a természetkárosító beavatkozásoknak. Azzal, hogy a Btv. további tervezésre, illetőleg az egyedi hatósági tevékenységre bízta a víz-, környezet- és természetvédelem általános szabályainak a Balaton medrének védelmére történő alkalmazását, ezzel az üdülési funkcióhoz és a természet védelméhez fűződő érdekek összehangolását, rendkívül széles mérlegelési jogkört biztosított a terveket jóváhagyó közigazgatási szerveknek és a beavatkozások engedélyezésére jogosult hatóságoknak. A beavatkozások törvényi korlátainak hiánya lehetőséget teremt arra, hogy az idegenforgalomhoz kapcsolódó gazdasági érdekek felülkerekedjenek a tó medrének védelméhez fűződő környezetvédelmi érdekeken.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozók által vitatott rendelkezések önmagukban nem sértik az Alkotmány 18. §-ában szabályozott környezethez való jogot, alkotmányellenes helyzet annak következtében keletkezett, hogy a törvényhozó úgy adott lehetőséget a természeti viszonyokba való beavatkozásra, hogy egyúttal nem alkotta meg az Alkotmány 18. §-ában szabályozott környezethez való jog érvényesülését biztosító - a tervek elfogadására és a hatósági jogkörök gyakorlására feljogosított közigazgatási szerveket is kötelező -garanciális rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998,132, 138.]. "A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." (4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.)
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet állt elő annak következtében, hogy az Országgyűlés a Btv. megalkotása során nem állapította meg a tómeder védelmében az Alkotmány 18. §-ában szabályozott környezethez való jog érvényesülését biztosítani hivatott garanciális rendelkezéseket, és felhívta az Országgyűlést arra, hogy jogalkotói feladatának 2005. december 3 1-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság a Btv. 16. § (1) bekezdésében, 38. § b) pontjában, valamint a Korm.r. 3. § a)-b) pontjaiban foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasította.
2. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta a Btv. 20. § (1) bekezdésének alkotmányosságát is. Az indítványozók álláspontja szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 10. §-ának (1) bekezdését, 13. §-ának (1) bekezdését, valamint 18. §-át.
A Btv.-nek ez a szabálya arról rendelkezik, hogy a parti településeken a belterülethez csatlakozó parthossz legkevesebb 30%-án 5-30 méter széles közhasználatú sétányt kell kialakítani, figyelemmel a természetes vegetáció megtartására. A Btv.-nek ez az előírása nem közvetlen végrehajtással érvényesülő szabály, megvalósulásához további jogalkotó tevékenység szükséges. Olyan előírás, amelyet a Btv. 58. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a vízpart-rehabilitációval érintett területek kijelölése során, valamint vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek, illetőleg a településrendezési terveknek az 59. § (1) bekezdésében előírt felülvizsgálata során figyelembe kell venni. A parti sétány helyét a miniszteri rendeletben kihirdetett vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek figyelembevételével, a településrendezés körében önkormányzati rendelettel elfogadott szabályozási tervek fogják kijelölni. A Btv. vizsgált szabálya önmagában tulajdonosi jogokat nem érint, nem következik belőle az egészséges környezethez való jog sérelme sem. Az, hogy a parti sétány kialakítása együtt jár-e az ingatlanok tulajdonjogának korlátozásával, esetleg elvonásával, illetőleg a természet megkárosításával, annak függvénye, hogy azt pontosan mely területen és milyen módon valósítják meg. A Btv. 20. § (1) bekezdésének keretei között, az annak érvényesítésére hivatott további jogalkotás feladata, hogy az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban szabályozza a parti sétány kialakításának helyét és módját. Így annak megállapítására, hogy a parti sétány kialakítása sérti-e az Alkotmány 10. § (1) bekezdésében, 13. § (1) bekezdésében, valamint 18. §-ában foglalt rendelkezéseket, csak a vízpart-rehabilitációs tervek figyelembevételével elkészített és önkormányzati rendelettel elfogadott szabályozási tervek, helyi építésügyi szabályzatok alapján van mód. A parti sétány kialakítására vonatkozó szabályozás alkotmányosságát ezért az Alkotmánybíróság csak a szabályozás teljességének ismeretében, a települési önkormányzatok által megalkotott rendeletek ellen benyújtott indítványok alapján tudja megítélni.
A kifejtett indokokra tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
IV.
1. Az egyik indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy a Btv. 45. §-ának b), c), d), e), f) pontjában, valamint 46. § b) pontjában foglalt építési előírások tekintetében megállapítható-e az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben következetesen hangsúlyozza, hogy a tulajdonhoz való jog nem korlátlan, a köz érdekében a közérdekkel arányos módon korlátozható.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában (ABH 1993, 373.) fejtette ki álláspontját az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságairól, és elvi éllel meghatározta a tulajdonkorlátozás alkotmányosságának vizsgá-lata során alkalmazandó szempontokat. E határozatában megállapította:
"Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más." [ABH 1993, 380.]
A tulajdonkorlátozás alkotmányosságának megítélésével kapcsolatosan pedig kimondta:
"Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. Az alapjog-korlátozás szükségessége, illetve elkerülhetetlensége vizsgálatánál itt eleve figyelembe kell venni, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz csupán a 'közérdeket' kívánja meg, azaz, ha az értékgarancia érvényesül, ennél szigorúbb 'szükségesség' nem alkotmányos követelmény." A korlátozás közérdekűségének vizsgálatával kapcsolatosan megfogalmazta azt is, hogy "A törvénnyel érvényesített 'közérdek' alkotmánybírósági vizsgálata (...) nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességére irányul, hanem - (...)- arra kell szorítkoznia, indokolt-e a közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a "közérdekű" megoldás nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot (például a hátrányos megkülönböztetés tilalmát) ." (ABH 1993,382.)
A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságával kapcsolatosan megállapította, hogy "az Alkotmánybíróság általában is meghatározhatja azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás alkotmányosságát eldöntik. Ezzel ellensúlyozhatja azt a kényszerű veszteséget, amelyet a jogbiztonság közérdek 'szükségességének' korlátozott felülvizsgálata miatt szenved. Aránytalannak tekinti például az Alkotmánybíróság a tulajdonkorlátozást, ha annak időtartama nem kiszámítható (...) . Más esetekben a tulajdonkorlátozás arányosságához szükséges lehet a kártalanítás. Az Alkotmány a 13. § (2) bekezdés szerinti kisajátításhoz azonnali, feltétlen és teljes kártalanítást követel meg. Az Alkotmánybíróság azonban megállapíthatja a tulajdonkor-látozás más eseteiben is, hogy az arányosság csak adott kártalanítás mellett áll fenn." (ABH 1993, 381-382.)
E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a közérdekből szükséges. korlátozás esetén a beavatkozást igazoló közérdek és tulajdonos kényszerű jogsérelme közötti arányosság megkövetelheti a veszteség kiegyenlítését, vagy legalábbis mérséklését a tulajdon súlyos megterhelése esetén, illetőleg akkor, ha a törvény a tulajdonosoknak csak egy csoportját kényszeríti teherviselésre, összehasonlítható tulajdonosokat pedig nem. (ABH 1993,381.)
Az Alkotmánybíróság a 13/1998. (IV. 30.) AB határozatában ugyancsak a Balaton üdülőkörzetét érintő építési korlátozások alkotmányosságának vizsgálata kapcsán megállapította:
"Föld tulajdonjogából fakadóan senkinek sincs alanyi joga arra, hogy a tulajdonában álló földterületen építkezzen, építés céljára földjéből építési telkeket alakítson. Az építéshez való jog csak az alkotmányos jogszabályi előírásoknak megfelelően beépíthetővé nyilvánított építési területek tulajdonosait illeti meg alanyi jogosultságként. E területek tulajdonosai is csak az építési jogszabályok előírásainak megfelelően gyakorolhatják e jogukat. Nem tekinthető a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozásának, ha a jogszabály a beépített területek növelésének megakadályozása érdekében olyan területekre ír elő telekalakítási és építési tilalmat, amelyek a jog korábbi előírásai szerint sem voltak beépíthetőek." (ABH 1998, 429, 434.)
A Btv.-nek az indítványozó által vitatott rendelkezései az árutermelés céljára szolgáló mezőgazdasági területeken, illetőleg a kertgazdasági területeken való építés szabályait tartalmazzák. Olyan területekre nézve állapítanak meg építési előírásokat, amelyek alapvetően mezőgazdasági művelés célját szolgálják és rendeltetésük szerint nem beépítésre szánt területek. A vitatott szabályok nem tiltják az építkezést, hanem a beépíthető terület nagyságának és a beépítés mértékének és módjának meghatározásával szabályozzák azt. Így e szabályok következtében általában olyan területeken vált lehetővé az építkezés, ahol arra korábban nem volt lehetőség. Ezen ingatlanok esetében az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme fel sem merül.
Mivel a Btv. a Balaton kiemelt üdülőkörzet egészére nézve állapítja meg a mezőgazdasági árutermelési és kertgazdasági területeken történő építkezés általános szabályait, előfordulhat, hogy szabályainak érvényesítése egyedi esetekben a helyi településrendezési tervben, építési szabályzatban biztosított építési jog megvonásával, illetőleg korlátozásával jár. Ez azonban nem eredményezi az indítványozó által kifogásolt szabályok alkotmányellenességét.
A Btv. közérdekből a környezet és táj védelme érdekében írja elő a kifogásolt építési szabályokat, és a tulajdonhoz való jog korlátozásának aránytalansága azokban az esetekben sem állapítható meg, amikor azok a helyi építési szabályokban korábban biztosított építési jogot korlátoznak.
A Btv. 59. § (2) bekezdése előírja, hogy az üdülőkörzet területén lévő települési önkormányzatok a Btv. hatálybalépését követő négy éven belül kötelesek településrendezési terveiket és építési szabályzataikat felülvizsgálni és a Btv. rendelkezéseinek megfelelően módosítani.
A Btv. 45. §-ában foglalt építési előírásokkal kapcsolatosan csak a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzat módosítása után lesz megállapítható az, hogy az egyes ingatlanokon a korábbi szabályok által biztosított építési jogokat korlátozzák-e, ugyanis a Btv. 45. § a) pontja lehetőséget ad arra, hogy az alövezet területéből a településrendezési tervek készítése során - ha az övezeti szabályozások összessége lehetővé teszi - beépítésre szánt területet jelöljenek ki.
Azokra az esetekre nézve pedig, amikor a Btv. e szabályai alapján megalkotott településrendezési tervek, építési szabályzatok a tulajdonhoz való jog olyan súlyos korlátozását eredményezik, amelyekben a tulajdonkorlátozás csak kártalanítás mellett tekinthető arányosnak, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 30. §-a biztosítja a kártalanítás lehetőségét.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme alapján a Btv. a Btv. 45. §-ának b), c), d), e), f) pontjában, valamint 46. § b) pontjában foglalt építési előírások alkotmányellenessége nem állapítható meg.
2. Ugyanezen indítványozó kérte a Btv. 3. § (2) bekezdése, valamint a 3. és 4. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítását is. Az indítványozó álláspontja szerint a Btv. 3. § (2) bekezdésében meghatározott M=1:100 000 méretarányú tervek nem teszik lehetővé az egyes övezetek, alövezetek határainak pontos megállapítását. Az egyes övezetek, alövezetek határainak közelében fekvő ingatlanok esetén nem állapítható meg az, hogy azok pontosan melyik övezetbe, alövezetbe esnek és ennek következtében nem állapítható meg az sem, hogy közigazgatási ügyekben a Btv. mely előírásait kell alkalmazni. Az indítványozó álláspontja szerint ez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét.
A területrendezési terveknek a Tft. 23. § (3) bekezdésében szabályozott tartalmi előírások alapján nem célja - a tervezési terület nagy kiterjedése miatt műszakilag nem is lenne megoldható - a terület-felhasználási, építési előírások telekhatár mélységű meghatározása. A telekhatár pontosságú tervezés kötelezettségét a településrendezési tervezés körében készített szabályozási tervekkel szemben támasztja a jogi szabályozás. Az Étv. 12. § (4) bekezdése előírja, hogy a szabályozási tervet a szükséges vízszintes, magassági és egyéb adatokat tartalmazó olyan méretarányú térképen kell ábrázolni, hogy annak megállapításai az egyes telkekre, építési területekre és közterületekre egyértelműen értelmezhetőek legyenek. Ennek megfelelően az övezeti és alövezeti határok telekhatár mélységű meghatározását a Btv. 59. §-a alapján felülvizsgált és módosított településrendezési rendezési tervek fogják tartalmazni.
A Btv. 59. §-a alapján a települési önkormányzatok a törvény hatálybalépésétől számított négy éven belül kötelesek településrendezési terveiket és építési szabályzataikat felülvizsgálni és elfogadni, azoknak a településeknek az önkormányzatai, ahol nem volt településrendezési terv, öt éves határidőt kaptak a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzat elkészítésére.
A településrendezési tervezés időszakában, illetőleg a településrendezési tervekkel nem érintett területeken a rendezési tervek elfogadását követően is vannak olyan ingatlanok, amelyek esetében - a Btv. mellékletét képező tervlapok méretarányai miatt (mert a tervlapon az alövezeti határt jelző vonal egész ingatlanok területét lefedi)-nem dönthető el, hogy mely alövezetbe tartoznak.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a jogi helyzet sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye az Alkotmánybíróság értelmezésében az állam, a jogalkotó kötelezettségévé teszi azt, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve kiszámíthatóak, előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65-66.;] Az Alkotmánybíróság határozataiban kifejtette azt is, hogy a jogbiztonság eleme a világos, felismerhetően értelmezhető normatartalom. A jogszabály értelmezhetetlensége, eltérő értelmezést engedő volta kiszámíthatatlan helyzetet teremt a norma címzettjei számára, lehetőséget ad a szubjektív, önkényes jogalkalmazásra. [54/2004. (XII. 15.) AB határozat, ABK 2004. december, 14422, 14447.]
A Btv. mellékleteként közzétett tervlapok a Btv. szerves részei, a Btv. övezeti, alövezeti előírásai csak azokkal együtt értelmezhetők. Ha az övezeti, alövezeti határok a tervlapok méretarányai miatt egyes ingatlanok vonatkozásában nem állapíthatók meg vagy nem állapíthatók meg minden kétséget kizáróan, a jogalkalmazó döntésétől függ, hogy a konkrét ingatlan esetében melyik övezetre, alöve-zetre vonatkozó előírásokat alkalmazza. (Az indítványozó által vázolt ügyben ez a jogalkalmazói mérlegelés azt jelenti, hogy ha kertgazdasági területek alövezetébe sorolják az ingatlanát 1500 m2-nél, ha az árutermelési mezőgazdasági alövezetek területébe, 2 ha-nál nagyobb területre kaphat építési engedélyt.) Ez a jogi helyzet magában hordozza az önkényes, a törvény céljaival ellentétes, diszkriminatív és az ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogát a törvényen túl korlátozó jogalkalmazás lehetőségét és kiszámíthatatlanná teszi a jogalanyok számára a szabályozott jogintézmények működését.
A Btv. megalkotása során a jogalkotó számolt a területrendezési tervek esetében a tervlapok méretarányaiból eredő jogértelmezési problémák felmerülésével. Ezért a Btv. 60. § (2) bekezdésében a Tft. 27. § (1) bekezdését kiegészítette egy új j) ponttal, amelyben felhatalmazást adott a Kormánynak arra, hogy rendeletben állapítsa meg a területrendezési tervek térségi szabályozása övezeti tervlapjain meghatározott alövezeti határok és a térségi szerkezeti tervben meghatározott infrastruktúra hálózatok nyomvonalainak pontosítására vonatkozó eljárási rendet. A Kormány ezt a rendeletet nem alkotta meg.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv. 3. és 4. számú mellékletével kapcsolatosan keletkezett, a jogbiztonságot sértő alkotmányellenes helyzet annak következtében állt elő, mert a Kormány nem tett eleget törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási feladatának/Ezért határozatának a rendelkező részében kimondta, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy a Kormány nem szabályozta a területrendezési tervek térségi szabályozása övezeti tervlapjain meghatározott alövezeti határok és a térségi szerkezetei tervben meghatározott infrastruktúra hálózatok nyomvonalainak pontosítására vonatkozó eljárási rendet. Egyúttal felhívta a Kormányt arra, hogy jogalkotási feladatának 2005. június 30-ig tegyen eleget.
3. Ez az indítványozó sérelmezte azt is, hogy a Btv. 54. § b) pontja alapján a Btv. rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell. Álláspontja szerint ez a szabály sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
A Btv. 54. § b) pontjának alkotmányosságát az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság 349/B/2001. AB határozatában már elbírálta. E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv. a kihirdetését megelőző időre kötelezettséget, illetőleg jogi felelősséget nem állapít meg, szabályai a hatálybalépését megelőzően keletkezett és lezárt jogviszonyokat, szerzett jogokat nem érintenek, így a hatályba léptető rendelkezés a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába nem ütközik, nem találta alkotmányellenesnek a törvény alkalmazására való felkészülési időt sem. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Btv. 54. § b) pontja az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét nem sérti. (ABH 2002, 1241.)
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata (a továbbiakban: Ügyrend) 31. §-ának c) pontja szerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére)- ezen belül -azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani ("ítélt dolog") .
A jelen esetben megállapítható, hogy az indítványokkal azonos tartalmú indítványokat az Alkotmánybíróság már elbírált, ezért az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
V.
1. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján vizsgálnia kellett azt is, hogy az indítványozó érvei alapján az Alkotmány 18. §-ának sérelme miatt megállapítható-e a Btv., a Korm.r. és a Korm.hat. egészének alkotmányellenessége.
1.1.E vizsgálata során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm.hat.-ot 2004. április 19-ével hatályon kívül helyezte az 1075/2003. (VII. 30.) Korm. határozatban foglaltak időarányos felülvizsgálatáról és a Balatonnal kapcsolatos további intézkedésekről szóló 1033/2004. (IV. 19.) Korm. határozat 37. §-a. Az Alkotmánybíróság hatásköre az Abtv. 1. § b) pontja alapján hatályos jogszabály, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságának utólagos vizsgálatára terjed ki. Hatályon kívül helyezett jogszabály, állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányossági vizsgálata a konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz alapján lehetséges. Tekintettel arra, hogy a Korm.hat. ellen benyújtott indítvány nem tartozik ebbe a körbe, az Alkotmánybíróság a Korm.hat. alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárást - az Alkotmánybíróság az Ügyrend 31. §-ának a) pontja alapján - megszüntette.
1.2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv. és a Korm.r. egésze alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány megalapozatlan.
Az Alkotmány 32/A. §-a alapján a jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Az Alkotmánybíróság sem az Alkotmány, sem az Abtv. alapján nem rendelkezik felhatalmazással arra, hogy a jogszabályok célszerűségét, szakszerűségét, átgondoltságát, a jogi szabályozás mögött rejlő esetlegesen jogellenes, a jogszabály kijátszására irányuló szándékot vizsgálja. Nincs hatásköre arra sem, hogy a jogszabályok megalkotása során figyelembe vett tényhelyzet, adatok, nyilvántartások, valamint a törvény végrehajtása során hozott egyedi közigazgatási döntések jogszerűségét, alkotmányosságát megvizsgálja.
A Btv. és a Korm.r. rendelkezései alapján - figyelemmel a környezet, természet, az erdők, a termőföld, az épített környezet, a műemlékek, kulturális javak védelmére, a vízgazdálkodásra vonatkozó jogszabályok azon rendelkezéseire, amelyeket a Btv. és a Korm.r. végrehajtása során is be kell tartani - a természetrombolásnak olyan mértékű veszélye, amit az indítványozó állít, nem állapítható meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Btv. és a Korm.r. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalni abban a kérdésben is, hogy a Btv. 16. § (1) bekezdésében, a Korm.r. 21. §-ában, valamint a Korm.hat. 28. pontjában előírt határidők betartása miatt az Abtv. 49. §-a alapján van-e helye mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának.
2.1.Az Abtv. 49. §-a alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor van mód, ha a jogalkotó szerv jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idéz elő.
Azaz, az Alkotmánybíróságnak mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására nincs hatásköre akkor, ha az állami szerv nem jogalkotói kötelezettségét mulasztja el. A Btv. 16. § (1) bekezdése a partvonal-szabályozási terv elkészítésére, illetőleg felülvizsgálatára írt elő határidő tűzésével kötelezettséget. A partvonal-szabályozási terv nem jogszabály, így a Btv. 16. § (1) bekezdésében előírt törvényi kötelezettség nem teljesítése miatt az Alkotmánybíróság nem jogosult mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására.
Ezért az Alkotmánybíróság a Btv. 16. § (1) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványt - hatáskör hiánya miatt - az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.
2.2. Az indítványozó által a vízpart-rehabilitációs szabályozással összefüggésben megállapítani kért alkotmányellenes jogalkotói mulasztásra vonatkozóan a következőket állapította meg:
A Btv. végrehajtásához szükséges vízpart-rehabilitációs szabályozásról a Btv. 58-59. §-ai rendelkeznek. Az 58. § felhatalmazást adott a Kormánynak arra, hogy a vízpart-rehabilitáció szabályozási követelményeit meghatározza, egyúttal a területfejlesztésért és területrendezésért felelős miniszter kapott felhatalmazást arra, hogy a kormányrendeletben meghatározott követelményeknek megfelelően lehatárolja a vízpart-rehabilitációval érintett területeket, és elkészíttesse és rendeletben kiadja a vízpart-rehabilitációs tanulmányterveket. A Kormány az e felhatalmazáson alapuló jogalkotási feladatának a Korm.r. megalkotásával tette eleget. A Korm.r. 21. §-a úgy rendelkezett, hogy a vízpart-rehabilitációs tanulmányterveket legkésőbb 2003. július 15-ig el kell fogadni. A Korm.r. 21. §-át s ezzel a benne foglalt határidőt a 213/2003. (XII. 10.) Korm. rendelet 4. § (2) bekezdése hatályon kívül helyezte.
A Korm. rendelet alapján a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter 2004 szeptembere óta folyamatosan alkotja meg a parti települések vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményekkel érintett területének lehatárolásáról és vízpart-rehabilitációs tanulmánytevének elfogadásáról szóló miniszteri rendeleteket (lásd 18/2004. (IX. 11.) TNM rendelet, Keszthely; 19/2004. (XI. 9.) TNM rendelet, Balatonmáriafürdő; 20/2004. (XI. 9.) TNM rendelet, Balatonlelle; 21/2004. (XI. 9.) TNM rendelet, Balatonboglár; 22/2004. (XI. 12.) TNM rendelet, Balatonföldvár; 30/2004. (XII. 10.) TNM rendelet, Gyenesdiás; 31/2004. (XII. 10.) TNM rendelet, Vonyarcvashegy; 32/2004. (XII. 17.) TNM rendelet, Bala-tonederics stb. vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményekkel érintett területének lehatárolásáról és vízpart-rehabilitációs tanulmánytevének elfogadásáról) .
A Btv. 59. § (1) bekezdése a parti települések önkormányzatai számára kötelező feladatként írta elő, hogy a Btv. hatálybalépését követő három éven belül településrendezési terveiket és helyi építési szabályzataikat a vízpart-rehabilitációs követelményeknek és a miniszteri rendelettel kihirdetett tanulmánytervekkel összhangban vizsgálják felül és módosítsák. Tekintettel arra, hogy a Korm.hat. elfogadásakor látható volt, hogy a tanulmánytervek elfogadására a Korm.r.-ben meghatározott határidőn belül nem fog sor kerülni, a Korm.hat. 28. pontja a területfejlesztésért és területrendezésért felelős tárca nélküli miniszter és az igazságügy-miniszter számára feladatul szabta, hogy készítse elő a Btv. 59. §-ában a településrendezési tervek felülvizsgálatára és módosítására előírt határidő módosításához szükséges törvénytervezetet, és a törvényjavaslat benyújtásának határidejét 2003. szeptember 30-ban jelölte meg. A Btv. 59. §-ában a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzatok számára előírt határidőket a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2004. évi LXXV. törvény 22. § (2) bekezdése - még a Btv. 59. §-ában eredetileg megjelölt határidők lejárta előtt - módosította. A Btv. módosított 59. § (1) bekezdése szerint a parti települések önkormányzatai a Btv. hatálybalépését követő négy éven belül kötelesek településrendezési terveiket és helyi építési szabályzataikat a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervekkel összhangban felülvizsgálni.
Az Abtv. 49. §-a alapján önmagában valamely jogalkotási kötelezettség, jogalkotási feladat teljesítésére előírt határidő elmulasztása nem alapozza meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet akkor állapíthat meg, ha a jogalkotói feladat elmulasztása alkotmányellenes helyzetet is előidéz. A Btv. 20. § (2) bekezdése alapján megállapítható, hogy a vízpart-rehabilitáció végrehajtásának feltétele a tanulmánytervek, valamint azok alapján a településrendezési tervek és helyi építési szabályzatok elkészítése és elfogadása, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek és a parti települések településrendezési terveinek, építési szabályzatainak elkészítésére előírt jogszabályi határidők elmulasztása miatt az indítványozó által vázolt alkotmányellenes helyzet nem következett be, így mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség nem állapítható meg. Ezért az erre irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság az érdekeltek széles körére tekintettel elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 5/B/2002.
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
A határozattal annyiban nem értek egyet, hogy nem állapította meg a tulajdonhoz való jog érvényesülésének garanciáit biztosító jogszabály megalkotásának elmulasztásában megnyilvánuló alkotmányellenességet. Álláspontom szerint a határozatnak ebben a tekintetben is hivatalból mulasztást kellett volna megállapítania, és fel kellett volna hívnia az Országgyűlést a tulajdonhoz való jog érvényesülését szolgáló szabályok megalkotására.
Indokaim a következők:
1. Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a tulajdonhoz való jogot kezdettől fogva alapvető jogként értelmezi. Ennek megfelelően a tulajdonjogra is érvényes az az elv, hogy alapvető jog korlátozására csak kényszerítő ok miatt és olyan mértékben kerülhet sor, amennyire feltétlenül szükséges [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25, 26.].
A tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme attól függetlenül fennáll, hogy milyen jogalanyról van szó. A rendszerváltozás előtt a jogszabályok tulajdonformák szerint különböztettek. Az akkori gazdasági rendszer lényegéhez tartozott az állami tulajdon privilegizált helyzete, a magántulajdon korlátozott védelme, és ez az Alkotmány 1949. évi szövegének több rendelkezésében is kifejezésre jutott. Ezért volt szükség arra, hogy a vonatkozó szabályokat ne csak hatályon kívül helyezzék, hanem a rendszer megváltozásának lényeges elemeként az Alkotmány 9. §-a (1) bekezdésének az 1989. évi XXXI. törvénnyel meghatározott új szövege kimondja a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát és egyenlő védelmét. Az Alkotmány alapján a tulajdonjog védelme tulajdonformáktól független [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 81.].
2. Az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdése rendelkezik a tulajdonjog teljes elvonásáról. Kimondja, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen, közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Ez a tulajdonjog védelmét szolgáló szabály azokra az esetekre is vonatkozik, amelyekben a tulajdonjog elvonása törvényi rendelkezéssel történik [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 82.].
Az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdése a tulajdon elvonásának feltételeként szabja meg - a kártalanítás mellett - azt, hogy erre csak kivételesen kerüljön sor, ha a közérdek ezt megköveteli. A közérdek által megkövetelt, kivételes körülmény jelenti ebben az esetkörben az alapvető jog korlátozásának kényszerítő okát. Ennek megfelelően a tulajdon elvonásának eseteiben az alkotmányossági vizsgálat arra irányul, hogy indokolt-e a közérdekre való hivatkozás, valamint, hogy a közérdekűnek minősített megoldás nem sért-e valamely más alkotmányos jogot is [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 382.].
Az Alkotmány 13. §-a (2) bekezdésében meghatározott bármelyik feltétel (így például a közérdek) hiánya esetén a tulajdont elvonó egyedi hatósági aktus vagy törvényi rendelkezés alkotmányellenes [27/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 73, 77.].
Kisajátításnál az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdése alapján a tulajdon védelmét szolgálja annak vizsgálata, hogy a közérdek megléte esetén is fennáll-e a kivételesség követelménye. Ez adott esetben annak ellenőrzését jelenti, hogy a közérdekű célt annál az ingatlannál indokolt-e megvalósítani, amelyre a kisajátítást kérik (479/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 665, 667-668.) . Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint alkotmányellenes az a szabályozás, amely korlátozza a kisajátítást kimondó határozat bíróság által történő felülvizsgálatát [58/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 288, 290.].
3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata összhangban van az Emberi Jogok Európai Bírósága által követett elvvel, amely szerint igazságos egyensúlyt kell teremteni a közérdek és az egyén alapvető jogának (a tulajdonjognak) a védelme között. Az egyensúly vizsgálata körében a Bíróság ellenőrzi, hogy valóban fennáll-e a közérdek, és hogy az elérni kívánt céllal arányos-e a korlátozás (Chassagnou and others v. France, 1999. április 29-i határozat, nos. 25088/94, 28331/95, 28443/95, 75, 91, 92. pont, National & Provincial Building Society and others v. The United Kingdom, 1997. október 23-i határozat, no. 117/1996/736/933-935, 78, 80, 82. pont) .
4. A Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Btv.) 20. §-ának (1) bekezdése szerint az üdülőkörzet valamennyi parti településén a belterülethez csatlakozó parthossz legkevesebb 30%-án 5-30 méter széles közhasználatú parti sétány alakítandó ki. A Btv. 3. §-a kimondta, hogy a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének munkarészei közül a térségi szerkezeti tervet és a térségi szabályozás övezeti tervlapjait az Országgyűlés elfogadja és ezek a Btv. 3., illetve 4. számú mellékletét képezik. A térségi szerkezeti tervet tartalmazó 3. számú melléklet 2.3. pontja a térség jelentőségét azzal az adattal is érzékelteti, hogy a tóparton a parti sávban ma 134.000 ember él. A terv a Balaton északi partján mozaikos ökológiai térszerkezet, ökológiai hálózat kialakítását, a déli parton egy összefüggő védett természeti terület kijelölését tartalmazza.
A Btv. 4. §-ának (1) bekezdése szerint a Balaton kiemelt üdülőkörzetének területére, valamint a kiemelt üdülőkörzet partközeli településeire vonatkozó területrendezési szabályait és építési feltételeit a Balatoni Területrendezésnek az Országgyűlés által - a Btv. 3. §-a (1) bekezdésének c) pontja szerint - megállapított Szabályzata határozza meg.
A Btv. 59. §-a előírta, hogy a Balaton kiemelt üdülőkörzet parti településein, továbbá az üdülőkörzeten levő településeken a törvény hatálybalépésekor érvényes településrendezési terveket és helyi építési szabályzatokat a vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményeknek megfelelően és a vízpart-rehabilitációval érintett területekre készülő tanulmánytervekkel összhangban felül kell vizsgálni és módosítani kell. Az 58. § pedig felhatalmazta a Kormányt a vízpart-rehabilitációs szabályozási követelmények meghatározására, a területfejlesztésért és területrendezésért felelős minisztert pedig a településrendezési tervek felülvizsgálatához szükséges tanulmánytervek elkészíttetésére és rendeletben való kiadására.
A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) 6. §-ának d) pontja szerint - a Btv. rendelkezéseivel összhangban - a Balaton kiemelt üdülőkörzet területrendezési tervét az Országgyűlés törvénnyel fogadja el. A 23. § (1) bekezdése szerint a területi tervezés alapja a területrendezési terv.
A fenti rendelkezésekből az állapítható meg, hogy a törvénnyel elfogadott területrendezési terv és az annak megfelelően, törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott rendeletben meghatározott részletadatok alapján megvalósuló tulajdonkorlátozás vagy tulajdonelvonás esetén a bíróság csak a kártalanítás mértékét vizsgálhatja, a tulajdonjog sérelmének jogosságát nem.
5. Annak vizsgálatánál, hogy a Balaton kiemelt üdülőkörzet területfejlesztésénél és területrendezésénél mennyiben érvényesülhet az Alkotmánybíróság részéről az ellenőrzés, a következőket kell figyelembe venni:
a) Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvény a településrendezési tervek kialakítására és elfogadására hasonló eljárást alakított ki, mint a Tft. Erre az eljárásra a 69/2002. (XII. 17.) AB határozat megállapítása szerint garanciális szabályok vonatkoznak, amelyek előírják, hogy az önkormányzatok az érdekelt államigazgatási és érdekképviseleti szervekkel kötelesek egyeztetni és az egyeztetésbe kötelesek a lakosságot is bevonni (ABH 2002, 398, 405.) .
A településrendezési tervekről szóló szabályokat az 53/B/2003. AB határozat is vizsgálta és azt állapította meg, hogy ezek a rendelkezések olyan eljárások, megoldások alkalmazását teszik kötelezővé, amelyek a tulajdonjog korlátozhatóságát a minimumra csökkentik. Erre tekintettel, valamint a 69/2002. (XII. 17.) AB határozatra hivatkozással a határozat nem állapította meg azt, hogy a településrendezési terv önkormányzati rendelettel történő meghatározása sértené az Alkotmánynak a tulajdonhoz való jogról szóló szabályát (ABH 2003, 1554, 1559.) .
b) A Balaton kiemelt üdülőkörzet területrendezési tervét az Országgyűlés törvényben fogadja el, egyes részleteket pedig a Kormány és az illetékes miniszter rendelete határoz meg. Ebben az esetben nem érvényesül az állampolgári szintű érdekegyeztetés. A 13/1998. (IV. 30.) AB határozat megsemmisítette a Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendeletet. A megsemmisítés egyik indoka az volt, hogy bár a tulajdonjognak rendeletben meghatározott korlátozása közérdekű volt, de sértette az arányosság követelményét. Az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlatával összhangban - hangsúlyozta, hogy a tulajdonjog korlátozása csak akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozás időtartamát a törvényi rendezés pontosan, kiszámíthatóan és ellenőrizhetően biztosítja (ABH 1998, 429, 435.) .
A Btv. egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát a 349/B/2001. AB határozat az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése alapján vizsgálta. A határozat indokolása kiemelte, hogy nem került sor a Btv. szabályainak a tulajdonhoz való jog szempontjából történő ellenőrzésére. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozásának vizsgálata csak esetről esetre, a településrendezési tervek ismeretében lehetséges (ABH 2002, 1241, 1252.) .
A tulajdonjog korlátozása alkotmányosságának a kényszerítő ok megléte szempontjából történő vizsgálatánál számításba kell azonban venni, hogy az Alkotmánybíróság a közérdek meglétét elfogadja és a természetvédelmet a tulajdonos jogánál nagyobb súlyúnak tekinti, ha az önkormányzati rendelet a magas szintű jogszabályban kimondott természetvédelmi rendelkezésen alapul (80/B/2001. AB határozat, ABH 2001, 1465, 1469.) . A törvényben elfogadott területrendezési terv, valamint a kormányrendeletben és miniszteri rendeletben meghatározott egyes részletszabályok esetén az Alkotmánybíróság által aligha ellenőrizhető, hogy az egyes ingatlanok tekintetében fennáll-e a tulajdonjog korlátozásának vagy elvonásának a ki-vételessége, a kényszerítő ok.
Az elmondottakból az következik, hogy hiányoznak a tulajdonhoz való jog védelmének garanciális eljárási szabályai.
6. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-ának (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság indítványra vagy hivatalból azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv elmulasztotta jogszabályból származó jogalkotói feladatát és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, felhívja a mulasztást elkövető szervet feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság 37/1992. (VI. 10.) AB határozata alapján kialakult gyakorlat mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg azokban az esetekben is, amelyekben alapjog érvényesülését akadályozza az a tény, hogy az ehhez feltétlenül szükséges szabályozás hiányzik (ABH 1992, 227, 232.) .
A Btv. nem határozta meg a területrendezési terv és a területrendezési szabályzat kidolgozásának azokat az eljárási szabályait, amelyek lehetővé tennék az Alkotmány 13. §-ában meghatározott tulajdonhoz való jog érvényesítését. Ezért a mulasztást hivatalból meg kellett volna állapítani.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró