651/D/2007. AB határozat
alkotmányjogi panaszok és jogszabályok alkotmányellenességének megállapítása tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz és jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény 3. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmány 2. § (1) bekezdése tekintetében elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a bírósági eljárásban a költségmentesség alkalmazásáról szóló 6/1986. (VI. 26.) IM rendelet 6. § (1)-(2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény 4. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 158. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
5. Az Alkotmánybíróság az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 42. § (1) bekezdés h) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
6. Az Alkotmánybíróság az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 179. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
7 Az Alkotmánybíróság az indítványozó által alkotmányos követelmények megállapítására előterjesztett indítványokat visszautasítja.
8. Az Alkotmánybíróság a Baranya Megyei Bíróság 7.Kpk.50.194/2007/3. és 7.Kpk.50.194/2007/4. végzései ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
9. Az Alkotmánybíróság a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény 3. § (3) bekezdését az Alkotmány 57. § (5) bekezdése sérelme miatt támadó indítvány tekintetében az eljárást megszünteti.
10. Az Alkotmánybíróság a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 88. §-ának megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó 2007. június 7-én érkezett beadványában jogi képviselője útján indokolás nélküli alkotmányjogi panaszt terjesztett elő a Baranya Megyei Bíróság 7.Kpk.50.194/2007/3. és 7.Kpk.50.194/2007/4. sorszámú - fellebbezéssel már nem támadható - végzései ellen. Ugyanebben a beadványban előterjesztett, másodlagos - szintén indokolás nélküli - kérelme jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányult. Kérelme részletes indokolását 2007. augusztus 28-án terjesztette elő. Az indítványozó a vele szemben kibocsátott illeték-fizetési meghagyást támadta meg, amire a Baranya Megyei Illetékhivatal (a továbbiakban: Illetékhivatal) az általa fizetendő illetéket leszállította, addig felmerült összesen 1200 Ft. postai költségét azonban nem rendelte visszatéríteni. A módosított határozatot ismét megtámadta az indítványozó, kérve az illeték mértékének leszállítását és a 1200 Ft. költség megtérítését, kiegészítve az e fellebbezéshez kapcsolódó 400 Ft. postai költséggel. Az Illeték-hivatal Ált.608.839-4/2006. végzésében az indítványozó által igényelt költségek tárgyában külön döntést hozott, elutasítva a költségek megtérítése iránti kérelmet. Az indítványozó e közigazgatási végzés ellen külön fellebbezéssel élt, amelyet a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője 3-2685/3/2006. végzésével elutasított és az Illetékhivatal támadott Ált.608.839-4/2006. sz. végzését helyben hagyta. A végzés ellen további fellebbezésnek helye nem volt, de az indítványozó a közigazgatási végzés bírósági felülvizsgálata iránt nemperes eljárást kezdeményezett a Baranya Megyei Bíróság előtt. A kérelmező indítványozó költségmentességi kérelmet is előterjesztett; ezt a Baranya Megyei Bíróság 2007. március 20-án kelt 7.Kpk.50.194/2007/3. végzésével a bírósági eljárásban a költségmentesség alkalmazásáról szóló 6/1986. (VI. 26.) IM rendelet (a továbbiakban: Kmr.) 6. § (1)-(2) bekezdésére hivatkozással - amely a költségmentesség alkalmazásáról rendelkezik a bírósági eljárásra nézve - elutasította, mert nem látta megállapíthatónak a mérlegelésen alapuló költségmentességet. A bíróság a végzés ellen a további jogorvoslat lehetőségét kizárta. Az indítványozó érdemi kérelmét a Baranya Megyei Bíróság 2007. március 20-án kelt 7.Kpk.50.194/2007/4. végzésével utasította el, megállapítva, hogy az illeték megfizetése iránti eljárásban az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) rendelkezései alapján az adózó maga viseli költségeit, ráadásul a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 153. § (2) bekezdése sem teszi lehetővé a postaköltség felszámítását.
2. Az indítványozó azért támadta alkotmányjogi panasszal a Baranya Megyei Bíróság 2007. március 20-án kelt 7.Kpk.50.194/2007/3. végzését, mert álláspontja szerint a Kmr. egésze, de különösen is 6. § (1)-(2) bekezdései ellentétesek az arányos közteherviselés alkotmányos elvével. Érvelését arra alapozta, hogy esetében az általa megtéríteni kért 1600 Ft-ot meghaladó mértékben kellett lerónia illetéket, ami aránytalan. "[Ö]nmagában a per tárgy értékéhez %-osan - mintegy adójelleggel - az illeték hozzárendelése, ha a bírósági költségek az illeték mértékét nem érik el, nem felel meg az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt rendelkezésnek." Támadta az indítványozó a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Knp.) 3. § (3) bekezdését és 4. §-át is, e tekintetben nem hivatkozott konkrét alkotmányi rendelkezésre. Kérte továbbá a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 88. §-ának, valamint az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 42. § (1) bekezdés h) pontjának megsemmisítését és alkalmazhatósága kizárását, e tekintetben azonban sem alkotmányjogilag értékelhető érvelést nem terjesztett elő, sem azt nem igazolta, hogy a bíróság a hivatkozott rendelkezéseket a végzésében alkalmazta volna. Kérelmet terjesztett elő alkotmányos követelmény megállapítására is abban a tekintetben, hogy a közigazgatási eljárásban engedélyezett költségmentességnek a bírósági eljárásra is ki kell hatnia, valamint hogy a költségmentességet elutasító határozat ellen fellebbezési jogot kell engedni.
3. A Baranya Megyei Bíróság 2007. március 20-án kelt 7.Kpk.50.194/2007/4. végzését azért támadta az indítványozó, mert meglátása szerint a Knp. 3. § (3) bekezdése alkotmányellenes módon zárja ki a jogorvoslatot a határozat ellen. Eleve nehezen értelmezhetőnek tartja a támadott rendelkezést, mert az nem a fellebbezést, hanem a jogorvoslatot általában zárja ki. Érvelése szerint a támadott rendelkezés "nem felel meg a jogállamisági követelményeknek, mert a "jogorvoslat" szövegrésznek nincsen fogalmi deffiníciója [sic!], az nem illeszkedik a Pp. rendszeré-be...". Sérti továbbá a tulajdonhoz való jogot a jogorvoslat kizárása azért, mert a bíróság elsőfokon véglegesen dönt az illetékek és perköltségek tárgyában. "...[A]z indítványozó alkotmányos jogsérelme abban áll, hogy a közigazgatási eljárásban a költségigényét határozatban, illetve kiegészítő határozatban kellett volna elbírálni, amelynek következtében az ügy peres eljárásra tartozott volna...". Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére való általános utalással kifogásolja az indítványozó az Art. 179. § (3) bekezdését is, állítván, hogy "nem felel meg a demokratikus jogállamiság követelményének [...] az olyan szabályozás, amely kimondja, hogy minden esetben az adózó viseli a költségét". Mindezek alapján az indítványozó a Ket. 158. § (1) bekezdésének; az Art. 179. § (3) bekezdésének és a Knp. 3. § (3) bekezdésének, valamint 4. §-ának megsemmisítését és alkalmazhatóságuk kizárását kérte alkotmányjogi panaszában.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jog ál lam."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
"50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit.
(2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.
(3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak."
"57. § (1) A Magyar Köztársat ágban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/I. § (1) Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
2. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény kapcsolódó szabálya:
"2. § (1) A jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie."
3. A Ket. vizsgálatba bevont rendelkezései:
"158. § (1) Az eljárási költséget a hatóság összegszerűen határozza meg, és dönt a költség viseléséről, illetve a megelőlegezett költség esetleges visszatérítéséről."
4. A Knp. támadott szabályai:
"3. § (3) A bíróság a jogszabálysértő közigazgatási végzést - szükség esetén a végzést hozó közigazgatási hatóság új eljárásra vagy az eljárás folytatására kötelezése mellett
- hatályon kívül helyezi vagy - ha törvény azt megengedi
- megváltoztatja. A bíróság végzése ellen további jogorvoslatnak helye nincs.
4. § A közigazgatási nemperes eljárásokra a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) XX. fejezetének szabályai - az ezen, valamint külön törvényben foglalt, továbbá a polgári nemperes eljárás sajátosságaiból fakadó eltérésekkel - megfelelően irányadók."
5. Az Art. a következőképpen rendelkezik: "179. § (3) Az adózó költségeit az adózó viseli."
6. Az Itv. vizsgálatba bevont szabályai:
"42. § (1) A 39-41. §-ban meghatározott illetékalap után
- ha e törvény másként nem rendelkezik - az illeték mértéke:
(...)
h) egyéb nemperes eljárásokban - a közigazgatási nemperes eljárás kivételével - az eljárás tárgya értékének 3%-a, de legalább 5000 forint, legfeljebb 150 000 forint."
7. A Kmr. vizsgálat alá eső rendelkezései:
"6. § (1) Ha a fél jövedelme (munkabér e, nyugdíj a, egyéb rendszeres pénzbeli juttatása) nem haladja meg a munkaviszony alapján megállapított öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét, vagyona pedig - a szokásos életszükségleti és berendezési tárgyakon felül - nincs, részére költségmentességet kell engedélyezni. Költségmentességben kell részesíteni - jövedelmi és vagyoni helyzetének vizsgálata nélkül - azt a felet is, aki aktív korúak ellátására jogosult, vagy aktív korúak ellátására jogosult, a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló törvény szerinti közeli hozzátartozójával él közös háztartás ban.
(2) Kivételesen költségmentességet lehet engedélyezni akkor is, ha az (1) bekezdésben írt feltételek nem állnak fenn, de a bíróság a fél egyéb körülményeinek figyelembevételével megállapítja, hogy a fél létfenntartása veszélyeztetett."
III.
Az indítvány részben nem megalapozott, részben érdemi elbírálásra alkalmatlan.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) és (2) bekezdésében foglalt feltételeknek megfelel-e. E § (1) bekezdése alapján az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.
Az alkotmányjogi panasszal összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. A Baranya Megyei Bíróság 7.Kpk.50.194/2007/3. és 7.Kpk.50.194/2007/4. sorszámú végzéseit az indítványozó 2007. április 4-én vette át. Indokolás nélküli, az alkotmányjogi panasz benyújtásáról szóló értesítését 2007. június 4-én, azaz a rendelkezésre álló határidő utolsó napján adta fel postára. Az indítványozó az általa alkotmányjogi panasznak nevezett, érvelést nem tartalmazó iratban nem jelölte meg sem az alkotmányellenesnek tartott, jogsérelmet okozó jogi rendelkezéseket, sem a sérelmet szenvedett alkotmányi rendelkezéseket, csak kilátásba helyezte az indokolás későbbi előterjesztését. A jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül benyújtott alkotmányjogi panasznak meg kell felelnie az Abtv. 22. § (2) bekezdésében meghatározott követelményeknek, azaz tartalmaznia kell a sérelmezett jogszabályi rendelkezést, továbbá az Alkotmány érintett szakaszát, valamint azt az indokot, amely alapján az indítványozó az alkotmánysértést fenn állónak véli.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Baranya Megyei Bíróság 7.Kpk.50.194/2007/3. és 7.Kpk.50.194/2007/4. sorszámú végzései ellen benyújtott alkotmányjogi panasz a benyújtáskor nem felelt meg az Abtv. 22. § (2) bekezdésében meghatározott követelményeknek, ezért azt az az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 29. § d) pontja alapján visszautasította.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az utólagos nor-makontrollra irányuló indítványokat és az azok keretén belül alkotmányos követelmények megállapítása iránt előterjesztett kérelmet bírálta el.
Az indítványozó a Kmr. 6. § (1)-(2) bekezdéseit azért kérte megsemmisíteni, mert álláspontja szerint a költségmentesség engedélyezését a mindenkori öregségi nyugdíj legkisebb összegéhez kötő rendelkezés ellentétes az Alkotmány 70/I. §-ával. "[A] mindenkori öregségi nyugdíj legkisebb összege annak mérésére nem alkalmas, hogy a fél vagyoni és jövedelmi viszonyai alapján a perköltséget fedezni tudja-e; mert a költségmentesség engedélyezése az életvitellel felmerülő költségeket nem vizsgálja, csak a bevételt. ".A költségmentesség engedélyezését ezért nem az öregségi nyugdíj legkisebb összegéhez, hanem a társadalomban megállapítható nyugdíjak átlagához, és az életvitellel felmerülő költségek mértékének figyelembe vételével kell szabályozni. Ez felel meg a társadalmi igazságosságnak, az arányos közteherviselésnek, illetve ezen közteherviselés alóli mentesülés elvének."
Az Alkotmánybíróság 902/B/2006. AB határozatában (a továbbiakban: Abh1.) már vizsgált a a Kmr. 6. § (1)-(2) bekezdéseinek alkotmányosságát és elutasította az Alkotmány 57. § (1) bekezdése tekintetében előterjesztett indítványt; határozatában kifejtette: "Nem megalapozott tehát az indítványozó állítása, hogy egyesek számára pusztán kedvezőtlen anyagi helyzete okán lehetetlen a bírósághoz fordulás, hiszen mind a Pp., mind az Itv. számos kedvezményt biztosít a felek számára. Az R. indítványozó által ugyancsak kifogásolt 6. § (2) bekezdése lehetővé teszi a költségmentesség engedélyezését akkor is, ha az R. 6. § (1) bekezdésben írt feltételek nem állnak fenn, de a bíróság a fél egyéb körülményeinek figyelembevételével megállapítja, hogy a fél létfenntartása veszélyeztetett; ezzel tovább bővíti a költségmentességben részesíthetők körét. Az Alkotmánybíróság szerint ez a rendelkezés csupán akkor lenne kapcsolatba hozható az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével, ha miatta egyesek számára a bírói út igénybevétele lehetetlenné válna. Az Alkotmánybíróság szerint e rendelkezés alapján ez nem állítható. A költségmentesség nem alkotmányos alapjog, hanem külön törvényi rendelkezésen alapuló jogosultság, vagy az eljáró bíróság mérlegelése alapján adható kedvezmény. A Pp. és az Itv. fent már ismertetett kedvezményeket biztosító rendelkezései alkotják a jog érvényesíthetőségét, a bírósághoz fordulás alapjogát biztosító támogatási rendszert. Az Alkotmánybíróság szerint mindezeket figyelembe véve az R.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezése nem sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt alapvető jogot, ezért az indítványt elutasította." (Abh1., ABH 2008, 2487, 2491-2492.)
Jelen eljárásban az Alkotmány 70/I. §-ának tükrében vizsgálja az Alkotmánybíróság a Kmr. megsemmisíteni kért rendelkezéseit, tehát a "res iudicata" [Ügyrend 31. § c) pont] nem állapítható meg, mindazonáltal az Alkotmánybíróság az Abh1.-ban elfoglalt álláspontot jelen ügyben is irányadónak tartotta.
"Az Alkotmány 70/I. §-a az állampolgárok egyik alapvető kötelezettségeként mondja ki, hogy mindenki köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. E hozzájárulás módját és mértékét az adókról, az illetékekről, a vámokról stb. szóló törvények állapítják meg. Az említett törvények megalkotása során az Országgyűlés rendszerint kedvezményeket is nyújt a jogszabály címzettjeinek meghatározott köre számára, illetőleg bizonyos tevékenységfajtákra vagy árucikkekre. Amíg azonban a közterhekhez való hozzájárulás az állampolgároknak az Alkotmányból eredő alapvető kötelezettsége, addig a kötelezettség alóli mentesülésre vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. A mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra - pl. az egészséges környezethez vagy a szociális biztonsághoz való jogra - de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. Ekként tehát, noha a jogalkotót a mentességek és kedvezmények megállapításánál is kötik az Alkotmányban meghatározott jogi korlátok, a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok játsszák a meghatározó szerepet, s ebből eredően az esetleges helytelen, a társadalom érdekeivel ellentétes tartalmú mérlegelés is elsődlegesen politikai felelősséget von maga után. A kifejtettekből következik, hogy a kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak ellenőrzése tartozik: a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével, s az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegel és célszerűségi - pl. gazdaságpolitikai - szempontú felülbírálatára." [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 280-281.]
"A perköltség és a közteherviselés összefüggéseit az Alkotmánybíróság több ízben is vizsgálta. Ennek során rámutatott arra, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből nem következik olyan tilalom, amely megakadályozná, hogy az igazságszolgáltatás működtetési költségek ne lennének a felekre átháríthatók. A tisztességes eljárásból fakadó követelményekből nem vezethető le a perlekedéssel kapcsolatos költségek viseléséből eredő kockázatok teljes kiküszöbölése. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302.] A bírói út igénybevételére vonatkozó alkotmányi rendelkezésből csak az következik, hogy - a jogalkotót megillető széles mérlegelési jogkörben - amikor szükséges a perrel kapcsolatos kiadásokra is megfelelő támogatási rendszert biztosítson, olyan mértékben, hogy a költségviselési szabályok folytán a bírói út igénybevétele ne lehetetlenüljön el. A kedvezményekre és mentességekre azonban senkinek nincs alanyi joga. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 1074/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 452, 453-454.; 1518/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 570, 571.; 181/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 588, 589.; 574/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 628, 629.; 539/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 734, 735.; 1106/B/1997. AB határozat, ABH 2003, 1018, 1023.]" (773/D/2007. AB határozat, ABK 2010. május, 616, 618.)
Az indítványozó a perköltség alóli mentesség szabályait kifogásolta: a perköltség egészének jelentős részét képezik az illetékek. Az illetékek alkotmányossági megítélésének kérdésével az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában foglalkozott. A 17/2005. (IV. 28.) AB határozat az illetékfizetési kötelezettség és az Alkotmány 70/I. § összefüggésére vonatkozó korábbi alkotmánybírósági megállapításokat a következőképpen összegezte: "Az illetékfizetési kötelezettség előírásának alkotmányos alapját az Alkotmány 70/I. §-a teremti meg.
(...)
Az illetékfizetési kötelezettség az egyén számára a közteherviselés része, amely közjövedelmet, az állami funkciók teljesítésének anyagi fedezeteként állami bevételt biztosít. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította: az Alkotmány 70/I. §-a nem rendelkezik arról, hogy az állam milyen jogcímen írhat elő fizetési kötelezettséget; ezért a törvényalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy a közteherviselési kötelezettség kiindulópontjaként milyen gazdasági forrást választ és ennek alapján mit jelöl ki a közteher tárgyának. A 70/I. §-ból csak az következik, hogy a közterhekhez való hozzájárulást arányosan, a jövedelem és a vagyon mértékéhez viszonyítva lehet megállapítani. Az arányosság általános követelménye, az arányos közteherviselés elve azonban nem zárja ki, hogy a jogalkotó adott esetben az illeték mértékét tételesen, egy összegben határozza meg. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 666/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.; 821/B/1990. AB határozat, ABH 1994, 481, 487.; 620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 540-541.; 44/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 304, 306-307.; 522/D/1992. AB határozat, ABH 2001, 755, 758.] Mivel a jogalkotónak a közbefizetések szabályozásában meglehetősen tág a mérlegelési lehetősége, így széles körű szabadsága van az illetékeket előírni, az illeték tárgyát, alapját és mértékét megállapítani. Az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés, és ennek megfelelően a törvényi szabályozás pénzügyi, jogi, gazdaságpolitikai alapjainak célszerűségi szempontú felülvizsgálatára; hatáskörébe kizárólag annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével. A jogalkotás szabadságának határait természetesen ezen a területen is megszabják az alkotmányos alapjogokból adódó korlátok. (574/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 628, 629.; 1106/B/1997. AB határozat, ABH 2003, 1018, 1021.)" (ABH 2005, 175, 183-184.)
Az indítványozó azt állítja, hogy a jogalkotó által meghatározott mérlegelési szempont - mely szerint a Kmr. 6. § (1) bekezdése a mindenkori öregségi nyugdíj legkisebb összegét meg nem haladó jövedelem esetén teszi kötelezővé a személyes költségmentesség alkalmazását - célszerűtlen, nem felel meg a társadalmi igazságosságnak. Az Alkotmánybíróság azonban az indítványozó által felhozott érvek alapján az alkotmányjogi összefüggés hiányában nem vizsgálta annak a jogalkotói mérlegelésnek a célszerűségét, amely a fentebbi módon határozta meg a kötelezően érvényesítendő személyes költségmentesség esetét. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a jogrendszer egésze számos olyan kedvezményt biztosít, amely a bírósági eljárásban érvényesülő illetékkötelezettség megfizetése (előlegezése vagy viselése) alól a feleket mentesíti [pl. a személyes költségmentesség mérlegelésen alapuló esete, ld. Kmr. 6. § (2) bekezdése; az illetékmentesség esetei (Itv.5. §, 57. §); a személyes és tárgyi illetékfeljegyzési jog esetei (Itv. 59-62. §)]. Ráadásul a költségmentesség megadásának is csak az egyik kötelező, mérlegelést nem engedő esete a mindenkori legkisebb öregségi nyugdíjat el nem érő jövedelem - és a vagyontalanság - igazolása; ezen felül abban az esetben is köteles megadni a bíróság a költségmentességet, ha az igénylő aktív korúak ellátására jogosult (vagy ilyen személlyel él egy háztartásban) [Kmr. 6. § (1) bek.]. Ha pedig ezek a feltételek nem állnak fenn, a bíróság mérlegelés alapján engedélyezheti a költségmentességet, amennyiben az igénylő létfenntartása egyébként veszélyeztetett [Kmr. 6. § (2) bek.]. Az Abh1.-ben az Alkotmánybíróság már vizsgálta ezt a mérlegelésen alapuló költségmentességet és alkotmányosnak találta azt: "Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a bírói mérlegelés elősegíti azt, hogy azok is költségmentességben részesülhessenek, vagy illetékfeljegyzési jogot kaphassanak, akiknek a jövedelme a törvényben meghatározott mértéket meghaladja, de valamely okból a bírósághoz fordulás mégis túlzott anyagi terhet jelent." (Abh1., ABH 2008, 2487, 2494.)
Mindezek alapján mivel az indítványozó más alkotmányossági érvet nem hozott fel, hanem lényegében csak a költségmentesség (mint az illetékek formájában megnyilvánuló közteher viselése alóli mentesülés) kötelező eseteinek célszerűtlen szabályozását állította, amelynek vizsgálatára a fentiek szerint jelen ügyben nincsen mód, az Alkotmánybíróság a Kmr. 6. § (1)-(2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
3.1. Az indítványozó több szempont alapján támadta a Knp. 3. § (3) bekezdését és 4. §-át is. Egyik alkotmányjogilag értékelhető érvelése szerint a Knp. 3. § (3) bekezdése alkotmányellenesen zárja ki a jogorvoslatot.
Az Alkotmánybíróság az 1186/D/2007. AB határozatában (a továbbiakban: Abh2.) már vizsgált a a Knp. 3. § (3) bekezdésének alkotmányosságát és elutasította az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének sérelmét állító indítványt. Az Abh2.-ben az Alkotmánybíróság a következő megállapításokat tette: A Knp "3. §-ában szabályozott bírósági felülvizsgálat a közigazgatási eljárásban meghozott - ott jogerőre emelkedett - döntések ellen biztosít jogorvoslatot. Vonatkozik ez a jogorvoslat - a fentiek szerint - azokra az esetekre is, amikor a közigazgatási eljárás egyfokú. Megállapítható tehát, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jog azon tartalma, amely szerint az ügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el a jogorvoslati kérelmet, jelen esetben megvalósul, a közigazgatástól a bírói hatalmi ághoz kerül az ügy megítélése. (...) [A Knp.] 3. § tehát a bíróságnak valódi felülvizsgálati lehetőséget biztosít a közigazgatási eljárás során hozott végzéssel szemben. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti jogorvoslati jog azon tartalma tehát, amely szerint a magasabb fórum vagy a más szerv valóban rendelkezzék a "jogorvoslás" lehetőségével, jelen esetben nem vitatható. Így az Alkotmány 57. § (5) bekezdésbe foglalt jogorvoslati jog korlátozása e tekintetben sem állapítható meg." (Abh2., ABH 2009, 2244, 2243-2244.)
Az Ügyrend 31. § c) pontja alapján "ítélt dolog" címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az
Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) vizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a szakaszára, illetőleg alkotmányos elvére hivatkozva kéri az alkotmányossági vizsgálat lefolytatását. Az Alkotmánybíróság erre tekintettel megállapította, hogy a Knp. 3. § (3) bekezdését az Alkotmány 57. § (5) bekezdése sérelme miatt támadó indítvány tekintetében res iudicata esete áll fenn, így az indítvány alapján indult eljárást e részében megszüntette.
3.2. Az indítványozó azért is támadta a Knp. 3. § (3) bekezdését, mert álláspontja szerint a jogállami jogbiztonságot sérti az az értelmezési bizonytalanság, amely szerint nem a fellebbezést, hanem a jogorvoslatot zárja ki a támadott rendelkezés.
Az Alkotmánybíróság - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogbiztonság követelményének sérelmével összefüggésben - számos határozatában kifejtette, hogy a jogállam alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon (ABH 1992, 135, 142.).
A norma egyértelműségének követelményével kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 1263/B/1993. AB határozatában a korábban hatályos jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban, e határozatban: Jat.) alapján kifejtette, hogy "a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. (...) A leggondosabb jogszabályszerkesztés és jogszabály-előkészítés mellett is előfordulhatnak ugyanis a gyakorlatban jogszabályértelmezési nehézségek, amelyeket általában a jogalkotói vagy jogalkalmazói jogszabályértelmezés eszközeivel kell felszámolni. Ugyanez az irányadó arra az esetre, ha valamely rendelkezés kétségtelenül nem áll összhangban a Jat. idézett szabályával, de a jogszabályértelmezés révén gondoskodni lehet a szóban forgó jogszabály helyes alkalmazásáról. (...) Alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabályértelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi elő" (ABH 1994, 672, 673-674.).
Ezzel összhangban mondja ki az 534/E/2001. AB határozat, hogy "[a] jogszabály mindig általánosságban, elvontan szabályoz, az absztrakt norma konkrét jogesetre alkalmazása - és ezáltal tartalommal kitöltése - a jogalkalmazó feladata. A jogalkalmazás során általában szükséges az alkalmazandó norma értelmezése, melyhez segítséget nyújthat maga a jogszabály (az értelmező rendelkezései vagy az indokolása, amelyből kitűnhet a jogalkotó szándéka), a hosszabb időn keresztül kialakult- kialakított jogi (értelmezési) gyakorlat stb. A nem kellő pontossággal megfogalmazott jogszabály is alkalmazható, ha a megfogalmazás pontatlansága a jogalkalmazás során, a jogalkalmazói értelmezés által - a kialakult jogi hagyományt, jog-gyakorlatot, val amint a jogalkotó szándékát szem előtt tartva - orvosolható" (ABH 2002, 1283, 1291.).
Az Alkotmánybíróságnak tehát jelen esetben azt kellett eldöntenie, hogy a Knp. 3. § (3) bekezdésének következő mondata: "A bíróság végzése ellen további jogorvoslatnak helye nincs", s különösen is annak "jogorvoslatnak" fordulata értelmezhetetlenül homályosnak, ellentmondásosnak minősül-e, és ezáltal alkotmányellenességet eredményez-e.
Nem kétséges, hogy a Pp. III. része a Perorvoslatok címet viseli, aminek alapvető oka, hogy a Pp. a peres eljárás során igénybe vehető jogorvoslati eszközöket - a perorvoslatokat - szabályozza. Jelen esetben azonban nemperes eljárás a vizsgálat tárgya, annak is egy különös, a közigazgatási nemperes eljárási formája. "A polgári nemperes eljárás során hozott bírósági határozat meghatározott célú közvetlen megtámadása általában csak jogorvoslat, de nem perorvoslat." [Németh János (szerk.): A polgári perrendtartás magyarázata, KJK, Budapest, 1999, 925.] A nemperes eljárásokban tehát eleve azzal járt el dogmatikailag helyesen a jogalkotó, hogy jogorvoslatként határozta meg az adott határozatok ellen emelendő (jelen esetben igénybe vételében kizárt) eszközöket. A jogorvoslat fogalma alatt az eljárás nemperes jellegéből fakadóan mindazokat a perorvoslati eszközöket kell érteni, amelyek egyébként a peres eljárásban igénybe vehetők lennének. A bírósági gyakorlat is ennek megfelelően zárja ki, tartja hivatalból elutasítandónak a közigazgatási nemperes eljárásban hozott végzés elleni felülvizsgálati kérelmet [KGD 2008. 231.]; s hasonlóképpen nyilvánvalóan kizárt a fellebbezés is. Mindezek alapján a támadott jogszabály nem minősül értelmezhetetlenül homályosnak és ellentmondásosnak sem a jogszabály közvetlen értelmezése, sem pedig annak bírósági gyakorlata figyelembe vételével. Ezért az Alkotmánybíróság a Knp. 3. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmány 2. § (1) bekezdése tekintetében elutasította.
3.3. Az indítványozó a Knp. 4. §-a tekintetében csak annyival érvelt az alkotmányellenességre, hogy "a fellebbezést a költségmentesség engedélyezését megtagadó határozat tekintetében biztosítani kellett volna". Ez az érvelés alkotmányjogilag nem tekinthető relevánsnak, ezért az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatának megfelelően (652/B/1998. AB végzés, ABH 2000, 1062-1064.; 472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 298/B/2001. AB végzés, ABH 2004, 2079, 2080.; 477/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 1596.) az indítványnak a Knp. 4. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló részét - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant - az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
4. Az indítványozó önálló alkotmányos követelmény megállapítására irányuló indítványokat is előterjesztett Az Abtv. nem biztosít indítványozási jogot alkotmányos követelmény megfogalmazására. Az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § c) pontja szerint visszautasítja az indítványt, ha megállapítható, hogy az eljárás indítványozására az indítványozónak nincs jogosultsága [292/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 1591-1592.]. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmények megállapítására előterjesztett indítványokat visszautasította.
5. Az Abtv. 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el, a 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ez azt jelenti, hogy az indítványozónak meg kell jelölnie a jogszabályt és annak azt a rendelkezését, amelyet az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésébe ütközőnek tart, továbbá meg kell indokolni, hogy az Alkotmány felhívott rendelkezését a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti. (440/B/1993. AB végzés, ABH 1993, 910.; 346/D/1998. AB határozat, ABH 2003, 1054, 1058.; 6/D/2000. AB végzés, ABH 2005, 1583, 1584.; 472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783, 1784.; 1125/D/2004. AB határozat, ABH 2007, 1775, 1786.)
5.1. Az indítványozó kért e az Itv. 42. § (1) bekezdés h) pontjának megsemmisítését is. E körben az Alkotmánybíróság észlelte, hogy Itv. 42. § (1) bekezdés h) pontjának szövegét a fizetési meghagyásos eljárásról szóló 2009. évi L. törvény 72. § (6) bekezdés h) pontja 2010. január 1-jé-vel módosította, az addigi illetékminimum 3000 Ft-ról 5000 Ft-ra nőtt. Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll hatáskörében az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezéseket vonta vizsgálat alá.
Jelen ügyben az indítványozó anélkül kérte az Itv. 42. § (1) bekezdés h) pontjának vizsgálatát, hogy annak alkotmányellenessége tekintetében bármilyen érvelést előterjesztett volna; az indítvány e részében egyáltalán nem tartalmaz alkotmányjogilag értékelhető érvelést a támadott jogszabály alkotmányellenességének, az indítványozó csupán bíráló, jogalkalmazói tévedésre utaló észrevételeket tesz a támadott jogi rendelkezéssel összefüggésben. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a tartalmi követelményeknek meg nem felelő volta miatt az indítvány érdemben nem bírálható el. Ezért az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatának megfelelően (652/B/1998. AB végzés, ABH 2000, 1062-1064.; 472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 298/B/2001. AB végzés, ABH 2004, 2079, 2080.; 477/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 1596.) az indítványnak az Itv. 42. § (1) bekezdés h) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló részét - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant - az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
5.2. Az indítványozó a Ket. 158. § (1) bekezdésének megsemmisítését azért kérte, mert álláspontja szerint a jogorvoslathoz való jogot sértette, hogy a hatóság - bár a határozat rendelkező részében lett volna köteles - külön döntött az eljárási költségek tárgyában. Ezzel a hatóság a felet elzárta a közigazgatási per megindításának lehetőségétől, s ezzel csorbította jogorvoslathoz való jogát. Az indítványozó érvei tehát nem a jogszabály alkotmányellenességére, hanem a jogalkalmazó tévedésére irányultak.
Az indítvány e részében sem tartalmaz alkotmányjogilag értékelhető érvelést a támadott jogszabály alkotmányellenességére nézve, csak a jogalkalmazói tévedés állítólagos alkotmányellenes következményeire utal. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a tartalmi követelményeknek meg nem fel elő volta miatt az indítvány érdemben nem bírálható el és fentebb idézett állandó gyakorlatának megfelelően az indítványnak a Ket. 158. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló részét - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant - az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
5.3. Az indítványozó az Art. 179. § (3) bekezdését mindössze annyi érveléssel támadta, hogy "nem tekinthető alkotmányosnak az a szabályozás, amely kimondja, hogy az adózó költségeit az adózó viseli". Véleménye szerint ez a szabály nincsen összhangban a Ket. 13. § (3) bekezdés b) pontjával, ezért a demokratikus jogállamiságot sérti. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítvány e részében nem tartalmaz alkotmányjogilag értékelhető érvelést a támadott jogszabály alkotmányellenességére nézve, ezért a tartalmi követelményeknek meg nem felelő indítvány érdemben nem bírálható el. Az Alkotmánybíróság fentebb idézett állandó gyakorlatának megfelelően az indítványnak az Art. 179. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló részét - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant - az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
6. Az indítványozó kérte a Pp. 88. §-a alkotmányossági vizsgálatát is. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy ezt a rendelkezést a jogi segítségnyújtással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2007. évi CLI. törvény 22. § (4) bekezdése 2008. január 1-jével hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlatának megfelelően - hatályát vesztett jogszabály alkotmányosságát csak az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés, vagy a 48. §-ában foglalt alkotmányjogi panasz esetén vizsgálja. A fenti eseteken kívül az Alkotmánybíróság a támadott jogszabály hatályon kívül helyezése esetén az annak helyébe lépett új jogszabályt vizsgálja meg, amennyiben az tartalmazza a korábbi jogszabály indítványozó által támadott rendelkezését. Hatályon kívül helyezett jogszabály utólagos alkotmányossági vizsgálatára egyéb esetben nincsen mód (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.).
Mivel a hatályos szabályozás az indítványozó által kifogásolt, vagy azzal azonos tartalmú rendelkezést nem tartalmaz, továbbá az Alkotmánybíróság az indítványozó alkotmányjogi panaszát visszautasította, ezért a Pp. 88. §-a alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárást az Ügyrend 31. § a) pontja alapján megszüntette.
Budapest, 2011. május 10.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró