1125/D/2004. AB határozat
alkotmányjogi panaszról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 22. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 22. § (1) bekezdésének az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe ütközése miatti alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
3. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 22. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint a jogszabályalkotás és jogszabály-módosítás kezdeményezésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó előrehozott öregségi nyugdíjat megállapító közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított per felpereseként alkotmányjogi panaszt terjesztett elő, amelyben a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 22. §-a alkotmányossági felülvizsgálatát és a nyugdíja megállapítása alapjául vett rendelkezések alkalmazhatóságának kizárását kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság főtitkárának előkészítő eljárását követően az indítványozó beadványát pontosította, alkotmányjogi panaszát a Fővárosi Munkaügyi Bíróság által időközben jogerősen elbírált 2. M. 2974/2004. számú ügyben alkalmazott Tny. 22. § (1) és (3) bekezdéseivel összefüggésben terjesztette elő. Ebben az ügyben a bíróság elutasította az indítványozó előrehozott öregségi nyugdíjra való jogosultságát 2002. december 31-től megállapító társadalombiztosítási határozat felülvizsgálatára irányuló keresetét, amely határozatot az indítványozó a nyugdíj összegének megállapítása miatt támadott meg a bíróság előtt.
Az indítványozó a Tny. támadott rendelkezései alkotmányellenességét abban látja, hogy azok a nyugdíj kiszámításánál kizárják a korábbi, rugalmasabb szabályozás alkalmazását, az igénye elbírálásakor hatályos szabályok számára kedvezőtlenek: alacsonyabb összegű nyugdíj megállapítását eredményezik azzal, hogy nem teszik lehetővé a nyugdíjazást megelőző öt évből kiválasztott legkedvezőbb három év, illetve a biztosítási jogviszonyban töltött első tizennyolc éve beszámítását, amelyekben magasabb keresettel rendelkezett. Sérelmezte továbbá, hogy a nyugdíjalap megállapítása során nem kerülhetett sor az 1988-tól 1993-ig terjedő azon időszak figyelembevételére, amely alatt - súlyosan beteg hozzátartozója ápolása miatt - fizetés nélküli szabadságot vett igénybe, majd három éven át ápolási díjban részesült. E körben kifogásolta, hogy bár az ápolási díj folyósításának időszakában fizetett nyugdíjjárulékot, és ezen ellátás mellett kizárt volt a munkaviszony fenntartása, a nyugdíja megállapítása során - szemben a korábbi szabályozással - már nem volt lehetőség az ápolási időre "eszmei bér" beszámítására; a Tny. ügyében alkalmazott rendelkezése csak más biztosítási jogviszonyból származó jövedelemmel együtt engedte az ápolási díj összegének figyelembevételét. Álláspontja szerint a Tny. -nek a nyugdíja megállapítása során alkalmazott rendelkezései reá nézve hátrányos megkülönböztetést valósítanak meg, így sértik az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdését, továbbá ellentétesek az Alkotmány 17. §-ával, a 70/B. § (3) bekezdésével és a 70/E. § (1) és (2) bekezdésével.
Az indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság "tegyen javaslatot egy rugalmasabb jogszabályra, vagy bővítse az egyedi, indokolt esetekben való eltérések körét, mellőzze a legkedvezőtlenebb évek figyelembevételét, valamint tegye lehetővé az ápolási idő társadalmi elismerését és beszámítását eszmei bér beszámításával, és zárja ki, hogy a teljes szolgálati idejét letöltött polgár a létminimumot sem elérő, méltatlan összegű nyugellátást kapjon
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik. "
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2)
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. "
"70/B. § (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. "
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. "
A Tny. megsemmisíteni kért rendelkezései:
"22. § (1) Az öregségi nyugdíj összegét az 1988. január 1-jétől a nyugdíj megállapításának kezdő napjáig elért - a kifizetés idején érvényes szabályok szerint nyugdíjjárulék alapjául szolgáló -, a személyi jövedelemadót is tartalmazó, csökkentés nélküli bruttó kereset, jövedelem havi átlaga alapján kell meghatározni. Keresetként, jövedelemként kell figyelembe venni:
a) az 1988. január 1-je és 1996. december 31-e közötti, illetőleg az 1988. január 1-je előtti keresetek, jövedelmek esetén az 1996. december 31. napján érvényes társadalombiztosítási szabályok szerint a főfoglalkozásban elért jövedelmet, az ezen időszak alatt kifizetett év végi részesedést, prémiumot, jutalmat és a keresettel, jövedelemmel azonos időre járó baleseti járadékot,
b) 1997. január 1-jétől az 1998. január 1-je előtti rendelkezések szerinti, illetőleg 1998. január 1-jétől a Tbj. -ben meghatározott biztosítással járó jogviszonyból származó - nyugdíjjárulék-alapot képező - keresetet, jövedelmet, több biztosítással járó jogviszony esetén anyug-díjjárulék-fizetési kötelezettségre meghatározott összeghatárig összeszámított keresetet, jövedelmet és 1997. évben a keresettel, jövedelemmel azonos időre járó baleseti járadékot,
c) amennyiben a nyugdíjjárulékot a biztosítási jogviszony keretében meghatározott összeg után kellett fizetni, ezt az összeget.
(2) Az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset meghatározásánál a munkanélküli járadék, a nyugdíj előtti munkanélküli segély, a gyermekgondozási segély, a nyugdíjjárulék-köteles szociális ellátások (gyermeknevelési támogatás, ápolási díj) összegét, valamint a felsorolt ellátások folyósításának időtartama alatti biztosítással járó jogviszonyból származó jövedelmet (keresetet)- a kifizetésük (folyósításuk) időpontjától függetlenül - figyelmen kívül kell hagyni. Ha azonban az igénylőre nézve kedvezőbb, akkor a gyermekgondozási segély, a gyermeknevelési támogatás, az ápolási díj, a munkanélküli járadék, a nyugdíj előtti munkanélküli segély folyósításának időtartama alatti biztosítási jogviszonyból származó jövedelem (kereset) és a felsorolt ellátások együttes összegét keresetként kell figyelembe venni.
(3) A havi átlagkereset megállapítása előtt a nyugdíjazást megelőző harmadik év előtti naptári években elért keresetet, jövedelmet a bruttó átlagkereset egyes években történő növekedését alapul véve a nyugdíjazást megelőző második naptári év kereseti szintjéhez kell igazítani. "
III.
Az alkotmányjogi panasz részben megalapozatlan, részben érdemi elbírálásra alkalmatlan.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz előterjesztésének törvényi feltételei fennállnak-e.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó a hiánypótlásra való felhívását követő beadványát a jogerős ítélet kézbesítésétől számított hatvan napon belül terjesztette elő, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt érdemben bírálta el.
Bár az indítványozó utóbb pontosított alkotmányjogi panaszában a Tny. 22. § (1) és (3) bekezdésének alkotmányellenességét állította, emellett - indítványa tartalma szerint - sérelmezte a Tny. ügyében alkalmazott 22. § (2) bekezdését is, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági felülvizsgálatot e rendelkezés tekintetében is lefolytatta.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a Tny. 22. § (1) és (2) bekezdései időközben több alkalommal módosításra kerültek [a Tny. 22. § (1) bekezdését legutóbb az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény 162. §-a, a (2) bekezdést legutóbb a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról rendelkező 2005. évi LXXXIII. törvény 338. § 10. pontja módosította]. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe főszabályként csak hatályos jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. Hatályon kívül helyezett, illetőleg módosított jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmánybíróság hatásköre csak akkor terjed ki, ha annak alkalmazhatósága az eldöntendő kérdés. (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261.) A konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés és 48. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz alapján - mivel ilyenkor az alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség - az Alkotmánybíróság már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálja. Mivel az indítvány alkotmányjogi panasz, az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben alkalmazott rendelkezések tekintetében folytatta le.
2. A Tny. 22. § (1) bekezdése az öregségi nyugdíj összege megállapításánál irányadó időszakokat és az azokban elért kereseteket, jövedelmeket sorolja fel, amelyek havi átlaga alapul szolgál az öregségi nyugdíj összegének meghatározása során. E rendelkezés a nyugdíjösszeg meghatározását főszabályként 1988. január 1-jétől a nyugdíj megállapításának kezdő napjáig elért keresetek, jövedelmek alapulvételével rendeli el. A Tny. indítványozó ügyében alkalmazott 22. § (2) bekezdése az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset meghatározásánál az egyes nyugdíjjárulék-köteles ellátások (köztük az ápolási díj) összegét az ellátások folyósítása alatt fennállt biztosítási jogviszonyból származó jövedelemmel együttesen engedte figyelembe venni, kizárólag abban az esetben, ha az igénylőre kedvezőbb nyugdíjszámítást eredményezett.
Az indítványozó az Alkotmány 17. §-ába, 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe, a 70/B. § (3) bekezdésébe és a 70/E. §-ába ütközést a Tny. fenti szabályaival összefüggésben arra hivatkozva állítja, hogy - szemben a reá nézve megítélése szerint kedvezőbb, igénye elbírálását megelőzően hatályos szabályozásokkal - nyugdíja megállapítása során kizárják a nyugdíjazást megelőző öt évből kiválasztott legkedvezőbb három év kereseteinek, illetve az 1998. január 1-je előtti legmagasabb jövedelemmel járó években elért kereseteknek a figyelembevételét, továbbá, hogy az ápolással töltött időre ún. munkaköri átlag és az ápolási díj a nyugdíjalapba nem nyerhet beszámítást. Az alkotmányjogi panaszból kitűnően tehát az indítványozó részben a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: Tbtv.)- különböző időpontokban hatályban volt - 44. §-ának, valamint a Tbtv. végrehajtására kiadott MT rendeleteknek [a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 17/1975. (VI. 14.) MT rendelet, illetve a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 89/1990. (V. 1.) MT rendelet] az öregségi nyugdíj összegének megállapítására irányadó szabályai alkalmazhatatlanságát kifogásolja, és ezzel összefüggésben vitatja a Tny. támadott rendelkezései alkotmányosságát.
2. 1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a rászorulókról való állami gondoskodás, a szociális biztonsághoz való jog és a nyugdíjrendszer összefüggéseivel. Ennek során megállapította, hogy az Alkotmány 17. §-a általánosságban rögzíti az állam számára a rászorulókról való gondoskodás feladatát. Az Alkotmány általános rendelkezéseinek vizsgálata az alapvető jogok és kötelezettségek körében fellelhető alkotmányos rendelkezések tükrében - éppen azokkal mutatott szoros összefüggése miatt - végzendő el. Így a 17. §-ban foglalt szociális intézkedések a 70/E. § előírásaival egyetemben vizsgálandók. (3/D/1998. AB határozat, ABH 1999, 642, 644.; 682/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1044, 1046.; 65/B/2002. AB határozat, ABH 2004, 1589, 1593.)
Az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jogot rögzítő alkotmányi rendelkezés értelmezése során a 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában kimondta: "[a]z Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához". (ABH 1998, 251.) Az államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége e körben az intézményi háttér biztosítása, a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerének megszervezése, és működtetése. [772/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 519, 521.; 45/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH 1991, 206, 208.; 5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 84-85.] Ugyanakkor az államnak a polgárai felé fennálló kötelezettségei az Alkotmányban általános jelleggel szerepelnek, és nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez, vagy ellátásban való részesüléshez. (600/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 671, 672.)
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a szociális tárgyú szabályok alkotása terén. E szabadságot azonban korlátozhatja a a társadalom mindenkori helyzete, s végső soron határait megszabják az Alkotmány rendelkezései. A jogalkotó tehát a gazdaság helyzetére, az ellátórendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely az Alkotmányban rögzített elv (például a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. Ebből eredően a rászorultaknak csak arra van alapvető joguk, hogy az ellátás iránti igényük elbírálása azonos szempontok alapján, tárgyilagosan, hátrányos megkülönböztetés nélkül, az elbírálásra vonatkozó eljárási szabályok korrekt alkalmazásával történjen. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 200.; 292/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 874, 876-877.; 137/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1054, 1056.; 953/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 867, 870.; 727/B/1999. AB határozat, ABH 2003, 1124, 1127.; 65/B/2002. AB határozat, ABH 2004, 1589, 1593.]
Az Alkotmánybíróság korábban, a 63/1993. (XII. 2.) AB határozatban, más jogszabályi környezetben már vizsgálta az 1988. január 1-jét megelőző jövedelmeknek a nyugdíjmegállapítás során történő figyelembevételét. Ennek során az Alkotmánybíróság megsemmisítette azt a szabályt, amely - visszamenőlegesen hátrányosabb szabályozást bevezetve - az 1988. január 1-jét megelőzően jövedelemmel rendelkező nyugdíj-igénylő esetén, amennyiben az ezt követő időponttól nem volt legalább 900 napi keresete, a hiányzó napokat a minimálbér figyelembevételével rendelte 900 napra kiegészíteni. E határozatában az Alkotmánybíróság önmagában nem találta az Alkotmány 70/A. §-ába és 70/E. §-ába ütközőnek azt, hogy a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény 44. §-a az öregségi nyugdíj összegét az 1988. január 1-je utáni keresetek alapján rendelte megállapítani, "[a]z áraknak és a béreknek - a pénz értékének - utóbbi években történt változása folytán ugyanis az 1988. január 1. előtti keresetek alapulvétele általában hátrányosabb nyugdíjak megállapításához vezetne". (ABH 1993, 369-372.)
Az Alkotmánybíróság a 953/B/1998. AB határozatában - az öregségi nyugdíj megállapításakor figyelembe vehető átlagkereset megállapításának degresszív módját szabályozó rendelkezések alkotmányossági vizsgálata során -áttekintést adott a nyugdíjrendszer szabályozása terén bekövetkezett változásokat illetően. "A korábban hatályban volt, a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény vizsgálata kapcsán az Alkotmánybíróság kimondta, hogy ' [a]z Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania. ' [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.] E megállapítás alapjául a sajátosan heterogén társadalombiztosítási szabályozás szolgált, amelyet azonban 1998. január 1-jével felváltott egy új alapokra helyezett, a speciális vonásokra tekintettel tagolt új szabályozás. [...] Lényeges változáson ment keresztül a társadalom-biztosítási nyugdíjrendszer, melynek eredményeként nagymértékben erősödött a nyugdíj biztosítási jellege. Az átalakulási folyamat azonban még nem ért véget. Tekintve, hogy az egyének több évtizedes jövedelem-elvonásával 'megvásárolt' szerzett jogát érintő jogszabályi változás bevezetéséről van szó, hosszú átmeneti időszak szükséges ahhoz, hogy a korábbi vegyes szerkezetű nyugdíjrendszerből elkülönítésre kerüljön a szolidaritási elem, s a rászorultsági elv a szociális ellátások körében érvényesüljön, míg a nyugdíj a járulékfizetéshez s a szolgálati időhöz igazodjon. " (ABH 2002, 867, 870-871.)
Az Alkotmánybíróság fent idézett határozataiban foglaltak a jelen ügy elbírálása során is irányadók, így nem állapítható meg az Alkotmány 17. §-ának és a 70/E. §-ának sérelme pusztán azon az alapon, hogy az indítványozó nyugdíjigénye megnyíltát megelőző, különböző időszakokban hatályban volt - nyugdíj számítási szabályok, vagy azok egyes rendelkezései alkalmazása esetén a részére megállapítottnál magasabb összegű nyugdíj került volna megállapításra.
Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a nyugdíjjogosultság több tényezőtől függ, s az ellátás csak azok együttes megléte esetén jár: a nyugdíjkorhatár elérésekor, a törvényben írt szolgálati idő megléte esetén nyílik meg a nyugdíjjogosultság, s - főszabályként - az igényléskor releváns időszak jövedelmi viszonyai alapján kerül sor az átlagkereset, s ennek alapján a nyugdíj megállapítására. Ennek során - az indítványozó felfogásával ellentétben -nem követelmény, hogy a nyugdíjalapba a járulékfizetés teljes időszakának legmagasabb keresetei, jövedelmei nyerjenek beszámítást (ilyen rendelkezést egyebekben a korábbi nyugdíj számítási szabályok sem tartalmaztak) .
Nem ütközik az Alkotmány 17. §-ába és 70/E. §-ába a Tny. 22. § (1) bekezdése azon okból sem, hogy a törvényhozó a havi átlagkereset meghatározása során irányadó időszakokat a járulékfizetés korábbi időszakaiban hatályos szabályoktól eltérően határozta meg. A Tny. 22. § (1) bekezdésének az Alkotmány 70/E. §-ával való ellentétét - új nyugdíj számítási mód átmenet nélküli bevezetését sérelmező indítvány kapcsán - az Alkotmánybíróság az 1303/B/1995. AB határozatában vizsgálta. Ennek során nem állapította meg, hogy az átlagkereset számítási időszakra vonatkozó szabályozás módosítása (az 1988. január 1-jétől eltelt idő alatt elért kereset alapján való nyugdíjszámítás bevezetése) a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogot sértené: "[e]z a társadalombiztosítás útján valósul meg, és az Alkotmány nem zárja ki, hogy a társadalombiztosítási jogszabályok az ellátások elnyeréséhez azok mértékének megállapításához szükséges feltételeket, jogokat, kötelezettségeket, esetleges korlátokat meghatározzák. A szabályozásnak ezen a módján az új nyugdíjtörvény sem változtatott. " (ABH 1998, 613, 615.) A Tny. 22. § (1) bekezdésének az átlagszámítási időszakát meghatározó szabályával összefüggésben jelen ügyben felhozott probléma nem függ össze a vizsgált alkotmányi rendelkezésekkel, így az alkotmányellenesség ezen az alapon nem állapítható meg.
Az indítványozó vitatta a Tny. 22. §-a alkotmányosságát azért is, mert nem tette lehetővé, hogy a havi átlagkeresetbe az ápolással töltött, kereset nélküli időszakokra "eszmei bér", illetve az ápolási díj önállóan, azaz biztosítási jogviszonyból származó kereset hiányában is beszámítást nyerjen. Az Alkotmány 17. §-ából és 70/E. §-ából nem következik, hogy a jogalkotó a nyugdíjalap számítása során a kereset nélküli időszakokra ún. munkaköri átlag (az utolsó munkakörnek megfelelő munkakörben a nyugdíjazás évében foglalkoztatottak átlagos keresetének) figyelembevételét rendelje el. Az ápolási díjnak - mint nyugdíjjárulék-köteles ellátásnak - a beszámításával kapcsolatban utal az Alkotmánybíróság arra, hogy az indítványozó által hivatkozott időszakban hatályos, az ápolási díjról szóló 33/1990. (II. 25.) MT rendelet (a továbbiakban: Mtr.), valamint a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) értelmében nem minden esetben volt kizárt az ápolási díj mellett kereső foglalkozás folytatása, ennek révén biztosítási jogviszonyból származó kereset megszerzése. Az Mtr. alapján a bedolgozói munkaviszonyban vagy bedolgozói tagsági viszonyban történő kereső foglalkozás folytatása nem zárta ki a jogosultságot [Mtr. 6. § (1) bekezdés d) pont], az Sztv. 1993. február 26-tól hatályos rendelkezései pedig az ápolási díj folyósítását ilyen jellegű feltételtől nem tették függővé, csupán annyiban korlátozták, hogy a jövedelemszerzéssel járó munkaidő nem haladhatta meg a havi teljes munkaidő felét [Sztv. 42. § (1) bekezdés e) pont]. A Tny. 22. § (2) bekezdése tehát a fenti jogalanyok számára - amennyiben az kedvezőbb volt - lehetővé tette az elért kereset és az ápolási díj együttes összegének figyelembevételét, míg az e jogviszonyokból, illetve feltételek melletti munkavégzésből származó kereset hiányában viszont épp az ápolási díj alacsony összege, ennek folytán a nyugdíj összegére gyakorolt kedvezőtlen hatása miatt írta elő a törvényhozó a nyugdíjalapba való beszámítás mellőzését.
Az Alkotmánybíróság a fenti kifogások kapcsán rámutat arra, hogy a társadalombiztosítási rendszer keretében folyósított ellátások alkotmányossági vizsgálata során már több határozatában rögzítette: a társadalombiztosítás és ezen belül a nyugdíjbiztosítás is olyan vegyes rendszerű biztosítás, amelynek tartalma nem kizárólag az ellenszolgáltatásért szerzett jogosultság, amely tehát nem kizárólag piaci mechanizmusok alapján működő újraelosztást valósít meg, hanem amelyen belül különféle szociális szempontok is érvényesülnek. [772/B/1990/5. AB határozat, ABH 1991, 519, 522.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 198.; 990/B/1991. AB határozat, ABH 1996, 375, 376.; 1453/D/1995. AB határozat, ABH 1996, 738, 740.; 277/B/1997. AB határozat, ABH 1997, 740, 741.; 625/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1401, 1403.] Mivel a társadalombiztosításban a biztosítási elem, azaz a "vásárolt jog" elve és a szolidaritás elve egyaránt érvényesül, a társadalombiztosítás alkotmányossága nem ítélhető
meg önmagában a fizetett járulék és az ellenszolgáltatás közötti mennyiségi viszony alapján. A járulékfizetés és a társadalombiztosítási szolgáltatások pontos megfelelése -a társadalombiztosítás vegyes rendszere folytán - az Alkotmány alapján nem követelhető meg; a társadalombiztosítási szolgáltatásokat és várományokat azonban az ellenszolgáltatások érintetlenül hagyása mellett nem lehet lényegesen és aránytalanul megváltoztatni. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 206.; 56/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 260, 265.; 38/1996. (IX. 25.) AB határozat, ABH 1996, 126, 130-131.; 18/2001. (VI. 1.) AB határozat, ABH 2001, 600, 603.]
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tny. 22. § (1) és (2) bekezdése indítványozó által felvetett összefüggésben nem ellentétes az Alkotmány 17. §-ával és a 70/E. §-ával, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt e részében elutasította.
2. 2. Az indítványozó a támadott rendelkezéseket ellentétben állónak tartja az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésével is, mert - álláspontja szerint - a nyugdíj összegének megállapítása során alkalmazott szabályok reá nézve hátrányos megkülönböztetést valósítanak meg.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-át, amelynek során kimondta, hogy a diszkrimináció alkotmányos tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége csak akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 47-48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 776/B/1998. AB határozat, ABH 2001, 1007, 1008.; 1026/B/1999. AB határozat, ABH 2003, 1145, 1153.]
2. 2. 1. Az Alkotmánybíróság a 734/B/2000. AB határozatában (a továbbiakban: Abh1.) már vizsgálta a Tny. 22. § (1) és (3) és (5) bekezdésének az Alkotmány 70/A. § (1), (2) és (3) bekezdésével való ellentétét. Ebben az ügyben az indítványozó a diszkrimináció tilalmának megsértését abban látta, hogy a Tny. az 1988. január 1-je után jövedelemmel rendelkezők esetében a nyugdíj megállapításánál nem az 1998. január 1-jét megelőző időszak (az indítványozó esetében "szakmunkás évei") magasabb jövedelmét, hanem a nyugdíjazás előtti alacsony jövedelmeket rendeli figyelembe venni. Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította: "[...] azon szabályozás, mely az 1988. január 1-je után jövedelemmel rendelkezők esetében nem a korábbi évek magasabb jövedelmei alapján rendeli a nyugdíj-megállapítást - tekintve, hogy a nyugdíjrendszer alapját képezve, valamennyi jogalany esetében érvényesülő szabályozásról van szó - nem ütközik az Alkotmány 70/A. §-ában rögzített diszkrimináció tilalmába", ezért az indítványt elutasította. (ABH 2003, 1254, 1260.)
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata (ABH 2003, 2065.; a továbbiakban: Ügyrend) 31. § c) pontja értelmében "ítélt dolognak" minősül és az eljárás megszüntetését eredményezi, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos rendelkezés felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmány ugyanazon §-ára, illetőleg alkotmányos elvére, és ezen belül azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által a Tny. 22. § (1) bekezdésének az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe ütközésével összefüggésben felvetett alkotmányossági probléma (az 1998. január 1-je előtti magasabb jövedelemmel járó évek jövedelmeinek beszámíthatósága) részben megegyezik azzal, amit az Alkotmánybíróság az Abh1. -ben már elbírált, a támadott rendelkezés tekintetében így res iudicata esete áll fenn, ezért az indítvány e része tekintetében az Alkotmánybíróság az eljárást - az érdemi vizsgálatot mellőzve - megszüntette.
2. 2. 2. Nem állapítható meg a Tny. 22. § (1) és (2) bekezdésének az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe ütközése azon - az alkotmányjogi panaszban felhozott -ok miatt sem, hogy a korábbi nyugdíjszámítási szabályok, köztük az ápolási díj igénybevételekor hatályos szabályozás alkalmazhatósága az indítványozóra kedvezőbb összegű nyugdíj megállapítását eredményezte volna. A nyugdíjjogosultság feltételrendszerének változatlansága iránti igény nem értékelhető az Alkotmány 70/A. §-a alapján. A támadott szabályozás szempontjából nem a korábbi - az indítványozó nyugdíjjogosultságának megnyílta előtt hatályos - nyugdíjszámításra vonatkozó szabályok által jogosított jogalanyok és a Tny. alapján jogosítottak alkotnak összehasonlítható helyzetben lévő (homogén) csoportot, hanem az öregségi nyugdíjra való jogosultság Tny. -ben meghatározott feltételeivel (az előírt életkor betöltése és szolgálati idő megszerzése) rendelkező nyugdíjjogosultak. Ez utóbbi jogalanyi körre egységesen vonatkozik a nyugdíjszámítás alapjául szolgáló időszakokat és kereseteket meghatározó szabály, továbbá az a rendelkezés is, amely a nyugdíj alapját képező havi átlagkereset meghatározása során az ápolási díjat - ha az igénylőre kedvezőbb - csak a folyósítás alatti biztosítási jogviszonyból származó jövedelemmel együtt engedi figyelembe venni. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe ütközés miatti alkotmányellenesség megállapítására sem talált alapot, ezért az indítványt e vonatkozásban elutasította.
2. 3. Az indítványozó a fentieken túlmenően az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésében foglaltak sérelmére is hivatkozott.
Az Alkotmánybíróság - egy, a nyugdíjrendszert, a nyugdíj megállapítása során alkalmazott degresszív számítási módszert kifogásoló indítvány elbírálása során - a 750/B/2000. AB határozatában megállapította: "[a]z Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése szerint minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel a végzett munkája mennyiségének és minőségének. Az Alkotmány e szakaszának vizsgálata a munkavégzés és a javadalmazás közötti közvetlen kapcsolatot feltételez, s végső soron a diszkrimináció tilalmának a munka világára vetített speciális megjelenítését takarja. E körben az alkotmányossági vizsgálat arra irányul, hogy ugyanazon munkamennyiséget és minőséget produkáló munkavállalók, minden - a munkavégzésen kívül eső - szempontból azonos javadalmazáshoz jussanak, és azt valóban meg is kapják. [...] A nyugdíj kérdése annyiban kapcsolódik a javadalmazáshoz, hogy az átlagjövedelemhez igazodóan kerül megállapításra, azonban nem közvetlen módon a munkavégzéshez kötődik, hanem további szempontok - szolgálati idő, életkor, esetleg munkaképesség csökkenés -játszanak szerepet a megállapításakor, tehát a kifogásolt jogszabályi rendelkezések és az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése között nem áll fenn alkotmányossági szempontból értékelhető közvetlen kapcsolat [...]". (ABH 2003, 1261, 1266.)
A jelen ügyben az alkotmányossági vizsgálat tárgyát a Tny. -nek az indítványozó előrehozott öregségi nyugdíja összegének megállapítása során alkalmazott szabályai képezték, amelyek - a fent hivatkozott határozatban foglalt indokok alapján - nem állnak alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésével. Az érdemi összefüggés hiánya az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítvány elutasítását eredményezi [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 716, 717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523, 524.], ezért az Alkotmánybíróság a Tny. 22. § (1) és (2) bekezdésének az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésébe ütközés miatti alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványt elutasította.
3. Az indítványozó az alkotmányossági vizsgálat lefolytatását a Tny. 22. § (3) bekezdésére vonatkozóan is kezdeményezte, azt azonban nem indokolta meg, hogy e rendelkezést mely okból tekinti az Alkotmány általa felsorolt rendelkezéseibe ütközőnek, és ez az alkotmányjogi panasz tartalmából sem tűnt ki.
Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben már kifejtette, hogy nem elegendő az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni, az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti. (472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783, 1784.)
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz a Tny. 22. § (3) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatára irányuló részében nem felel meg az Abtv. 22. § (2) bekezdésében foglalt követelményeknek, ezért azt az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § d) pontja alapján - mint érdemi elbírálásra alkalmatlant - visszautasította.
4. Az Alkotmány 32/A. §-a értelmében az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja felül, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv. 1. § a)-h) pontjai határozzák meg. Sem ez a felsorolás, sem más törvény nem utalja az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabályok megalkotásának, illetőleg jogszabályok módosításának kezdeményezését. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványozó erre irányuló kérelmét az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.
Az Alkotmánybíróság végül megjegyzi, hogy határozatát kizárólag az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezésekre alapította, továbbá, hogy az Alkotmánybíróságnak - az indítványozó ügyében eljárt bírósághoz hasonlóan - nincs hatásköre olyan döntés meghozatalára, amely az öregségi nyugdíj méltányossági alapon történő emelését eredményezné.
Budapest, 2007. június 11.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró