1124/E/2004. AB határozat

jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványok, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványok, valamint alkotmányjogi panasz alapján - dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 52. §-ával, illetőleg a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 1. § b) pontjával, valamint 8-13. §-ai-val összefüggésben benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 11-12. §-aival összefüggésben a jogorvoslat hiánya miatt, valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 141. §-ával összefüggésben a helyi népszavazás időpontjának kitűzésére vonatkozó szabályozás hiányossága miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok alapján folytatott eljárást megszünteti.

3. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 50. § (2) bekezdése alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítványt, valamint a Heves Megyei Bíróság 2.Pkf.25801/2004/2. végzése ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

INDOKOLÁS

I.

1. A Mátrafüred településrésznek Gyöngyös várostól való elszakadási törekvései érvényre juttatása érdekében 2003. április 7-én megtartott falugyűlés megválasztotta a Mátrafüredi Előkészítő Bizottságot. A bizottság 2004. január 5-én benyújtotta a községgé nyilvánítási eljárás megindításához törvényben előírt helyi népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítésre a helyi választási iroda vezetőjéhez. A választási iroda vezetője az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta. A hitelesítést megtagadó határozat ellen a népszavazási eljárás kezdeményezői kifogással éltek. A Gyöngyösi Városi Bíróság a kifogást végzésében elutasította, a Heves Megyei Bíróság pedig helyben hagyta az elsőfokú bíróság végzését.

A bizottság 2004. február 5-én - figyelemmel a másodfokú bírósági végzés megállapításaira - átfogalmazta az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdést, és újabb kérelmet nyújtott be a helyi választási iroda vezetőjéhez az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése iránt. A kérelmet a helyi választási iroda vezetője 1/104-8/2004. számú határozatával teljesítette. A határozat ellen benyújtott kifogást a Gyöngyösi Városi Bíróság elutasította, a Heves Megyei Bíróság pedig az elsőfokú végzést helybenhagyta.

A népszavazás elrendeléséhez szükséges aláírások összegyűjtését követően Gyöngyös Város Önkormányzatának Képviselő-testülete 2004. szeptember 30-án tartott rendkívüli ülésén elfogadta a 316/2004. (IX. 30.) Kt. számú határozatot (a továbbiakban: Kt.hat.). E határozatában a képviselő-testület döntött arról, hogy "a területszervezési kérdésben kezdeményezett helyi népszavazásra irányuló törvényi szabályozások ellentmondásossága, hiányosságai miatt fennálló jogbizonytalanság felszámolása érdekében" az Alkotmánybírósághoz fordul. Egyúttal elrendelte a helyi népszavazást a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése tárgyában, amelynek időpontját - az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésére tekintettel - 2005. szeptember 25-ében határozta meg.

A Kt.hat. felhatalmazása alapján Gyöngyös város polgármestere mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránti indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz.

A Kt.hat.-nak a népszavazás időpontját kitűző 3. pontja ellen az Összefogás Mátrafüredért Egyesület kifogást nyújtott be a bírósághoz. A kifogást mind első, mind másodfokon elutasították.

Ezt követően az egyesület alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz.

Az Alkotmánybíróság tárgyi összefüggésükre tekintettel a két indítványt egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

2. A Gyöngyös Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által benyújtott indítvány álláspontja szerint alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) a községgé nyilvánítási eljárással kapcsolatosan nem szabályozta az Ötv. 52. § (2) bekezdésében előírt falugyűlés fogalmát, határozatképességét, eljárási rendjét, s így lehetőség nyílik arra, hogy akár egy jelentéktelen számú kisebbség - a többség felhatalmazása nélkül - új község alakítását kezdeményezze.

Az indítványozó szerint ugyancsak alkotmányellenes helyzet keletkezett amiatt is, hogy a területszervezési eljárásokban sem az Ötv., sem a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Tszt.), sem a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) nem teszi lehetővé a területszervezési eljárásban a népszavazásra bocsátandó kérdés tartalmának vizsgálatát, vagy ha igen, akkor a szabályozás alapján nem állapítható meg, hogy a kérdés tartalmának vizsgálatára kinek és az eljárás mely szakaszában van hatásköre. A törvényi szabályozás nem definiálja az új község alakítása és a községegyesítés megszüntetése közötti különbségeket. Az indítványozó ezzel összefüggésben hivatkozik az indítvány alapjául szolgáló területszervezési eljárásban népszavazásra bocsátott kérdés ellentmondásos jogi következményeire.

Az indítványozók álláspontja szerint a szabályozatlanság miatt sérelmet szenved az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, a szabályozás hiánya a népszavazáshoz való jog tekintetében az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét eredményezheti.

A jogbiztonságot, valamint az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot sértő alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt is - állítja az indítványozó -, mert a Tszt. nem rendezi, hogy a belügyminiszter milyen körülményeket, tényeket vizsgál a Tszt. 11. §-ában szabályozott felterjesztési jogának gyakorlása során, és nem biztosít jogorvoslati lehetőséget a belügyminiszter döntése ellen akkor, ha a községgé nyilvánítási kezdeményezést felterjeszti a köztársasági elnökhöz.

Egy nagyobb településrész kiszakadása esetén, főleg, ha a választópolgárok népszavazáson kinyilvánított akarata szerint átadásra kerülő településrészen vannak a település lakosságának alapvető szükségleteit kielégítő intézmények, jelentős iparűzési adót termelő szervezetek, a kiválással érintett települési önkormányzat működése - különösen, ha városról van szó - jelentősen megnehezülhet, ellehetetlenülhet. Sem az Ötv., sem a Tszt. nem tartalmaz garanciális szabályokat a kiválással érintett település választópolgárainak érdek- és jogvédelmére. A törvényi szabályozás a kiválni szándékozó településrész, a kisebbség érdekeit védi, figyelmen kívül hagyva a megmaradó település lakosságának jogait, jogos érdekeit. Ez sérti a megmaradó település választópolgárainak az Alkotmány 42. §-ában biztosított önkormányzáshoz való jogát.

A Tszt. 13. §-a új község létrejötte esetén kötelezettséget teremt a megmaradó települési önkormányzat számára, hogy a terület- és vagyonmegosztás tárgyában megállapodást kössön az új község önkormányzatával. A hatályos jogi szabályozás nem rendezi a terület- és vagyonmegosztás anyagi jogi szabályait, így a megmaradó település önkormányzata abba a helyzetbe kerülhet, hogy megfelelő vagyoni eszközök hiányában önkormányzati feladatait nem tudja ellátni, s ezáltal sérülnek az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjában biztosított alapjogai. A települési önkormányzat alapjogait védő közjogi szabályok hiányában a bírósághoz fordulás lehetősége nem nyújt megfelelő garanciát.

Az indítványozó hivatkozik még az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének az Alkotmány 41. § (1) bekezdésével összefüggő sérelmére is, mert álláspontja szerint a területszervezési eljárásoknak ez a szabályozatlansága veszélyezteti az állami területi beosztás stabilitását.

3. A másik indítványozó a Kt.hat. azon rendelkezésével kapcsolatosan nyújtott be indítványt, amely a községegyesítés megszüntetése tárgyában elrendelt népszavazást 2005. szeptember 25. napjára tűzte ki.

Az indítványozó indítványában több alkotmányossági kifogást is előterjesztett.

Egyrészt az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-a alapján alkotmányjogi panaszt nyújtott be a Kt.hat ellen. Álláspontja szerint a Kt.hat. és Gyöngyös Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről alkotott 16/2001. (IV. 25.) Kt. számú rendelet (a továbbiakban: Ktr.) 11. §-a alkotmányellenes. A Kt.hat. a községegyesítés megszüntetése tárgyában megtartandó kötelező népszavazás időpontját a népszavazást elrendelő határozat közzétételét követő egy évre tűzte ki. A képviselő-testület döntésének eredményeként a községegyesítés megszüntetésére ténylegesen csak a népszavazást követő öt év elteltével 2010-ben kerülhet sor, ugyanis a Tszt. 4. §-a alapján a községgé nyilvánítási kezdeményezés belügyminiszterhez történő felterjesztésére - mivel 2006 az általános önkormányzati választások éve - legkorábban 2007-ben válik lehetségessé, és ha az ügyben a kezdeményezésnek megfelelő döntés születik, a döntés csak a következő önkormányzati választás napján lép hatályba. Az indítványozó álláspontja szerint a képviselő-testületnek ez a döntése sérti a választópolgárok népszavazáshoz való jogát. A Kt.hat. e rendelkezése ellen a népszavazás kezdeményezői kifogást nyújtottak be. A jogorvoslati eljárás során a kifogást, mind az I. fokon, mind a II. fokon eljáró bíróság - a Ktr. 11. §-a alapján - elutasította. Az indítványozó álláspontja szerint a Ktr. 11. §-a sérti a választópolgárok népszavazáshoz való jogát, mert a képviselő-testület a népszavazás kitűzését szabályozó rendelkezésben nem állapított meg határidőt arra nézve, hogy a népszavazást mely időpontra kell kitűzni.

Az indítványozó szerint az Alkotmány 8. § (1)-(2) bekezdését, valamint 2. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett amiatt is, hogy a Ve. nem szabályozta azt az időtartamot, amelyen belül a népszavazást meg kell tartani, nem teremtette meg a népszavazáshoz való jog alapvető garanciáit, hanem a helyi jogalkotásra bízta azt.

Az indítványozó a Ve. rendelkezéseivel összefüggésben kérte az Ötv. 50. § (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát is.

A Kt.hat. által 2005. szeptember 25-ére kitűzött népszavazást megtartották. A népszavazás érvényes és eredményes volt. A népszavazáson az érintett választópolgárok 60,65%-a megjelent és a szavazók 62,38%-a a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése mellett foglalt állást. Gyöngyös Város Önkormányzatának Képviselő-testülete 327/2005. (X. 20.) Kt. számú határozatába foglalta a népszavazás eredményét.

II.

Az Alkotmánybíróság határozatát a következő jogszabályi rendelkezésekre alapította.

1. Az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.

(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"41. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik.

(2) A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók."

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."

"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,"

"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

2. Az Ötv.-nek a falugyűlésre, valamint az új község alakítására, községegyesítés megszüntetésére irányadó szabályai:

"18. § (2) A képviselő-testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet."

"46. § (1) A képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni a következő kérdésekben:

(...)

b) a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése,

c) új község alakításának kezdeményezése,"

"50. § (2) A képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét."

"52. § (1) A helyi választópolgárok kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú lakott településrészből, amely feltételei alapján képes az önkormányzati jogok gyakorlására, a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítésére a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül.

(2) Új község alakításának a kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A javaslat elkészítéséhez - az előkészítő bizottság felkérésére - a megyei közigazgatási hivatal vezetője szakmai segítséget ad, más szerv pedig szakmai segítséget adhat.

(3) Az előkészítő bizottság a javaslatát ismerteti a lakossággal. Az előkészítő bizottság javaslatára a képviselő-testület határozatába foglalja az új község alakításának a kezdeményezését. Az esetleg eltérő kisebbségi véleményt is tartalmazó községgé nyilvánítási kezdeményezésről a köztársasági elnök dönt.

(4) Az új község külterülete a belterülethez kapcsolódó, egybefüggő terület. Eltérő megállapodás hiányában a település külterületét a belterületi népességgel arányosan kell megosztani.

53. § Községegyesítés megszüntetése esetén - eltérő megállapodás hiányában -a községek területe azonos a községegyesítést megelőző területükkel. Községegyesítés megszüntetésének a kezdeményezése az 52. §-ban foglalt feltételekkel és eljárással történhet. Eltérő megállapodásnak különösen akkor van helye, ha a községegyesítést megelőző terület meghatározása az érintett település működőképessége szempontjából aránytalanul nagy hátrányt jelentene."

3. A Tszt.-nek az új község alakítására, valamint a községegyesítés megszüntetésére irányuló eljárás rendjét szabályozó rendelkezései:

"8. § (1) Az új község alakítását, településegyesítés megszüntetését (a továbbiakban együtt: községgé nyilvánítás) kezdeményező előkészítő bizottság a kezdeményezés indokairól, a törvényben előírt feltételek teljesítéséről írásos tájékoztatást készít a választópolgárok számára.

(2) A tájékoztató tartalmazza az előkészítő bizottság javaslatát az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére.

(3) Az előkészítő bizottság elkészíti a kezdeményezésnek megfelelő döntés esetén megalakuló önkormányzat költségvetésének számítási anyagát.

9. § (1) Az előkészítő bizottság a javaslatáról kéri a képviselő-testület állásfoglalását, és a javaslatát a költségvetés számítási anyagával együtt a helyi népszavazás előtt ismerteti a választópolgárokkal.

(2) A helyi népszavazás előkészítése körében a képviselő-testület által szervezett lakossági fórumokon a polgármester ismerteti a képviselő-testület állásfoglalásait az előkészítő bizottság kezdeményezéséről, javaslatairól.

10. § (1) Az érvényes és eredményes helyi népszavazást követő 30 napon belül a képviselő-testület a határozatába foglalja a helyi népszavazás eredményét, határozatában állást foglal az előkészítő bizottság javaslatairól.

(2) A polgármester a képviselő-testület határozatát az előkészítő iratokkal együtt az ülést követő 15 napon belül felterjeszti a belügyminiszternek.

11. § (1) A belügyminiszter a kezdeményezés kiegészítésére hívja fel az érintettet, amennyiben a felterjesztés hiányos, és a hiánypótlás esetén a kezdeményezés a törvényben előírt határidőben még előterjeszthető.

(2) A belügyminiszter május 30-áig határozatban dönt arról, hogy nem terjeszti elő a kezdeményezést, ha a községgé nyilvánítás törvényi feltétele hiányzik, illetve a jogszabályban előírt eljárási szabályt nem tartottak meg. A határozatot a belügyminiszter a meghozatalától számított 3 napon belül az előkészítő bizottságnak és az érdekelt önkormányzat polgármesterének küldi meg.

12. § (1) Az előkészítő bizottság, a képviselő-testület a belügyminiszter határozatának felülvizsgálatát a kézbesítéstől számított 30 napon belül a belügyminiszternek benyújtott kérelemben a Fővárosi Bíróságtól kérheti. A belügyminiszter az iratokat a kérelem beérkezésétől számított 3 napon belül megküldi a bírósághoz.

(2) A bíróság az ügyben a beérkezéstől számított 30 napon belül nemperes eljárásban dönt. Végzésében a kérelmet elutasítja, vagy a belügyminiszter határozatát hatályon kívül helyezi. A végzés ellen fellebbezésnek helye nincs. A belügyminiszter a határozat hatályon kívül helyezése esetén november 30-áig nyújtja be a kezdeményezést a köztársasági elnöknek.

13. § Községgé nyilvánítás esetén a választást követően legkésőbb 6 hónapon belül az érdekelt önkormányzatok állapodnak meg a vagyon, a közigazgatási terület megosztásában, az új közigazgatási határvonalban. Megállapodás hiányában bármelyik érdekelt önkormányzat keresete alapján a megyei bíróság dönt."

4. A Ve. 141. §-ának az indítvány benyújtásakor hatályos szövege:

"141. § A népszavazás időpontját a képviselő-testület, illetőleg a fővárosi, megyei közgyűlés (e fejezetben együtt: képviselő-testület) a népszavazás elrendelésével egyidejűleg tűzi ki."

A Ve. 141. §-ának a 2005. évi LXXXI. törvény 55. §-ával megállapított szövege: "141. § A népszavazás időpontját a képviselő-testület, illetőleg a fővárosi, megyei közgyűlés (e fejezetben együtt: képviselő-testület) a népszavazás elrendelésével egyidejűleg tűzi ki, az attól számított négy hónapon belüli időpontra."

5. A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2006. évi LV. törvény 2. §-ának rendelkezése:

"2. § Ahol e törvény hatálybalépését megelőzően kiadott törvény vagy rendelet a) Belügyminisztériumot, valamint belügyminisztert említ, ott aa) a helyi önkormányzatokkal, a katasztrófák elleni védekezéssel, a közigazgatás-szervezéssel, a választással, a népszavazással, a kommunális ellátással, a településüzemeltetéssel, a temetkezéssel, a kéményseprő-ipari közszolgáltatással, a köziratok kezelésének szakmai irányításával, továbbá a sporttal kapcsolatos feladatok tekintetében Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumot, valamint önkormányzati és területfejlesztési minisztert, (...) kell érteni."

6. Az önkormányzati és területfejlesztési miniszter feladat- és hatásköréről szóló 168/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet 6. § rendelkezése:

"6. § (1) A miniszter a helyi önkormányzatokért való felelőssége körében

(...)

c) előkészíti az ország területének közigazgatási tagozódásával, illetőleg a területszervezéssel kapcsolatos, az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó döntéseket;"

E jogszabályi rendelkezések alapján a területszervezéssel kapcsolatos belügyminiszteri feladat- és hatásköröket 2006. június 9-től az önkormányzati és területfejlesztési miniszter gyakorolja.

III.

1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában vizsgálta az új község alakításának, a községegyesítés megszüntetésének (a továbbiakban: községgé nyilvánítás) alkotmányossági kérdéseit. E határozataiban állást foglalt a képviselő-testület által benyújtott indítványban felvetett több alkotmányossági kérdésben is.

1.1. Az 1044/B/1997. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.1.) minden oldalról megvizsgálta azt a kérdést, hogy keletkezett-e alkotmányellenes helyzet annak következtében, hogy új község alakítása esetén sem az Ötv., sem a Tszt. nem biztosít jogorvoslati lehetőséget az új község kiválásával érintett települési önkormányzat számára a községgé nyilvánítási kezdeményezésnek helyt adó döntés ellen. E határozatában az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a köztársasági elnök község alakításáról szóló határozata elleni jogorvoslat hiánya miatt keletkezett-e olyan alkotmányellenes helyzet, amely a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását megalapozná. Ebben a kérdésben az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, "(...) hogy az új község alakításáról szóló köztársasági elnöki határozat elleni jogorvoslat hiánya miatt az Alkotmány 50. § (2) bekezdését, illetve az 57. § (5) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet nem állapítható meg, továbbá nem keletkezett olyan, az Alkotmány 70/K. §-át és 43. § (2) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet sem, amely a bírósági felülvizsgálat hiánya miatt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indokolná." (ABH 2004, 1160, 1168-1170.) Az Abh.1.-ben az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy van-e lehetőség alkotmányellenes jogalkotói mulasztás megállapításának amiatt, hogy a községgé nyilvánítási kezdeményezésnek helyt adó, annak a köztársasági elnök elé terjesztéséről szóló belügyminiszteri döntés nem támadható meg jogorvoslattal. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének sérelme ebben az esetben sem állapítható meg. Ugyanis amikor a községgé nyilvánítási eljárás során a kezdeményezésnek helyt adó döntés születik, a belügyminiszternek érdemi döntésre nincs hatásköre, a belügyminiszter javaslatot, előterjesztést tesz az új község alakítására, a döntést az államfő, a köztársasági elnök hozza. (ABH 2004, 1160, 1171-1172.)

Az Abh.1.-ben kifejtette álláspontját az Alkotmánybíróság abban a kérdésben is, hogy a jogorvoslat hiánya sérti-e az új község alakításával érintett, a megmaradó település választópolgárainak az Alkotmány 42. §-ában szabályozott önkormányzáshoz való jogát, illetőleg az önkormányzáshoz való jog sérelme miatt a bírói jogvédelemhez való jogát:

"Az Alkotmány 42. § alapján a helyi önkormányzás joga a város, község, főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. Az Alkotmány e rendelkezése alapján a helyi önkormányzáshoz való jog a községi jogállással rendelkező település választópolgárait illeti meg. Az állami területi beosztás meghatározása, így annak megállapítása is, hogy mely település rendelkezik községi jogállással az állam arra feljogosított szerveinek - községgé nyilvánítás esetén a köztársasági elnöknek - a hatáskörébe tartozik. A települések választópolgári közösségének nincs Alkotmányból származó alanyi joga arra, hogy a községi jogállást elnyerje, illetőleg községi jogállását érintetlenül őrizze meg.

Az új község alakításáról szóló határozat hatálybalépésével a korábban egyetlen önkormányzatot alkotó választópolgári közösség szétválik, az önkormányzáshoz való jog alanya változik, az önkormányzáshoz való jog tartalma azonban változatlan marad. Az Alkotmány 42. §-ában szabályozott helyi önkormányzáshoz való jog korlátozás nélkül illeti meg mind az új község, mind az új község kiválása után "megmaradó" község, illetőleg város választópolgárainak közösségét. Az új község alakításáról szóló köztársasági elnöki határozat a korábban községnek nem minősülő település községi jogállásának, az ott élő választópolgári közösség önkormányzáshoz való jogának elismerését jelenti. A köztársasági elnök határozata nem tartalmaz döntést azokban az ügyekben, amelyek az új község alakítása után "megmaradó" önkormányzat önkormányzati jogait érintenék. A Tszt. mindazokban az új község alakításával összefüggő ügyekben, amelyek eldöntése során az érintett önkormányzatok önkormányzati jogai sérelmet szenvedhetnek (a közigazgatási terület, a vagyon megosztása) az érintett önkormányzatok megállapodására bízza a döntést, és megállapodás hiányában lehetőséget ad arra, hogy az önkormányzatok bármelyike bírósághoz forduljon." (ABH 2004, 1160, 1170.)

Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy az Abh.1.-ben az Alkotmánybíróság a Tszt. 11-12. §-ával összefüggésben, a községgé nyilvánítási kezdeményezésnek helyt adó döntés elleni jogorvoslat hiánya miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványozói kérelemmel azonos tartalmú indítványokat, az indítványozó által hivatkozott alkotmányos összefüggések alapján bírálta el.

Így e vonatkozásban az indítvány "ítélt dolog"-ra irányul, ezért az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 31. § c) pontja alapján megszüntette.

1.2. Az Abh.1.-ben az Alkotmánybíróság állást foglalt abban a kérdésben is, hogy a községgé nyilvánítási eljárás garanciális szabályainak hiánya miatt megállapítható-e a leválással érintett település, településrész választópolgári közösségét megillető önkormányzáshoz való jog sérelme. Az Alkotmánybíróság a községalakításnak az Ötv. 52. §-ában és a Tszt. 8-13. §-ában szabályozott rendjének elemzése alapján arra a következtetésre jutott, hogy: "Az új község alakításának hatályos szabályozása mind a döntés előkészítésére irányuló eljárásban, mind a vagyon és a közigazgatási terület megosztására irányuló eljárásban biztosítja az új község alakításával érintett önkormányzat számára, hogy álláspontját kifejtse, és azt a döntéshozatal során a döntéshozatalt hozó szervek mérlegeljék." Tehát az eljárási garanciák hiánya miatt a helyi önkormányzáshoz való jog sérelme nem állapítható meg. (ABH 2004, 1160, 1173-1174.)

1.3. Az Alkotmánybíróság egy másik határozatában vizsgálta a Tszt. 13. §-ának alkotmányosságát is. A 343/B/2000. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.2.) az Alkotmánybíróság megállapította:

"Az Alkotmánybíróság (...) 15/1998. (V. 8.) AB határozatának rendelkező részében kimondta, hogy 'a törvényi feltételek fennállása esetén az érintett település választópolgárai közösségének joga van az általa kezdeményezett községi közjogi jogállás elnyerésére.' (ABH 1998, 132.)

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát, ha az új község megfelel az Ötv. 52. § (1) bekezdésében a községgé alakítás feltételeként szabott kritériumoknak, a községgé alakítást kezdeményező választópolgárok közösségének ahhoz van alanyi joga, hogy a községi jogállás elnyerésével a helyi önkormányzáshoz való jogot elnyerjék. Az előkészítő bizottság által az Ötv. 52. § (2) bekezdése alapján elkészített javaslatban meghatározott közigazgatási területre az új község választópolgári közösségének nincs alanyi joga.

Az Alkotmány 42. §-a alapján a helyi önkormányzáshoz való jog a község - tehát a községi közjogi jogállást elnyert település - választópolgárainak közösségét megillető alkotmányos alapvető jog, amely jogot a választópolgárok az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint közvetlenül helyi népszavazás, illetőleg az általuk választott képviselő-testület útján gyakorolnak.

Az új község területi határainak meghatározása egyaránt érinti az új község és az annak kiválása után megmaradó község, város választópolgárainak helyi önkormányzáshoz való jogát.

Az Alkotmány e rendelkezésével teljes mértékben összhangban áll a Tszt. 13. §-ának az a rendelkezése, amely önkormányzati döntésként szabályozza és az érintett önkormányzatok megállapodására bízza az új község közigazgatási területének, közigazgatási határainak meghatározását. Nem sérti a helyi önkormányzáshoz való jogot az sem, hogy az önkormányzatok megállapodásának hiányában a közigazgatási határok megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.

Az Alkotmánybíróság 61/2003. (XI. 26.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a bírói jogérvényesítés lehetőségét az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével összhangban, a helyi önkormányzáshoz való jog biztosítékaként szabályozza a Tszt. A vitatott szabály alapján ha az érintett önkormányzatok érdekeik kölcsönös egyeztetése útján nem tudnak megállapodásra jutni, akkor van mód arra, hogy valamelyik önkormányzat bírósághoz forduljon a vita eldöntése, jogai érvényesítése érdekében. A Tszt. 13. §-ában a bíróság nem a helyi önkormányzáshoz való jog közhatalmi korlátozására, hanem 'arra kapott hatáskört, hogy valamennyi, a községgé nyilvánítással érintett önkormányzat jogai érvényesülésének biztosítása érdekében az önkormányzatok közötti jogvitát eldöntse és a kialakult függő jogi helyzetet megszüntesse.' (ABK 2003. november, 792, 797.)

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tszt. 13. §-ában foglalt rendelkezés nem sérti sem az új község alakítását kezdeményező választópolgárok közösségének jogait, sem az új község választópolgárainak közösségét az Alkotmány 42. §-a alapján megillető helyi önkormányzáshoz való jogot." (ABH 2004, 1433, 1437-1438.)

Az Alkotmánybíróság e korábbi határozataiban kifejtett álláspontját az ezen eljárás tárgyát képező ügyben is irányadónak tekinti.

2. Az Alkotmánybíróságnak - ezeket a döntéseit figyelembe véve - az önkormányzat indítványa alapján a következő, a korábbiakban még nem vizsgált kérdésekben kellett állást foglalnia. Megállapítható-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, mert

- sem az Ötv., sem a Tszt. nem szabályozza az Ötv. 52. §-ában előírt falugyűlés eljárási rendjét, határozathozatalának szabályait,

- a Tszt. nem definiálja az új község alakítása, illetőleg a településegyesítés megszüntetése közötti különbségeket,

- sem az Ötv., sem a Ve. nem rögzítik egyértelműen, hogy mely hatóságok hatáskörébe tartozik a népszavazásra bocsátott kérdés megalapozottságának és jogszerűségének vizsgálata,

- a hatályos jogi szabályozás nem rendezi a terület- és vagyonmegosztás anyagi jo gi szabályait.

Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].

Az Abtv. hivatkozott szabálya és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a jogi szabályozás hiányosságai miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha a jogi szabályozás hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezett, a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508.]

2.1. Az indítvány által felvetett és az Alkotmánybíróság által még el nem bírált alkotmányossági kérdések közül az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményének sérelme amiatt, mert sem az Ötv., sem a Tszt. nem szabályozza az Ötv. 52. § (2) bekezdésében szabályozott falugyűlés eljárási rendjét, határozathozatalának szabályait.

Az Ötv. rendeltetésének megfelelően az önkormányzati döntéshozatal rendjének azokat az alapvető szabályait határozza meg, amelyek a jogbiztonság, az önkormányzat szerveivel kapcsolatba kerülő polgárok, szervezetek jogainak védelme szempontjából garanciális jelentőségűek. Így a falugyűlés döntéshozatalára nézve is csak abban a kivételes helyzetben tartalmaz rendelkezést, amikor a falugyűlés önkormányzati döntést hoz, nevezetesen akkor, amikor az Ötv. 47. § (4) bekezdése alapján a képviselő-testület - ötszáz lakoson aluli községben - a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalja. Egyébként az Ötv. 18. § (2) bekezdése alapján a lakossági fórumok - beleértve a falugyűlést is - rendjének meghatározása a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozik.

Az Ötv. 52. § (2) bekezdésében szabályozott falugyűlés is egyike a lakossági fórumoknak, - ellentétben az indítványozó állításával - nem rendelkezik döntési jogosítvánnyal az új község alakításának kezdeményezése tárgyában. Az Ötv. 46. § (1) bekezdés b), c) pontja alapján az új község alakításának, községegyesítés megszüntetésének kezdeményezéséről az érintett településrész választópolgárainak közössége helyi népszavazással dönt. Nem tekinthető a községgé nyilvánítás szempontjából meghatározó jelentőségűnek az előkészítő bizottság megválasztása sem. A falugyűlés által megválasztott előkészítő bizottság nem döntést hozó szerv, funkciója a községgé nyilvánítási kezdeményezés előkészítése.

A falugyűlés e funkciójára tekintettel, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből nem vezethető le olyan alkotmányos követelmény, amelynek alapján az Ötv. 52. § (2) bekezdésében szabályozott falugyűlés eljárási és határozathozatali rendjére vonatkozó törvényi szabályozás kötelezettsége megállapítható lenne. Ezért az Alkotmánybíróság e tekintetben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

2.2. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján vizsgálta azt is, hogy megállapítható-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme amiatt, hogy a Tszt. nem határozza meg az új község alakítása, illetőleg a településegyesítés megszüntetése közötti különbségeket.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában megfogalmazta a normatartalommal, a normavilágossággal kapcsolatosan a jogbiztonság követelményéből fakadó alkotmányossági elvárásokat. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy "a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." (ABH 1992, 135, 142.) Több határozatában az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabály a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [Pl.:1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135-136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725-726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.]

Az Ötv. 52-54. §-ai meghatározzák az új község alakításának, valamint a községegyesítésnek a feltételeit és jogi hatását. E szabályok figyelembevételével egyértelműen megállapítható, hogy a községegyesítés megszüntetése a községalakításnak az a formája, amelynek során a községegyesítéssel létrejött községből, városból egy korábban önálló községi jogállással rendelkező településrész válik ki.

Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a községegyesítés megszüntetése nem tekinthető olyan határozatlan jogfogalomnak, amelynek tartalma a jogalkalmazás során a bíróság által nem állapítható meg. Ezért úgy ítélte meg, hogy e fogalmak törvényi értelmezésének hiánya miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményének sérelme okán a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának feltételei nem állnak fenn.

2.3. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján vizsgálta azt a kérdést is, hogy keletkezett-e alkotmányellenes helyzet annak következtében, hogy a községgé nyilvánítási eljárás szabályozása során a jogalkotó nem rendezte azt, hogy mely szerv hatáskörébe tartozik a népszavazásra bocsátott kérdés jogszerűségének és valósságának, megalapozottságának a vizsgálata.

Amint arra az Alkotmánybíróság rámutatott, a községgé nyilvánítás kezdeményezésére irányuló - az Ötv. 46. § (1) bekezdés b)-c) pontjában szabályozott -népszavazás a helyi népszavazás sajátos formája. Nem ügydöntő népszavazás, funkciója a községgé nyilvánítás kezdeményezése. A népszavazás során az érintett település, illetőleg településrész választópolgárai abban a kérdésben foglalnak állást, hogy kívánják-e a községi jogállás, a helyi önkormányzáshoz való jog elnyerését. A kezdeményezés megalapozottságáról, arról, hogy fennállnak-e a községi jogállás megszerzésének feltételei, nem a népszavazás, hanem a Tszt. már idézett rendelkezései alapján az önkormányzati és területfejlesztési miniszter, illetőleg a köztársasági elnök jogosult dönteni.

A törvényi szabályozás több olyan jogintézményt is beépített a községgé nyilvánítási eljárásba, amelynek a funkciója a népszavazás, illetőleg a községgé nyilvánítási eljárás törvényességének biztosítása.

A Ve. 133. §-a előírja, hogy helyi népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásokat csak a helyi választási iroda vezetője által hitelesített aláírásgyűjtő íven lehet gyűjteni. A választási iroda vezetőjének a hitelesítés tárgyában hozott döntése a Ve. 146. § (1) bekezdése alapján bíróság előtt megtámadható. A Ve. 146. § (2) bekezdése alapján megtámadható bíróság előtt a képviselő-testületnek a népszavazás elrendelése tárgyában hozott határozata. A Tszt. 6. §-a alapján a kezdeményezést a polgármester a közigazgatási hivatal útján terjeszti fel a önkormányzati és területfejlesztési miniszterhez. A közigazgatási hivatal vezetője ellenőrzi az eljárás törvényességét, értékeli a községgé nyilvánítás feltételeinek fennállását. Ezt követően az önkormányzati és területfejlesztési miniszter dönt a kezdeményezés jogszerűségéről és megalapozottságáról azzal, hogy a köztársasági elnök elé terjeszti a kezdeményezést, vagy megtagadja annak előterjesztését.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a törvényi szabályozás olyan hiányossága nem állapítható meg, amely miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonságot sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett volna.

2.4. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalnia abban a kérdésben is, hogy megállapítható-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, mert a hatályos jogi szabályozás községgé nyilvánítás esetén nem rendezi a terület- és vagyonmegosztás anyagi jogi szabályait. Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzatok alapjogait védő közjogi szabályok hiányában a bírósághoz fordulás lehetősége nem nyújt elegendő garanciát az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogok védelmére. A garanciális szabályok hiánya sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és az Alkotmány 41. § (1) bekezdését is.

Az indítványozó e kérelme indokolásában - bár kifejezetten nem hivatkozik rá - átveszi a 66/2002. (XII. 17.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.3.) indokolásában kifejtett érvelést. Az Alkotmánybíróság az Abh.3.-ban a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet - jogi szabályozottsága tekintetében - teljesen más területszervezési ügyben, a településrészek átvételével, átadásával, cseréjével kapcsolatos törvényi szabályozással összefüggésben állapította meg. A településrész átadásának, átvételének tárgyában való döntést a törvény az érintett települési önkormányzatok megállapodására bízta, úgy, hogy lakott településrészek átadásának kezdeményezésére irányuló helyi népszavazás eredménye a képviselő-testületre kötelező volt. Sem az Ötv., sem a Tszt. nem állapított meg olyan eljárási, illetőleg anyagi jogi szabályokat, amelyek a közigazgatási terület meghatározása, valamint a vagyonmegosztás során az önkormányzati alapjogok védelmét, valamint az állami területi beosztás stabilitásához fűződő érdekek védelmét garantálták volna. (ABH 2002, 376-384.) Az Alkotmánybíróság a településrész átadására, átvételére vonatkozó szabályozásnak az elbíráláskor hatályos konstrukciójára tekintettel ítélte alkotmányellenesnek a helyi önkormányzáshoz való jog, a helyi önkormányzatok alapjogai, valamint az állami területi beosztás stabilitásához fűződő érdekek érvényesüléséhez szükséges anyagi és eljárásjogi garanciák hiányát.

Az Alkotmánybíróság már az Abh.3.-ban is rámutatott arra, hogy más a helyzet az új község alakítása esetén. Az új község alakítása esetén a községgé nyilvánítás nem önkormányzati döntés tárgya, az új község kiválásáról, a községi jogállás elismeréséről való döntés a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik. A helyi népszavazás a községi jogállás elnyerése szempontjából ügydöntő jelentőséggel nem bír. A közigazgatási terület meghatározására és az önkormányzati vagyon megosztására az új község megalakulása után, a képviselő-testület megválasztását követően kerül sor. E kérdésekben való döntés a Tszt. 13. §-a alapján, amint arra az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben és az Abh.2.-ben rámutatott - az Alkotmány 42. §-ával összhangban - az érintett önkormányzatok megállapodásának tárgya, s amennyiben az érintett önkormányzatok érdekeik kölcsönös egyeztetése alapján 6 hónapon belül nem tudnak megállapodásra jutni - az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően - az önkormányzatok közötti jogvita eldöntése, a függő jogi helyzet megszüntetése a bíróság hatáskörébe tartozik. A községalakítással összefüggő, az önkormányzatok közötti megállapodás tárgyát képező közjogi kérdésben, a közigazgatási terület, a közigazgatási határvonal meghatározására nézve az Ötv. 52. § (4) bekezdése, valamint 53. §-a tartalmaz a döntés során irányadó rendelkezéseket, szabályozza a területmegosztás elveit. A vagyonmegosztás tárgyában a bíróság a községalakítás eredményeként a jogelőd önkormányzat vagyoni helyzetét, a létrejövő új önkormányzatok nagyságát, feladatait, a közszolgáltatások megoldásának lehetőségeit figyelembe véve mérlegelési jogkörében dönt. A bíróságnak ez a mérlegelési jogköre azonban nem korlátlan, a bíróság mérlegelési jogkörét behatárolják az önkormányzatok feladatait meghatározó törvények, vagyonjogi kérdésekben a Polgári Törvénykönyv szabályai is támpontot nyújtanak az önkormányzatok közötti jogvita eldöntéséhez. A Polgári perrendtartás rendelkezései biztosítják az érintett önkormányzatok jogainak, jogos érdekeinek érvényesülését a perben.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ötv.-nek és a Tszt.-nek a községalakításra vonatkozó szabályai tekintetében nem állapítható meg olyan szabályozási hiányosság, amely a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indokolná.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ötv. 52. §-ával és a Tszt. 1. § b) pontjával, valamint 8-13. §-aival, valamint a Ve. helyi népszavazással kapcsolatos szabályaival összefüggésben benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

Az indítványozó az indítványban utalt arra, hogy a szabályozásnak az általa kifogásolt hiányosságai az indítvány alapjául szolgáló konkrét területszervezési ügyben alkotmányellenes helyzet kialakulásához vezethetnek. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § b) pontja alapján csak jogszabály és az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányossági vizsgálatára van felhatalmazása, a területszervezési eljárás alkotmányosságának vizsgálatára nem rendelkezik hatáskörrel.

IV.

1. A második indítványozó által benyújtott indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e a benyújtására az Abtv. 48. §-ában előírt feltételeknek. Az indítványozó a Kt.hat. 3. pontja ellen kifogással fordult a Gyöngyösi Városi Bírósághoz. A kifogást az elsőfokú bíróság 2. Pk. 51.560/2004/4. számú végzésével a Ktr. 11. §-ában foglaltak alapján elutasította. Az elsőfokú végzés ellen az indítványozó fellebbezett. A Heves megyei Bíróság, mint polgári másodfokú bíróság 2.Pkf.25.801/2004/2. számú végzésével az elsőfokú bíróság végzését helybenhagyta. A másodfokú végzés 2004. december 9-én kelt, az alkotmányjogi panasz 2005. február 2-án érkezett az Alkotmánybírósághoz. Megállapítható tehát, hogy a panaszt a rendes jogorvoslati lehetőségek kimerítését követően, a törvényben előírt határidőn belül nyújtották be.

Az indítványozó panaszában a Kt.hat. és a Ktr. 11. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Az Abtv. 48. §-a alapján alkotmányjogi panasszal az élhet, "akinek jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be". E szabályt figyelembe véve az alkotmányjogi panasz a konkrét normakontroll egyik formája, a kérelemnek a konkrét ügyben alkalmazott jogszabály alkotmányossági vizsgálatára kell irányulnia. Az Alkotmánybíróságnak alkotmányjogi panasz alapján sincs hatásköre arra, hogy egyedi ügyben hozott határozat vagy bírói döntés alkotmányosságát vizsgálja, azt megsemmisítse. (624/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1023, 1042.)

A Kt.hat. 3. pontja konkrét népszavazás elrendeléséről és időpontjának kitűzéséről rendelkezik, egyedi ügyben hozott döntést tartalmaz, nem minősül jogszabálynak, ezért az Alkotmánybíróság annak alkotmányossági vizsgálatára a konkrét normakontroll keretében nem jogosult.

Az indítványozó a Ktr. 11. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványát azzal indokolta, hogy a képviselő-testület mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést követett el azzal, hogy a népszavazás alkotmányos szabályozására irányuló kötelezettségének nem tett eleget, mert a Ktr. e szabályában nem állapított meg határidőt a helyi népszavazás időpontjának meghatározására.

Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta az alkotmányjogi panasz elbírálására és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatásköreinek összefüggéseit. E határozataiban megállapította, hogy az Abtv. 48. §-a szerint az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei közé tartozik, hogy az Alkotmányban biztosított jog sérelme "az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán" következzék be. Ennélfogva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására irányuló indítvány alkotmányjogi panaszként való előterjesztése az Abtv.-ből nem vezethető le. Ezért az Alkotmánybíróság általános gyakorlata szerint kizárta, hogy alkotmányjogi panasz alapján eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet vizsgáljon. [1044/B/1997. AB határozat, ABH 1160, 1176.; 27/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 252, 257.; 986/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 889, 900.; 1105/D/2004. AB határozat, ABH 2005, 1316, 1326.]

Az 1044/B/1997. AB határozatban az Alkotmánybíróság kiemelte: "Ezt az ítélkezési gyakorlatot nem érinti, hogy egyes ügyekben az adott ügy speciális körülményeire tekintettel az Alkotmánybíróság eltérő álláspontra helyezkedett. [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182.; 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003. I. kötet, 566.]" (ABH 2004, 1176.)

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány nem felel meg az Abtv. által az alkotmányjogi panasszal szemben támasztott feltételeknek, ezért a Heves Megyei Bíróság 2.Pkf.25801/2004/2. végzése ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt az Ügyrend 29. § e) pontja alapján visszautasította.

2. Ezen indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy megállapítható-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, hogy sem a Ve., sem a Ktr. nem szabályozta azt az időtartamot, amelyen be lül a népszavazást meg kell tartani.

Az indítvány benyújtását követően a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXXXI. törvény 55. §-a 2005. július 16-i hatállyal módosította a Ve. 141. §-át. A Ve. módosított 141. §-a kimondja, hogy a helyi népszavazást a képviselő-testület a népszavazás elrendelésével egyidejűleg, a népszavazás elrendelésétől számított négy hónapon belüli időpontra köteles kitűzni. A Ve. módosítása az indítványozó által kifogásolt alkotmányellenes helyzetet megszüntette, ezzel a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítvány okafogyottá vált. Ezért az Alkotmánybíróság a Ve., illetőleg a Ktr. helyi népszavazás kitűzésére vonatkozó szabályaival összefüggésben indítványozott mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást az Ügyrend 31. § e) pontja alapján megszüntette.

3. Az indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg - a Ve. 141. §-ával összefüggésben - az Ötv. 50. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányosságát is. Az indítvány erre nézve azonban indokolást nem tartalmaz. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványban meg kell jelölni a kérelem alapjául szolgáló okot. Ennek megfelelően az indítványban az Alkotmány megsértett rendelkezésének felhívása mellett meg kell indokolni, hogy az Alkotmány rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti. Az indítványozó az Ötv. 50. § (2) bekezdés alkotmányellenességének állításán túl annak indokát nem jelölte meg, ezért az Alkotmánybíróság - kialakult gyakorlatának megfelelően - az indítványt e tekintetben - mint érdemi elbírálásra alkalmatlant - visszautasította. [Lásd.: 472/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1655.; 8/2004. (III. 25.) AB határozat, ABH 2004, 144, 178.]

Budapest, 2006. november 7.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye

Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező része 2.4. pontjában foglaltakkal. Véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania a törvényhozó mulasztását amiatt, hogy nem alkotta meg a települések szétválása esetén, az "anyatelepülés" és az új település közötti vagyonmegosztásra alkalmazandó részletes szabályokat.

Az Alkotmánybíróság eddig töretlen gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés két esetben állapítható meg. Egyrészt akkor, ha az adott tárgykör vonatkozásában semmilyen szabályozás nem létezik [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204.], másrészt pedig akkor, ha az adott szabályozási koncepcióból, az Alkotmány rendelkezéseiből levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat ABH 1998, 132, 138.] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetén a mulasztás vagy kifejezetten jogszabályi felhatalmazáson nyugvó jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul, vagy felhatalmazás hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő társadalmi viszonyra vonatkozó szabályozás megalkotásának elmulasztását jelenti.

Települések szétválásakor - amely történhet új község alapítása vagy korábbi községegyesítés megszüntetése útján - az addigi önkormányzati vagyon a két önkormányzat osztatlan közös tulajdonává válik. E közös tulajdon megosztására vonatkozó szabályok azonban hiányoznak a magyar jogrendszerből, s a szabályozás hiánya alkotmányos mulasztást eredményez, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint 12. §-át.

A többség álláspontja szerint ezt a kérdést a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény. 13. §-a (Tszt.) megfelelően rendezi, amikor kimondja, hogy községgé nyilvánítás esetén a választást követően legkésőbb hat hónapon belül az érdekelt önkormányzatok megállapodnak a vagyon, a közigazgatási terület megosztásában, továbbá az új közigazgatási határvonalban. Megállapodás hiányában bármelyik érdekelt önkormányzat a megyei bírósághoz fordulhat, s a bíróság ezt követően a hozzá benyújtott kereset alapján dönt.

A bírói gyakorlat ezekben a kérdésekben, külön szabályozás hiányában, a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) közös tulajdon megszüntetésére vonatkozó szabályait (147. és 148. §) tekinti alkalmazandónak, amint ezt az EBH 2002.754, valamint a BH 1997. 390 is mutatja. A fentebb idézett 1997-es határozat expressis verbis kimondja, hogy "[a] közös tulajdon megszüntetésekor közömbös, hogy a felek magánszemélyek-e vagy pedig jogi személyek. Vitájukra minden esetben az erre vonatkozó jogszabályok (Ptk. 147-148. §) és az azok értelmezésére kialakult bírósági gyakorlat az irányadó."

A problémát azonban ebben az esetben az jelenti, hogy a Ptk. 147., 148. §-ai semmilyen anyagi jogi rendelkezést nem tartalmaznak a közcélra rendelt, vagyis a közigazgatási tulajdon megosztására, hanem kizárólag a magántulajdon megosztására vonatkoznak; nem adnak választ arra a kérdésre, hogy az osztatlan közös tulajdon milyen arányban oszlik meg a megmaradó és a kivált települések között. A Ptk.-beli szabály csak a tulajdonmegosztás módját rendezi, azt is csak abban az esetben, ha a tulajdonosok tulajdoni aránya az osztatlan közös tulajdonban álló vagyont illetően ismert. Az önkormányzatok tulajdonmegosztásánál azonban a fő kérdés éppen az, hogy milyen arányban részesedjen a két önkormányzat az addigi osztatlan önkormányzati tulajdonból, s később majd ennek ismeretében lehet dönteni a tulajdon megosztásának a módjáról.

Azonban még ha ismert is lenne az érintett önkormányzatok tulajdoni részesedésének aránya, akkor sem lehetne alkalmazni a Ptk. szabályait az önkormányzatok tulajdonmegosztására. A közigazgatási tulajdon tárgyát képező dolgok ugyanis semmi esetre sem tartozhatnak a magánjogi értelemben általában alkalmazott dolog fogalommal azonos megítélés alá. A közjogi értelemben vett dolgok, mint amilyenek például a helyi közutak, terek stb., célja, az adott település földrajzi határain belül lakóhellyel rendelkező állampolgárok, vagyis a közösség jólétének előmozdítása, illetve, hogy eszközként szolgáljanak a közigazgatás számára törvényben előírt feladatai ellátásához. Ezzel szemben a magánjogi értelemben vett dolog, elsősorban az egyén érdeke, az egyéni autonómia szolgálatában áll. Az önkormányzatok tulajdona viszont nem magán-, hanem közösségi célhoz kötött tulajdon. A polgári jog, ahogyan azt már fentebb is említettem, a magánérdek érvényesítését engedi meg, míg az önkormányzatok esetében a közérdek érvényesítéséről és célhoz kötött vagyon felhasználásáról van szó. A polgári jogi értelemben vett tulajdonossal szemben az önkormányzat mindig absztrakt tulajdonosként van jelen, mivel az önkormányzatok szervei csak a tulajdonosi hatásköröket gyakorolják, ők maguk azonban nem alanyai a tulajdonjognak. Ebből következik, hogy az önkormányzati tulajdonnal való rendelkezési jog soha nem teljes, mivel az önkormányzati tulajdon - mint az önkormányzatok valamennyi alkotmányos jogának -az alanya, az Alkotmány 42. §-a szerint az "önkormányzat választópolgárainak közössége". A tulajdonosi jogok gyakorlására feljogosított önkormányzati szerv, mint pl. a képviselő-testület, amely az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja alapján gyakorolja a tulajdonost megillető jogokat az önkormányzati tulajdon tekintetében. A képviselő-testület tehát nem tulajdonos, hanem csak a tulajdonosi jogok gyakorlója.

A települések közötti vagyonmegosztás esetében a polgári jog szabályainak alkalmazása, közjogi kérdésről lévén szó, álláspontom szerint nem tekinthető a települések szétválása esetén a vagyonmegosztás kérdésében irányadónak.

A községek közötti tulajdonmegosztás során, tekintettel tulajdonuk közjogi természetére, a közigazgatás, vagyis az érintett önkormányzatok érdekeit kell szem előtt tartani. A vagyon megosztásánál így azt a szempontot kell érvényesíteni, hogy mind az "anyatelepülés", mind pedig az újonnan létrejött község, illetve ezek önkormányzatai meg tudják valósítani az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben (Ötv.) számukra kötelezően előírt feladatok ellátását, különösen a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását megfelelő színvonalon tudják biztosítani. A Ptk.-beli szabályozás azonban, éppen azt nem szabályozza, hogy milyen szempontok szerint kell megosztani a települések között az addig közös tulajdonban álló vagyont, hogy mind a szétválás útján létrejött új település, mind pedig a megmaradó település életképes maradhasson. A polgári jog szabályai nem képesek a tulaj donmegosztás során a települések vagy a településrészek közötti korábbi kapcsolatokat (pl.: a szerzéshez való hozzájárulás, a település területéről származó adóbevétel stb.) úgy értékelni, hogy annak során az önkormányzati vagyon jellege, elsősorban célhoz kötöttsége, közhatalmi szerepe kifejeződjön.

Aggályos továbbá, hogy amíg az érintett települések közötti területmegosztás esetén, az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 52. § (4) bekezdése szól a külterületek eltérő rendelkezés hiányában történő megosztásáról, 53. §-a pedig rögzíti a községegyesítés megszüntetése esetén az eltérő megállapodás hiányában alkalmazandó területmegosztási szabályt, addig a vagyonmegosztás esetén a szabályozás teljes egészében hiányzik.

A fentiekben kifejtettekre tekintettel a törvényhozó mulasztását meg kellett volna állapítani a kiváló és a megmaradó település közötti vagyonmegosztásra (a települések szétválása esetére) vonatkozó szabályozás hiánya miatt.

Budapest, 2006. november 7.

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró