813/B/2009. AB határozat

a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény 138/A. §-a, valamint a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény szerinti közüzemi nagykereskedelmi engedélyesnél felmerült bevételi hiány megtérítésének részletes szabályairól szóló 27/2009. (VI. 25.) KHEM rendelet alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában - dr. Balogh Elemér, dr. Paczolay Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény 138/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény szerinti közüzemi nagykereskedelmi engedélyesnél felmerült bevételi hiány megtérítésének részletes szabályairól szóló 27/2009. (VI. 25.) KHEM rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság az annak megállapítására irányuló indítványt, miszerint alkotmányellenes, hogy a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény szerinti közüzemi nagykereskedelmi engedélyesnél felmerült bevételi hiány megtérítésének részletes szabályairól szóló 27/2009. (VI. 25.) KHEM rendelet ellentétes az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvénnyel, visszautasítja.

Indokolás

I.

1. Az Alkotmánybírósághoz öt indítvány érkezett a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény (a továbbiakban: Get.) 138/A. §-a, valamint a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény szerinti közüzemi nagykereskedelmi engedélyesnél felmerült bevételi hiány megtérítésének részletes szabályairól szóló 27/2009. (VI. 25.) KHEM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) egésze, de különösen a 4. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és keletkezésére visszaható hatállyal történő megsemmisítése iránt.

A folyamatban levő ügyeket - azok tárgyi összefüggése miatt - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

2. A Get. támadott rendelkezését a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvény (a továbbiakban: Getmód.) 398. § (19) bekezdése 2009. július 1-jével léptette hatályba.

E szabály értelmében a közüzemi nagykereskedői engedéllyel rendelkezett engedélyesnek 2009. június 30-ig a földgázár-szabályozásban elismert (az árszabályozásban figyelembevételre kerülő) és a tényleges importköltségeinek negatív különbözetéből adódó bevételi hiányát az alábbi jogalanyok kötelesek a rendszerirányítónak megfizetni: a) a felhasználó részére földgázt értékesítő egyetemes szolgáltató, földgázkereskedő vagy földgáztermelő (akik ezt továbbhárítják a felhasználók felé), illetve b) külföldről földgázt vásárló felhasználó. A rendszerirányító által létrehozott, elkülönített számlán kezelt, kötelező befizetésekből származó pénzeszközök a közüzemi nagykereskedőket illetik meg.

Az Vhr. meghatározza a közüzemi nagykereskedelmi engedélyesnél felmerült bevételi hiány mértékét (66 milliárd Ft.), a fizetési kötelezettség hőmennyiség alapján meghatározott mértékét, a befizetés részletes szabályait, valamint a fizetési kötelezettség alól mentesülő felhasználók körét.

A Vhr.-t az 52/2009. (X. 6.) KHEM rendelet (a továbbiakban: Vhrmód.) 2009. október 7-ei hatállyal módosította. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozókat, hogy nyilatkozzanak, indítványaikat a jogszabályi változások ellenére fenntartják-e. Az indítványozók nézete szerint a Vhr. módosításai ellenére az alkotmányossági probléma továbbra is fennáll, ezért az alkotmányossági vizsgálatot a Vhr. módosított szövege tekintetében kérték elvégezni. Utólagos normakontroll indítványokról lévén szó az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlata szerint - az alkotmányossági vizsgálatot a Vhr. hatályos szövege tekintetében folytatta le.

3. Az első indítvány benyújtói - három jogi személy - a Get. 138/A. §-át, valamint a Vhr. egészét, de különösen annak a fizetési kötelezettség alól mentesülő felhasználók körét meghatározó 4. § (3) bekezdését vélték alkotmányellenesnek.

A Get. 138/A. § (1) bekezdésének értelmezéséből következik, hogy azok a felhasználók, akik (amelyek) 2005. július 1-jétől bármikor közüzemi szolgáltatás keretében vételeztek földgázt, a hiány megfizetéséből részt kell, hogy vállaljanak. Az indítványozók szerint azonban a Vhr. nem veszi figyelembe, hogy a felhalmozódott hiányt az egyes felhasználók milyen mértékben keletkeztették, valamint azt sem, hogy a felhasználók akár több fogyasztási hellyel is rendelkeznek, melyek közül egyesek a 2005. július 1. utáni időpontban vásároltak földgázt, mások azonban nem. Az indítványozók szerint figyelmen kívül hagyja a szabályozás azt is, hogy azok a feljogosított fogyasztók, amelyek 2008. II. és 2009. I. félévében (amikor a 66 milliárd forintos hiány túlnyomó része keletkezett) nem a közüzemi szolgáltatás keretében vételeztek földgázt, azok az árfolyamváltozás kedvezőtlen hatásait már a földgázkereskedőkkel kötött szerződéseik miatt viselték. Az indítványozók azt is sérelmesnek tartják, hogy mivel a befizetési kötelezettség jelentős része a nyári időszakra esik, így a jogalkotó a "nagykereskedők kompenzálási terhének meghatározó részét" az ipari fogyasztókra hárítja, ugyanis a lakossági fogyasztók gázfogyasztása ebben az időszakban elhanyagolható. Az indítványozók szerint ezen indokok alapján a szabályozás diszkriminatív [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés], és mivel "már rövid távon hatással van az érintettek versenyképességére", ezért a piacgazdaság és a vállalkozás jogának, valamint a gazdasági versenyszabadságának (Alkotmány 9. §) sérelmét is eredményezi. Utaltak arra is, hogy a "hatósági árképzés anomáliái hátrányos következményeinek utólagos, nem átlátható és igazságos módon történő, szelektív áthárítása kirívóan szélsőséges beavatkozás az állam részéről", mely ellentétes a jogbiztonság, jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményeivel.

Kiegészítő indítványaikban - melyek tartalma egymással teljesen megegyezik - az indítványozók előadták, hogy a támadott jogszabályok a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát is sértik. Azon törvényi rendelkezés, miszerint azok a felhasználók, akik 2005. július 1-jétől bármikor közüzemi szolgáltatás keretében vételeztek földgázt, a felhalmozódott hiány megfizetéséből részt kell, hogy vállaljanak, az érintettek helyzetét egyértelműen terhesebbé teszik, és átrendezik a törvény hatályba lépése előtti jogviszonyokat, mivel - érvelnek az indítványozók - a szolgáltatók és az igénybe vevők közötti szerződési feltételeket visszamenőlegesen, egyoldalúan módosítják. Utaltak arra, hogy a rendelkezések még a szakemberek számra sem átláthatók és nem egyértelmű indokok alapján hárítják át "két gazdasági társaság (E.ON Földgáz Trade Zrt., TIGÁZ Zrt.) állítólagos veszteségét (...) harmadik felekre", úgy, hogy "a veszteséget megfizető személyeknek a két gazdasági társaság állítólagos veszteségének keletkezésére gyakorolt esetleges befolyása nem igazolható". A támadott rendelkezésekkel összefüggésben az indítványozók előadták, hogy azok korlátozzák a gazdasági versenyt, ugyanis két gazdasági társasággal kötött megállapodás alapján harmadik személyeket kötelez az immár liberalizált gázpiacon többletkifizetés teljesítésére, kizárólag e társaságok javára. Emellett az indítványozók utaltak arra is, hogy a módosított Vhr. sem biztosítja a megfelelő arányosítást a kifizetési kötelezettség vonatkozásában azon fogyasztók között, akik csak hatósági árért vásároltak földgázt és amelyek földgáz-szükségletüket részben a szabad piacról elégítették ki. Előadták, hogy a rendelet hátrányosan különbözteti meg a jövőben nagyobb gázfelhasználási igénnyel rendelkező felhasználókat, akik adott esetben a támogatott földgázból kisebb mennyiséget vásároltak, azokkal szemben, akik terméküket a támogatott földgáz felhasználásával (azaz olcsóbban) állították elő. A Vhr. 4. § (3) bekezdésével összefüggésben előadták, hogy az e rendelkezés alapján mentesülő felhasználók és az itt fel nem sorolt, de összehasonlítható helyzetben levő felhasználók homogén csoportba tartoznak, közöttük a súlyos gazdasági következményekkel járó megkülönböztetés nem szükséges és nem is arányos.

4. Egy másik magánszemély indítványozó kizárólag a Vhr. egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Mindenekelőtt azt kifogásolta, hogy a Vhr. a címében az annak kihirdetésekor már egy éve nem hatályos korábbi földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvényre (a továbbiakban: Get.régi) hivatkozik, mely véleménye szerint sérti a visszamenőleges jogalkotás tilalmát. Utalt arra is, hogy a Vhr. 2009. június 25-én került közzétételre, a hatályba lépés időpontja pedig 2009. július 1-je volt, ami mindössze 5 nap felkészülési időt jelentett. Szintén a visszaható hatályú jogalkotás tilalma megsértésére hivatkozott az indítványozó, amikor előadta, hogy a Get. 138/A. §-a 2009. július 1-jétől hatályos, illetve "az ezt követően indult és megismételt eljárásokban kell alkalmazni", azonban az R. részletszabályaiból az következik, hogy az ezen időpontot megelőzően keletkezett bevételi hiányt is a felhasználóknak kell viselniük. Az első indítványozóval egybehangzóan arra hivatkozott, hogy a Vhr. hátrányos megkülönböztetést (Alkotmány 70/A. §) alkalmaz, ugyanis csak a 2005. július 1. és 2009. június 30. között a közüzemi gázszolgáltatásból kilépett fogyasztók esetében telepít többlet terheket az egyes gazdálkodó szervezetekre, emellett a Vhr. semmilyen arányosítást nem tartalmaz a fogyasztás időszakára nézve, ami az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével és a 70/I. §-ával is ellentétes.

Az indítványozó szerint emellett a Vhr. az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) 7. § (2) bekezdésével is ellentétes, mert nem tartalmazza azt a törvényi követelményt, hogy a hatósági ár az államháztartásért felelős miniszter egyetértésével került volna megállapításra. Ezen túlmenően az indítványozó úgy vélte, hogy a Vhr. 4. § (5) bekezdése az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvénnyel (a továbbiakban: ÁFAtv.) is ellentétes, mert a Vhr. törvényi felhatalmazás nélkül rendelkezett arról, hogy a rendszerirányító által kiállított számla nem minősül az ÁFAtv. szerinti számlának és adólevonásra sem jogosít.

5. A harmadik indítványozó egyrészt a Get. támadott rendelkezése megalkotásának körülményeit, másrészt annak tartalmát is kifogásolta. Véleménye szerint az Alkotmány 7. § (2) bekezdésébe ütközik az, hogy a Get.-et a hatályba lépése napján módosította a Getmód. Sérelmezte az is, hogy a Get. 133. § (1) bekezdés 11. pontja - mely a Vhr. megalkotására vonatkozó felhatalmazást tartalmaz - a Magyar Közlönyben 2009. június 26. napján jelent meg, a Vhr. pedig már egy nappal korábban, 2009. június 25. napján kihirdetésre került. Hivatkozott arra is, hogy "diszkriminál a jogszabály", amikor aszerint tesz különbséget a fogyasztók között, hogy mikor léptek ki a közüzemi szolgáltatás keretéből, valamint álláspontja szerint a versenypiaci feltételek utólagos megváltoztatása miatt a piac egyes szereplői indokolatlan versenyelőnyhöz jutnak, mely az Alkotmány 9. § (2) bekezdését sérti.

Ugyanezen indítványozó egy másik indítványában arra hivatkozott, hogy a Vhr. melléklete a Get.-ben kapott felhatalmazás kereteit túllépve "a törvényben megállapított fizetési kötelezettség időbeli terjedelmét a törvényben megállapított határidőn túlra terjeszti ki", sértve ezzel a jogalkotás alkotmányos rendjét.

6. Végül az ötödik indítványozó - gazdálkodó szervezet - arra hivatkozott, hogy a Get. 138/A. §-a és a Vhr. sérti a jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] elvét és a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, mivel azokat a hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell, úgy, hogy hátrányos jogkövetkezményeket állapítanak meg. Emellett úgy véli, hogy a szabályozás sérti a joggal való visszaélés tilalmát is, mivel "egy konkrét gazdálkodó szervezetet (és elhanyagolható mértékben egy másikat) ért kárt egyedi döntés helyett normatív szabályozással kíván orvosolni". Az indítványozó szerint a Get. és a Vhr. diszkriminatív is, hiszen anélkül határozta meg a kötelezettek körét, hogy figyelembe vette volna a fizetési kötelezettség címzettjeinek eltérő pozícióját, mely önkényes jogalkotásnak minősül. Előadta, hogy a szabályozás a joggal való visszaélés tilalmát, valamint a szerződési szabadság elvét sérti, "mivel egy fizetési kötelezettséget egy szerződés fennállására alapít (bár nem teszi a szerződés részévé) azzal, hogy a fizetési kötelezettség alanyainak körét a földgázszállítási szerződés létezése, valamint az annak alapján létesített tényleges szállítás alapján határozza meg". Alkotmányosan aggályosnak tartja az indítványozó azt is, hogy az állam a kötelmi jogviszony jogszabály útján történő létesítését olyan megváltozott gazdasági-társadalmi körülményekkel kívánja igazolni, mely változások előidézése kizárólag az állam jogalkotásának tudható be. Erre tekintettel az indítványozó a támadott rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérte.

Az Alkotmánybíróság beszerezte a közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszter véleményét.

II.

1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

"70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."

2. A Get.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezése: "138/A. § (1) A Get. szerinti közüzemi nagykereskedői engedéllyel rendelkezett engedélyesnek engedélyköteles tevékenysége végzése során 2009. június 30-ig a földgázár-szabályozásban elismert (az árszabályozásban figyelembevételre kerülő) és a tényleges importköltségeinek negatív különbözetéből adódó bevételi hiányát a rendszerirányító által az e célból létrehozott elkülönített számlán kezelt, kötelező befizetésből származó pénzeszközből kell biztosítani.

(2) Az (1) bekezdésben meghatározott pénzeszközt 2010. december 31-ig

a) a felhasználó részére földgázt értékesítő

1. egyetemes szolgáltató,

2. földgázkereskedő,

3. a földgáztermelő vagy

b) külföldről földgázt vásárló felhasználó

a rendszerirányítónak havonta megfizeti, és azokat az a) pont szerinti esetben továbbhárítja a felhasználó felé.

(3) Az (1) bekezdésben meghatározott cél érdekében a rendszerirányító által beszedett pénzeszköz nem minősül a rendszerirányító bevételének, a rendszerirányító azt más célra nem fordíthatja és köteles azt egyéb pénzeszközeitől elkülönítetten kezelni. A rendszerirányító köteles az elkülönített számlán kezelt pénzeszközt és annak pénzkezelési költségeivel csökkentett nettó hozamát kötelezettségként kimutatni.

(4) A (2) bekezdés szerint megfizetett (fizetendő) pénzeszköz nem minősül az egyetemes szolgáltató, a földgázkereskedő és a földgáztermelő bevételének, azt köteles egyéb pénzeszközeitől elkülönítetten kezelni. Az egyetemes szolgáltató, a földgázkereskedő és a földgáztermelő köteles az elkülönítetten kezelt pénzeszközt a rendszerirányítóval szembeni kötelezettségként kimutatni.

(5) A (2) bekezdés szerinti fizetés alapját

a) a (2) bekezdés a) pontjának megfelelően értékesített, illetve

b) a (2) bekezdés b) pontjának megfelelően vásárolt földgáz képezi.

(6) Az (5) bekezdés a) pontja alkalmazásában a földgáz tranzit vagy export céljára vagy földgáztárolóba történő szállítása, valamint a rendszerüzemeltetők saját felhasználását és a hálózati veszteségeket biztosító földgázmennyiségek adásvétele nem tekintendő értékesítésnek.

(7) Az (1) bekezdésben meghatározott bevételi hiány kiegyenlítése esetén a rendszerirányító elkülönített számlájáról kifizetés nem teljesíthető."

3. A Vhr.-nek az indítványokkal támadott, az elbíráláskor hatályos rendelkezései:

A földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény 133. § (1) bekezdés 11. pontjában kapott felhatalmazás alapján, a közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszter feladat-és hatásköréről szóló 133/2008. (V. 14.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott feladatkörömben eljárva a következőket rendelem el:

1. §

A földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény (a továbbiakban: GET) 138/A. §-a szerinti kötelező befizetésből származó pénzeszközre (a továbbiakban: pénzeszköz) bevételi hiányának mértékéig a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény szerinti közüzemi nagykereskedelmi engedéllyel rendelkezett engedélyes vagy jogutódja (a továbbiakban: nagykereskedő) jogosult.

2. §

Az e rendeletben használt fogalmakat a GET, valamint az annak a felhatalmazása alapján kiadott jogszabályok rendelkezései szerint kell értelmezni.

3. §

(1)

A GET 138/A. § (1) bekezdése szerinti bevételi hiány mértéke összesen 66 Mrd Ft (azaz hatvanhat milliárd forint).

(2)

A pénzeszköz hőmennyiség alapján meghatározott mértékét a melléklet tartalmazza.

(3)

A rendszerirányító a pénzeszköz kezelésére elkülönített számlát (a továbbiakban: elkülönített számla) vezet.

(4)

A pénzeszköz (1) bekezdésben meghatározott összege és a mellékletben meghatározott mértéke az általános forgalmi adó összegét nem tartalmazza.

3/A. §

(1)

A GET 138/A. §-a szerinti pénzeszközt a melléklet szerint differenciáltan köteles megfizetni a felhasználó részére földgázt értékesítő egyetemes szolgáltató, földgázkereskedő, földgáztermelő vagy a külföldről földgázt közvetlenül vásárló felhasználó (a továbbiakban együtt: kötelezett) azon felhasználó után, aki (amely) a

a)

2008. október 1-je és 2009. június 30-a közötti időszakban vételezett a földgáz közüzemi szolgáltatás keretében, valamint

b)

2005. július 1-je és 2008. szeptember 30-a közötti időszakban a földgáz közüzemi szolgáltatás keretében vételezett, és legkésőbb 2008. szeptember 30-án a földgáz közüzemi szolgáltatásból feljogosított fogyasztóként kilépett, valamint 2008. október 1-je és 2009. június 30-a között kizárólag a hatósági árképzés hatálya alá nem tartozó földgáz-kereskedelem keretében vásárolt földgázt.

(2)

Ha a felhasználó az (1) bekezdésben meghatározott időszakban több felhasználási helyen vételezett földgázt akként, hogy egyes felhasználási helyeken a közüzemi szolgáltatás, más felhasználási helyeken a hatósági árképzés hatálya alá nem tartozó földgáz-kereskedelem keretében vételezett, az (1) bekezdés szerinti differenciált fizetési kötelezettséget felhasználási helyenként kell megállapítani.

(3)

Az (1) bekezdés b) pontja szerinti feltételeknek való megfelelésről és a (2) bekezdés szerinti vételezésről a felhasználó tájékoztatja a kötelezettet.

4. §

(1)

A kötelezett köteles együttműködni a rendszerirányítóval a tárgyhónapra vonatkozó hiteles mennyiségi adatok előállítása és átadása érdekében.

(2)

A hőmennyiségi adatokat, valamint a (3)-(4) bekezdés figyelembe vételével a GET 138/A. § (5)-(6) bekezdésével összhangban megállapított, a felhasználó részére kiszámlázott értékesítési vagy vásárlási mennyiségi adatokat a rendszerirányító részére - kötelezettenként, a tárgyhónapban kibocsátott elszámoló számlák egyenlegét is figyelembe véve összesített módon - a tárgyhónapot követő hónap 25. napjáig kell átadni.

(3)

Mentesül a pénzeszköz megfizetése alól azon felhasználó (vagy jogutódja), aki (amely)

a)

az együttműködő földgázhálózathoz új felhasználási helyen keresztül első alkalommal csatlakozik, sem ő, sem jogelődje ezt megelőzően más felhasználási helyen keresztül az együttműködő földgázhálózathoz nem csatlakozott, és a földgázfelhasználást 2009. június 30-t követően kezdi meg, vagy

b)

az együttműködő földgázhálózathoz új felhasználási helyen keresztül csatlakozik, amely felhasználási helyen a földgázfelhasználást 2009. június 30-t követően kezdi meg, valamint az ezen felhasználási helyen felhasznált földgáz mennyisége az ezt megelőzően már használt felhasználási helyen a megelőző gázévben felhasznált összes földgázmennyiségen felül jelentkezik, vagy

c)

a földgáz közüzemi szolgáltatásból feljogosított fogyasztóként legkésőbb 2005. július 1-gyel kilépett, és ettől a naptól kezdve 2009. június 30-áig kizárólag a hatósági árképzés hatálya alá nem tartozó földgáz-kereskedelem keretében vásárol földgázt, vagy

d)

2009. július 1-jét megelőzően kezdte meg a földgázfelhasználást, és 2009. június 30-áig kizárólag a hatósági árképzés hatálya alá nem tartozó földgáz-kereskedelem keretében vásárolt földgázt.

(4)

A (3) bekezdés szerint mentesülő felhasználó (vagy jogutódja) részére kiszámlázott földgáz-értékesítést a (2) bekezdés szerinti összesítés során nem kell figyelembe venni.

(5)

A rendszerirányító havonta egy alkalommal számlát (számviteli bizonylatot) állít ki és nyújt be a kötelezett felé. A rendszerirányító által kiállított számla (számviteli bizonylat) nem minősül az általános forgalmi adóról szóló törvény szerinti számlának (számviteli bizonylatnak), valamint adólevonásra nem jogosít.

(6)

A számlát (számviteli bizonylatot) a rendszerirányító a tárgyhavi hiteles mennyiségi adatok alapján legkésőbb a tárgyhónapot követő második hónap 1. munkanapjáig állítja ki.

(7)

A számlában (számviteli bizonylatban) foglalt fizetési kötelezettséget - a (10) bekezdés szerinti eltéréssel - a kötelezettnek a tárgyhónapot követő második hónap utolsó napjáig - ha ez nem banki nap, akkor a tárgyhónapot követő második hónap utolsó napját követő banki napon -kell teljesíteni.

(8)

A rendszerirányító a számlát (számviteli bizonylatot) úgy állítja ki, hogy a kötelezett a számlát (számviteli bizonylatot) a fizetési kötelezettségnek a számlában (számviteli bizonylatban) feltüntetett esedékessége időpontját legalább öt munkanappal megelőzően kézhez vehesse.

(9)

A számlákra (számviteli bizonylatokra) vonatkozó kifogásokat a számla (számviteli bizonylat) kézhezvételétől számított 4 munkanapon belül lehet a rendszerirányítóval közölni. A számlára (számviteli bizonylatra) vonatkozó kifogás esetén a nem vitatott részek esedékessége nem változik.

(10)

A melléklet szerinti 2009. július 1. és 2009. szeptember 30. közötti időszakban keletkező fizetési kötelezettség tekintetében - a GET 138/A. § szerinti pénzeszköz mértékéig - a nagykereskedő, a kötelezett és a 3/A. § (1) bekezdés b) pontja szerinti felhasználó halasztott részletfizetésben állapodhatnak meg - a rendszerirányító egyidejű tájékoztatása mellett - úgy, hogy a 2009. július 1. és 2009. szeptember 30. közötti időszakra eső pénzeszköz legkésőbb 2009. december 14-éig a kötelezett részére megfizetésre kerüljön. A megállapodás megkötéséről a rendszerirányítót a kötelezett tájékoztatja.

5. §

(1)

Az elkülönített számláról kifizetés kizárólag az elkülönített számlára befolyt pénzösszeg erejéig teljesíthető.

(2)

A rendszerirányító az elkülönített számlára történt befizetésből származó pénzösszeg terhére a kötelezettek számára előírt fizetési határidő lejártát követő 5 munkanapon belül köteles a befolyt összeget a nagykereskedő részére kifizetni.

(3)

A rendszerirányító az (1) bekezdés szerinti pénzösszeg

a)

91%-át az E.ON Földgáz Trade Földgázkereskedő Zártkörűen Működő Részvénytársaság vagy jogutódja,

b)

9%-át a TIGÁZ Zártkörűen Működő Részvénytársaság vagy jogutódja

részére forintra kerekítve fizeti ki.

6. §

(1)

A Magyar Energia Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) havonta ellenőrzi a GET 138/A. § (1) bekezdésében foglaltak szerinti, az elkülönített számlára történt befizetésből származó pénzösszeg mértékének alakulását és a kifizetés teljesítését.

(2)

Az (1) bekezdés szerinti ellenőrzés elvégzéséhez

a)

a rendszerirányító az elkülönített számla kezelésére és az elkülönített számla pénzforgalmára,

b)

a kötelezett a pénzeszköz megfizetésére vonatkozó kötelezettségét megalapozó földgáz-értékesítésére vagy -vásárlására, ennek keretén belül különösen a (3) bekezdés szerint mentesülő felhasználók részére történő értékesítésre

vonatkozóan a Hivatal részére adatszolgáltatást nyújt.

(3)

A Hivatal a

a)

3/A. § (1) bekezdés b) pontja szerinti felhasználói csoportba tartozás jogalapját a fizetési könnyítés első alkalommal történő érvényesítését, illetve

b)

4. § (3) bekezdése szerint mentesülő felhasználók mentességének jogalapját a mentesség első alkalommal történő érvényesítését követő 90 napon belül egyszeri alkalommal ellenőrzi. Az ellenőrzéshez a fizetési könnyítésben részesülő felhasználó a felhasználói csoportba tartozására, illetve a mentesülő felhasználó a mentessége igazolására vonatkozóan a Hivatal részére adatszolgáltatást nyújt.

(4)

A GET 138/A. § (1) bekezdése szerinti bevételi hiány fennálló mértékének a változását - a rendszerirányító adatszolgáltatása alapján - a Hivatal állapítja meg.

(5)

Ha az elkülönített számlán a GET 138/A. § (1) bekezdésében meghatározott bevételi hiány kiegyenlítését követően az elkülönített számlára történt befizetések és az arról történt kifizetések egyenlege pozitív, akkor az elkülönített számlán nyilvántartott maradvány pénzösszeget a rendszerirányítási díj mérséklésére kell fordítani, és a rendszerhasználati díj mértékének meghatározásakor figyelembe kell venni.

7. §

Ez a rendelet 2009. július 1-jén lép hatályba, és 2012. december 31-én hatályát veszti.

Melléklet 27/2009. (VI. 25.) KHEM rendelethez

A pénzeszköz hőmennyiség alapján meghatározott mértéke

III.

Az indítványok nem megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság a Get. 138/A. §-ának, illetve a Vhr. egészének alkotmányosságát először a jogbiztonság, azt követően pedig a visszaható hatályú jogalkotás tilalma szempontjából vizsgálta meg.

1.1. Az indítványozók szerint a jogbiztonság követelményét a támadott rendelkezések három okból sértik.

1.1.1. Először is úgy vélték, hogy a rendelkezések még a szakemberek számára sem átlátható és nem egyértelmű indokok alapján hárítják át két gazdasági társaság állítólagos veszteségét harmadik felekre.

A 26/1992. (IV. 30.) AB határozat megállapította, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordoz-zon (ABH 1992, 135, 142.).

A Vhr. 3. § (1) bekezdése megállapítja, hogy a GET 138/A. § (1) bekezdése szerinti bevételi hiány mértéke összesen 66 milliárd forint.

E szabály tényként állapítja meg a közüzemi nagykereskedelmi engedéllyel rendelkezett engedélyesnél felmerült hiány nagyságát. Emellett a Vhr. 5. § (3) bekezdése meghatározza azt is, hogy a hiány kiegyenlítésére befolyt összeg 91%-át az E.ON Földgáz Trade Földgázkereskedő Zártkörűen Működő Részvénytársaság vagy jogutódja, 9%-át a TIGÁZ Zártkörűen Működő Részvénytársaság vagy jogutódja részére kell kifizetni.

Az adott szabályozás egy konkrét, gazdasági válsághelyzetből előálló gazdaságpolitikai problémára adott válasznak, finanszírozási megoldásnak minősül. Egyedi esetről lévén szó, az egész jogrendszerben nem található egyetlen olyan jogi előírás sem, mely erre az esetre alkalmazandó és alkalmazható volna. Nem is volna ésszerűen elvárható, sem pedig életszerű, hogy a jogalkotó egy, a jövőben esetlegesen felmerülő gazdaságpolitikai kérdést előre rendezzen. Emellett az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza, hogy a keletkezett hiány mértékének megállapítása, annak kiszámítása, valamint a befizetett összeg elosztásának módja nem alkotmányossági kérdés.

Ezt az álláspontot támasztja alá a 48/2001. (XI. 22.) AB határozat, mely a költségvetési törvény azon rendelkezéseit vizsgálta, amelyek - a települési önkormányzatokat a központi költségvetésből megillető bevételi források meghatározása során - előírják az önkormányzatok iparűzési adóerő-képességének figyelembevételét. Ebben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az állami költségvetés megállapítása az Országgyűlés hatásköre. Az Alkotmánybíróság a parlamentnek ezt a költségvetésért való felelősségét nem veheti át. Az Alkotmánybíróságnak nem feladata annak tényszerű vizsgálata, hogy az önkormányzatok számára a törvényhozás által biztosított bevételi források megfelelően biztosítják-e a törvényben előírt kötelező feladatok ellátásának gazdasági feltételeit (ABH 2001, 330, 337.).

Erre tekintettel megállapítható, hogy maga a hiány mértékét megállapító rendelkezés formai szempontból értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordoz, ebből következően a jogbiztonság követelményét nem sérti. Tartalmi szempontból pedig a támadott rendelkezés tekintetében azért nem állapítható meg a jogbiztonság követelményének a sérelme, mert a keletkezett hiány nagyságának megállapítása nem alkotmányossági kérdés. Mindezek miatt az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.

1.1.2. Másodsorban az egyik indítványozó arra hivatkozott, hogy az R. a címében (közüzemi nagykereskedelmi engedélyes) az annak kihirdetésekor a már egy éve nem hatályos Get.régi-re hivatkozik, mely a jogbiztonság követelményét sérti.

A közüzemi nagykereskedelem fogalmát a Get.régi 3. § 33. pontja határozta meg: olyan kereskedelem, amelyben a közüzemi nagykereskedő köteles a közüzemi szolgáltatói szerződés szerinti földgázellátásra. A Get.régi 33. § (1) bekezdése értelmében a közüzemi nagykereskedőt kizárólagos jog illeti meg és ellátási kötelezettség terheli a közüzemi szolgáltatóval szemben a közüzemi fogyasztók ellátásához szükséges gázmennyiség és teljesítmény mértékéig, amelyre a feleket szerződéskötési kötelezettség terheli.

A Get. hatályba lépését követően 2009. július 1-jével - azaz a szabad földgáz-piac bevezetésével - a közüzemi szolgáltatást felváltotta az egyetemes szolgáltatás. Ennek hatására a Get. a közüzemi nagykereskedő fogalmát sem használja, hanem földgázkereskedő terminológiát alkalmazza, amely a Get. 28. § (1) bekezdése értelmében működési engedély alapján földgáz-kereskedelmet végezhet.

Ugyanígy nem használja a Get. a közüzemi szolgáltató fogalmát sem, ezt váltotta fel az egyetemes szolgáltató elnevezés.

A támadott rendelkezés valóban a Get.régi-ben alkalmazott fogalmat használ, azonban ezt kizárólag az egyértelműsítés végett teszi, azaz a korábbi elnevezésre utalás a nagykereskedelmi engedélyes és jogutódja beazonosítására szolgál. Önmagában az, hogy egy jogszabály a korábban hatályban volt törvényben használt terminológiát is alkalmazza, nem sérti a jogbiztonság követelményét, sőt éppen ellenkezőleg: segítséget nyújt a jogalkalmazó szervek és a jogalanyok számára, hogy a korábban alkalmazott megnevezés az újonnan hatályba lépett jogszabályban mely fogalomnak felel meg egészben vagy bizonyos részben. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben is elutasította.

1.1.3. Harmadsorban a jogbiztonság követelményével összefüggésben az egyik indítványozó azt kifogásolta, hogy a jogszabályok kihirdetése és hatályba lépése között mindössze 5 nap felkészülési időt állt rendelkezésre.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védeni rendelt jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok rendezzék, továbbá meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogalkotónak kellő időt kell tehát biztosítania arra, hogy az érintettek a jogszabály szövegét megismerhessék, és eldöntsék, miként alkalmazkodnak a jogszabály rendelkezéseihez. A jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti "kellő idő" mértékét a jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét, valamint a jogszabály végrehajtására való felkészülést befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. Alkotmányossági szempontból az bírálható el, hogy a jogalkotó biztosított-e az érintettek számára legalább minimális felkészülési időt, vagyis lehetőségük volt-e az érintetteknek a jogszabály előzetes megismerésére. Alkotmányellenesség csak a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható meg. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170.; 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155.; 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123.; 1022/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1568.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456.]

A 28/1992. (IV. 30.) AB határozat arra is rámutatott, hogy "nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő, amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni" (ABH 1992, 155, 156-157.).

Az Alkotmánybíróság jelen ügyben rámutat arra: a jogszabály hatályba lépése és a fizetési kötelezettség keletkezésének időpontja nem esik egybe, a fizetési kötelezettség pedig a hatályba lépést követően elfogyasztott gázmennyiséghez igazodik. A Vhr. 4. § (6) bekezdése értelmében a számlát a rendszerirányító legkésőbb a tárgyhónapot követő második hónap 1. munkanapjáig állítja ki. A (7) bekezdés szerint a számlában foglalt fizetési kötelezettséget - a (10) bekezdés szerinti eltéréssel - a kötelezettnek a tárgyhónapot követő második hónap utolsó napjáig kell teljesíteni. A (10) bekezdés úgy szól, hogy a2009. július 1. és 2009. szeptember 30. közötti időszakban keletkező fizetési kötelezettség tekintetében a nagykereskedő, a kötelezett és a felhasználó halasztott részletfizetésben állapodhatnak meg - a rendszerirányító egyidejű tájékoztatása mellett - úgy, hogy a 2009. július 1. és 2009. szeptember 30. közötti időszakra eső pénzeszköz legkésőbb 2009. december 14-éig a kötelezett részére megfizetésre kerüljön.

E rendelkezések alapján megállapítható, hogy nem azonnali fizetést rendelt el a jogszabály a kötelezettek részére, hanem a jövőre nézve, folyamatosan írt elő fizetési kötelezettséget oly módon, hogy mindig az aktuális tárgyhónapot követő második hónap utolsó napját határozta meg a teljesítés határidejének. Emellett a jogalkotó bizonyos esetekben a halasztott részletfizetés lehetőségét is megteremtette. Ezzel eleget tett a jogbiztonság fent kifejtett követelményének és kellő időt biztosított a jogalanyok számára a felkészülésre, illetve a fizetési kötelezettség teljesítésére. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.

1.2. Az indítványozók szerint a jogalkotó a választott jogtechnikai megoldással a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát sértette meg. Úgy vélik, hogy a jogszabály a szolgáltatók és az igénybe vevők közötti szerződési feltételeket utólag, visszamenőlegesen, egyoldalúan módosította. Az egyik indítványozó emellett a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelmét abban is megvalósulni látta, hogy a jogszabályt a hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell, úgy, hogy az a jogalanyokra nézve hátrányos jogkövetkezményeket állapít meg.

A földgáz hatósági árát a földgáz árszabályozásának kereteiről szóló 105/2005. (XII. 19.) GKM rendelet alapján kellett meghatározni. Az Ártv. 8. § (1) bekezdése ugyanakkor meghatározta, hogy a legmagasabb árat úgy kell megállapítani, hogy az a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is.

Azonban a Vhr. által meghatározott időszakban illetve annak bizonyos részeiben - a gazdasági válság hatására bekövetkezett forint-árfolyam gyengülés miatt - a hatósági árként megállapított ellenérték a közüzemi nagykereskedelmi engedéllyel rendelkezett engedélyes által vásárolt földgáz árát nem fedezte, emiatt a nagykereskedőnek vesztesége keletkezett. Ennek a veszteségnek a kompenzálására írja elő a Vhr. az annak hatályba lépését követően a kötelezetteket terhelő fizetési kötelezettséget, mely a jövőbeli fogyasztásuk mértékéhez igazodik.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonsággal, s annak keretében a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdése szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette: valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell (ABH 1994, 316, 324.).

A vizsgált jogszabályok visszamenőleges hatályba léptetéséről nincsen szó, hiszen mind a Get. 138/A. §-a, mind pedig a Vhr. - az előző pontban kifejtettek szerint - a jövőre nézve állapít meg fizetési kötelezettséget. Emellett a jogszabályt nem a hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyokra kell alkalmazni, tudniillik e tekintetben már lezárt jogviszonyokról van szó. A 2005. és 2009. közötti időszakban elfogyasztott gáz hatósági árát a fogyasztók már megfizették, annak "utólagos", visszamenőleges módosítására nincs lehetőség. A jogalkotó ezért azt a jogtechnikai megoldást választotta, hogy a veszteség keletkezéséhez hozzájáruló fogyasztóknak utólag, a jogszabály hatályba lépését követő időszakban elhasznált gáz után kell magasabb árat fizetniük. Erre tekintettel a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát a vizsgált rendelkezések nem sértették meg, ezért az ennek megállapítására irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.

2. Az indítványozók egy része arra az álláspontra helyezkedett, hogy mind a Get. támadott rendelkezése, mind pedig a Vhr. sérti a jogalkotás rendjét [Alkotmány 7. § (2) bekezdés]. Kérelmüket egyrészt azzal indokolták, hogy a Get.-et a hatályba lépése napján módosította a Get-mód. Sérelmezték másrészt az is, hogy a Get. 133. § (1) bekezdés 11. pontja - mely a Vhr. megalkotására vonatkozó felhatalmazást tartalmazza - a Magyar Közlönyben 2009. június 26. napján jelent meg, a Vhr. pedig már egy nappal korábban, 2009. június 25. napján kihirdetésre került. Emellett harmadsorban az egyik indítványozó szerint a Vhr. melléklete a Get.-ben kapott felhatalmazás kereteit túllépve, a törvényben megállapított fizetési kötelezettség időbeli terjedelmét a törvényben megállapított határidőn túlra terjeszti ki.

2.1. A Get. hatályba léptető rendelkezése szerint a jogszabály egyes részei különböző időpontokban léptek, illetve lépnek hatályba. Erre a Jat 12. § (1) bekezdése kifejezett lehetőséget biztosít, amikor kimondja: a jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapítani.

Jelen ügyben a Get. egyes rendelkezései hatályba lépésének időpontja megegyezik a Get.mód. által beiktatott és az indítványozók által támadott szabály hatályba lépésének időpontjával (2009. július 1.). A Get.mód. érintett rendelkezése nem a Get.-nek az ugyanazon a napon hatályba lépő szabályait módosítja, hanem a már meglévő rendelkezéseket egy újjal egészíti ki. Önmagában az a tény, hogy a jogszabály fokozatosan lép hatályba és egyes rendelkezései, valamint a Get.-et kiegészítő Get.mód. támadott szabálya ugyanazon a napon lépnek hatályba, nem sértik a Jat. 12. §-át, illetve a jogalkotás rendjét, ezen keresztül az Alkotmány 7. § (2) bekezdését sem. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

2.2. Annak vizsgálata során, hogy a Vhr. egy nappal azelőtt került kihirdetésre, mint az a jogszabály, amely a Vhr. megalkotására vonatkozó felhatalmazást tartalmazza, az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg.

A Jat. 12. § (4) bekezdése szerint a jogszabályt és végrehajtási jogszabályát egy időben kell hatályba léptetni. A végrehajtási jogszabály megalkotására adott felhatalmazást tehát a végrehajtási jogszabállyal együtt, egyidőben kell közzétenni.

A felhatalmazó rendelkezést a Getmód. 398. § (15) bekezdésének 11. pontja tartalmazza, melynek értelmében felhatalmazást kap a miniszter, hogy rendeletben állapítsa meg a Get. 138/A. § (1) bekezdésében meghatározott bevételi hiány mértékét, a bevételi hiány fedezetét biztosító pénzeszköz mértékét, megfizetésének, kezelésének és felhasználásának részletes szabályait, valamint a kifizetések rendjét. A Getmód. a Magyar Közlöny 2009. évi 88. számában 2009. június 26. napján jelent meg.

Ezzel szemben a Vhr. közzététele a felhatalmazó rendelkezés kihirdetését egy nappal megelőzte, mivel az a Magyar Közlöny 2009. évi 87. számában, 2009. június 25. napján már megjelent.

Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapítja: a Vhr. a kihirdetése napján felhatalmazó rendelkezés hiányában jelent meg, mely a jogalkotás rendjének sérelmét eredményezi. A jogsértés ugyanakkor nem minden esetben jelent alkotmányellenes helyzetet.

Az Alkotmánybíróság a 479/E/1997. AB határozatában megállapította: az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján a jogalkotói feladat késedelmes teljesítése, sőt még annak elmulasztása sem tekinthető önmagában alkotmányellenesnek. A mulasztás alkotmányellenességét csak akkor lehet megállapítani, ha az önmagában is alkotmányellenes helyzetet idézett elő (1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1043, 1046.). Az Alkotmánybíróság mindezek alapján azt vizsgálta, hogy a felhatalmazó rendelkezés késedelmes megjelenése alkotmányellenes helyzetet eredményezett-e.

A Jat.-ot sértő jogellenes állapot egyrészt a jogszabály hatályba lépést megelőzően állt fenn, másrészt mindössze egyetlen napig tartott, ugyanis 2009. június 26. napján a felhatalmazó rendelkezés is közzétételre került. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotó megsértette ugyan a Jat.-nak a felhatalmazó rendelkezésekre vonatkozó 12. §-át, azonban a jogsértés mindössze egyetlen napig állt fenn, mely alapvetően technikai jellegűnek tekinthető, és a jogalkotó a jogsértő állapotot még a rendelkezések hatályba lépése előtt megszüntette, ezért az az alkotmányellenesség szintjét nem érte el, így az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.

2.3. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének az indítványozó által állított sérelme tekintetében az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy a Vhr. melléklete a Get.-ben kapott felhatalmazás kereteit túllépte-e.

A felhatalmazó rendelkezés szerint a miniszter rendeletben határozza meg a hiány megfizetésének részletes szabályait. E felhatalmazó rendelkezés viszonylag tág mozgásteret szab a jogalkotónak a végrehajtási jogszabály megalkotása során. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a részletes szabályok fogalomkörbe beletartoznak, sőt annak szerves részét képezik a Vhr. mellékletében meghatározott, a fizetési kötelezettség mértékét meghatározó elemek is. Ezek hiányában ugyanis a jogszabály lényegi tartalma hiányozna, melynél fogva a jogszabály alkalmazha-tatlan volna, vagy a jogalkalmazás kereteit túlzottan szélesen határozná meg, mely egy a jogalanyok számára fizetési kötelezettséget előíró jogszabály esetében - a jogbiztonság elvét szem előtt tartva - nem minősülne alkotmányosnak.

A Vhr. melléklete a pénzeszköz hőmennyiség alapján meghatározott mértékét úgy határozza meg, hogy táblázatba foglalja a fizetésre kötelezettek körét, a fizetés határidejét és annak mértékét.

A "részletes szabály" kifejezés jelen - fizetési kötelezettséget meghatározó - esetben nem pusztán technikai, adminisztratív szabályok összességét jelenti, hanem abba - mint általános rendelkezésbe - bele kell, hogy tartozzanak olyan érdemi kérdések is, mint a fizetésre kötelezett jogalanyok körének meghatározása, valamint a fizetési kötelezettség mértéke. Emiatt az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felhatalmazó rendelkezést a Vhr. mellékletében foglalt táblázat nem lépte túl, az a felhatalmazó rendelkezés keretei között maradt, ezért az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.

3. Az indítványozók a támadott rendelkezéseket több szempontból is diszkriminatívnak tartották. Álláspontjuk szerint a szabályok ugyanis csak a 2005. július 1. és 2009. június 30. között a közüzemi gázszolgáltatásból kilépett fogyasztók esetében telepítenek többlet terheket az egyes gazdálkodó szervezetekre, és emellett nem veszik figyelembe azt sem, hogy a felhalmozódott hiány megfizetése az egyes felhasználókat ugyanolyan mértékben kellene, hogy terhelje, mint amilyen mértékben a hiány keletkezéséhez - a világpiaci árnál alacsonyabb hatósági árfizetésével - közvetve hozzájárultak.

Az Alkotmánybíróság megállapítja: Mind a Get. 138/A. §-a, mind pedig az annak végrehajtására szolgáló Vhr. átmeneti időre (a jövőre nézve) rendel el fizetési kötelezettséget azon felhasználói körre (ipari felhasználók, lakossági fogyasztók), amely a bevételi hiány felhalmozásában érintett (volt). E szabályozást kellett az Alkotmánybíróságnak megvizsgálnia abból a szempontból, hogy hátrányos megkülönböztetés valósít-e meg.

A 2005. július 1-je és 2009. június 30-a között keletkezett hiányból fakadó fizetési kötelezettséget a jogalkotó azon jogalanyokra telepíti, akik (amelyek) ezen időszak alatt a közüzemi szolgáltatás keretében földgázt vételeztek és így a hiány kialakulásához közvetve hozzájárultak. Azon fogyasztók, akik 2005. júliusa előtt a közüzemi szolgáltatásból kiléptek (és e rendszerbe nem léptek vissza), valamint akik (amelyek) 2009. július 1-jét követően léptek be az egyetemes szolgáltatás rendszerébe, hiányt nem keletkeztettek, így a hiány megfizetésében sem kell részt vállalniuk.

A Vhr. módosított, hatályos szövege a hiány megfizetésére kötelezett felhasználói csoportok tekintetében számos helyen differenciál. Egyrészt nem minden felhasználó, hanem kizárólag a Vhr. 3/A. §-ában felsorolt felhasználók után kell a pénzeszközt a nagykereskedői engedélyesek részére megfizetni, másrészt a Vhr. 4. § (3) bekezdése meghatározza a pénzeszköz megfizetése alól mentesülők körét is. Emellett harmadrészt a Vhr. melléklete három időszakra, az egyes, a Vhr. 3/A. §-ban meghatározott felhasználói csoportokra, valamint a fizetési kötelezettség mértékére tekintettel is különbséget tesz. Ez alapján megállítható, hogy a fizetésre kötelezettekre nézve a jogszabály részleteiben is differenciált szabályozást alkalmaz.

Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerinti hátrányos megkülönböztetés alkotmányossági kérdéseivel. A 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy "a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni" (ABH 1990, 46, 48.).

Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy "[a] diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. (... ) A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya" (1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479, 479-480.]. A diszkrimináció vizsgálatánál tehát központi elem annak megállapítása, hogy a szabályozási koncepció szempontjából kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni [49/1991. (IX. 27.) AB határozat, ABH 1991, 246, 249.].

Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás egymástól eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket, alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak és kötelezettek között vethető fel [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 79.; 881/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 474, 477.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65.].

A támadott rendelkezésekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapítja: azonos szabályozási kört alkot a Get. szerinti fizetésre kötelezettnek minősülő valamennyi jogalany. Ezek egyfelől a Vhr. 3/A. § (1) bekezdésének a) pontja alá eső kötelezettek, azon felhasználók után, akik (amelyek) 2008. október 1-je és 2009. június 30-a közötti időszakban vételeztek földgázt a közüzemi szolgáltatás keretében. Másfelől azok a kötelezettek [Vhr. 3/A. § (1) bekezdés b) pontja], akiknek olyan felhasználók után keletkezett fizetési kötelezettségük, akik (amelyek) 2005. július 1-je és 2008. szeptember 30-a közötti időszakban a földgáz közüzemi szolgáltatás keretében vételeztek földgázt, és legkésőbb 2008. szeptember 30-án a földgáz közüzemi szolgáltatásból feljogosított fogyasztóként kiléptek, valamint akik 2008. október 1-je és 2009. június 30-a között kizárólag a hatósági árképzés hatálya alá nem tartozó földgáz-kereskedelem keretében vásároltak földgázt. Mivel a hiány nagy része kimutathatóan 2008. II. félévében és 2009. I. félévében keletkezett, ezért az ebbe az idősávba tartozó kötelezettek [Vhr. 3/A. § (1) bekezdés a) pont] arányosan lényegesen nagyobb részt kellett, hogy vállaljanak a hiány megfizetéséből.

A Vhr. melléklete alapján a 2009. július 1. és 2009. szeptember 30. közötti időszakra (3 hónap) vonatkozóan a homogén csoport mindkét részének egységesen - 0,515 Ft/MJ szorzóval kell az ezen időszak alatt elfogyasztott gáz árát megszorozni - kell magasabb összeget fizetni. A kisebb hiányt keletkeztető fogyasztóknak ezt követően 2009. október 1. és 2009. október 31. között (1 hónapig), a nagyobb hiányt előállítóknak pedig 2009. október 1. és 2011. június 30. között (21 hónapig) kell az elfogyasztott gázmennyiséget 0,092 FT/MJ-al megszorozva magasabb összeget fizetni a földgázért. A homogén csoport mindkét tagjának a kötelezettsége azonban a 2009. június 30-a után elfogyasztott gázmennyiséghez igazodik.

Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogszabály azonos csoportba tartozók között tesz különbséget azzal, hogy a csoport egyes tagjaira eltérő mértékű fizetési kötelezettséget ír elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos helyzetben lévők között nem alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés csak akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha nincs tárgyilagos megítélés szerinti ésszerű indoka, tehát önkényes [16/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58, 62.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 280-282.].

Tényként állapítható meg, hogy a jogalanyok közötti megkülönböztetés nem alapjog tekintetében történt. Ugyancsak tény, hogy a fizetési kötelezettsége a jogszabály szerint csak azoknak a jogalanyoknak keletkezett, akik a földgázfogyasztásukkal a hiány keletkezéséhez hozzájárultak, és jelenleg egyetemes szolgáltatás keretében fogyasztanak földgázt.

A Magyar Energia Hivatal és a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium számításai alapján tény továbbá az is, hogy a 2005. július 1-je és 2009. június 30-a között felhalmozódott hiány nagy része 2008. II. félévében és 2009. I. félévében keletkezett. Ebből következően a jogalkotó ésszerű indokból nagyobb terhet ró azokra, akik ez alatt az egy éves időszak alatt vételeztek földgázt közüzemi szolgáltatás keretében, lényegesen a világpiaci ár alatt, mint azokra, akik az ezt megelőző időszakban jutottak kevéssel a világpiaci ár alatt földgázhoz. A megkülönböztetésnek tehát ésszerű indoka van, ezért nem önkényes.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a részben elutasította.

Az Alkotmánybíróság emellett utal arra, hogy - ahogyan azt az indítványozók állították - a szabályozás technikájából eredően adódhatnak olyan egyedi, speciális esetek, amikor a hiány keletkezésében részt vevők a hiány megfizetésében nem vállalnak szerepet (pl. energiaigényüket időközben más forrásból fedezik). Az ebbe a csoportba tartozó jogalanyok azonban nem képeznek homogén csoportot a hiány megfizetésére kötelezett és jelenleg is földgázt használó fogyasztókkal. Ennek oka, hogy ők jelenleg egyáltalán nem minősülnek földgázfogyasztóknak, köztük és a szolgáltató között egyáltalán nem áll fenn semmilyen szerződéses jogviszony, így fizetésre nem kötelezhetőek. Amennyiben pedig a korábban elfogyasztott gázmennyiség után a jogszabály utólag állapítaná meg a fizetési kötelezettségüket, az a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközne, így alkotmányellenes volna.

4. Egyes indítványozók a gazdasági verseny szabadságának sérelmét állították arra hivatkozással, hogy egyrészt a támadott rendelkezések már rövidtávon hatással vannak az érintettek versenyképességére, másrészt, hogy a versenypiaci feltételek utólagos megváltoztatása miatt a piac egyes szereplői indokolatlan versenyelőnyhöz jutnak, végül pedig, hogy a jogszabályok a két gazdasági társasággal kötött megállapodás alapján harmadik személyeket köteleznek többletkifizetés teljesítésére, kizárólag e két társaság javára.

Az Alkotmány 9. § (2) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.

Az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában a gazdasági verseny szabadságának alkotmányi rendelkezését vizsgálva az alábbiakra mutatott rá: "[a] gazdasági verseny szabadsága szintén nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami elismerése és támogatása megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi (... ) alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányossági mércéje nincs" (ABH 1994, 117, 120.).

Az Alkotmánybíróság az idézett határozati indokoláshoz kapcsolódva a jelen ügyben is hangsúlyozza - mint ahogyan azt a 360/B/2009. AB határozatban (a távhőszolgáltatás versenyképesebbé tételéről szóló törvény vizsgálata) tette: a gazdasági verseny szabadsága nem alkotmányos alapjog, így kizárólag e rendelkezés sérelmére - figyelemmel arra, hogy annak külön alkotmányos mércéje nincs - az indítványozók által kifogásolt szabályozás alkotmányellenessége az indítványban felhozott érvek alapján nem állapítható meg.

Mivel az indítványozók ezzel szoros összefüggésben más alapjog sérelmére nem hivatkoztak, azért az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a tekintetben is elutasította.

5. Az egyik indítványozó arra is hivatkozott, hogy a Vhr. az Ártv.-nyel és az ÁFAtv.-nyel egyaránt ellentétes.

5.1. Az Ártv.-nyel összefüggésben előadta, hogy a Vhr. nem tartalmazza azt, hogy a hatósági ár az államháztartásért felelős miniszter egyetértésével került volna megállapításra [Ártv. 7. § (2) bekezdés]. Álláspontja szerint emiatt a Vhr. az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe ütközik.

A 2006. január 1-je és 2009. december 31-e közötti időszakban a földgáz hatósági árát a földgáz árszabályozásának kereteiről szóló 105/2005. (XII. 19.) GKM rendelet alapján kellett meghatározni. A Vhr. pusztán a közüzemi nagykereskedelmi engedéllyel rendelkezett engedélyesnél, illetve jogutódjánál felmerült bevételi hiány mértékét és megfizetésének módját tartalmazza, melléklete pedig a pénzeszköz hőmennyiség alapján meghatározott mértékét határozza meg.

Az Alkotmánybíróság megállapítja: a közüzemi nagykereskedelmi engedéllyel rendelkezett engedélyesnél előálló bevételi hiány nem azonosítható a földgáz hatósági árával.

Mivel a Vhr. kizárólag a bevételi hiányról szól, és a földgáz hatósági árára vonatkozóan rendelkezést nem tartalmazott, ezért - az Ártv. 7. § (2) bekezdése alapján - a bevételi hiány mértékének megállapításához sem volt szükség az államháztartásért felelős miniszter egyetértésére.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítvány ezen részét is elutasította.

5.2. Az indítványozó szerint továbbá a Vhr. az ÁFAtv.-nyel is ellentétes, mert a Vhr. törvényi felhatalmazás nélkül rendelkezett arról, hogy a rendszerirányító által kiállított számla nem minősül az ÁFAtv. szerinti számlának és adólevonásra sem jogosít.

Az indítványozó nem jelölte meg, hogy álláspontja szerint a Vhr. az ÁFAtv. mely rendelkezésével ellentétes.

Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozott kérelem alapján jár el, mely kérelemben három feltételnek kell együttesen fennállnia: egyrészt a kérelemnek tartalmaznia kell a sérelmezett jogszabályi rendelkezést, továbbá az Alkotmány érintett szakaszát, valamint azt az indokot, amely alapján az indítványozó az alkotmánysértést fennállónak véli.

Amennyiben az indítványozó egy jogszabálynak egy magasabb rendű jogszabállyal való ellentétét állítja, de nem jelöli meg, hogy annak mely rendelkezésével ellentétes, az indítvány nem felel meg az Alkotmánybíróság által támasztott követelményeknek, ezért az érdemben nem bírálható el.

Az Alkotmánybíróság jelen eljárásában megállapította, hogy az indítványozó Vhr.-nek az ÁFAtv.-nyel való ellentétét állító indítványa érdemben nem bírálható el, ezért azt az Alkotmánybíróság - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant - az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.

6. Alkotmányellenesnek tartotta az egyik indítványozó azt, hogy az állam a kötelmi jogviszony jogszabály útján történő létesítését olyan megváltozott gazdasági-társadalmi körülményekkel kívánja igazolni, mely változások előidézése kizárólag az állam jogalkotásának tudható be. Az Alkotmánybíróság a joggal való visszaélés tilalmának, valamint a szerződési szabadság elvének sérelmét állító indítványokat is megvizsgálta és ezzel összefüggésben az alábbiakat állapította meg.

6.1. A joggal való visszaélés tilalmának gyakorlatával összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakra mutat rá:

Az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatában áttekintette, hogy a joggal való visszaélés milyen esetekben eredményezi a jogbiztonság sérelmét. E határozatában kifejtette, hogy "a demokratikus jogállamokban

- így hazánkban is - a joggal való visszaélés tilalmának érvénye nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom

- az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában - az egész jogrendszerben érvényre jut. A Magyar Köztársaságban az említett tilalomnak az egész jogrendszerre kiterjedő általános érvénye közvetlenül az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdéséből vezethető le. (...) Alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel. (.) Kétségtelen, hogy a törvényhozónak még a jogintézmények céljának meghatározásában is összehasonlíthatatlanul szélesebb körű alkotmányos mozgástere van, mint egy helyi önkormányzatnak." (ABH 1998, 241, 244-246.)

A joggal való visszaélés tilalmának a sérelme az alábbi indokok alapján az indítványozó által hivatkozott okból fel sem merülhet.

A jogalkotó egy, a jogszabállyal érintett korábbi időszakban fennálló közüzemi szerződéses viszony és jelenleg is érvényes egyetemes szolgáltatói szerződéses viszony alapján, az immár a jogszabály hatályba lépését követően elfogyasztott földgáz mennyiségéhez mérten, azzal arányosan ír elő fizetési kötelezettséget azon jogalanyok számára, akik (amelyek) földgázigényüket 2005. és 2009. között részben vagy egészben közüzemi szolgáltatás keretében elégítették ki. Ez a joggal való visszaélés fent kifejtett tartalmával nem hozható összefüggésbe.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523-524.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.], ezért az indítványt e tekintetben is elutasította.

6.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően a szerződési szabadság indítványozó által állított sérelmét vizsgálta meg.

Az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában megállapította, hogy "a szerződési szabadság a piacgazdasággal összefüggésben nyert az Alkotmánybíróság határozatában foglaltak szerint alkotmányos értéktartalmat. A szerződési szabadság tehát a piacgazdaság egyik lényeges eleme, amely azonban alkotmányos alapjognak nem tekinthető. Alkotmányos alapjogi státusza a szerződési szabadságnak önálló alkotmányos jogként való felfogásából sem következik. Következésképpen a szerződési szabadságra az alkotmányos alapjogi értékrendszerben helyet foglaló jogosultságokra vonatkozó sérthetetlenségi, érinthetetlenségi alkotmányos tétel sem irányadó. A szerződési szabadság - a fent kifejtettek szerint - alkotmányosan még lényegi tartalmát illetően is korlátozható, amennyiben a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai" (ABH 1991, 146, 159.).

Ugyanakkor - szól a 327/B/1992. AB határozat - a szerződési szabadságot, mint alkotmányos jogot az Alkotmánybíróság védelemben részesíti, azonban közvetlenül a szerződési szabadságra, mint alkotmányos jogra, az alapvető jogok megsértéséhez hasonló alkotmánysérelem nem alapozható. Az alkotmánysértés megállapításához az kell, hogy a szerződési szabadsággal szoros kapcsolatban álló, a szerződési szabadságot megvalósító, magában foglaló alapvető jog vagy alkotmányos intézmény sérelme is megvalósuljon. A szerződési szabadságnak az említettnél enyhébb korlátozása közvetlen alkotmánysértést általában nem alapoz meg (ABH 1995, 604, 607.).

Az Alkotmánybíróság - korábbi gyakorlatára tekintettel - tehát azt tekintette át, hogy az indítványozó hivatkozott-e egyáltalán a szerződési szabadsággal szoros kapcsolatban álló, a szerződési szabadságot megvalósító alapvető jog sérelmére. Ezzel összefüggésben megállapította, hogy az indítványozó pusztán arra alapította az indítványát, hogy az állam befizetési kötelezettséget a megváltozott gazdasági-társadalmi körülményekkel kívánja igazolni. Az indítványozó e körben nem utalt sem alapjog, sem alkotmányos intézmény sérelemére, a szerződési szabadság megsértésére önállóan hivatkozott.

Az Alkotmánybíróság a fent idézett határozatának tartalmára tekintettel - más alapjog-sérelem hiányában -a szerződési szabadság esetleges sérelmét nem is vizsgálhatta, ezért az indítványt elutasította.

Budapest, 2010. május 3.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László alkotmánybíró különvéleménye

Nem értek egyet a többségi határozatban foglaltakkal. Álláspontom szerint az alábbi indokok alapján az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény (a továbbiakban: Get.) 138/A. §-a, illetve a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény szerinti közüzemi nagykereskedelmi engedélyesnél felmerült bevételi hiány megtérítésének részletes szabályairól szóló 27/2009. (VI. 25.) KHEM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) alkotmányellenességét, a jogbiztonság és a szerződési szabadság sérelmét.

1. Az indítványozók a Get. 138/A. §-át és az ahhoz kapcsolódó végrehajtási rendeletet támadták. A kifogásolt szabályozás lényege, hogy a jogalkotó a földgázár-szabályozáshoz (a közüzemi, illetve egyetemes szolgáltatás hatósági árához, adott esetben a kialkudott piaci árhoz) képest újabb befizetési kötelezettséget állapít meg, amit végeredményben ráterhel a földgáz felhasználóira. A pótlólagos befizetési kötelezettség a korábban a közüzemi nagykereskedőknél keletkezett állítólagos bevételi hiány kompenzálására hivatott.

A Get. 138/A. §-ának a hatályba lépéséig (2009. július 1.) a földgáz ára (a közüzemi nagykereskedő és a közüzemi szolgáltató közötti kereskedelemben értékesített földgáz ára, illetve a közüzemi fogyasztó részére értékesített földgáz ára) az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) hatálya alátartozott. A földgáz árának, mint hatósági árnak a meghatározására - az Ártv. melléklete szerint - az energiapolitikáért felelős miniszter kapott felhatalmazást.

A földgáz hatósági árának meghatározásánál az energiapolitikáért felelős miniszter köteles volt az Ártv.-ben foglaltak szerint eljárni. Az Ártv. 11. § (1) bekezdése szerint a hatósági árat, valamint annak alkalmazási feltételeit jogszabályban kellett közzétenni. A jogszabályban rendelkezni kellett továbbá arról, hogy a hatósági ár mikor lép érvénybe; e rendelkezésnek visszamenőleges hatálya nem lehetett. Az Ártv. 8. § (1) bekezdése értelmében a legmagasabb árat (mint amilyen a földgáz ára volt) - a (2) bekezdésben szabályozott kivétellel - úgy kellett megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is. Az ármegállapítás további szabályait fogalmazta meg a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény (a továbbiakban: régi Get.) 48. §-a. Eszerint a hatósági árnak, díjnak tartalmaznia kellett az indokoltan befektetett eszközök és a hatékonyan működő engedélyesek költségeinek megtérülését, valamint a tartós működéshez szükséges nyereséget, továbbá a földgáz biztonsági készletezésről szóló törvényben meghatározott tagi hozzájárulást. Az árak, díjak megállapításánál figyelembe kellett venni a gazdaságpolitikai, az energetikai, az ellátásbiztonsági, a környezetvédelmi és a nemzetközi gazdasági követelményeket, tényezőket. Az árszabályozásnak ösztönöznie kellett - az együttműködő földgázrendszer sajátosságait figyelembe véve - a biztonságos és legkisebb költségű gázellátásra, a termelő, tároló, szállító és elosztó kapacitások, valamint a beszerzési források hatékony igénybevételére.

A jogszabályi forma azzal a következménnyel járt, hogy azt egyedi eljárás keretében, közigazgatási szerv vagy bíróság előtt nem lehetett megtámadni, annak általános jellegű, normatív hatása volt. Ezért a jogalkotó - adott esetben alkotmányjogi - felelőssége volt, hogy az Ártv.-ben és a régi Get.-ben meghatározott elvárásoknak eleget tegyen.

A fentiekhez képest az árszabályozó jogalkotó a földgáz hatósági árának a meghatározására szolgáló képlet egyik elemét, az importkorrekciós tényezőt nem a földgáz tényleges (világpiaci) árának megfelelően határozta meg, illetve 2008 októberétől ezt a tényezőt ki is hagyta a képletből. Ennek következtében a közüzemi nagykereskedőknél komoly bevételhiány keletkezett. Ezt a hiányt kívánta a törvényhozó a Get. kifogásolt rendelkezésével utólag kompenzálni, ami a Get.-et módosító 2009. évi LVI. törvény javaslatához benyújtott, a Get. támadott 138/A. §-át beiktató módosító indítvány indokolásából egyértelműen kiderül. A javaslat előterjesztői indokolása szerint a "módosító javaslat a közüzemi földgáz nagykereskedőnél az indokoltnál alacsonyabb mértékű hatósági ármegállapításból fakadóan keletkezett hiány eltüntetését célozza". (Megjegyzem, hogy önmagában már jogállami-jogalkotási szempontból is kifogásolható a Get.-nek a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvénnyel történő módosítása olyan módon, hogy egy voltaképpeni salátatörvény 398. §-a egészíti ki a Get.-et azzal a 138/A. §-sal, amely közvetve egy 66 milliárd forintos tételről rendelkezik.)

2. A hatósági árnak általában ott van/lehet szerepe, ahol a piac nem képes az árak megfelelő kialakítására. Az Ártv. preambuluma ezt a következőképpen fogalmazza meg: "Az árak legfőbb szabályozója a piac és a gazdasági verseny. Az árakra vonatkozó közvetlen kormányzati beavatkozás csak ott indokolt, ahol a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényben foglaltak nem elégségesek a káros versenykorlátozás és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés megakadályozására." A hatósági ár tehát egyfajta biztosítékot kellene, hogy jelentsen a visszaélésszerű, egyoldalú ármegállapítással szemben.

A Get. és a Vhr. támadott rendelkezései alapján egyáltalán nem zárható ki a visszaélésszerű, egyoldalú fizetési kötelezettség. A többségi határozat szerint a nagykereskedőknek veszteségük származott abból, hogy az általuk vásárolt földgáz árát a hatósági ár - a Vhr. által meghatározott időszakban, illetve annak bizonyos részeiben - nem fedezte. A Get. és a Vhr. támadott rendelkezései mindazonáltal valójában nem a veszteségek csökkentéséről, csupán a bevételkiesés kompenzálásáról szólnak. Egyáltalán nem biztos tehát az, hogy a nagykereskedők ténylegesen veszteséget szenvedtek el, s ha volt is veszteségük, akkor az mekkora lehetett (megfelelt-e a Vhr.-ben meghatározott 66 milliárd forintnak). Ennek kapcsán figyelemmel kell lennünk arra, hogy a hatósági ár természetét tekintve mindig tartalmaz - mégpedig minden érintett vonatkozásában - egy bizonyos kockázati elemet. Az állam részéről ugyanis az árszabályozással nem garantált, s nem is garantálható, hogy a hatósági ár révén a szolgáltató a működéshez szükséges nyereségen túlmenő nyereséget ér el. Az árszabályozás mechanizmusa persze kialakítható úgy, hogy abba már eleve beiktatnak olyan szabályokat, amelyek biztosítják a feleknek az utólagos kompenzációt; de akkor a kompenzáció az árszabályozás stagnáns eleme kell, hogy legyen, vagyis minden szerződéses fél irányában érvényesülnie kell.

Amennyiben bizonyítható, hogy keletkezett olyan veszteség a nagykereskedőknél, amelyet feltétlenül ki kell egyenlíteni, megítélésem szerint még akkor sem engedhető meg a hatósági ár nem megfelelő megállapításából származó hiánynak a jogalkotó által választott módszerrel történő korrekciója. Míg a hatósági ár meghatározására - még akkor is, ha ebben a jogalkotó nagyfokú szabadsággal rendelkezik, s a konkrét tényezők, összegek csak kivételes esetben vizsgálhatók felül alkotmányossági szempontból - előre kiszámítható jogszabályi alapon kerül sor, addig a hatósági árnak az indítványozók által támadott utólagos korrekciója mindenféle kontrollt és korlátot nélkülöz. A vitatott szabályozással - mint ahogy azt a miniszteri levél is állítja - egy szokatlan alkufolyamat eredményeként állapították meg a bevételkiesés összegét, melynek megalapozottsága semmilyen eljárásban nem tehető vitássá, azt a miniszter indokolási kötelezettséggel nem járó rendeletében állapította meg [lásd a Get. 133. § (1) bekezdésének 11. pontját]. Ez egy egyedi, konkrét esetre történő jogalkotást jelent, ami önmagában már ezen az alapon is kifogásolható. A jövőre nézve pedig kifejezetten aggályos, hogy a hatósági áras termékeket/szolgáltatásokat nyújtó vállalkozásokat ez a jogalkotási technika arra ösztönzi - de legalábbis megnyitja a lehetőséget arra -, hogy bármilyen okból keletkező bevételhiányukat a hatósági ár "utólagos módosításával" próbálják elérni a jogalkotónál. (Mi több, az sem kizárt, hogy ezen túl a jogalkotó bármilyen, jogszabály által okozott bevételkiesést, hiányt, veszteséget előre nem kiszámítható módon és eszközökkel áthárítsa a jogalanyokra, mintegy őket téve felelőssé a bevételkiesésért.) A hatósági ár fogalma, keretei így elmosódnak, viszonylagossá válnak. Mindez a gázfogyasztókra nézve nagyfokú bizonytalanságot hordoz magában, még akkor is, ha a hatósági áron túl kivetett pénzeszközt a jövőbeni fogyasztásuk alapul vételével kell megfizetniük. Teljesen ki vannak ugyanis szolgáltatva annak, hogy a jövőbeni gázfogyasztásukért megállapított hatósági áron (vagy a piaci áron) felül rájuk terhelnek bármiféle, a korábbi időszakok gázfogyasztásai nyomán utólag (állítóla-gosan) előálló hiányt is. Problémát jelent továbbá, hogy így az árhatóságot semmi sem készteti a valós viszonyokat tükröző és a jogszabályokban előírt módon történő felelős ármeghatározásra.

Bizonytalan továbbá, hogy a Get. 138/A. §-a által bevezetett - közvetett állami támogatásnak is tekinthető -"pénzeszköz" valójában minek minősül. A támadott rendelkezés egy korábbi időszak gázfogyasztásából fakadó bevételhiány pótlását hajtja ugyanis végre (elkerülendő azonban a szabályozás nyílt visszaható hatályát) a jövőbeni fogyasztáshoz igazodóan. Bár a pénzeszközöket nem a tárgyidőszak fogyasztása alapján kell megfizetniük a kötelezetteknek, azt a többségi határozat is elismeri, hogy akö-telezettség oka egy múltbeli időszak gázfogyasztásából ered, a fizetésre pedig azok kötelesek, akik a tárgyidőszakban is gázfogyasztók voltak. Bizonyos múltbeli tényekhez fűz tehát a jogalkotó a jelenbeli fogyasztáshoz igazodó kötelezettséget. E vonatkozásban különösen vitatható, hogy a kompenzációra a bevételkiesés felmerülését követően évekkel később került sor, s nem azonnal, a hatósági ár megfelelő módosításával.

A Get. 138/A. §-a által bevezetett "pénzeszköz" egyrészt kezelhető a felek szerződésébe történő, a hatósági vagy piaci áron felüli jogszabályi beavatkozásként, mely az előző bekezdésben megjelölt okok (bizonyos múltbeli tényekhez kötött kötelezettség) folytán álláspontom szerint burkolt visszaható hatályú jogalkotást valósít meg (a szabályozás visszaható hatályával részletesebben az alábbiakban a 3. pont foglalkozik). Másrészről bizonyos elemeiben közelebb áll a közterhekhez (közvetlen ellenszolgáltatás a Get. 138/A. §-a szerinti "importkorrekciós tényező" mögött nem áll, miután a jövőbeni gázfogyasztás csak az arányosítás alapját határozza meg, továbbá vannak olyan személyek, akik - bár az érintett időszakban gázfogyasztók voltak - az importkorrekciós tényező "utólagos" megfizetésére már nem kötelesek, mivel a gázpiacot elhagyták). Arra tekintettel azonban, hogy a befolyt pénzösszegek a jogszabályban meghatározott módon nem közvetlenül az állami költségvetésbe folynak be - ahonnan az államháztartás szabályai szerint lehetne kifizetéseket teljesíteni -, hanem közvetlenül a rendszerirányító (Földgázszállító Zrt.) által e célból létrehozott számlára, s azon keresztül a Vhr. 5. § (3) bekezdésében nevesített két gazdasági szereplő számára fizetik ki, valójában közterhek-nek sem minősülnek.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette, majd következetesen megerősítette: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények." (ABH 1992, 59, 65.)

Álláspontom szerint a hatósági ár miatt meghatározott időszakban keletkező bevételkiesés kompenzálására bevezetett sajátos fizetési kötelezettség ("pénzeszköz") jellegének bizonytalansága, mely a hatósági ár intézményét is kiszámíthatatlanná teszi, azt valós rendeltetésétől megfosztja, nem áll összhangban a jogbiztonság fenti követelményével.

3. Amennyiben a Get. és a Vhr. szerinti fizetési kötelezettséget nem köztehernek, hanem egyértelműen a szerződési viszonyokba való állami beavatkozásként értékeljük, akkor azzal kapcsolatban további alkotmányossági aggályok fogalmazódnak meg.

Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 2. §-a a rendszerváltás első lépéseként iktatta be azt a szabályt az Alkotmányba, hogy Magyarország gazdasága -a korábbi tervszerűen irányított népgazdaság helyett immáron - piacgazdaság. Az Alkotmánynak a piacgazdaság melletti határozott kiállása magától értetődően rányomta bélyegét az Alkotmánybíróság gyakorlatára, mely működése kezdetétől fogva jelentőséget tulajdonított az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében foglalt alapelvi szintű szabálynak. Ezt igazolja, hogy az Alkotmánybíróság a piacgazdaság célkitűzéséből kiindulva alkotmányos jogként részesítette védelemben a szerződési szabadságot. Az Alkotmánybíróság már első hónapjaiban rögzítette a következőket:

"Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése a magyar gazdaságot a tervezés előnyeit is felhasználó piacgazdaságnak minősíti. A piacgazdaság lényegi eleme a szerződési szabadság.

A szerződési szabadság - amelyet az Alkotmánybíróság önálló alkotmányos jognak tekint - érvényesül abban az általános szabályban, amelyet a Ptk. 200. § (1) bekezdése rögzít. Eszerint a szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg. A szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal térhetnek el." [13/1990. (VI. 18.) AB határozat, ABH 1990, 54, 55-56.]

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a szerződési szabadság alkotmányos jog, melynek korlátozása nem történhet kellő indok nélkül. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 149, 159.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 142.] Az Alkotmány a megkötött szerződések tartalmának módosítása esetén szigorú korlátokat állít a jogalkotó elé. Adott esetben a hosszú távú szerződések megkötése ugyanis arra a bizakodásra alapul, hogy a szerződés a meglévő jogszabályi keretben jogszerű, annak tartalmát az állam - a fennálló kereteken kívül - nem változtathatja meg egyik fél előnyére sem.

Az állam jogszabállyal a szerződések tartalmát - a clausula rebus sic stantibus tételét alkalmazva, - csak kivételesen változtathatja meg. "A már fennálló szerződések tartalmának jogszabály útján való megváltoztatása (...) általában csak akkor kivételes, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, ugyanakkor túlmegy a normális változás kockázatán és a beavatkozás társadalmi méretű igényt elégít ki." [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 149, 154.]

A szerződéses viszonyok lényeges eleme az ár meghatározása. Az árat alapvetően az ügyletben részt vevő felek -az eladó és a vevő - megállapodása keretében kell kialakítani, mégpedig lehetőleg külső, közvetlen állami beavatkozás nélkül. Az árakba történő állami beavatkozás ugyanis korlátozza a szerződési szabadságot, valamint a verseny szabadságát. Ennek ellenére - a fenti 2. pontban kifejtettek szerint - bizonyos közvetlen állami árbeavatko-zásra még a piacgazdaság körülményei között is szükség van, ha a piaci mechanizmusok szabad érvényesülése ellentétes lenne a közérdekkel, különösen olyan termékek esetében, amelyek piacán a szerződő felek valamelyike gazdasági erőfölénnyel rendelkezik. Ezek a beavatkozások nyilvánvalóan csak akkor nem sértik a piacgazdaság működését, ha a fentiek értelmében kivételesek, indokoltak, szűk körre korlátozódnak és feltételei törvényben szabályozottak.

A jelen esetben a Get. 138/A. §-a, valamint az ahhoz kapcsolódó végrehajtási rendelet a földgáz hatósági árán felüli, új fizetési kötelezettséget állapít meg, amit végeredményben ráterhel a földgáz felhasználójára, vagyis a szerződő felek egyikére. A Vhr. által megadott időszakban a földgáz ára nem a felek megállapodásán nyugvó ár volt, hanem árszabályozás keretében kialakított hatósági ár. A jogszabály által megállapított hatósági ár a szerződéses jogviszonyban minden szereplő számára olyan előre kiszámítható tényt képezett, amelyben a szerződéses felek a szerződés folyamán megbízhattak. A hatósági árszabályozás révén a szerződő felek abban bízhattak, hogy a szerződéses szolgáltatás ellenértéke vitathatatlanul, s utólag megkérdőjelezhetetlen módon megtérítésre került. Ehhez képest a jogalkotó az utóbb megállapított befizetési kötelezettséget mintegy a hatósági árszabályozással párhuzamosan, azon felül állapította meg.

Amennyiben a földgázfogyasztás jelenlegi árán felüli fizetési kötelezettség pusztán a szolgáltatott földgáz árának teljes kiegyenlítésére lenne hivatott, akkor e többlet-fizetési kötelezettség megállapítása által a szerződéses jogviszonyokba való állami beavatkozás nyilvánvalóan indokolatlan, hiszen a földgáz árának kiegyenlítésére egyedül a hatósági ár (vagy adott esetben a kialkudott piaci ár) szolgál. (Különösen azért indokolatlan az utólagos jogalkotói beavatkozás, mert éppen a jogalkotó döntött úgy, hogy 2008 októberétől egyáltalán nem veszi figyelembe az importkorrekciós tényezőt a földgáz hatósági árának megállapításakor, vagyis azzal nem kívánja terhelni a szerződéses kapcsolatot, holott az korábban a hatósági ár részét képezte.) Ilyenformán e többletfizetési kötelezettség a hatósági árat teszi viszonylagossá, s ezáltal a szerződéses feleknek a hatósági árba vetett bizalmát sérti. Megállapítható a szerződési szabadság alapján a szerződési feleket megillető bizalomvédelembe való indokolatlan, önkényes jogalkotói beavatkozás. Ez pedig a szerződési szabadsággal összefüggésben a jogbiztonság elvének sérelméhez vezet. Az Alkotmánybíróság ugyanis rámutatott arra: a bizalmi elem a szerződéses kapcsolatokban megköveteli, hogy annak egyoldalú megváltoztatása önkényesen ne történhessen meg. [66/1995. (XI. 24.) AB határozat, ABH 1995, 333, 343.]

Ezen túlmenően, ha a hatósági árszabályozáson felüli, azt meghaladó fizetési kötelezettség a korábban szolgáltatott földgáz árának kiegyenlítésére hivatott (hiszen ez a be-fizetési kötelezettség jogalkotó által is nyíltan elismertcélja), akkor a többlet-befizetési kötelezettség nemcsak indokolatlan, nemcsak viszonylagossá teszi a hatósági árat, s ezáltal nemcsak a bizalomvédelem sérelmét jelenti, hanem visszamenőleges hatályú jogalkotást is jelent, mely az Alkotmánybíróság gyakorlatában szintén a jogállamiság sérelmét eredményezi. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]

Budapest, 2010. május 3.

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Budapest, 2010. május 3.