41/B/1993. AB határozat
a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény, valamint a földrendező és a földkiadó bizottságok működési kiadásainak a helyi önkormányzatok részére történő megtérítése mértékéről és módjáról szóló 79/1994. (V. 19.) Korm. rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárásban, továbbá alkotmányjogi panasz alapján indult eljárásban - dr. Erdei Árpád, dr. Kiss László és dr. Strausz János alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 4/B. § (5) és (6) bekezdése, 5. § egésze, illetve (3)-(4) bekezdése, 6. §-a, 7. §-a, 7/A. § (3) bekezdése, 9. §-a, 10. §-a, 11/A. §-a, 12. § (1) és (4) bekezdése, 12/A. § (1) bekezdése, 12/C. § (2)-(4) bekezdése, valamint (5) bekezdés utolsó mondata, továbbá 13. § (1) és (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a földrendező és a földkiadó bizottságok működési kiadásainak a helyi önkormányzatok részére történő megtérítése mértékéről és módjáról szóló 79/1994. (V. 19.) Korm. rendelet 2. és 3. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 6. § (5) bekezdésének "elsősorban annak a részarány-földtulajdonosnak földkiadási kérelmét teljesíti, akinek a kérelmében megjelölt településen" szövegrészével összefüggésben, a Baranya Megyei Bíróság 3.Pf.20.044/1997/5. sz. ítélete által okozott jogsérelemre hivatkozva előterjesztett alkotmányjogi panaszt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 3. § (2) és (3) bekezdése, 4/A. § egésze, illetve (2) bekezdése, 4/B. § (1)-(4) bekezdése, valamint 9/A. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
6. Az Alkotmánybíróság a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvénnyel összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat elutasítja; a szakértő földkiadási eljárásban való részvételének szabályozatlanságát kifogásoló indítvány alapján indult, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást megszünteti.
7. Az Alkotmánybíróság a társasági adóról szóló 1991. évi LXXXVI. törvény 14/B. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárását megszünteti.
8. Az Alkotmánybíróság a földrendező és a földkiadó bizottságok működési kiadásainak a helyi önkormányzatok részére történő megtérítése mértékéről és módjáról szóló 79/1994. (V. 19.) Korm. rendelet 1. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
9. Az Alkotmánybíróság egyebekben az indítványokat visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amely a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény (a továbbiakban: Ftv.) egésze, illetve egyes rendelkezései, továbbá az Ftv.-t módosító törvények egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.
Az indítványok és az Alkotmánybíróság vizsgálata az Ftv. következő módosításait érintették:
- a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény módosításáról szóló 1993. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Fmtv1.);
- a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény módosításáról szóló 1993. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Fmtv2.);
- a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény kiegészítéséről szóló 1994. évi XXVII. törvény (a továbbiakban: Fmtv3.);
- a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény módosításáról szóló 1995. évi XV. törvény (a továbbiakban: Fmtv4.);
- a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény módosításáról szóló 1995. évi CXX. törvény (a továbbiakban: Fmtv5.);
- a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény módosításáról szóló 1999. évi XLIX. törvény (a továbbiakban: Fmtv6.);
- a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVIII. törvény (a továbbiakban: Fmtv7.).
1.1. Az egyik indítványozó azért tartja alkotmányellenesnek az Ftv. egészét, mert az - megítélése szerint - az Alkotmány 12. § (1) bekezdését sértő módon "a mezőgazdasági (...) szövetkezeteket gazdaságilag lehetetlen helyzetbe hozza", továbbá, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével ellentétesen "jogi kényszerrel tulajdonközösségeket hoz létre, de ezek működőképességét nem biztosítja". Az indítványozó ezen felül az Alkotmány és az Ftv. rendelkezéseinek megjelölése nélkül számos kifogást fogalmazott meg az Ftv.-vel kapcsolatban. A részarány-tulajdonos és a szövetkezet közötti polgári jogi jogviszonyba történő indokolatlan közhatalmi beavatkozásnak minősítette, hogy az Ftv. a jogviszonyt közigazgatási jogviszonnyá alakítja át, s egy közjogi szervezet a felek szándékaitól eltérő döntést hozhat. Az indítványozó sérelmezte továbbá, hogy az Ftv.-t a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell; hogy a szövetkezetek földhasználati joga megszűnik; hogy az Ftv. kirekeszti a földkiadási eljárásból a haszonélvezőket; hogy az Ftv. nem részletezi, ki tekinthető tulajdonosnak; hogy az Ftv.-ben használt "gazdasági év vége" kifejezés nem jogi, hanem gazdasági kategória; hogy nincs szabály a szolgalmi joggal, illetve használati korlátozással terhelt ingatlanokra; hogy a földek kiadása során a földkiadó bizottság indokolatlan különbséget tehet a földtulajdonosok között; hogy az Ftv. nem rendelkezett a nagyüzemi állattartó telepekről.
1.2. Egy másik indítványozó a Ftv. 7. §-ának, 9. §-ának, 12. § (1) és (4) bekezdésének, valamint 13. § (5) bekezdésének megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a támadott szabályok sértik az Alkotmány 12. § (1) bekezdését, 13. §-át, valamint 70/C. § (1) bekezdését. Az indítványozó a szövetkezetben maradó földtulajdonosok tulajdoni sérelmének tartja, hogy a földkiadást kérő részarány-tulajdonosok a használati érték figyelmen kívül hagyásával, kizárólag aranykorona-érték alapján jutnak földterülethez. Az Ftv. 12. § (1) és (4) bekezdése alapján a közös tulajdonban álló tagi földalapból történik az úthálózat kialakítása, s önkormányzati tulajdonba adása. Ez - az indítványozó szerint - a részarány-tulajdonosok tulajdonának kártalanítás nélkül történő elvonása. Az indítványozó továbbá sérelmezte, hogy az Ftv. 9. §-a azok részére is előírja a tulajdonközösség megszüntetését, akik "a szövetkezés és táblás művelés előnyeit kihasználva továbbra is tulajdonközösségbe[n] kívánnának maradni", s ez megítélése szerint ellentétes a szövetkezetek Alkotmányban elismert önállóságával.
1.3. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványok egyike az Ftv. 5. §-ának, 6. §-ának, 7. §-ának és 9. §-ának megsemmisítését kezdeményezte, mert - az indítványozó állítása szerint - azok az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző módon tesznek különbséget a földkiadást kezdeményező és a földkiadást nem kérő tulajdonosok között. A földkiadás kezdeményező részarány-tulajdonosok megjelölhetik, melyik földrészletből kérik a föld kiadását, a többi tulajdonos azonban az Ftv. szerint nem támaszthat igényt a földtulajdon helyével kapcsolatban.
1.4. Az Alkotmány 9. §-ára, 12. §-ára, valamint 13. § (2) bekezdésére hivatkozva kezdeményezte az egyik indítványozó az Ftv. 10. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó azt kifogásolta, hogy a támadott rendelkezés, amely az aranykorona-értékben ki nem fejezett beruházási költségek megtérítéséről rendelkezik, nem határozza meg egyértelműen, mi tekinthető értéknövekedést eredményező költségnek. A jogalkalmazást nehezíti, hogy a 10. § első mondata "értéknövekedést eredményező beruházási költségekről", második mondata pedig "tényleges értéknövekedést eredményező költségekről" szól, s a két fogalom között jelentős eltérések lehetnek. Mindez - az indítványozó szerint - azt a veszélyt hordozza magában, hogy az eljárás során a beruházási értéket a valós forgalmi érték töredékén "elvonják", és ezen túlmenően a megállapított beruházási érték megtérítésére sincsenek garanciák.
1.5. Az Alkotmánybírósághoz érkezett egyik indítvány az Fmtv3. megsemmisítését kezdeményezte. Az indítványozó álláspontja szerint az Ftv.-t 4/A., 4/B., valamint 11/A. §-sal kiegészítő Fmtv3. azért alkotmányellenes, mert "az alkotmányos védelem alatt álló föld magántulajdoni viszonyokba 'kívülről' avatkozik be, megsértve ezzel a tulajdonosoknak a Polgári Törvénykönyvben biztosított rendelkezési jogát." A részarány-tulajdonosi közgyűlés, amely jogosult földosztási feladatokra felkérni a megyei földművelésügyi hivatalt, az Ftv. 4/A. § (2) bekezdése alapján a megjelentek számára tekintet nélkül határozatképes. Emiatt az indítványozó szerint nem teljesül a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 140. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés, amely szerint a birtoklás, a használat, a hasznosítás kérdéseiben a tulajdonostársak szótöbbséggel határoznak.
Az indítványozó emellett kezdeményezte a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény módosításáról szóló 1994. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Kptvm.) 2. §-ának megsemmisítését. A támadott rendelkezés a társasági adóról szóló 1991. évi LXXXVI. törvényt (a továbbiakban: Tao.) 14/B. §-sal egészítette ki. Az indítványozó álláspontja szerint a törvénymódosításra az Alkotmánybíróság 15/1993. (III. 12.) AB határozatában (ABH 1993, 112.) foglaltak miatt került sor, ugyanakkor az alkotmányellenességet nem a szövetkezetek számára biztosított adókedvezménnyel, hanem a forgalmi érték alapján megállapított állami kifizetéssel lehet megszüntetni.
1.6. Egy indítványozó azért fordult az Alkotmánybírósághoz, mert úgy ítélte meg, hogy az Ftv. 13. § (1) bekezdése, amely szerint a törvény rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell, hátrányos megkülönböztetéssel sújtja azokat, akik már birtokba vették földjüket, de a földtulajdon ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére még nem került sor, s ezért az új szabályok szerint az esetleges új igénylők miatt sorsolással kell eldönteni a földek elosztását.
1.7. Egy indítványozó az Ftv.-nek az Fmtv6. 2. §-ával megállapított 7/A. § (3) bekezdését támadta. A kifogásolt szabály alapján a földkiadás során - az Ftv.-ben meghatározott okokból - ki nem adott részarány-földtulajdonok után a tulajdonosok 3000 Ft/aranykorona értékben jogosultak állami kártalanításra. Az indítványozó szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 13. §-át, mert nem a teljes kártalanításról rendelkezik, továbbá ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ával, mert a részarány-tulajdonosok jelentős részét indokolatlanul hátrányos helyzetbe hozza azokhoz a tulajdonosokhoz képest, akik hozzájutottak részarány-földtulajdonukhoz.
Az Országgyűlés az Fmtv7. 2. § (1) bekezdésével 4000 Ft/aranykorona értékre módosította az Ftv. 7/A. § (3) bekezdésében meghatározott kártalanítás mértékét. Az indítványozó - újabb beadványban kifejtett - álláspontja szerint ez "még mindig messze elmarad a jellemzően 10000-12000 forint/aranykorona forgalmi értéktől, így nem valósítja meg a részarány-tulajdonosok teljes, feltétlen és azonnali kártalanítását", és nem szünteti meg a hátrányos megkülönböztetést sem. Ezért az indítványozó a módosított rendelkezés tekintetében fenntartotta a megsemmisítésre irányuló indítványát, emellett kezdeményezte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását az Alkotmánynak megfelelő kártalanításra vonatkozó törvényi szabályok megalkotásának elmulasztása miatt.
1.8. Az Ftv.-nek - az Fmtv6. 9. §-a által megállapított - 12/C. § (2)-(4) bekezdése, valamint az (5) bekezdés utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte egy indítványozó az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére, 12. § (1) bekezdésére, valamint a 13. § (1) bekezdésére hivatkozva. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések azért alkotmányellenesek, mert elvonják egyes szövetkezetek saját tulajdonuk feletti rendelkezési jogát, mivel azon földrészletek esetében, amelyek védett természeti területi besorolásuk miatt nem jelölhetők ki földkiadásra, a nemzeti park igazgatósága gyakorolja a rendelkezési jogot. Emellett az indítványozó kifogásolta, hogy a támadott szabályok a kisajátítási kártalanítást nem a tulajdonos szövetkezetek, hanem a vagyonnevesítésre jogosult szövetkezeti tagok számára rendelik megfizetni.
1.9. Az Ftv.-nek az Fmtv6. 7. §-val beiktatott 12/A. § (1) bekezdésének megsemmisítésére egy város polgármestere nyújtott be indítványt az Alkotmánybírósághoz. Álláspontja szerint sérti az Alkotmánynak az önkormányzatok tulajdonának tiszteletben tartását előíró 12. § (2) bekezdését, hogy a támadott rendelkezés révén az állam egyoldalú aktussal juttatta a helyi önkormányzatokat külterületi utak, csatornák, árkok tulajdonához, függetlenül attól, hogy az önkormányzatok a tulajdonszerzést akarták-e. Az indítványozó szerint senkit nem lehet akarata ellenére tulajdonhoz juttatni.
Az indítványozó emellett - arra az esetre, ha a támadott rendelkezés alkotmányosnak minősülne - kezdeményezte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását. Indokolásul az indítványozó kifejtette, hogy az Ftv. 12/A. § (1) bekezdése révén az önkormányzat tulajdonába került dolgok helyreállításához és karbantartásához - mint a tulajdonnal együtt járó új feladatokhoz - az állam nem biztosította a szükséges forrásokat. Az indítványozó az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjára hivatkozott, amely szerint az önkormányzatok a törvényben meghatározott feladatokkal arányban álló állami támogatásra jogosultak.
1.10. A többször módosított Ftv. számos rendelkezésének megsemmisítésére, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására nyújtott be - részletesen nem indokolt - indítványt egy indítványozó. Álláspontja szerint az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik az Ftv. 3. § (2) bekezdése, 4/B. § (2) bekezdése, valamint 9/A. § (2) bekezdése, mert a támadott rendelkezések "[diszkriminálják az egyes tulajdonos csoportokat a lakóhelyük szerint, egységesen levél küldése biztosította volna az összes érintett értesítését." Az indítványozó az Alkotmány 13. § (1) bekezdésére hivatkozva támadta az Ftv. 3. § (3) bekezdését, 4/A. § (2) bekezdését, valamint 9/A. § (2) bekezdését. A kifogásolt rendelkezések mindegyikére vonatkozó indokolás szerint: "Nem ír elő minimális létszámot. Lehetővé tette, hogy akár 1-2 résztvevő válasszon bizottságot (esetleg rokoni, baráti körből) teret engedve a korrupciónak." Ugyancsak az Alkotmány 13. § (1) bekezdésére hivatkozva támadta meg az indítványozó az Ftv. 5. § (3) és (4) bekezdését, valamint 7. § (1) és (2) bekezdését. Az indítványozó ezeket a rendelkezéseket azért kifogásolta, mert "a bevitt, illetve a kiadandó földek értékét tekintve egyetlen tényezőt, az aranykorona összeget vették alapul. Az aranykorona önmagában nem fejezi ki a föld értékét. A jogszabály lehetővé tette, hogy a részvevők az általuk bevitt földeknél lényegesen jobb minőségű földeket válogassanak, azok kárára, akik valamilyen ok miatt (például nem értesültek a földnevesítésről) nem vettek részt a földkiadásban, és a 9. § szerint sorsolták ki részükre a földeket."
Az indítványozó az Alkotmány 13. § (1) bekezdésével összefüggésben négy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványt terjesztett elő. Az Ftv. 9. § (1) bekezdésére hivatkozva kifogásolta, hogy a jogalkotó nem írta elő a bevitt földek művelési ágának, minőségének és átlagos aranykorona értékének figyelembevételét a földkiadás során. Az indítványozó kifogásolta továbbá, hogy a jogalkotó nem írta elő szakértő közreműködését a földkiadás előkészítésében és végrehajtásában, s a laikusokból álló bizottságok nem tudják megfelelően ellátni feladatukat. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek tartotta az indítványozó azt is, hogy a jogalkotó nem állapította meg a kisorsolható tulajdoni hányadok méretének alsó határát, s így kisméretű területek is nevesítésre kerülhettek. Végül az indítványozó kifogásolta, hogy jogalkotó nem írta elő közjegyző jelenlétét a sorsolásnál, holott annak lebonyolítását, ellenőrzését "közjegyzők szokták végezni".
1.11. Egy indítványozó - az Alkotmány 35. § (2) bekezdésére hivatkozva - az Ftv. és a földrendező és a földkiadó bizottságok működési kiadásainak a helyi önkormányzatok részére történő megtérítése mértékéről és módjáról szóló 79/1994. (V. 19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Fr.) közötti ellentmondást kifogásolta. Álláspontja szerint az Ftv. megszorítások nélkül biztosítja az önkormányzatok számára a földkiadó bizottságok működési költségeinek megtérítését, ugyanakkor az Fr. 1-3. §-a az elszámolható költségek tekintetében több korlátozást is tartalmaz. Ezért az indítványozó kezdeményezte az Fr. 1-3 §-ának megsemmisítését.
2. Az Alkotmánybírósághoz - a törvényes határidőn belül - az Ftv. 6. § (3) bekezdését támadó alkotmányjogi panasz érkezett. Az indítványozó közigazgatási perben az alperes pernyertessége érdekében beavatkozóként vett részt.
A per alapjául szolgáló közigazgatási eljárásban a Siklósi Földkiadó Bizottság elutasította a későbbi per felperesének meghatározott földterület kiadása iránti kérelmét. A későbbi felperes fellebbezése nyomán a Földművelésügyi Minisztérium Baranya Megyei Földművelésügyi Hivatala határozatával az első fokú határozatot helyben hagyta.
A felperes ezt követően keresetet nyújtott be a Pécsi Városi Bírósághoz, amelyben a Baranya Megyei Földművelésügyi Hivatal mint alperes közigazgatási hatóság (amelynek pernyertessége érdekében avatkozott be az alkotmányjogi panasz előterjesztője) határozatának hatályon kívül helyezése érdekében. Az első fokú bíróság a 2.P.24.807/1995/9.sz. ítéletében a felperes keresetét elutasította. Az indokolás szerint a földkiadó bizottságnak az Ftv. 6. § (3) bekezdése alapján kell csoportosítania a földkiadási kérelmeket. A belterületen a részarány-tulajdonosok igényeinek kielégítésére elkülönített földrészletekből elsősorban annak a tulajdonosnak a földkiadási kérelmét kell teljesíteni, akinek az adott település belterületén beviteli kötelezettség alapján keletkezett részarány-tulajdona. A beavatkozók, illetve családtagjaik adásvétel címén szerezték meg a részarány-tulajdont, amely a bíróság álláspontja szerint forgalomképes, így a részarány-tulajdonosok a beviteli kötelezettség alapján keletkezett tulajdonosok jogutódjaivá váltak, és ugyanolyan jogokkal rendelkeznek, mint jogelődjeik.
Az első fokú bíróság ítélete ellen a felperes fellebbezést nyújtott be. A Baranya Megyei Bíróság mint másodfokú bíróság a 3.Pf.20.044/1997/5.sz. ítéletében az első fokú bíróság ítéletét megváltoztatta, az alperes közigazgatási határozatát hatályon kívül helyezte, és alperest új eljárásra kötelezte. Az indokolás szerint az Ftv. 6. § (3) bekezdésének célja az, hogy elsősorban azok a személyek részesüljenek földjuttatásban, akik személyesen jutottak részarány-földtulajdonhoz. "A törvény szövegének értelmezéséből kitűnően a sorrend meghatározása személyre szóló, és szó sincs arról, hogy a részarány-földtulajdonos jogutódává válna bárki is, aki tőle azt megvásárolta." A másodfokú bíróság mindezek alapján úgy ítélte meg, hogy akik adásvétel révén jutottak a földtulajdonhoz, kizárólag az Ftv. 6. § (3) bekezdés a)-d) pontjában felsoroltakat követően juthatnak földhöz.
Ezt követően az alkotmányjogi panasz előterjesztője kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az Ftv. 6. § (3) bekezdésének "elsősorban annak a részarány-földtulajdonosnak földkiadási kérelmét teljesíti, akinek a kérelmében megjelölt településen" szövegrésze alkotmányellenességét. Indokolása szerint az ügyében eljárt másodfokú bíróság a támadott rendelkezés "annak, (...) akinek" fordulatát úgy értelmezte, hogy az nem vonatkozik a jogutódra, s ez a jogértelmezés álláspontja szerint a tulajdonhoz való jog sérelmét eredményezi. A részarány-tulajdon ugyanis forgalomképes vagyoni jog, s a polgári jogi dogmatika szerint ilyen esetben a jogosult személyében bekövetkezett változás ellenére a jogi helyzetnek változatlannak kell maradnia.
Az alkotmányjogi panasz előterjesztője később benyújtotta az Alkotmánybírósághoz a Legfelsőbb Bíróságnak a másodfokú bíróság határozatával szemben előterjesztett felülvizsgálati kérelem tárgyában hozott Kfv.III.27.890/1997/7. számú ítéletét, amely a másodfokú bíróság ítéletét hatályában fenntartotta. A Legfelsőbb Bíróság határozatának indokolása szerint a jogerős ítélet érdemben helyes.
3. Az ismertetett indítványok előterjesztői közül többen kezdeményezték, hogy az Alkotmánybíróság módosítsa az Ftv.-t, illetve fogalmazza meg az Ftv. egyes, jogalkalmazási problémákat okozó rendelkezéseinek helyes értelmezését. Az Alkotmánybíróság tájékoztatta az indítványozókat, hogy törvénymódosításra és törvény értelmezésére nincs hatásköre. Emellett az Alkotmánybíróság - tekintettel az Ftv. gyakori és jelentős módosításaira - felhívta az indítványozókat, hogy nyilatkozzanak arról, a megváltozott jogszabályi rendelkezések tekintetében fenntartják-e, illetve módosítják-e indítványaikat. Ennek során az Alkotmánybíróság tájékoztatta az indítványozókat arról, hogy az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Abü.) 26. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság a hiánypótlásra visszaküldött indítványt visszautasítja, illetőleg hiányos tartalma szerint bírálja el, ha az indítványozó a kitűzött határidőn belül nem nyilatkozik.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
4. Az indítványozók az Alkotmány következő rendelkezéseire hivatkoztak:
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"12. § (1) Az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeteket, elismeri a szövetkezetek önállóságát.
(2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
"35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület: (...)
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,
(...)"
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/C. § (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson vagy ahhoz csatlakozzon."
II.
Az Alkotmánybíróság először azt az indítványt vizsgálta meg, amely az Ftv. egészének megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére és 12. § (1) bekezdésére hivatkozva.
1. Az Alkotmánybíróság az Ftv. egészének és azon belül az Ftv. egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatánál kiindulópontnak tekintette, hogy a vizsgált szabályozás az 1990-es évek elején kezdődött gazdasági átalakulás folyamatába illeszkedik, vagyis nem választható el az úgynevezett gazdasági, tulajdoni rendszerváltástól. Ezért az Alkotmánybíróságnak jelen ügy elbírálásakor figyelembe kellett vennie a mezőgazdasági szövetkezetek gazdasági átalakításával kapcsolatos jogintézmények sajátosságait, valamint az átalakítás alkotmányosságáról kialakított alkotmánybírósági gyakorlatot.
Emellett az Alkotmánybíróságnak arra is tekintettel kellett lennie, hogy a mezőgazdasági szövetkezetek tulajdonviszonyainak átalakítása, a gazdasági élet más területeihez hasonlóan - a jogszabályalkotás szintjén - befejeződött, ugyanakkor az Ftv. elfogadását követően az Országgyűlés a kialakított koncepciót megtartva, - a kisebb módosításokon túl - hét alkalommal hajtott végre átfogó módosítást, illetve kiegészítést a törvényen. Ezért az Alkotmánybíróság kiemelkedően fontos alkotmányossági szempontnak tartja, hogy a mezőgazdasági szövetkezetekkel összefüggő tulajdoni viszonyok jogi alapjai stabilizálódjanak.
2. A szövetkezeti vagyon vagyonnevesítés útján történő felosztásáról a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (a továbbiakban: Ámtv.) rendelkezett. Az Ámtv. speciális szabályokat állapított meg a szövetkezetek tulajdonában, illetve használatában álló termőföldek felosztásáról (13-27. §). A szövetkezeti vagyon átalakítása összekapcsolódott a kárpótlási folyamattal. A termőföld-tulajdon átalakításáról rendelkezett a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kptv.) is. A földrendező és a földkiadó bizottságok (eredetileg: földkiadó bizottságok) létrehozataláról a kárpótlási jegy termőföldtulajdon megszerzésére történő felhasználásának egyes kérdéseiről szóló 1992. évi IL. törvény (a továbbiakban: Kjtv.) 4. §-a rendelkezett:
"(1) Az e törvényben meghatározott feladatok végrehajtásának elősegítése érdekében a helyi önkormányzat - legkésőbb 1992. augusztus 31-ig - földrendező bizottságot (a továbbiakban: bizottság) alakít.
(2) A bizottság tagjai a helyi önkormányzat megbízottja, továbbá az igénybejelentők közül a képviselő-testület által megválasztott 6-10 személy. A bizottságban a nem helyben lakók képviseletét is biztosítani kell."
A jogalkotó, annak érdekében, hogy felgyorsítsa a kárpótlási jegyek termőföldre váltásának folyamatát és a mezőgazdasági szövetkezeti átalakulást, a Kjtv. egyidejű módosításával elfogadta az Ftv.-t.
3. Az Alkotmánybíróság következetesen azt az álláspontot képviselte, hogy a gazdasági rendszerváltás idején a szövetkezeti tulajdon átalakítása az állam alkotmányos kötelessége volt. Az Alkotmánybíróság "rendkívüli körülménynek" minősítette, hogy az államnak rendeznie kellett az elmúlt rendszer magántulajdont sértő működésének következményeit, egyúttal meg kellett teremtenie a piacgazdaság intézményi alapjait. E körülmények indokolták, hogy az autonómián alapuló szövetkezeti rendszer létrehozását az állam "kényszer-átalakítás" formájában valósította meg. [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58, 63.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88, 107.; 15/1993. (III. 12.) AB határozat, ABH 1993, 112, 117.; 595/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 383, 385.; 598/B/1993. AB határozat, ABH 1998, 557, 560.]
Az Alkotmánybíróság több határozatában hangsúlyozta, hogy egyszeri és rendkívüli körülménynek minősült a szövetkezetek átalakítása önálló, vállalkozási típusú szövetkezetekké. Az Ámtv. előírásai, illetve korlátozásai a gazdasági rendszerváltás jellegéből adódó egyszeri és átmeneti beavatkozások voltak, és az átalakult szövetkezetek további átalakulását ilyen jellegű korlátozás már nem terheli. [28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88, 106-107.; 424/B/1994. AB határozat, ABH 1995, 692, 697.; 831/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 622, 624.; 595/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 383, 388-389.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 132-135.]
Az Alkotmánybíróság a kárpótlás és a szövetkezetekben meglévő, illetve az Ámtv. alapján keletkező földtulajdon összefüggésével kapcsolatban megállapította: "Sem a kárpótlási törvény, sem a szövetkezetek átalakulásáról szóló törvény nem 'elvett földek visszaadásáról' rendelkezik. A kárpótlási törvényben az állam - a jogállamiság elvétől vezérelve, a társadalom igazságérzetét és teherbíróképességét egyaránt figyelembe véve vállalta az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk orvoslását részleges kárpótlás nyújtásával. Az Alkotmánybíróság 28/1991. (VI. 3.) AB határozatának indokolása részletesen kifejti, hogy ez a kötelezettségvállalás a kötelezettség olyan megújítására vonatkozik, amely kizárja a régi jogcímekre való hivatkozást, tehát nincs szó a földek visszaadásáról, - ez nem reprivatizáció.
Az önkéntes felelősségvállalás keretében az állam jogosult volt eldönteni azt is, hogy a kárpótlás keretében vásárolt ingatlanok műszaki kialakításának és nyilvántartásába vételének költségeit is magára vállalja.
A szövetkezetek átalakulásáról szóló törvény alapján a szövetkezeti tag, akinek tulajdonjoga a szövetkezetbe való belépéssel nem szűnt meg, illetve a szövetkezeti törvény alapján most keletkezik, jogosult eldönteni, hogy földtulajdonán továbbra is a szövetkezet keretei között vagy önállóan kíván gazdálkodni. Ha nem kíván a szövetkezetben maradni, és a földjét kikéri, akkor nem 'elvett' földjét kapja vissza, hanem meglévő földtulajdonával rendelkezik. Ennek szükségszerű következménye, hogy műszakilag el kell a szövetkezet tulajdonát többi földjétől különíteni és az önállósult ingatlant a nyilvántartásba is be kell vezetni. A költségek az önálló vállalkozóvá válás szükségszerű költségei." [238/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 598-599.; 177/B/1994. AB határozat, ABH 2000, 570, 573.]
4. Az Ftv. egészét támadó indítványozó az Alkotmánynak az önkéntes társuláson alapuló szövetkezetek állami támogatásáról, valamint a szövetkezetek önállóságáról rendelkező 12. § (1) bekezdésére, továbbá az alapvető jogok korlátozásának feltételeiről szóló 8. § (2) bekezdésére hivatkozott.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a szövetkezeteknek mint a gazdasági élet nem természetes személy jogalanyainak a gazdasági-szervezeti autonómiája az Alkotmány 12. § (1) bekezdése mellett a piacgazdaságot deklaráló 9. § (1) bekezdésén alapul. (595/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 383, 387-388.; 598/B/1993. AB határozat, ABH 1998, 557, 561.) A szövetkezetek és ezen belül a mezőgazdasági szövetkezetek tulajdonát nem illeti meg több védelem, mint a gazdasági élet más szereplőinek saját tulajdonát, illetve mint a tulajdont általában. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 80.]
Mindezeket alapul véve az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az indítvány alapján nem merült fel olyan új körülmény, amelyet figyelembe véve a már számos alkalommal megvizsgált, és alapkoncepcióját tekintve alkotmányosnak minősített szövetkezeti- és földtulajdon-átalakítási folyamatot, illetve az annak részét képező Ftv. egészét alkotmányellenessé kellene nyilvánítani. Ezért az Alkotmánybíróság az Ftv. egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
III.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azokat az - érdemi elbírálásra alkalmas - indítványokat, amelyek az Alkotmány 13. §-ában elismert tulajdonhoz való joggal, illetve annak az Alkotmány 12. §-ában megnyilvánuló speciális megfogalmazásaival (szövetkezetek önállóságának elismerése, önkormányzatok tulajdonának tiszteletben tartása) összefüggésben támadták az Ftv. egyes rendelkezéseit.
1.1. Az egyik indítványozó az Ftv. 12. § (1) és (4) bekezdését támadta, mert azok alapján - az indítványozó álláspontja szerint - az önkormányzati tulajdonú úthálózat kialakítására a tagi földalap terhére kerül sor, s ez tulajdonelvonásnak minősül.
Az Ftv. 12. §-ának támadott szabályai eredetileg így rendelkeztek:
"(1) A földrendező bizottság az árverésre kijelölt táblákból kialakítandó kisebb földrészletek megközelítéséhez szükséges úthálózat (dűlőutak) kialakítása, visszaállítása érdekében még az árverések meghirdetése előtt javaslatot tesz a terület felosztására, utak kitervezésére és helyszíni kitűzésére. A földkiadó bizottság is e rendelkezés szerint jár el a részarány-földtulajdonok kiadása céljából kijelölt táblák esetén."
"(4) A kialakítandó földrészletek megközelíthetősége érdekében kitűzött helyi közutak a települési önkormányzat tulajdonába kerülnek, azokat a földhivatal önálló földrészletként jegyzi be az ingatlan-nyilvántartásba."
Az Ftv. 12. § (4) bekezdését az 1995. március 28-án kihirdetett Fmtv4. 11. §-a a következő mondattal egészítette ki:
"A földrészletek megközelítésére szolgáló közutak kialakításához szükséges terület AK értékével a kiadásra kerülő részarány-földtulajdonokat kártalanítás nélkül arányosan csökkenteni kell."
Az Alkotmánybíróság az Ftv. idézett rendelkezéseit összevetette az Ámtv. 16. §-ával, amelynek eredeti (1) és (2) bekezdése így rendelkezett:
"(1) A részarány-földtulajdonosok tulajdonaként elkülönített földterületek használatához szükséges, már meglévő szövetkezeti saját használatú utaknak a földrészletek határvonalával érintkező szakasza a szövetkezet tulajdonában marad.
(2) A Magyar Állam tulajdonaként elkülönített földterületek használatához szükséges, már meglévő szövetkezeti saját használatú utaknak a földrészletek határvonalával érintkező szakasza állami tulajdonba kerül."
A szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény módosításáról szóló 1992. évi L. törvény 5. §-a - 1992. július 3-tól kezdődő hatállyal - az Ámtv. 16. §-át a következőképpen állapította meg:
"A mezőgazdasági szövetkezet közös használatában levő utak - a közutak kivételével - a helyi önkormányzat tulajdonába kerülnek."
Az Ámtv. 25. §-ának (1)-(3) bekezdése kimondja:
"(1) A Kpt. szerinti, árverésre való kijelöléssel nem érintett valamennyi földet a tagok, a Kpt. 17. §-ában meghatározott mértékű földet pedig a tagok és az alkalmazottak tulajdonába kell adni, kivéve, ha a jogosult e jogáról lemond. A tulajdonba adásra a vagyonnevesítés szabályait kell megfelelően alkalmazni.
(2) A közgyűlés úgy határozhat, hogy az (1) bekezdésben meghatározott földekből a 8. §-ban felsorolt személyek részére is juttat tulajdoni részarányt.
(3) A Kpt. szerinti árverés lebonyolítása után megmaradó szövetkezeti tulajdonú földet a vagyonnevesítés szabályainak megfelelő alkalmazásával a tagok tulajdonába kell adni."
1.2. Az Alkotmánybíróság az 1124/B/1992. AB végzésben - egyebek mellett - a következőket állapította meg:
"Az Amt. 16. §-ának 1992. július 3-án hatályba lépett módosítása szövetkezeti, állami, továbbá szövetkezeti és állami közös tulajdonban álló utakat (útszakaszokat) vont el az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerinti azonnali és teljes kártalanítás nélkül azok tulajdonosaitól. Bár az utak fenntartásához és működtetéséhez fűződő közérdek alapján indokolt volt a korábban szövetkezeti közös használatban lévő utak önkormányzati tulajdonba adása, a jogalkotó azonban csak az indítvány benyújtását követően, 1997. május 18-ával léptette hatályba azokat a rendelkezéseket, amelyek céljuk szerint az elvonás ellentételezését szolgálják. E körben került sor a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény 22. §-ával a szövetkezetek (jogutódjaik) számára adókedvezmény biztosítására, valamint a vagyoni kárpótlási eljárások lezárásával összefüggő egyes kérdésekről szóló 1997. évi XXXIII. törvény 3. §-a értelmében a vagyonmérleg korrigálására az utak beruházási költségének ráfordításként való elszámolásával." (ABK 2003. december, 949, 950.)
1.3. A jelen vizsgálat tárgya és az 1124/B/1992. AB határozatban foglaltak összevetése alapján megállapítható, hogy jelen esetben nem pontosan meghatározott földrészletek (polgári jogi értelemben vett dolgok) elvonásáról van szó, hanem a forgalomképes részarány-tulajdon aranykorona-értékének csökkentéséről. Az aranykorona-érték csökkentése - önmagában véve - a vagyoni érték csökkenését jelenti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányos tulajdonvédelem nemcsak a polgári jogilag a tulajdon közvetett tárgyának minősülő dolgokra terjed ki, hanem az egyéb dologi jellegű vagyoni jogokra és egyes nem dologi jellegű vagyoni jogosultságokra is. [Összefoglalóan: 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 137.]
(Alkotmányjogi szempontból annak nincs jelentősége, hogy jelen esetben nem a szövetkezetek tulajdonát, hanem a részarány-földtulajdonosok tulajdonát érinti a jogszabályi rendelkezés, mert az alkotmányos tulajdonvédelem azonos.)
Lényeges különbség az 1124/B/1992. AB határozatban vizsgált rendelkezésekhez képest, hogy a jelen ügy tárgyát képező szabályozásban nem már meglévő utak tulajdonának átruházásáról van szó, hanem korábban létezett, de a tagosítás következtében az egységes földterületeken megszűnt utak újbóli kialakításáról, illetve új utak kijelöléséről, és azok önkormányzati tulajdonba adásáról. Az utak kijelölése a felosztott földterületek (földparcellák) megközelíthetőségét, s így használhatóságát szolgálta.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az utak kialakítása a szövetkezeti kényszer-átalakítás szükségszerű műszaki velejárója volt. Erről mint "eredeti teherről" az Ftv. 12. § (1) és (4) bekezdése a kezdetektől rendelkezett. Az Ftv. 12. § (4) bekezdésének későbbi kiegészítése a jogbizonytalanság megszüntetésére, s a jogalkalmazási gyakorlatban felmerült problémák kiküszöbölésére szolgált. Vagyis a vizsgált szabályozás nem minősíthető a - jelen határozat indokolásának II. pontjában hivatkozott - "új tulajdon" sérelmének.
Következésképpen az Ftv. 12. § (4) bekezdésének utolsó mondata nem tekinthető az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében említett kisajátításnak, ezért a kártalanítás elmaradása alkotmányossági szempontból nem kifogásolható.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy a kialakított földparcellák jelentős része az utak kialakítása nélkül lényegesen kisebb vagyoni értékkel rendelkezett volna, ezért a vizsgált jogszabályi rendelkezés nem eredményezte minden esetben a vagyoni érték csökkenését. Azokban az esetekben, amelyekben összességében vagyoncsökkenés következett be, a különbözetet - az Alkotmánybíróság kifejtett indokai szerint - nem az alkotmányos védelemben részesülő tulajdon elvonásának kell tekinteni, hanem az alkotmányos tulajdonrendszer kialakításának részét képező szövetkezeti "kényszer-átalakítás" szükségszerű költségeinek. (238/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 598-599.; 177/B/1994. AB határozat, ABH 2000, 570, 573.)
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság az Ftv. 12. § (1) és (4) bekezdésének megsemmisítését kezdeményező indítványt elutasította.
2.1. Számos indítványozó tulajdonkorlátozásnak, illetve tulajdonelvonásnak tartotta, hogy az Ftv. alapján a földkiadási eljárás során csak az aranykorona-érték vehető figyelembe, ami nem azonos a föld tényleges értékével. Az egyik indítványozó úgy ítélte meg, hogy a ki nem adott részarány-földtulajdon után fizetett 4000 forint/aranykorona érték nem tekinthető teljes kártalanításnak. Ezért az indítványozók kezdeményezték az Ftv. 5. § (3)-(4) bekezdésének, 7. §-ának, 7/A. § (3) bekezdésének, valamint 13. § (5) bekezdésének megsemmisítését, továbbá az egyik indítványozó kezdeményezte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását az elmaradt teljes kártalanítás miatt. Egy másik indítványozó az Ftv. 10. §-ának megsemmisítését kérte, mert az alapján - álláspontja szerint - az aranykoronát meghaladó beruházási költségek megtérítése nem a tényleges forgalmi értéken történik.
2.2. Az Alkotmánybíróság először az aranykorona-érték alapul vételét kifogásoló indítványt vizsgálta meg. Ezzel összefüggésben vizsgálta az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely szerint a kizárólag az aranykorona-értéket alapul vevő szabályozás miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn.
A kárpótlásra, továbbá a tulajdoni s azon belül a szövetkezeti átalakításra vonatkozó szabályozás során - a termőföld esetében - a jogalkotó a kezdetektől fogva a föld kataszteri jövedelmének megfelelő aranykorona-értéket tekintette kiindulópontnak. Ez a koncepció jelent meg a Kptv.-ben, valamint az Ámtv.-ben is. A Kptv. 13. §-a kimondja:
"(1) Termőföld esetén a kár mértékét a termőföld kataszteri tiszta jövedelme (a továbbiakban: AK érték) alapján kell megállapítani úgy, hogy egy AK érték ezer forintnak felel meg. Erdők esetében az AK érték négyszeres szorzatát kell alapul venni.
(2) Ha a volt tulajdonos a termőföldjéért csereföldet kapott, a kár mértékét a különbözetként mutatkozó AK érték alapján kell meghatározni.
(3) Amennyiben a földrészlet AK adata a korábbi okiratból nem állapítható meg, akkor az AK értéket a föld fekvése szerint község (város) kataszteri tiszta jövedelmi adatainak 1982-1985. évi lezárása során megállapított átlagos AK adatok alapulvételével kell kiszámolni.
(4) Ha az eredeti földet, vagy annak egy részét művelés alól kivett területként vagy halastóként tartották nyilván, a kár mértékét a föld fekvése szerinti község (város) legalacsonyabb minőségű szántó művelési ágra meghatározott AK értéke alapján kell megállapítani."
Az Ámtv. 14. § (2) bekezdése alapján a részarány-tulajdonosok tulajdonában lévő földeket úgy kell kijelölni, hogy:
"a) e földek kataszteri jövedelme (a továbbiakban: AK értéke) feleljen meg a részarány-földtulajdonosokat az ingatlannyilvántartás szerint megillető összesített AK értéknek;
b) e földeken, valamint a szövetkezet közös használatában álló földeken belül az azonos művelési ágú, illetve a művelés alól kivett területek mennyisége arányaiban feleljen meg egymásnak;
c) e földek egy hektárra vonatkozó összesített átlagos AK értéke, legfeljebb tízszázalékos eltéréssel, feleljen meg a részarány-földtulajdonosok tulajdonaként nyilvántartott földek egy hektárra számított átlagos AK értékének."
Az értékváltozás, különösen az aranykorona-értékben ki nem fejezett értéknövekedés figyelembevételére a Kptv., az Ámtv., valamint az Ftv. is megfogalmazott rendelkezéseket. [Például: Kptv. 25. § (1) bekezdés; Ámtv. 15. § (1) bekezdés g) pont; Ftv. 10. §.]
Következésképpen megállapítható, hogy a termőföldek esetében az aranykorona-érték alapul-vétele a földtulajdon - jelen határozat indokolásának II. pontjában összefoglalt - alkotmányos átalakítását célzó jogalkotás központi elemének tekinthető, amelyet nem az Ftv., hanem a Kptv. és az Ámtv. intézményesített, és ezek a jogszabályok sem tekintették minden esetben feltétlenül és kizárólagosan érvényesülő értéktényezőnek. Ezért az Alkotmánybíróság az önmagában az aranykorona-érték Ftv.-beli alapul vételét kifogásoló indítványokat elutasította.
Mivel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a vizsgált, Ftv.-beli szabályozási konstrukció nem minősíthető alkotmányellenesnek, a kifejtett indokokból következően ugyanebben a kérdésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség sem állapítható meg.
2.3. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azokat az - alkotmányellenes rendelkezés megsemmisítésére, illetve mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló - indítványokat, amelyek szerint az Ftv. 7/A. § (3) bekezdése által meghatározott, a ki nem adott részarány-földtulajdon után fizetett 4000 forint/aranykorona érték nem tekinthető teljes kártalanításnak, s ezért alkotmányellenes.
Az indítványozó álláspontja szerint az Ámtv. eredeti rendelkezései még elvileg lehetővé tették a teljes kártalanítást azáltal, hogy 2000 forint/aranykorona értékben állapították meg a kártalanítási átalányt. Az Ámtv. 22. §-a így rendelkezik:
"Ha a szövetkezet közös használatában lévő földek AK értéke kisajátítás, nem értékarányos földcsere, művelési ág változás vagy más ok miatt kevesebb mint a részarányföldtulajdonost az ingatlannyilvántartás szerint megillető AK érték, ez utóbbi AK értéket és a tulajdonként kimutatott területnagyságot a tényleges állapotnak megfelelően tulajdonosonként arányosan csökkenteni, és erről a földhivatalt értesíteni kell. A részarányföldtulajdonost - legfeljebb 2000 Ft/AK érték alapulvételével, a szövetkezet választása szerint készpénzben vagy szövetkezeti üzletrész formájában - kártalanítani kell."
Az indítványozó azt kifogásolta, hogy a jogszabályok végrehajtásának problémái miatt elhúzódott a párhuzamosan zajló földalapú kárpótlás és szövetkezeti tulajdon-átalakítás, és sem a kárpótlás céljára elkülönített földalapok, sem az úgynevezett részarány-földalapok nem bizonyultak elégségesnek a jogos igények kielégítésére. Az Ftv. 7/A. §-ába az 1999-ben elfogadott Fmtv6. által beiktatott (3) bekezdés eredetileg 3000 forint/aranykorona értékben állapította meg az érintett részarány-tulajdonosok kártalanításának mértékét, amelyet az Fmtv7. 2001-ben 4000 Ft/aranykorona értékre módosított.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ámtv. 22. §-ában, illetve az Ftv. 7/A. § (3) bekezdésében meghatározott, aranykorona-értékhez igazodó kártalanítási átalányok megállapítása a szövetkezeti átalakítás egyszeri és átmeneti jellegéhez igazodó jogalkotói megoldásnak tekinthető, amellyel összefüggésben - a jelen határozat II. pontjában összefoglalt alkotmánybírósági gyakorlat szerint - nem kérhető számon az Alkotmány 13. §-ában fogalt "teljes kártalanítás" követelménye.
A gazdasági átalakítást szolgáló szabályozás különlegességét mutatja, hogy a tulajdoni és azon belül a szövetkezeti átalakulást megelőzően nem lehetett olyan földforgalomról beszélni, amely a kártalanítás mértékéül szolgálhatna. A föld "forgalmi értéke" ugyanis éppen az átalakulás eredményeként jelentős részben a jogalkotó által választott megoldásoktól függően alakult ki. Vagyis az indítványozó által megkövetelt "forgalmi érték" - a földtulajdon alkotmányos átalakításának különlegességéből adódóan - a jogi szabályozás folyománya, s nem a szabályozás elfogadhatóságának mércéje. A föld kataszteri jövedelméhez igazodó aranykoronaérték mindenkire egyformán alkalmazható, egységes szempontnak tekinthető.
Az Ftv. 7/A. § (3) bekezdésében megállapított kártalanítási átalány - indítványozó által kifogásolt - "értékcsökkenése" az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát nem kérhető számon a jogalkotón. Az Ftv. idézett módosításaival a jogalkotó fokozatosan emelte a kártalanítás mértékét. A földkiadási eljárások esetleges elhúzódásáért, s az ebből származó növekvő kártalanítási igényekért nem lehet kizárólag az államot, illetve a földkiadásban közreműködő állami intézményeket felelőssé tenni.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ftv. 7/A. § (3) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 13. § (2) bekezdéséből következő teljes kártalanítás követelményével, továbbá a vizsgált szabályozással kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség sem állapítható meg.
2.4. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta az Ftv.-nek az aranykorona-értéket meghaladó költségek megtérítéséről rendelkező 10. §-át, amely egy indítványozói kifogás szerint nem egyértelmű, továbbá nem teszi lehetővé a tényleges érték megtérítését, s mindez sérti a tulajdonhoz való jogot.
Az Ftv. 10. §-a előírja, hogy a termőföld aranykorona-értékében ki nem fejezett értéknövekedését eredményező beruházási költségeket a földkiadó bizottságnak a tulajdonos kérelmére ellenőriznie kell. A tényleges értéknövekedést eredményező költségeket az FM hivatal szakhatóság bevonásával állapítja meg, s az értékkülönbözet megfizetésére történő kötelezésről külön határozatot kell hozni. Ezt a határozatot a bíróság mind a jogalap, mind az összegszerűség vonatkozásában megváltoztathatja.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ftv. 10. §-a lehetővé teszi a tényleges értéknövekedést eredményező költségek megtérítését, mivel nem a számviteli nyilvántartásban szereplő beruházások, hanem a valódi, meglévő értéknövekedés megállapítását és az ennek megfelelő értékkülönbözet megfizetését írja elő. Ezért a tulajdonhoz való jog sérelme az Ftv. 10. §-ával összefüggésben nem állapítható meg. Emellett a jogalkalmazási problémák kiküszöbölésére kellő garanciát jelent a szakhatóság bevonása, továbbá a teljes körű bírói felülvizsgálat lehetősége.
Ezért az Alkotmánybíróság az Ftv. 10. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.
3.1. Több indítványozó a tulajdonosoknak az Alkotmányban és a Ptk. 140. § (2) bekezdésében biztosított rendelkezési jogának sérelmét látta abban, hogy az Ftv.-nek a tulajdonosok közgyűléséről rendelkező szabályai alapján a tulajdonosok kisebbsége is megtarthatja a közgyűlést, és földkiadó bizottságot választhat, továbbá egy másik rendelkezés alapján - meghatározott feltételek esetén - földkiadási feladatokra kérheti fel a megyei földművelésügyi hivatalt. Emellett az indítványozók sérelmezték, hogy az Ftv. feljogosította a földművelésügyi hivatalokat arra, hogy - a tulajdonosok akarata ellenére is - a tulajdonosi rendelkezési jog körébe tartozó döntéseket hozzanak. Emiatt az indítványozók kezdeményezték az Ftv. 3. § (3) bekezdésének, 4/A. §-ának; 4/B. §-ának, 9/A. § (2) bekezdésének, valamint 11/A. §-ának megsemmisítését.
3.2. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében elismert tulajdonhoz való jog része a tulajdonos saját tulajdona feletti rendelkezési joga. Az Ftv. 4/B. § (5) és (6) bekezdése értelmében a megyei földművelésügyi hivatalok - meghatározott feltételek esetén - átvehették a részarány-tulajdonosok közgyűlése által választott földkiadó bizottságok feladatait. Erre azonban az Ftv. 4/A. § (3) bekezdés c) pontja, valamint a 4/B. § (1) bekezdés b) pontja szerint akkor kerülhetett sor, ha a tulajdonosok közgyűlése a földkiadó bizottság működésképtelensége miatt felkérte a földművelésügyi hivatalt a földkiadással összefüggő feladatok ellátására. Az Ftv. 9/A. § (3) bekezdése alapján a közgyűlés megállapíthatta a földkiadó bizottság megszűnését, s erről értesítenie kellett az illetékes földművelésügyi hivatalt.
Következésképpen a földművelésügyi hivataloknak az Ftv. 4/B. § (5) és (6) bekezdésén alapuló földkiadási tevékenysége a tulajdonosok közgyűlésének döntésén alapul, s ezért nem sérül az Alkotmány 13. § (1) bekezdéséből következő rendelkezési jog.
Az Ftv. ugyanazon kifogás tárgyává tett 11/A. §-a a földművelésügyi hivatalok határozatai elleni jogorvoslatról rendelkezik, ezért nincs értékelhető összefüggésben az Alkotmány 13. §-ával.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ftv. 4/B. § (5) és (6) bekezdésének, valamint 11/A. §-ának megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
3.3. Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta azokat a kifogásokat, amelyek szerint a támadott szabályok által meghatározott részarány-tulajdonosi közgyűléseken a tulajdonosok kisebbsége is rendelkezhetett az egész tulajdonnal. Az Ftv. 3. § (3) bekezdése szerinti közgyűlés határozatképességéhez a tulajdonostársak egyharmadának jelenléte elegendő volt, a 4/A. § (2) bekezdése, valamint a 9/A. § (2) bekezdése szerinti közgyűlés a megjelentek számára tekintet nélkül határozatképes volt, s határozatait szótöbbséggel hozta.
Az Ftv. 4/B. § (1)-(4) bekezdése, valamint 9/A. §-a értelmében az Ftv. támadott szabályai az 1996. december 31. előtt megtartott, a földkiadó bizottságok megválasztása, működésének ellenőrzése, működésképtelenségének, illetve megszűnésének megállapítása, illetve működésének meghosszabbítása vagy új földkiadó bizottság választása céljából összehívott részarány-tulajdonosi közgyűlésekre vonatkoztak. Mindebből az következik, hogy a vizsgált szabályok 1996. december 31-én - erre irányuló kifejezett rendelkezés hiányában is -, a határidő lejártával hatályukat vesztették. [Összefoglalóan: 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABK 2003. november, 763, 775.]
Az Abü. 31. §-a alapján az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti - egyebek mellett -, ha:
"a) az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált".
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az utólagos és elvont normakontrollra irányuló indítvány esetében nem kerül sor a már hatályon kívüli norma érdemi alkotmányossági vizsgálatára, ha annak egyedüli eljárásjogi következménye - az alkotmányellenesség megállapítása esetén - a norma hatályvesztésének kimondása lehetne. (1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 561, 564.; 1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905.)
Mindezek miatt az Alkotmánybíróság az Abü. 31. § a) pontja alapján megszüntette az eljárást azokkal az indítványokkal összefüggésben, amelyek a tulajdonhoz való jogra, illetve a Ptk.-beli tulajdonosi rendelkezési jogra hivatkozva kezdeményezték az Ftv. 3. § (3) bekezdésének, 4/A. § egészének, illetve (2) bekezdésének, 4/B. § (1)-(4) bekezdésének, valamint 9/A. § (2) bekezdésének megsemmisítését.
4.1. Az egyik indítványozó az Ftv. 12/C. § (2)-(4) bekezdését, valamint az (5) bekezdés utolsó mondatát támadta az Alkotmány 12. § (1) bekezdésére és 13. §-ára hivatkozva. Az indítványozó álláspontja szerint alkotmányellenes, hogy a védett természeti területek esetében a nemzeti park igazgatósága gyakorolja a rendelkezési jogot, valamint az is, hogy a kártalanítást nem a tulajdonos szövetkezetek, hanem a vagyonnevesítésre jogosult tagok részére kell megfizetni.
4.2. Az Alkotmánybíróság a 33/1994. (VI. 17.) AB határozattal (ABH 1994, 175.) kiegészített 28/1994. (V. 20.) AB határozatával (ABH 1994, 134.) megállapította, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét -ha más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez az elkerülhetetlenül nem szükséges - nem csökkentheti. Egyúttal felhívta az Országgyűlést, hogy tegyen eleget jogalkotói feladatának mindazon természetvédelmi oltalom alatt álló és védelemre tervezett területek tekintetében, amelyekre nézve a természet védelmének eredeti szintje nem áll vissza. Ennek a rendelkezésnek tett eleget a jogalkotó, amikor megalkotta a védett természeti területek védettségi szintjének helyreállításáról szóló 1995. évi XCIII. törvényt (a továbbiakban: Vszt.). Az Ftv. 12/C. § (1)-(4) bekezdését az Fmtv6. 9. §-a, az (5) bekezdést pedig az egyes törvények környezetvédelmi célú jogharmonizációs módosításáról szóló 2001. évi LV. törvény 21. §-a iktatta az Fmtv.-be. Az Ftv. 12/C. §-ában foglalt rendelkezésekkel a jogalkotó a Vszt. és az Ftv. közötti összhangot kívánta megteremteni.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak jelen esetben abban kellett állást foglalnia, hogy a nemzeti park igazgatóságát megillető jogosultságok nem minősülnek-e az Alkotmány 13. § (2) bekezdése által tiltott tulajdonelvonásnak vagy a 13. § (1) bekezdésével ellentétes tulajdonkorlátozásnak. Az Ftv. 12/C. §-ának (2) bekezdése szerint az igazgatóság kizárólag olyan földrészletek felett gyakorolhat tulajdonosi jogosítványokat, amelyek a Vszt. alapján nem vonhatók be a földkiadásba, vagyis nem adhatók magántulajdonba. Az igazgatóság e jogosultsága ideiglenes, mivel a földrészlet állami tulajdonba kerüléséig, azaz a kisajátítási eljárás befejezéséig tart. Az Ftv. 12/C. § (3) bekezdése alapján az igazgatóság köteles arányosan felosztani a földrészletek hasznosítása során befolyt ellenértéket a kártalanításra jogosultak között, továbbá köteles a tulajdonkorlátozással arányban álló kártalanítást fizetni az ideiglenes tulajdonkorlátozásért.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ftv. 12/C. § (2)-(4) bekezdése által az illetékes nemzeti park igazgatóságának a kisajátítást megelőző időre biztosított jogosultságok nem tekinthetők az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerinti tulajdonelvonásnak, mert formálisan nem vonják el a tulajdont, és nem eredményezik a tulajdonjog teljes kiüresedését (nudum ius) sem. [45/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 311, 313, 317.] A tulajdonosoknak jelen esetben nem csupán a nudum ius marad, hiszen az igazgatóság a hasznokat visszajuttatja a jogosultaknak.
A vizsgált szabályok által előidézett, teljes tulajdonelvonásnak nem minősülő tulajdonkorlátozás alkotmányosságát az Alkotmánybíróságnak a közérdekűség és az arányosság alapján kellett elbírálnia. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381-382.] Jelen esetben - tekintettel a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban (ABH 1994, 134.) megállapított környezetvédelmi szempontokra - a "közérdek nyilvánvaló hiánya" fel sem merülhet, a tulajdonkorlátozás arányosságát pedig az Ftv. 12/C. § (3) bekezdése által garantált, a "korlátozással arányban álló kártalanítás" biztosítja.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ftv. 12/C. § (2)-(4) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdésével.
4.3. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta az Ftv. 12/C. § (5) bekezdésének utolsó mondatát, amely alapján a kisajátítási kártalanítás összegét a szövetkezet köteles a vagyonnevesítéssel érintett tagok között a vagyonnevesítés szabályai szerint felosztani. Az indítványozó szerint a kártalanítás a szövetkezeteket illeti.
A Vszt. és az Ftv. 12/C. § (5) bekezdése szerint a vizsgált esetben a szövetkezetekkel szemben kell lefolytatnia a kisajátítási eljárást, ugyanakkor kizárólag olyan földrészletekről van szó, amelyek az Ámtv. 25. §-a alapján a vagyonnevesítés szabályai szerint a szövetkezeti tagokat illetnék. Mindezek alapján egyértelmű, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése által megkövetelt kártalanítás jogosultjai a vagyonnevesítéssel érintett szövetkezeti tagok.
Ezért az Ftv. 12/C. § (5) bekezdés utolsó mondatának megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
5.1. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azt az indítványt, amely szerint az Ftv. 12/A. § (1) bekezdése ellentétes az Alkotmánynak az önkormányzatok tulajdonának tiszteletben tartását előíró 12. § (2) bekezdésével, mert a támadott rendelkezés révén az állam egyoldalú aktussal juttatta a helyi önkormányzatokat külterületi utak, csatornák, árkok tulajdonához, függetlenül attól, hogy az önkormányzatok a tulajdonszerzést akarták-e.
Az Ftv.-nek - az Fmtv6. 7. §-ával beiktatott - 12/A. § (1) bekezdése így rendelkezik:
"A részarány-tulajdonú földek kiadásának lezárását követően a szövetkezet használatában levő, önálló helyrajzi számon nyilvántartott árok, csatorna, töltés és azok műtárgyai - ha azok nincsenek a szövetkezet vagy más üzemeltető tulajdonában - az illetékes települési önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat tulajdonába vagy - a fővárosi önkormányzat nyilatkozata alapján - a kerületi önkormányzat tulajdonába kerülnek a (2) bekezdésben meghatározott ingatlanok kivételével. A fővárosi önkormányzat nyilatkozatát a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény és az ehhez kapcsolódó jogszabályok alapján adja meg."
Az Ftv. idézett rendelkezése szorosan kapcsolódik az Ámtv. - már idézett -16. §-ához, amely szerint a mezőgazdasági szövetkezet közös használatában levő utak - a közutak kivételével - a helyi önkormányzat tulajdonába tartoznak.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ftv. 12/A. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotói rendelkezés a tulajdoni rend átalakításának lezárására irányul. Az Ámtv. 16. §-ában megnyilvánuló koncepcióhoz illeszkedően az önkormányzatok tulajdonába adja azokat az árkokat, csatornákat, töltéseket és azok műtárgyait, amelyek a földkiadás lezárását követően a szövetkezet használatában maradtak, ugyanakkor nincsenek a szövetkezet vagy más üzemeltető tulajdonában.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az önkormányzati alapjogok és az önkormányzati tulajdon egyes kérdéseivel. Az Alkotmánybíróság a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatban fejtette ki először, hogy a tulajdoni rendszert átalakító törvények az önkormányzatok tulajdonszerzését nem polgári jogi jogutódlással biztosítják, hanem az átalakulást az új tulajdoni rendszert kialakító törvényhozás valósítja meg, mindenkori gazdasági és politikai céljait követve. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint, amíg egy érintett vagyontárgyra nézve az átalakulás nem következett be, nincs joga az új tulajdoni forma jövendő alanyának arra, hogy a tulajdonszerzés feltételeit meghatározza, illetőleg befolyásolja. [ABH 1991, 58-59., összefoglalóan: 36/1998. (IX. 16.) AB határozat, ABH 1998, 263, 266.]
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ftv. 12/A. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.
5.2. Az indítványozó másodlagos kérelme mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányult. Álláspontja szerint az Ftv. 12/A. § (1) bekezdése révén az önkormányzat tulajdonába került dolgok helyreállításához és karbantartásához - mint a tulajdonnal együtt járó új feladatokhoz - az állam nem biztosította a szükséges forrásokat, s ezzel megsértette az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontját, valamint az Ötv. 1. § (5) bekezdését, amelyek alapján a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörökhöz az Országgyűlésnek biztosítania kell a szükséges anyagi feltételeket.
Az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatban fejtette ki az önkormányzati feladatokhoz kapcsolódó állami támogatások alkotmányossági megítélésénél irányadó szempontokat. "Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő - s ezzel korlátozza feladatellátási autonómiáját -, a törvényhozó gondoskodjék a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközökről. Az Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről - megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával - köteles gondoskodni. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások - törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott - komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezésből nem vezethető le a törvényhozónak az a kötelezettsége, hogy minden, törvényi szabályozásból eredő önkormányzati többletkiadást, a többletkiadás fedezeteként, célhoz rendelt állami költségvetési hozzájárulással köteles kompenzálni." (ABH 1997, 27, 31.)
Az Alkotmánybíróság a 47/2001. (XI. 22.) AB határozatban foglalta össze ismét az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjából következő alkotmányossági szempontokat. "Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének szabályozása alkotmányossági problémát akkor vet fel, ha az az Alkotmány valamely tételes rendelkezésébe ütközik, illetőleg ha az önkormányzatok autonómiájának sérelmét eredményezi azáltal, hogy valamely önkormányzati alapjog gyakorlásának lehetőségét közvetlenül vagy közvetett módon elvonja az önkormányzatoktól. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés alapján alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz eleget, hogy annak következtében valamely önkormányzati alapjog gyakorlása, az önkormányzati feladatok ellátása, illetőleg a helyi önkormányzatok működőképessége ellehetetlenül." (ABH 2001, 308, 320.)
Jelen esetben az indítványozó nem hivatkozott arra, hogy a kifogásolt tulajdonjuttatás valamely önkormányzati alapjog sérelmét okozta, s az Alkotmánybíróság nem észlelt arra utaló körülményt, hogy a kifogásolt tulajdonjuttatáshoz közvetlenül kapcsolódó állami támogatás elmaradása az önkormányzatok működőképességének ellehetetlenülését idézte elő. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor figyelembe vette, hogy az árkok, csatornák és töltések tulajdonának átruházására a szövetkezeti, valamint az önkormányzati tulajdoni átalakítás koncepciójának keretei között került sor.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak nem kellett állást foglalnia arról, hogy az Ftv. 12/A. § (1) bekezdése általi tulajdonjuttatás értékelhető-e az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja szerinti, anyagi terheket eredményező feladat-meghatározásként. Vagyis nem kellett megvizsgálni az önkormányzati tulajdonba került árkok, csatornák, töltések és azok műtárgyai forgalomképességét, a fenntartásukkal járó terheket, és az esetleges hasznosíthatóságukat. Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata alapján ugyanis csak akkor követelhető meg a jogalkotótól, hogy a tulajdonjuttatáshoz közvetlenül kapcsolódó állami támogatást biztosítson, ha a tulajdonjuttatás olyan elkerülhetetlen önkormányzati kiadásokat eredményez, amelyek ellehetetlenítik az önkormányzatok működőképességét.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
6. Az egyik indítványozó - 1993. május 30-án kelt indítványában - az Alkotmány 12. § (1) bekezdésére és 13. §-ára hivatkozva sérelmezte azt, hogy az Ftv. 9. §-a alapján azoknak is meg kell szüntetniük a tulajdonközösséget, akik a szövetkezés előnyei miatt továbbra is tulajdonközösségben kívánnak maradni.
Az Ftv. 9. §-a eredetileg így rendelkezett:
"(1) Ha a tulajdonos az 5. § (1) bekezdés szerinti határidőben nem kérte részarány-földtulajdonának kiadását, a földkiadó bizottság nyilvános sorsolással állapítja meg a részarány-földtulajdon fedezetéül szolgáló földrészletet. A földkiadó bizottság a sorsolásról jegyzőkönyvet készít.
(2) A részarány-földtulajdon meghatározásával a részarány-földtulajdonosokat megillető AK érték arányában a földrészleten a Polgári Törvénykönyv szerinti közös tulajdon keletkezik.
(3) A földkiadó bizottság a földrészlet közös tulajdonba adásáról ingatlan-nyilvántartási bejegyzésre alkalmas határozatot hoz."
A jogalkotó tehát az Ftv. 9. §-ában arról rendelkezett, hogy a földkiadást nem kérő részarány-tulajdonosok tulajdonközösséget alkotnak a fennmaradó földrészleteken. Mivel az így létrejött osztatlan közös tulajdon számos jogi és gazdasági problémát vetett fel, a jogalkotó az Fmtv6. és az Fmtv7. által az Ftv.-be iktatott 12/E-12/K. §-ok rendelkezéseivel kívánta megkönnyíteni a közös tulajdon megszüntetését. Az Fmtv7. 7. § (2) bekezdés d) pontja emellett hatályon kívül helyezte az Ftv. 9. §-ának (2) és (3) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a földkiadást követően létrejött tulajdonközösségek megszüntetéséről nem az Ftv. 9. §-a rendelkezik. A földkiadást és általában a szövetkezetek átalakítását megelőzően létezett szövetkezeti közösségek megszüntetése pedig - ahogyan azt az Alkotmánybíróság jelen határozat indokolásának II. pontjában kifejtette - a tulajdoni "kényszer-átalakítás" része volt, amelynek alkotmányossága már nem vonható kétségbe.
Ezért az Alkotmánybíróság az Ftv. 9. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
IV.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azokat az indítványokat, amelyeket az Alkotmány 70/A. §-val összefüggésben terjesztettek elő az indítványozók.
1. Több indítványozó szerint az Ftv. indokolatlanul hátrányos megkülönböztetéssel sújtja azokat a tulajdonosokat, akik a szövetkezetben hagyják földjüket, azokkal a tulajdonosokkal szemben, akik földjük kiadását kérik. Az indítványozók ezért kezdeményezték az Ftv. 5. §-a, 6. §-a, 7. §-a, 7/A. § (3) bekezdése, valamint 9. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján arra a kérdésre kellett válaszolnia, hogy a támadott jogszabályi rendelkezések az Alkotmány 70/A. §-a által tiltott módon különbséget tesznek-e az érintettek között. Vagyis először azt kellett megvizsgálni, hogy a támadott rendelkezések esetében hátrányos megkülönböztetésről van-e szó.
Az Ftv. 5. § (1) bekezdése így rendelkezik: "A földkiadási eljárás a részarány-földtulajdonos kérelmére indul. A földkiadási kérelmet a részarány-földtulajdonos e törvény hatálybalépését követő 60 napon belül nyújthatja be a földjét használó szövetkezet gazdálkodási területén működő földkiadó bizottságnál."
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ftv. 5. § (1) bekezdése alapján minden érintettnek megkülönböztetés nélkül lehetősége volt arra, hogy a földkiadás feltételeire, lehetséges kimenetelére, és a választás jogkövetkezményeire vonatkozó szabályok ismeretében döntsön az Ftv.-ben szabályozott földkiadási eljárás megindításáról. Tehát minden részarány-tulajdonos szabad elhatározása alapján saját magát sorolta be a földkiadást kérők vagy a földet szövetkezeti földhasználatban tartók csoportjába. Ennek megfelelően az Ftv. támadott 5. §-a, 6. §-a, 7. §-a, 7/A. § (3) bekezdése, valamint 9. §-a nem tulajdonosi jogállások között tesz különbséget, hanem azon tény alapján tartalmaz szabályokat, hogy két csoport jön létre: az egyikben a szövetkezeti tag részarány-tulajdonosok tulajdonközösséget alkotnak, a másik csoportot pedig önálló földtulajdonosok képezik. A két csoportra vonatkozó eltérő szabályok ennek megfelelően a szabályozási tárgykör különbözőségéből adódnak, s nem a jogalkotó általi hátrányos megkülönböztetésből.
Az Alkotmánybíróság azt is figyelembe vette, hogy a jogalkotó 2001-ben az Fmtv7. 1. §-ával az Ftv.-be iktatott 5/B. §-sal ismét lehetővé tette az érintettek számára a választást mindazon ügyekben, amelyeket jogerős földkiadási határozattal még nem bíráltak el jogerősen. Az Ftv. 5/B. § (1) és (2) bekezdése kimondja:
"(1) Minden olyan részarány-tulajdonos, aki még kiadatlan AK értékkel rendelkezik, a törvény hatálybalépését, illetve a földalapot kijelölő határozat jogerőre emelkedését követő 60 napon belül kérelmet nyújthat be az illetékes földművelésügyi hivatalhoz (a továbbiakban: FM hivatal) részarány-tulajdona önálló ingatlanként vagy osztatlan közös tulajdonban történő kiadására vonatkozóan, amennyiben e törvény alapján erre korábban jogosult fett volna.
(2) Az a részarány-tulajdonos, aki a jogszabályban előírt határidőn belül már benyújtott kérelmet, de még kiadatlan AK érték képezi a tulajdonát, úgy a korábbi kérelmét az (1) bekezdés szerint módosíthatja. Ennek hiányában a korábban benyújtott kérelmet kell elbírálni."
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság elutasította azokat az indítványokat, amelyek az Ftv. 5. §-ának, 6. §-ának, 7. §-ának, 7/A. § (3) bekezdésének, valamint 9. §-ának az Alkotmány 70/A. §-ával való ellentétét kifogásolták.
2. Az Ftv. 13. § (1) bekezdése így rendelkezik: "E törvény a kihirdetését követő 8. napon lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell." Az egyik indítványozó ezt a rendelkezést azért kifogásolta, mert az - álláspontja szerint - hátrányos megkülönböztetéssel sújtja azokat, akik már birtokba vették földjüket, de a földtulajdon ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére még nem került sor, s ezért az új szabályok szerint az esetleges új igénylők miatt sorsolással kell eldönteni a földek elosztását.
Az Alkotmánybíróság a 13/1995. (III. 1.) AB határozatban már vizsgálta a 13. § (1) bekezdését, és megállapította, hogy az nem tartalmaz visszaható hatályú rendelkezést. (ABH 1995, 77, 80-81.) A határozatban foglalt megállapítások a jelen ügyben is irányadóak, mivel az indítványozó a visszaható hatályú jogi szabályozás általi hátrányos megkülönböztetést sérelmezte. Vagyis álláspontja szerint a kifogásolt "hátrány" az állampolgárok egyes csoportjait sújtó visszaható hatályú jogalkotásban nyilvánul meg. Ugyanakkor a 13/1995. (III. 1.) AB határozat megállapítása szerint az Ftv. 13. § (1) bekezdéséből nem következik, hogy az Ftv.-t a már létrejött jogviszonyok tekintetében is alkalmazni kell, illetve, hogy az Ftv. miatt a már létrejött jogviszonyok érvénytelenné váltak volna. Következésképpen jelen esetben nincs szó az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése által tilalmazott "hátrányos" megkülönböztetésről.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ftv. 13. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.
3. Az egyik indítványozó az Ftv. 3. § (2) bekezdését, 4/B. § (2) bekezdését, valamint 9/A. § (2) bekezdését támadta a lakóhely szerinti diszkrimináció tilalmára hivatkozva, mivel megítélése szerint a nem helyben lakókat minden esetben levélben kellene értesíteni.
A jelen határozat indokolásának III/3.3. pontjában - a tulajdonhoz való joggal összefüggésben előterjesztett indítvány kapcsán - kifejtettek szerint az Ftv. 4/B. § (1)-(4) bekezdése, valamint 9/A. §-a értelmében az Ftv. támadott szabályai 1996. december 31-én - erre irányuló kifejezett rendelkezés hiányában is -, a határidő lejártával hatályukat vesztették. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az időbeli hatály szempontjából ezekkel azonos megítélés alá esik az Ftv. 3. § (2) bekezdése. Ezért az Alkotmánybíróság az Ftv. 3. § (2) bekezdését, 4/B. § (2) bekezdését, valamint 9/A. § (2) bekezdését az Alkotmány 70/A. § alapján támadó indítvány nyomán indult eljárást - az Abü. 31. § a) pontja alapján - megszüntette.
V.
Az Alkotmánybíróság elbírálta az indítványoknak azokat a részeit, amelyek az Ftv. egyes rendelkezéseit az Alkotmány 70/C. §-a alapján kifogásolták, illetve mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet vetettek fel egyéb szempontból.
1. Az egyik indítványozó azt tartotta alkotmányellenességet okozó jogalkotói mulasztásnak, hogy az Ftv. nem írta elő közjegyző jelenlétét a sorsolásnál, holott az ilyen jellegű cselekmények lebonyolítását, ellenőrzését közjegyzők szokták végezni.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ftv. nem zárja ki, hogy a földkiadással összefüggő cselekményeken az arra feljogosított személyek döntése alapján - a közjegyzőkről szóló 1991. XLI. törvény rendelkezéseinek megfelelően -közjegyző is részt vegyen, és jogi szolgáltatást nyújtson. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott 13. § (1) bekezdéséből azonban nem származtatható olyan követelmény, hogy a jogalkotó kötelezővé tegye a közjegyző közreműködését az Ftv.-ben intézményesített sorsolásokon. Ezért az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
2. Az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte, mert az Ftv. nem rendeli el szakértő közreműködését a földkiadás előkészítésében és végrehajtásában.
Az Fmtv4. 10 §-a az alábbi rendelkezéssel egészítette ki az Ftv.-t:
"11/B. § (1) A földkiadó bizottságnak a 11. § (1) bekezdésben meghatározott érdemi határozatát előkészítő eljárásában kirendelt szakértő működik közre.
(2) A szakértőt a földkiadó bizottság megkeresése szerint az FM hivatal rendeli ki a saját, illetőleg a földhivatal vagy a megyei kárrendezési hivatal megfelelő szakértelemmel rendelkező dolgozói közül. A szakértői névjegyzék összeállítását és a szakértő kirendelésére vonatkozó eljárás részletes szabályait a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter rendelettel állapítja meg.
(3) A szakértő feladata, hogy szakmai és technikai segítséget nyújtson a földkiadó bizottságnak az ingatlan-nyilvántartási bejegyzésre alkalmas érdemi határozatok meghozatalában és a keletkezett adatok feldolgozásában. Az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatal és a megyei kárrendezési hivatalok a keletkezett adatok feldolgozásában és országos összesítésében szakmai és technikai segítséget nyújtanak.
(4) Feladata ellátása érdekében a szakértővel közölni kell minden szükséges, továbbá általa igényelt tényt és adatot.
(5) Ha a szakértő a rendelkezésére bocsátott adatok alapján megállapítja, hogy a földkiadó bizottság nem e törvény rendelkezései szerint jár el, e tényről a 4/A. § (1) bekezdése szerinti intézkedés céljából 15 napon belül értesíti a területileg illetékes FM hivatalt."
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a törvénymódosítás következtében a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány okafogyottá vált. Ezért az Alkotmánybíróság az eljárást az Abü. 31. § e) pontja alapján megszüntette.
3. Az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek tartotta, hogy a jogalkotó az Ftv.-ben nem állapította meg a kisorsolható földek méretének alsó határát, így kisméretű területek is nevesítésre kerülhettek.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítvány olyan célszerűségi, gazdaságossági kifogást tartalmaz, amely nem hozható összefüggésbe az Alkotmánynyal. Az ilyen jellegű problémák orvoslása a jogalkotó mérlegelésén múlik. A jogalkotó az Fmtv7. 3. §-ával az Ftv.-be iktatta - egyebek mellett - a 9/C. § (6) bekezdését, amely kimondja: "A kialakítandó új, önálló földrészletek 3000 m2-nél kisebb területűek nem lehetnek. Az 1994. július 27-ig hatályban volt jogszabályok alapján zártkertnek minősült területen a kialakítandó önálló földrészlet legkisebb területe 1500 m2 lehet." Ez a rendelkezés az Fmtv7. 7. § (1) bekezdése alapján 2002. január 1. napján lépett hatályba, s a jogerős földkiadási határozattal még el nem bírált ügyekre is alkalmazni kell.
Az 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdésének megfelelően az Alkotmánybíróság - alkotmányossági kapcsolat hiányában - nem vizsgálhatja, hogy a jogszabály-módosítást követően fennáll-e jogalkotói mulasztás, illetve hogy a módosítás a hatálybalépését megelőző időkre nézve előidézte-e az indítványozó által szükségesnek tartott változtatást. Ezért az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
4. Az egyik indítványozó az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdésére hivatkozva is támadta az Ftv. 7. §-át, 9. §-át, 12. § (1) és (4) bekezdését, valamint 13. § (5) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdésében elismert érdekvédelmi szervezetalakítási jog az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított általános egyesülési jognak az érdek-képviseleti célú szerveződésekre vonatkoztatott kifejeződése. [58/1997. (XI. 5.) AB határozat, ABH 1997, 348, 349, 350.; 1283/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 619, 621.] Következésképpen a támadott rendelkezések és az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése között nincs értékelhető alkotmányjogi összefüggés. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
VI.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a Kptvm. 2. §-ának megsemmisítését kezdeményező indítványt.
A támadott rendelkezés a Tao.-t a 14/B. §-sal egészítette ki a következőképpen:
"(1) A szövetkezetet a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 24. § szerinti utalvány ellenében az árverésen eladott szövetkezeti földterület után aranykoronánként az árverésen kialakult aranykoronánként tényleges árnak megfelelő összegű, de legalább aranykoronánkénti ezer forint adókedvezmény illeti meg az utalványnak, illetve az utalványért kapott kárpótlási jegynek a szövetkezet székhelye szerint illetékes megyei (fővárosi) kárrendezési hivatal számára történő térítés nélküli átadása és az erről szóló igazolás alapján.
(2) Az adókedvezmény az 1994. adóévi fizetendő adóból, illetve - ha az a kedvezményre nem nyújt fedezetet - a következő öt év társasági adójából tartható vissza.
(3) Ha nem állapítható meg az utalvány ellenében eladott szövetkezeti földek aranykorona-értéke, akkor a Ktv. szerinti földárveréseken eladott szövetkezeti földek aranykorona-értékéből arányosítással kell megállapítani a kedvezmény alapjául szolgáló értéket.
(4) Az (1) bekezdés alapján térítés nélkül átadott eszközök ráfordításként elszámolt nyilvántartási értékével a szövetkezet köteles az adózás előtti eredményt megnövelni."
A társasági adóról szóló 1991. évi LXXXVI. törvény módosításáról szóló 1994. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Taom.) 13. § (5) bekezdése kimondta:
"E törvény hatálybalépésével hatályát veszti
(...)
b) a törvény 14/B. §-a azzal, hogy rendelkezéseit alkalmazni lehet, ha a szövetkezet az utalványt a kárrendezési hivatalnak az e törvény hatálybalépésének napja előtt térítés nélkül átadta.
(...)"
A Taom. 13. § (1) bekezdése így rendelkezett:
"Ez a törvény 1995. január 1-jén lép hatályba. Rendelkezéseit első ízben az 1995. évi adóalap megállapítására és az 1995. évi adókötelezettségre kell alkalmazni."
A Tao.-t a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény 30. § (4) bekezdésének a) pontja hatályon kívül helyezte. E törvény 30. § (1) bekezdése alapján a hatályon kívül helyezésre 1997. január 1-jével került sor.
Ezért az Alkotmánybíróság a Tao. 14/B. §-a alkotmányellenességének megállapítására, és megsemmisítésére irányuló eljárását - az Abü. 31. § a) pontjára és az Alkotmánybíróság jelen határozatának indokolásában már ismertetett gyakorlatára tekintettel - megszüntette.
VII.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azt az indítványt, amely az Alkotmány 35. § (2) bekezdésére hivatkozva az Ftv. és az Fr. 1-3. §-a közötti ellentmondást kifogásolta. Az indítványozó álláspontja szerint az Ftv. megszorítások nélkül biztosítja az önkormányzatok számára a földkiadó bizottságok működési költségeinek megtérítését, ugyanakkor az Fr. 1-3. §-a "az elszámolható költségek tekintetében több korlátozást is tartalmaz."
1. Az Ftv. 4. § (2) bekezdésének utolsó mondata így rendelkezik: "A bizottság ügyrendjét egyebekben maga állapítja meg, működési feltételeit az érintett önkormányzatok biztosítják az állami költségvetés terhére."
Az Fmtv3.-nak - az Ftv. részévé nem vált - 3. § (5) bekezdése kimondja: "Ha a részarány-földtulajdonnak megfelelő föld kiadásával, illetőleg helyének meghatározásával kapcsolatos feladatokat az FM hivatal látja el, akkor a földkiadás végrehajtásával kapcsolatos külön jogszabályban a földkiadó bizottság részére meghatározott működési költségeket az FM hivatal költségvetésében kell biztosítani. Az FM hivatalnál keletkező többletfeladat ellátásával kapcsolatos egyéb költségeket (pl. bér, társadalombiztosítási járulék stb.) a költségvetés általános tartaléka terhére kell biztosítani."
Az Fr. indítvánnyal támadott rendelkezései a következők:
"1. § (1) A földrendező, valamint a földkiadó bizottságok (a továbbiakban együtt: bizottság) úgy alakítsák munkarendjüket, hogy működési költségeik ne haladják meg
- a földrendező bizottságok esetében az illetékességükbe adott földterület minden hektárja után számított 35 forintot;
- a földkiadó bizottságok esetében az érintett valamennyi részarány-tulajdonos után számított 250 forintot.
(2) A helyi önkormányzatok (a továbbiakban: önkormányzat) a működési feltételek biztosításánál legyenek figyelemmel az (1) bekezdésben meghatározott átalányösszegekre és e rendelet egyéb rendelkezéseire.
(3) Az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatal (a továbbiakban: OKKH) a központi költségvetés vonatkozó előirányzata terhére, a felmerülésük ütemében térítse meg az önkormányzatok által a bizottságok működéséhez megelőlegezett bizonylattal igazolt és a 4. §-ban előírt módon hitelesített költségeket, az 1. § (1) bekezdésében és a 3. §-ban meghatározott értékhatárig.
2. § (1) Az egyes kiadási tételek szükségességéről a bizottság elnöke dönt, a (2) és (3) bekezdésben foglaltak figyelembevételével.
(2) Nem számolható el a bizottság működési kiadásaként:
a) a teljes munkaidőben foglalkoztatott (főállású) személyek munkabére és annak járulékai, kivéve ha foglalkoztatásuk közhasznú munkavégzés keretében történik;
b) az ötezer forint egyedi értéket meghaladó berendezések, irodatechnikai, illetve számítástechnikai eszközök vételára;
c) a reprezentációs költség;
d) a földkimérés költségei.
(3) Szakértői díj a bizottság működési kiadásaként akkor számolható el, ha az illetékes földhivatal, illetve földművelésügyi hivatal (a továbbiakban: FM hivatal) nyilatkozatával igazolja, hogy a szükséges adatot vagy információt, illetve ez irányú szakértői munkát nem állt módjában a bizottság rendelkezésére bocsátani.
3. § Megtéríthető az 1. § (1) bekezdése szerinti átalányösszegeket legfeljebb 20%-kal meghaladó indokolt kiadás, ha
- a földrendező bizottság illetékességébe vont földterület nagysága nem haladja meg az ezer hektárt;
- a földkiadó bizottság illetékessége által érintett részarány-tulajdonosok száma nem haladja meg az ötszáz főt."
2. Az Alkotmánybíróság a 49/1997. (X. 6.) AB határozatban az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, valamint 35. § (2) bekezdése alapján már foglalkozott az Fr. 1. §-ával, és megállapította, hogy annak "a törvény által kiszabott feladatuk elvégzésének teljes időtartamára számított" mondatrésze alkotmányellenes, ezért azt hatálybalépésének napjára, 1994. május 27-re visszamenő hatállyal megsemmisítette (ABH 1997, 506.)
A határozat indokolása - egyebek mellett - a következőket tartalmazza: "Jelen ügyben a rendeleti jogalkotó a korábbi feltételeket azáltal szűkítette, hogy míg a törvény a működési feltételek költségkihatása, a költségek mértéke tekintetében semmiféle korlátozást nem szabott, addig az R. a működési költségek tekintetében felső határt jelölt meg. Önmagában azonban az nem alkotmánysértő, hogy az állam valamely állami feladat végrehajtásának pénzellátását maximálja, és az sem, hogy ezt ún. "vetítési módszerrel" oldja meg. Jelen ügyben hektárra, illetve érintett valamennyi részarány-tulajdonosra vetítetten állapította meg a működési kiadás felső határát." (ABH 1997, 506, 507.) Ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének sérelmét nem állapította meg.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján a következőket mondta ki:
"Az R. azáltal, hogy - a T.-vel szemben - a költségtérítésnek felső határt szab, különbséget tesz elszámolható és el nem számolható költségek között, miközben a T. ilyen megkülönböztetést nem alkalmaz, és nem is jelzi előre, hogy bármilyen megkülönböztetést a végrehajtási rendelet tartalmazni fog, a szabályok hatásának előre láthatóságát zavarja meg. Az önkormányzatok a T. 4. § (2) bekezdése alapján alapos okkal számíthattak arra, hogy ha jogszerűen járnak el, azaz biztosítják a bizottság működési feltételeit, úgy a kiadásokat az állami költségvetés megtéríti. Tehették ezt annál inkább, mert a T. nemcsak nem utalt a későbbi végrehajtási jogszabály általi továbbszabályozás várható voltára, hanem a végrehajtási rendeletet a Kormány közel 14 hónappal a T. hatálybalépése után alkotta meg.
(...) Az R. azáltal, hogy a T. és az R. közé eső időre nézve a működési kiadások elszámolhatósága tekintetében bizonyos kiadásokat [R. 2. § (1) bekezdés] nem elszámolhatónak minősített, ezáltal az ezzel ellenkező magatartást utólag jogellenessé nyilvánította, negatíve kötelezettséget állapított meg. Az R. 1. § (1) bekezdésének visszaható hatályt megállapító rendelkezése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezért alkotmányellenes.
(...) Tekintettel arra, hogy a működési költségek mértékének, felső határának állam általi meghatározása nem alkotmányellenes, de ezekre nézve nem lehet alkotmányosan visszamenőleges hatállyal rendelkezni, az Alkotmánybíróság az R. 1. § (1) bekezdésének a visszamenőleges hatályt tartalmazó szövegrészét megsemmisítette." (ABH 1997, 506, 508.)
3. Az Abü. 31. § c) pontja alapján az Alkotmánybíróság megszünteti az eljárást:
"ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) - ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani ('ítélt dolog')"
Az Fr. 1. §-ának az Alkotmány 35. § (2) bekezdése alapján történő alkotmányossági vizsgálata - tekintettel a 49/1997. (X. 6.) AB határozatra - "ítélt dolognak" minősül, ezért e tekintetben az eljárást az Alkotmánybíróságnak meg kellett szüntetnie.
4. A 49/1997. (X. 6.) AB határozat (ABH 1997, 506.) rendelkező része nem foglalt állást az Fr. 2. §-ának és 3. §-ának alkotmányosságáról, ezért arról az Alkotmánybíróságnak határoznia kellett. Az idézett alkotmánybírósági határozat szerint önmagában a működési költségek felső határának, valamint a nem elszámolható költségek körének Fr.-beli meghatározása nem ellentétes az Ftv.-vel, amennyiben a szabályozás nem visszaható hatályú. A jelen eljárás alapjául szolgáló indítvány előterjesztője önmagában az elszámolható költségek körét meghatározó rendeleti szabályozást kifogásolta, és nem jelölte meg konkrétan, hogy az Fr. 2. §-ában és a 3. §-ában található számos rendelkezés közül melyeket és miért tart elfogadhatatlannak.
Ezért az Alkotmánybíróság az Fr. 2. § és 3. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.
VIII.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta az Ftv.-nek a - konkrét ügyben való alkalmazásakor, illetve az indítvány benyújtásakor hatályos - 6. § (3) bekezdésével összefüggésben előterjesztett alkotmányjogi panaszt. Az Ftv. - tartalmában változatlan - 6. § (3) bekezdésének számozását az Fmtv6. (5) bekezdésre módosította, ezért az Alkotmánybíróság e rendelkezés tekintetében folytatta le a vizsgálatot.
1. Az Alkotmánybíróság először abban a kérdésben foglalt állást, hogy nincs-e törvényi akadálya a benyújtott alkotmányjogi panasz érdemi elbírálásának.
Az Abtv. 48. §-a így rendelkezik:
"(1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani."
Az Alkotmánybíróság az indítvány és a mellékelt bírósági ítéletek alapján a következőket állapította meg:
- az indítványozó konkrét ügyben alkalmazott jogszabályi rendelkezés, az Ftv. 6. § (5) bekezdése egy részének megsemmisítését kezdeményezte;
- az indítványozónak a másodfokú bíróság ítéletét követően nem volt más rendes jogorvoslati lehetősége, mint az alkotmányjogi panasz előterjesztése;
- az alkotmányjogi panaszt az indítványozó a másodfokú ítélet kézbesítését követő 60 napon belül terjesztette elő az Alkotmánybírósághoz;
- az alkotmányjogi panasz benyújtását követően megindult felülvizsgálati eljárás mint rendkívüli jogorvoslati eljárás, és az annak során hozott ítélet nem releváns az alkotmányjogi panasz befogadhatósága szempontjából, mivel - az indítványozó megítélése szerint - a másodfokú bíróság jogalkalmazó tevékenysége következtében történt alkotmánysértés.
Külön vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy polgári perben beavatkozóként részt vevő személy benyújthat-e alkotmányjogi panaszt.
A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 54. § (1) bekezdés kimondja: "Akinek jogi érdeke fűződik ahhoz, hogy a más személyek között folyamatban levő per miként dőljön el, a perbe - az első fokú ítélet hozatalát megelőző tárgyalás berekesztéséig - az azonos érdekű fél pernyertességének előmozdítása végett beavatkozhat."
A Pp. 57. § (1) bekezdése így rendelkezik: "A beavatkozó - az egyezséget, az elismerést és a jogról való lemondást kivéve - minden cselekményre jogosult, amelyet az általa támogatott fél megtehet, cselekményeinek azonban csak annyiban van hatálya, amennyiben a fél a cselekményt elmulasztja, illetőleg amennyiben a beavatkozó cselekményei a fél cselekményeivel nem állnak ellentétben. Ha a perben hozott ítélet jogereje a beavatkozónak az ellenféllel szemben fennálló jogviszonyára is kiterjed, a beavatkozó cselekményei akkor is hatályosak, ha azok az általa támogatott fél cselekményeivel ellentétben állnak; az ilyen ellentétes cselekmények befolyását az ügy eldöntésére a bíróság a per egyéb adatait is figyelembe véve bírálja el."
Tekintettel a Pp. idézett rendelkezéseire, az 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdésének "Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt", valamint "akinek a jogsérelme" fordulatára, valamint arra, hogy per közvetlenül kihatott az indítványozót mint részarány-földtulajdonost megillető jogosultságokra, az Alkotmánybíróság a beavatkozó által benyújtott alkotmányjogi panaszt az Abtv. 48. § (1) bekezdésével összhangban lévőnek minősítette.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az alkotmányjogi panasz alapján meg kell vizsgálni az Ftv. 6. § (5) bekezdését.
2. Az Ftv. 6. § (5) bekezdése így rendelkezik:
"A földkiadó bizottság az illetékességi területén a részarány-földtulajdonok kielégítésére elkülönített külterületi földrészletekből a következő sorrendben (teljesítési sorrend) elsősorban annak a részarány-földtulajdonosnak földkiadási kérelmét teljesíti, akinek a kérelmében megjelölt településen
a) beviteli kötelezettség alapján belterületen keletkezett részarány-földtulajdona, de a föld kiadása a belterületen nem lehetséges;
b) beviteli kötelezettség alapján belterületen és külterületen is keletkezett részarány-földtulajdona;
c) beviteli kötelezettség alapján külterületen keletkezett részarány-földtulajdona;
d) a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (a továbbiakban: Ámt.) alapján keletkezett részarány-földtulajdona."
Az alkotmányjogi panasz előterjesztője az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jogra hivatkozva a 6. § (5) bekezdésnek az a)-d) pontig tartó felsorolást megelőző részének megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint az alkotmánysértést az ügyében eljáró másodfokú bíróság jogértelmezése eredményezte. Eszerint az (5) bekezdésben említett részarány-földtulajdonosok jogutódait nem illetik meg a jogelődök (a beviteli kötelezettség alapján részarány-tulajdonhoz jutottak) jogosultságai. Az indítványozó a tulajdonhoz való jog sérelmét abban látja, hogy a bírósági ítéletben testet öltő jogszabály-értelmezés nincs tekintettel arra, hogy a részarány-tulajdon forgalomképes vagyoni jog.
3. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt megalapozatlannak találta a következők miatt. Az alkotmányjogi panasz elbírálásakor az Alkotmánybíróság nem veheti alapul a vizsgált jogszabályi rendelkezés egy konkrét ügybeli értelmezését. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság nem bírálhatja felül a jogalkalmazás során hozott határozatokat, és a jogalkalmazó szervek, így a bíróságok jogértelmezését. A hatályos magyarországi szabályozás szerint a törvényi rendelkezések helyes értelmezésének kialakítására kizárólag Pp.-beli rendes és rendkívüli jogorvoslati eszközök állnak rendelkezésre. Az esetleges jogértelmezési zavarok megszüntetésére és a bírósági ítélkezési gyakorlat egységesítésére a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatai [Alkotmány 47. § (2) bekezdés], illetve a jogalkotó hatalom jogszabály-módosításai szolgálnak. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban utal arra, hogy a törvényhozó az Fmtv6.-tal az Ftv.-be iktatta a 6. § (6) bekezdését, amely kimondja: "A részarány-tulajdonos jogutódja a földkiadási eljárásban az eredeti jogcím szerint vesz részt."
Az Ftv. 6. § (5) bekezdése - az indítványozó álláspontjával ellentétben - a (6) bekezdés beiktatása előtt sem tette forgalomképtelenné az a)-d) bekezdésben felsoroltak közé nem tartozó személyek részarány-földtulajdonát. A vizsgált rendelkezés teljesítési sorrendet állapít meg a földkiadásra elkülönített külterület földrészletek természetben történő kiadásához. Az Ftv. nem zárja ki eleve a törvényi felsorolásban nem szereplő részarány-tulajdonosok földszerzését, s külön szabályokat állapít meg arra az esetre, ha nem minden földkiadási kérelem teljesíthető az adott területen elkülönített külterületi földrészletekből. Ezért az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ftv. 6. § (5) bekezdésének támadott szövegrésze nem tekinthető az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog korlátozásának. Mivel pedig jelen esetben nincs szó tulajdonkorlátozásról, értelemszerűen a tulajdonkorlátozás alkotmányosságának (arányosságának) vizsgálatára nem kerülhet sor.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ftv. 6. § (5) bekezdésének "elsősorban annak a részarány-földtulajdonosnak földkiadási kérelmét teljesíti, akinek a kérelmében megjelölt településen" szövegrészével összefüggésben előterjesztett alkotmányjogi panaszt elutasította.
IX.
Az Alkotmánybíróság hatáskör hiányában - az Abü. 29. § b) pontja alapján - visszautasította azokat az indítványokat, amelyek Ftv. módosítására, illetve az Ftv. jogalkalmazási problémákat okozó egyes rendelkezései helyes értelmezésére irányultak.
Budapest, 2004. február 16.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozatnak az 1993. évi II. törvény (Ftv.) 12. § (4) bekezdésére vonatkozó elutasító döntésével és annak indokolása túlnyomó részével. E bekezdés utolsó mondatának "kártalanítás nélkül" szövegrésze álláspontom szerint alkotmányellenes, ezért azt meg kellett volna semmisíteni. A határozat egyéb részeivel egyetértek.
Az Ftv. 12. § (4) bekezdése szerint: "A kialakítandó földrészletek megközelíthetősége érdekében kitűzött helyi közutak a települési önkormányzat tulajdonába kerülnek, azokat a földhivatal önálló földrészletként jegyzi be az ingatlan-nyilvántartásba." E rendelkezéshez az 1995. évi XV. törvény által fűzött mondat értelmében a kiadásra kerülő részarány-földtulajdonokat a földrészletek megközelítésére szolgáló közutak kialakításához szükséges terület aranykorona-értékével "kártalanítás nélkül arányosan csökkenteni kell".
Álláspontom szerint az Ftv. 12. § (4) bekezdése szövegéből félreérthetetlenül kitűnik, hogy a jogalkotó kártalanítás nélkül von el tulajdont a részarány-földtulajdonosoktól, s az így elvont földrészletek önkormányzati tulajdonba kerülnek.
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerint "Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
Az Alkotmánybíróság már működésének kezdetén foglalkozott a kisajátítással. A 21/1990. (X. 4.) AB határozat kimondta, hogy "[a]z Alkotmánynak a kisajátításról rendelkező 13. § (2) bekezdése olyan garanciális rendelkezés, amely a tulajdonnak nem csak egyedi hatósági határozattal, hanem a törvénnyel való elvonására is irányadó. A tulajdonnak mind egyedi hatósági határozattal, mind pedig törvénnyel való elvonása - figyelemmel az Alkotmány 13. § (1) bekezdésére - csak azonnali, feltétlen és teljes kártalanítás mellett lehetséges. A tulajdonnak azonnali, feltétlen és teljes kártalanítás nélküli elvonása ezért alkotmányellenes." (ABH 1990, 73.)
A 27/1991. (V. 20.) AB határozat szerint "[a] tulajdon mindenféle megkülönböztetés vagy a tulajdonosok bármifajta csoportosítása nélküli védelme mellett az államnak biztosított tehát az a joga, hogy kivételesen és a köz érdekében, törvényben szabályozott esetben és módon, de csak teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett tulajdont elvonjon.
Az elvonást elrendelő egyedi vagy törvényi aktus akkor ütközik az Alkotmányba, ha e feltételek bármelyike hiányzik." (ABH 1991, 73, 77.)
A kisajátítással kapcsolatos döntéseiben az Alkotmánybíróság működésének során mindeddig következetesen fenntartotta az előbbi idézetekben megjelenő álláspontját. Megítélésem szerint e gyakorlatához a jelenlegi ügyben is ragaszkodnia kellett volna.
Egyetértek a többségi határozat indokolásának avval a megállapításával, hogy a tagosítás következtében megszüntetett utak újbóli kialakítása, illetve új utak kijelölése a felosztott földterületek megközelíthetőségét, s így használhatóságát szolgálja. Egyetértek azzal is, hogy az utak kialakítása a szövetkezeti kényszer-átalakítás szükségszerű velejárója. Nem értek azonban egyet azzal, hogy az Ftv. 12. § (4) bekezdésének kiegészítése arra tekintettel, hogy a jogbizonytalanság megszüntetésére, illetőleg a jogalkalmazási gyakorlat problémáinak kiküszöbölésére szolgált, nem minősíthető kisajátításnak. Az Ftv. 12. § (4) bekezdése ugyanis tartalmilag magában hordozza a kisajátítás alapvető ismérvét, a tulajdon elvonását közérdekű célból, s a kártalanítás kizárása emiatt alkotmányellenes. Mindez független attól, hogy a kialakított földparcellák vagyoni értékére az utak kialakítása vagy ennek elmaradása milyen hatást gyakorol. Az, hogy az utak létrehozásával egy-egy parcella forgalmi értéke esetleg oly mértékben megnövekedhet, hogy az ellensúlyozhatná az aranykorona-érték csökkenésével beálló vagyonveszteséget, avagy tényleges vagyoncsökkenés következik be, előre ki nem számítható körülmény s az ilyen a kártalanítás elmaradását nem indokolhatja. Az úgynevezett szövetkezeti "kényszer-átalakítás" költségeinek a parcellák tulajdonosaira történő áthárítása az Ftv. 12. § (4) bekezdésébe foglalt, a kisajátítás esetén járó kártalanítást kizáró rendelkezés útján, alkotmányosan elfogadhatatlan.
Budapest, 2004. február 16.
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
I.
Az indítvány tárgya
1. A határozat rendelkező része 6. pont első fordulatában írtak kivételével egyetértek a határozat valamennyi elutasító és megszüntető rendelkezésével.
Nem értek egyet tehát azzal, hogy az Alkotmánybíróság nem állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet amiatt, hogy a törvényhozó a kötelező önkormányzati feladat ellátásához szükséges, az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontjában írt "feladatokkal arányban álló" állami támogatást nem biztosította.
Az Alkotmánybírósághoz - fennállása óta - tucatjával érkeztek olyan indítványok, amelyek azt sérelmezték, hogy az állam - a kötelező önkormányzati feladatok meghatározásakor - nem gondoskodik a feladat ellátásával arányban álló, illetőleg az annak megoldásához szükséges forrásokról.
A jelen indítvány is ezek sorába tartozik.
Idézve az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontjában, illetőleg az Ötv. 1. § (5) bekezdésében írt rendelkezéseket:
a) Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontja szerint:
"Az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül."
b) Az Ötv. 1. § (5) bekezdése szerint:
"Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról."
Az indítványozót idézve: "Ha jogszerűnek is fogadjuk el az 1993. évi II. törvény hivatkozott rendelkezéseit, akkor is megvalósul egy alkotmány-ellenes állapot, nevezetesen azáltal, hogy az állam nem biztosított az önkormányzatoknak az újólag tulajdonukba adott külterületi árkok, csatornák és utak helyreállításához és karbantartásához - mint a tulajdonnal járó új feladathoz - az e teendők elvégzéséhez szükséges nagyságrendű pénzügyi forrást, holott - mint ez a fentebb citált alkotmány - és önkormányzati törvénybeli előírásokból egyértelműen következik -, új kötelező feladat önkormányzat részére történő adása esetén az államnak biztosítania kell az e feladat ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet is.
Azáltal, hogy a jogalkotó szerv (országgyűlés, kormány) a hivatkozott jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát elmulasztotta, azaz az előírt új feladat ellátásához a szükséges források biztosításáról nem gondoskodott, alkotmányellenes állapotot idézett elő."
Utalt arra is az indítványozó, hogy megfelelő források nélkül az önkormányzat a tulajdonába kapott külterületi ingatlanokat csupán önerőből fenntartani nem tudja. E feladat ellátása ugyanis - állítja - a belterületi hasonló ingatlanok fenntartásának a többszörösébe kerülne, holott a belterületiek üzemeltetéséhez szükséges források biztosítása is jelentős nehézséget jelent az önkormányzatnak. Nézete szerint a belterületi hasonló ingatlanokéhoz viszonyítva jóval magasabb költséggel lehetne csak ezeket az utakat, árkokat, illetve csatornákat üzemben tartani, mivel azok gyakorta a településektől távol (esetenként 15-20 km-re is) és elszórtan helyezkednek el.
Mindezekre tekintettel kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy állapítsa meg: "a jogalkotó (Országgyűlés, illetve a Kormány) mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet okozott azáltal, hogy a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 12/A. § (1) bekezdése alapján önkormányzati tulajdonba adta a települések határában lévő, külterületi árkokat, csatornákat és utakat, míg ezek fenntartásához - mivel az a mindenkori tulajdonos kötelessége - egyidejűleg a szükséges mértékű pénzeszközöket részükre nem biztosította.
Ezt követően hívja fel a jogalkotót határidő kitűzésével a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes állapot megszüntetésére, azaz olyan jogszabály megalkotására, mely biztosítja az önkormányzati tulajdonba adott külterületi ingatlanok helyreállításához és üzemeltetéséhez szükséges pénzeszközöket."
2. Az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatában fejtette ki az önkormányzati feladatokhoz kapcsolódó állami támogatások alkotmányossági megítélésénél irányadó szempontokat:
"Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján az önkormányzati törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő - s ezzel korlátozza feladatellátási autonómiáját -, a törvényhozó gondoskodjék a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközökről. Az Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről - megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával - köteles gondoskodni. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások - törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott - komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezésből nem vezethető le a törvényhozónak az a kötelezettsége, hogy minden, törvényi szabályozásból eredő önkormányzati többletkiadást, a többletkiadás fedezeteként, célhoz rendelt állami költségvetési hozzájárulással köteles kompenzálni." (ABH 1997, 27, 31.)
Idézi a többségi határozat a 47/2001. (XI. 22.) AB határozatot is, amely szerint: "Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének szabályozása alkotmányossági problémát akkor vet fel, ha az az Alkotmány valamely tételes rendelkezésébe ütközik, illetőleg ha az önkormányzatok autonómiájának sérelmét eredményezi azáltal, hogy valamely önkormányzati alapjog gyakorlásának lehetőségét közvetlenül vagy közvetett módon elvonja az önkormányzatoktól.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés alapján alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz eleget, hogy annak következtében valamely önkormányzati alapjog gyakorlása az önkormányzati feladatok ellátása, illetőleg a helyi önkormányzatok működőképessége ellehetetlenül" (ABH 2001, 308, 320).
E két korábbi határozatra támaszkodva a többségi határozat szerint: "Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak nem kellett állást foglalnia arról, hogy az Ftv. 12/A. § (1) bekezdése általi tulajdonjuttatás értékelhető-e az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja szerint, anyagi terheket eredményező feladatmeghatározásként. Vagyis nem kellett megvizsgálni az önkormányzati tulajdonba került árkok, csatornák, töltések és azok műtárgyai forgalomképességét, a fenntartásukkal járó terheket, és az esetleges hasznosíthatóságukat. Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata ugyanis csak akkor követelhető meg a jogalkotótól, hogy a tulajdonjuttatáshoz közvetlenül kapcsolódó állami támogatást biztosítson, ha a tulajdonjuttatás minden esetben olyan elkerülhetetlen önkormányzati kiadásokat eredményez, amelyek ellehetetlenítik az önkormányzatok működőképességét." Erre alapozva az Alkotmánybíróság elutasította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt.
Álláspontom szerint az idézett határozatok nem az önkormányzatok működésének ellehetetlenülését szabják egyedüli mércéül, az "illetőleg" és a "vagy" kötőszavak ugyanis egyértelműen arra utalnak, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés alapján az alkotmánysértés már önmagában azáltal bekövetkezik, ha "az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához." A többségi határozat értelmében:" ... az Alkotmánybíróság nem észlelt arra utaló körülményt, hogy a kifogásolt tulajdonjuttatáshoz közvetlenül kapcsolódó állami támogatás elmaradása az önkormányzatok működőképességének ellehetetlenülését idézte elő."
Nézetem szerint azonban az Alkotmánybíróság fentebb idézett 47/2001. (XI. 22.) AB határozata nem is követeli ezt meg. Az alkotmányellenesség megállapításához megelégszik azzal is, "ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához." Én éppen ezt, s nem pedig az önkormányzat működőképességének ellehetetlenülését állítom. (Megjegyzem: az önkormányzatok több mint felét kitevő, önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok esetében - amelyeknek a "puszta" működése is csak külön központi támogatással tartható fenn - a forrásbiztosítás nélküli új kötelezettség a működés teljes ellehetetlenülésének a közvetlen veszélyét is magában hordja. Ez pedig többnyire csak azért nem következik be, mert a forrás hiányában ezek az önkormányzatok nem is látják el a kötelező feladatot s az állam pedig tudva jól miért, szemet huny efelett.)
Ha az önkormányzat új tulajdonhoz jut, tulajdont szerez (akár akarata ellenére is, s azt nem is utasíthatja vissza), akkor az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint gyakorolnia is kell az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Ez a tulajdon pedig nemcsak jogokat, de kötelezettségeket is jelent. Más megközelítésben: az Ftv. 12/A. § (1) bekezdése általi tulajdonjuttatás egyben a fenntartás kötelezettségét is az önkormányzatra hárítja [Ötv. 8. § (4) bekezdés], aminek számottevő költségvetési kiadási vonzata van. Ez a tulajdonhoz juttatás nem is értékelhető másként, mint a tulajdonnal szükségképpen együttjáró kötelező feladatként, amelyhez - éppen az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja szerint - saját bevétel, illetőleg azzal arányban álló állami támogatás jár. A többségi határozat értelmében nem kell vizsgálni, hogy a tulajdonjuttatás értékelhető-e egyáltalán (kötelező) feladatként. Álláspontom szerint ez a vizsgálat - éppen arra tekintettel, hogy a tulajdon nemcsak jogot, de kötelezettséget is jelent - mellőzhetetlen. A tulajdonjuttatás egy része bevételt eredményezhet, míg más tulajdonjuttatás - mint a vizsgált ügyben is - jelentős és folyamatos költségeket hárít az önkormányzatokra.
A vizsgált ügy kapcsán elérkezettnek láttam volna az időt arra, hogy az Alkotmánybíróság közelebbről megvizsgálja, miként tesz eleget a törvényalkotó az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontjában, illetőleg az Ötv. 1. § (5) bekezdésében megfogalmazott, Alkotmányon alapuló kötelezettségének.
Előrebocsátom: álláspontom szerint az Alkotmánybíróság a fent idézett 2/1997. (I. 22.) AB határozatával nagy szabadságot biztosított a kötelező önkormányzati feladatok finanszírozása terén a törvényalkotónak. Kérdés azonban az, miként él a törvényalkotó ezzel a szabadsággal, meddig terjed ez a szabadsága, s vannak-e annak alkotmányos korlátai.
II.
Az önkormányzati finanszírozás elvi alapja és (néhány) gyakorlati példája
1. A következőkben röviden idézek - tényekre támaszkodva - "Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése" című, 2003. április 16-án az IDEA-Program keretében készült vitaanyagból:
"A mai helyi önkormányzati finanszírozási rendszerrel szemben éles kritikák fogalmazódnak meg minden oldalról. Helyi nézőpontból a bővülő feladatok és a csökkenő juttatások, míg központi nézőpontból a »befelé forduló«" magatartás, illetve a gazdálkodási kontroll hiánya jelenik meg ismétlődő kritikaként. A valóság - mint látni fogjuk - ennél is bonyolultabb.
A hatályos gyakorlat jellemzője, hogy a makroszintű »költségvetési technikusok« kikalkulálják azt az összeget, amelyet az önkormányzatok részére elégségesnek tartanak, utána kerülnek rögzítésre az önkormányzatoknak juttatandó fonások jogcímei, illetve mértékei (megosztott források, normatívák, cél- és címzett támogatási rendszer feltételei). A mögöttünk hagyott évek közös tapasztalata, hogy a finanszírozási feltételek kialakításakor növekvő mértékben veszik figyelembe - támogatásmérséklő elemként érvényesítik - a helyben képződő forrásokat."
Az önkormányzatok működési célú bevételeinek időbeli alakulását vizsgálva négy jól elhatárolható szakasz különböztethető meg:
"Az Ötv. elfogadása utáni első években a mozgástér lassú javulást mutatott, ám reálértékben még az 1994. évi csúcsérték sem haladta meg az 1990. évben elért szintet, ráadásul az ÁFA-kötelezettség kiterjesztése az önkormányzati beruházásokra jelentős mozgástérszűkítést eredményezett. Az 1994. évi választási költségvetést követően, a folyó áron számolt bevételek növekedése lefékeződött (a gazdasági megszorítások és az infláció megugrása következtében viszont a reálérték 25 százalékkal maradt el az 1990. évi szinttől), s a működési feltételek javulása - jórészt az állami vagyonátadások következtében - az 1997. évtől kezdődően mutatható ki.
Az 1998-2001. évek az önkormányzati mozgástér viszonylagos stabilitását jelzik, a bevételek ugyan lassú ütemben emelkedtek, de a források növekedése közel sem követte a feladatok mennyiségi gyarapodását, illetve minőségi változását (pl. hulladékgazdálkodási törvény előírásai, oktatási intézmények kötelező eszközjegyzékére vonatkozó szabályok, szociális intézmények minimálisan kötelező létszámelőírása, okmányirodai feladatok stb.).
2003. évben a központi költségvetési kapcsolatokból származó bevételek jelentős - 29,9%-os - növekedést mutatnak, illetve más intézkedések (gépjárműadó szabályozórendszerének változása, illetékkulcs módosulása) miatt a központilag szabályozott egyéb önkormányzati bevételek is emelkedtek. Ez azonban a bérpolitikai intézkedések végrehajtása miatt nem növelte ilyen mértékben az önkormányzatok mozgásterét.
A mögöttünk hagyott évtized adatai szerint az önkormányzati bevételek nominálértékei látványosan emelkedtek, ám megbízható számítások szerint az erőforrások reálértéke 10 százalékkal marad el az 1990. évben már teljesített szinttől. (Más szakértői vélemények szerint - a 2001. évre vonatkozó adatok alapján - minimum 200 milliárd Ft forrás hiányzik a rendszerből.) Ez olyan nagyságrend, ami nem magyarázható a gazdasági feltételek romlásával, sokkal inkább egy negatív szemlélet tükröződése."
Az önkormányzatok kiadásainak tendenciaszerű csökkenése is jól mutatja a fokozatosan szűkülő bevételi forrásokat:
A központi költségvetés, illetve az önkormányzatok kiadásai a GDP százalékában
| 1991 | 1993 | 1995 | 1997 | 1999 | 2001 | |
| Eves GDP összértéke (Mrd Ft) | 2 498 | 3 548 | 5 614 | 8 542 | 11 750 | 15 825 |
| Központi költségvetés részesedése(%) | 33,2 | 35,0 | 35,4 | 25,9 | 31,3 | 28,9 |
| Önkormányzatok GFS szemléletű részesedése a GDP százalékában | 15,2 | 17,2 | 14,6 | 13,3 | 13,0 | 12,3 |
Forrás: Magyarország nemzeti számlái, illetve az éves költségvetés zárszámadási anyagai.
Az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezés 1995-ben lépett hatályba: nézzük meg, az önkormányzati pénzügyi szabályozás egyes elemei igazolják-e azt, hogy a kapott kötelező önkormányzati feladattal arányban álló módon bővült akkor és azt követően az önkormányzatok bevételi struktúrája.
Mindenekelőtt megjegyzendő: komoly feszültség forrása lett a bevételi struktúra jelentős átrendeződése, s ezen belül az állami és az önkormányzati teherviselés arányváltozása.
Az önkormányzatok tárgyévi bevételeinek strukturális összetétele és időbeli változása
| 1991 | 1993 | 1995 | 1997 | 1999 | 2001 | |
| Saját bevételek | 18.3, | 17.3 | 18,0 | 23,4 | 28,8 | 28,2 |
| ebből: | ||||||
| helyi adók* | 2.3 | 4.4 | 5,7 | 9,2 | 12,9 | 13,4 |
| Megosztott bevételek | 11.9 | 10,4 | 11,8 | 12,0 | 13.3 | 15,2 |
| Tőkejellegű bevételek | 1,4 | 8,0 | 11,2 | 15.5 | 8,9 | 10,1 |
| Normatív állami juttatás | 36.4 | 34,1 | 29,0 | 21.6 | 18,7 | 15,3 |
| Állami támogatás | 11,6 | 8,7 | 9,3 | 7,6 | 10.4 | 10,3 |
| TB átadott forrásai | 16,9 | 14,9 | 15,6 | 14,1 | 13.7 | 12,6 |
| Egyéb átvett forrás | 1,5 | 2,3 | 2,2 | 4,3 | 4,0 | 4,0 |
| Hitel és egyéb forrás | 2,0 | 4,3 | 2,9 | 1,5 | 2,2 | 4,3 |
| Tárgyévi bevételek | 100.0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
Forrás: Magyarország nemzeti számlái, illetve az éves költségvetés zárszámadási anyagai.
* A helyi adók is a "komplex" rendszer részei, de azokat sokszor a kényszer szülte (így lehetett állami forráshoz jutni), illetőleg növekedésükkel csökkent a normatív állami juttatások aránya.
"A központi költségvetés képviselői a kialakult trendet azzal indokolják, hogy piacgazdasági körülmények között természetes jelenségről van szó, s az önkormányzatok mellett a központi költségvetés jövedelemcentralizáló és újraelosztó szerepe is átértékelődött. Az álláspont tetszetős, de nem valós. Tényekkel igazolható, hogy míg a központi költségvetés a ráháruló feladatok jelentős részét át tudta hárítani a piaci szereplőkre, addig ez az út az önkormányzatok számára nem volt követhető (lásd: ellátási kötelezettség törvényi szabályozása), sőt a helyi adófizetés ellenében a lakossági elvárások erősödésével kellett szembesülniük."
2. Nézzük most már - az indítvánnyal támadott ügy példáján -, milyen "feladat-arányos" támogatást kaptak az önkormányzatok az 1995-től Őket terhelő újonnan kapott tulajdonosi feladataik ellátásához.
Tárgya szerint elsődlegesen erre szolgált volna az önkormányzatok részére az úthídfenntartási és felújítási feladatok ellátásához biztosított (korábban település üzemeltetési normatívaként jelölt) normatív állami támogatás. (Lásd: Melléklet.) A normatíva összege 1993-tól fokozatosan csökkent, az 1993-as 3950 Ft/fő helyett 2004-ben már csak 1607 Ft/fő jutott erre a feladatra. 1996-ban, amikor a már megjelent "út-tulajdonosi" feladatok mellé az önkormányzatok még a közművelődési és sport feladatok kötelező ellátását is megkapták, a normatíva összege 1637 Ft/fő-re szállt le, amely 1997-re 312 Ft/fő-re apadt tovább.
[Mellesleg megjegyzem: ez a normatíva nem is lett volna alkalmas az új tulajdonból eredő kötelezettségek költségvetési támogatására, mivel azt a népességszám alapján állapították (állapítják) meg. Adott település népességszáma ugyanis semmiféle összefüggésben nem áll a tulajdonba kapott külterületi árkok, csatornák, utak nagyságával, s a velük kapcsolatban felmerülő kiadásokkal sem.]
Ami tehát a finanszírozást illeti: nemhogy "feladatarányos" forrásbővülés állott volna be, hanem a források éppen ebben az időszakban csökkentek látványosan. Mindehhez rögtön hozzáteszem: a komplex rendszer többi eleménél is ugyanez a csökkenő tendencia mutatható ki. Pl.: az összes normatív állami juttatás összege az 1991-es 36,4%-ról 2001-re 15,3%-ra apadt, az állami támogatás összege az 1995-ös 9,3%-ról 7,6%-ra, a TB átadott forrásai az 1995-ös 15,6%-ról 1997-re 14,1%-ra, 1999-re 13,7%-ra, 2001-re 12,6%-ra csökkentek. A hitel és egyéb források az 1995-ös 2,9%-ról 1997-re 1,5%-ra apadtak le. A saját bevételek aránya az 1995-ös 18,0%-ról ugyan 1997-re 23,4%-ra nőtt, ez azonban jórészben a központi költségvetés által kikényszerített helyi adók volumenének volt köszönhető. (1995-ben 5,7%, 1997-ben 9,2% volt a helyi adók részesedése az önkormányzatok bevételi struktúrájában.) A megosztott bevételek is 1995-ről 1997-re mindössze 0,2%-kal bővültek. Aligha hihető azonban, hogy ez a 0,2%-os bővülés lett volna a feladatarányos bővülés fedezete. Ha mégis így lenne, úgy az elveszik a "komplex rendszer" iménti egyes elemeinél bemutatott általános "esés" miatt.
A települési önkormányzatokat megillető személyi jövedelemadó - 1995-től számítva - először növekedett, majd a %-os kulcsok drasztikus csökkenésének eredményeként (1995: 35%; 1996: 36%; 1997: 38%; 1998: 20%; 1999: 15%; 2000: 5%; 2001: 5%.) ugyancsak látványosan visszaesett. [Az 1995-ös 87 070,0 millió Ft-ból 1999-re 74 949,1 millió Ft, 2000-re 30 289,2 millió Ft lett. Érzékelhető növekedés az újra megemelkedett 10%-os kulcsnak (és a választásokat követő béremeléseknek) köszönhetően csak 2003-ban és 2004-ben mutatható ki, 101 275,0 millió Ft-tal, illetve 113 932,0 millió Ft-tal.]
Nem állítható tehát az sem, hogy az önkormányzati finanszírozás Alkotmánybíróság által megengedett komplex rendszerén belül a települési önkormányzatokat megillető személyi jövedelemadóban lett volna elrejtve az a forrás, amely a kapott kötelező önkormányzati feladat(ok) fel adat-arányos finanszírozására lett volna hivatva.
Az önkormányzatok "kiadásai" is egyértelműen követik a bevételi oldal szűkítését: az önkormányzatok GFS szemléletű részesedése a GDP százalékában 1995-ben még 14,6% volt, 1997-ben 13,3%, 1999-ben 13,0%, 2001-ben pedig már csak 12,3% volt.
III.
Konklúzió
1. Mindenekelőtt előrebocsátom: A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én Strasbourgban kelt egyezményt kihirdető 1997. évi XV. törvény 3. Cikk 1. pontja szerint "A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében."
Ezt a "képességet" - a bizonyítottak szerint - a törvényhozó az adott kötelező feladattal egyidejűleg [Ötv. 1. § (5) bekezdés] nem biztosította. (Egyébként az önkormányzati rendszer fennállása óta mindössze egy alkalommal, a közoktatásról szóló törvényből következő kötelező feladatokhoz biztosított "érzékelhető" forrásokat a törvényalkotó.)
Hangsúly helyezhető az "egyidejűségre" is. Nevezetesen: a jelenlegi önkormányzati pénzügyi szabályozás lényegében és gyakorlatilag az éves költségvetési törvényben történik meg (az Ötv.-vel ellentétben tehát nem a kötelező feladat meghatározásával egyidejűleg). A feladat meghatározása és annak támogatási esélye és lehetősége időben elszakad egymástól, amely gyakorta a törvényalkotó finanszírozást illető "feledékenységéhez" vezet el.
Nyomatékosan kiemelem még az alábbiakat is: azt, hogy mennyi a "szükséges" támogatás, az Országgyűlés dönti el, azt szabadon mérlegelheti, a "mérték" és a "mód" alkotmányossági szempontból nem vitatható. Az viszont már alkotmányossági kérdés, hogy ha az Országgyűlés kötelező feladatot ír elő az önkormányzat számára, akkor ahhoz kapcsolódóan valamilyen módon döntenie kell a költségvetési támogatásról, az állami hozzájárulásról, a helyi bevételek növeléséről stb., mégpedig - az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének rendelkezése szerint - a feladattal arányban álló módon.
Nem állítom azt, hogy minden egyes kötelező önkormányzati feladatnál alkotmányossági vizsgálat tartható abban, hogy biztosították-e az önkormányzatoknak a szükséges vagy a feladatarányos támogatást. Azt azonban alkotmányossági vizsgálat alá lehet (és kell) vetni, hogy egyáltalán, bármilyen módon gondoskodott-e az Országgyűlés a kötelező feladattal arányban álló támogatásról. Ennek hiánya esetén pedig - így a most vizsgált ügyben is - helye van (lett volna) a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának.
2. A törvényhozó tehát a kötelező önkormányzati feladat meghatározásával egyidejűleg nem biztosította - az indítvánnyal támadott ügyben sem - az annak ellátásával arányban álló pénzügyi forrásokat. Ezzel az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezést megsértette. Azaz: szabályozási feladata közvetlenül az Alkotmányból következett volna; s ezt mulasztotta el a jogalkotó. Ez a mulasztása a kötelező önkormányzati feladat meghatározása, illetőleg a törvény hatálybalépése napjáig visszamenően fennáll. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak ezt expressis verbis ki kellett volna mondania azzal, hogy az államnak e soha meg nem adott forrásokat "feladatarányosan" visszamenőlegesen is biztosítania kell.
3. A költségvetési törvények által alkalmazott - állandóan változó - szabályozási technika és gyakorlat teljesen ellehetetleníti azt, hogy az önkormányzatok egyáltalán figyelemmel kísérhessék: működik-e a "komplex rendszer". Lehetetlen állapotnak tartom, hogy a szabályozás áttekinthetetlensége, ellenőrizhetetlensége miatt egyedül csak az Állami Számvevőszék legyen képes arra, hogy kiderítse: megjelent-e egyáltalán a kötelező önkormányzati feladat meghatározásával "egyidejűleg" annak bármiféle feladatarányos finanszírozása.
Az a tény és körülmény, hogy az önkormányzatok képtelenek kideríteni azt, vajon megkapták-e az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában írt feladatarányos támogatást, jogbizonytalanságot okoz, s ez egyben - a szabályozás áttekinthetetlensége folytán - sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményét is.
Mindezekre tekintettel a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását már pusztán erre a tényre figyelemmel is lehetségesnek láttam volna, minthogy a mulasztás közvetlenül az Alkotmány tételes rendelkezései végrehajtásának elmaradásában áll.
4. Fentiek azon a meggyőződésen alapulnak, hogy a kötelező fel adatmeghatározással (külterületi utak önkormányzati tulajdonba adásával) nem jutottak nyugvópontra az indítványokban állítottak, azaz az ügy eleve nem tekinthető lezártnak, amelyet ma már bolygatni sem lenne érdemes. Az utak felújításával, karbantartásával kapcsolatos teendők folyamatos önkormányzati feladatokat (kötelezettséget) jelentenek, amelyhez az állam - a bizonyítottak szerint - "folyamatosan" továbbra sem biztosítja a feladatarányos forrásokat.
Mindent egybevetve úgy látom, hogy a törvényalkotó az Alkotmánybíróság 2/1997. (I. 22.) AB határozatában foglaltakat (a helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet a pénzellátás komplex rendszerén keresztül is biztosíthatja) úgy értelmezi, hogy az is alkotmányos, ha semmiféle forrást sem nyújt.
Normatív állami támogatás az önkormányzatok részére út-hídfenntartási és felújítási feladatok ellátásához
| Év | Normatíva megnevezése | Normatíva összege (Ft) | Összes településre előirányzat (millió Ft) | Normatíva tartalma |
| 1992 | Településüzemeltetés | 3 000 Ft/fő | Az 1991. január 1-jei állandó népesség száma alapján a települések kommuná- lis, út-hídfenntartási és ezek felújítási feladataihoz, valamint a településüze- meltetés során jelentkező egyéb kiadá- sokhoz vehető igénybe. | |
| 1993 | Településüzemeltetés | 3 950 Ft/fő | Az 1992. január 1-jei állandó népesség száma alapján a települések igazgatási, kommunális, út-, hídfenntartási, vala- mint a településüzemeltetés során je- lentkező egyéb kiadásokhoz vehető igénybe. | |
| 1994 | Településüzemeltetés | 3 820 Ft/fő | Az 1993. január 1-jei állandó népesség száma alapján a települések - igazga- tási, kommunális, út-hídfenntartási, va- lamint a településüzemeltetés során je- lentkező egyéb - kiadásaihoz vehető igénvbe. | |
| 1995 | Településüzemeltetés | 3 820 Ft/fő | Az 1994. január 1-jei állandó népesség száma alapján a települések - igazga- tási, kommunális, út-hídfenntartási, va- lamint a településüzemeltetés során je- lentkező egyéb - kiadásaihoz vehető igénybe. | |
| 1996 | Települési igazgatási, kommunális, közművelő- dési és sportfeladatok | 1 637 Ft/fő | Az 1995. január 1-jei állandó népesség- szám alapján a települések - igazgatá- si, közművelődési, sport, kommunális, út-, hídfenntartási, valamint a település- üzemeltetés során jelentkező egyéb - kiadásaihoz járul hozzá. (Plusz felada- tok az előző évihez képest 42,8%-nyi normatívában!!) | |
| 1997 | Települési igazgatási, kommunális és sportfela- datok | 312 Ft/fő | Az 1996. január 1-jei állandó népesség- szám alapján a települések - igazgatá- si, sport, kommunális, út-, hídfenntartá- si, valamint a településüzemeltetés so- rán jelentkező egyéb - kiadásaihoz já- rul hozzá. |
| Év | Normatíva megnevezése | Normatíva összege (Ft) | Összes településre előirányzat (millió Ft) | Normatíva tartalma |
| 1998 | Települési igazgatási, kommunális és sportfela- datok | 1 200 Ft/fő | A települési önkormányzatot az igazga- tási, sport, kommunális, út-, hídfenntar- tási, valamint a településüzemeltetés során jelentkező egyéb kiadásaihoz a hozzájárulás az 1997, január 1-jei állan- dó népességszám alapján illeti meg. | |
| 1999 | Települési igazgatási, kommunális és sportfela- datok | 594 Ft/fő | A hozzájárulás a települési önkormány- zatot az igazgatási, sport, kommunális, út-, hídfenntartási, valamint a település- üzemeltetés során jelentkező egyéb ki- adásaihoz az 1998. január 1-jei lakos- ságszám alapján illeti meg. | |
| 2000 | Települési igazgatási, kommunális és sportfela- datok | I 237 Ft/fő | A hozzájárulás a települési önkormány- zatot az igazgatási, sport, kommunális út-, hídfenntartási, valamint a település- üzemeltetés során jelentkező egyéb ki- adásaihoz az 1999. január 1-jei lakos- ságszám alapján illeti meg | |
| 2001 | Települési igazgatási és kommunális feladatok | 1 282 Ft/fő | A hozzájárulás a települési önkormány- zatot az igazgatási, kommunális, út-, hídfenntartási, valamint a településüze- meltetés során jelentkező egyéb kiadá- saihoz a lakosságszám szerint illeti meg. | |
| 2002 | Települési igazgatási és kommunális feladatok | 1 439 Ft/fő | A hozzájárulás a települési önkormány- zatot az igazgatási, kommunális, út-, hídfenntartási, valamint a településüze- meltetés során jelentkező egyéb kiadá- saihoz a lakosságszám szerint illeti meg. | |
| 2003 | Települési igazgatási, kommunális és sportfela- datok | 2 261 Ft/la- kos | A hozzájárulás a települési önkormány- zatot az igazgatási, sport, kommunális, út-, hídfenntartási, valamint a település- üzemeltetés során jelentkező egyéb ki- adásaihoz a lakosságszám szerint illeti meg. | |
| 2004 | Települési igazgatási és kommunális feladatok | 1 607 Ft/fő | 16 461 | A hozzájárulás a települési önkormány- zatot az igazgatási, kommunális, út-, hídfenntartási, valamint a településüze- meltetés során jelentkező egyéb kiadá- saihoz a lakosságszám szerint illeti meg. I |
Budapest, 2004. február 16.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró