7/2005. (III. 31.) AB határozat
az Országgyűlés 2004. szeptember 6-i ülésnapján elfogadott, Hágában, 1955. szeptember 28-án kelt Jegyzőkönyvvel módosított, a nemzetközi légifuvarozásra vonatkozó egyes jogszabályok egységesítése tárgyában, Varsóban, 1929. október 12-én aláírt Egyezmény módosításáról szóló, Montreálban, 1975. szeptember 25-én aláírt 4. számú Montreáli Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló törvény 3. § (1) bekezdésének alkotmányossági vizsgálata, valamint a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendelet felülvizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, nemzetközi szerződés kihirdetéséről szóló, még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenessége előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában hivatalból eljárva - dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés 2004. szeptember 6-i ülésnapján elfogadott, Hágában, 1955. szeptember 28-án kelt Jegyzőkönyvvel módosított, a nemzetközi légifuvarozásra vonatkozó egyes jogszabályok egységesítése tárgyában, Varsóban, 1929. október 12-én aláírt Egyezmény módosításáról szóló, Montreálban, 1975. szeptember 25-én aláírt 4. számú Montreáli Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló törvény 3. § (1) bekezdésének a "rendelkezéseit azonban 1998. június 14-étől kell alkalmazni" szövegrésze alkotmányellenes.
2. Az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn annak folytán, hogy az Országgyűlés a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendeletet nem hozta összhangba az Alkotmánnyal. Az alkotmányellenes helyzet megszüntetése érdekében a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendelet teljes körű felülvizsgálata szükséges. Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának - az Alkotmánybíróság e határozatában foglaltakkal összhangban - 2005. december 31. napjáig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 2004. szeptember 6-i ülésnapján törvényt fogadott el a Hágában, 1955. szeptember 28-án kelt Jegyzőkönyvvel módosított, a nemzetközi légifuvarozásra vonatkozó egyes jogszabályok egységesítése tárgyában, Varsóban, 1929. október 12-én aláírt Egyezmény (a továbbiakban: Varsói Egyezmény) módosításáról szóló, Montreálban, 1975. szeptember 25-én aláírt 4. számú Montreáli Jegyzőkönyv (a továbbiakban: Montreáli Jegyzőkönyv) kihirdetéséről (a továbbiakban: Törvény) . A Törvény 3. § (1) bekezdését a köztársasági elnök alkotmányellenesnek tartotta, ezért a Törvényt nem írta alá, hanem a 2004. szeptember 24-én kelt indítványában - az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében biztosított jogkörénél fogva - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a) pontja, 21. § (1) bekezdésének b) pontja és a 35. §-a alapján annak előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. A támadott rendelkezés alapján a Törvény a kihirdetés napján lép hatályba, rendelkezései azonban 1998. június 14-étől alkalmazandók.
A köztársasági elnök indítványában először indítványtételi jogosultságát elemzi, és megállapítja, hogy bár az Abtv. 36. § (1) bekezdése a nemzetközi szerződések előzetes alkotmányossági vizsgálatának kezdeményezését a szerződés megerősítése előtt teszi lehetővé a köztársasági elnök számára, ez nem akadálya annak, hogy a köztársasági elnök a nemzetközi szerződést kihirdető törvényt mint belső jogi jogszabályt kihirdetés előtt véleményezésre küldje az Alkotmánybíróságnak. Hivatkozik a köztársasági elnök az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) AB határozatában foglalt megállapításaira, továbbá arra, hogy jelen esetben a normakontroll tárgya a kihirdető törvénynek az a szabálya, amely meghatározza, mely időponttól alkalmazandók a belső jogban a kihirdetett Montreáli Jegyzőkönyv rendelkezései.
A köztársasági elnök hangsúlyozza, hogy a kihirdetett nemzetközi szerződést módosító Montreáli Jegyzőkönyv ún. self-executing, vagyis önvégrehajtó szerződés, amely - a kihirdetést követően - közvetlenül kötelezi és jogosítja a magánjogi jogalanyokat. A Törvény 3. § (1) bekezdése azzal, hogy a Montreáli Jegyzőkönyv szabályait 1998-ra visszamenőleg alkalmazni rendeli, visszaható hatállyal állapít meg kötelezettséget a jogalanyok számára. A Montreáli Jegyzőkönyv által bevezetett módosítások eredményeképpen ugyanis az érintett jogviszonyok valamelyik vagy akár mindkét részvevője - jelen esetben alapvetően az áru fuvarozását igénybe vevő szerződő fél - saját korábbi helyzetéhez képest hátrányosabb helyzetbe kerül. Ez viszont sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdését, a visszamenőleges jogalkotás tilalmát, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét konkretizálja. [Legutóbb: 17/2004. (V. 25.) AB határozat, ABK 2004. május, 388.]
2. Az Alkotmánybíróság megkereste az ügyben az igazságügy-minisztert, a gazdasági és közlekedési minisztert, valamint a külügyminisztert.
II.
1. Jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy az Alkotmány 26. § (4) bekezdésén alapuló előzetes normakontrollra irányuló indítvány alapján milyen terjedelemben vizsgálható a nemzetközi szerződést kihirdető törvény. Az Alkotmánybíróság működésének kezdete óta tizennégy alkalommal indult előzetes normakontroll eljárás a köztársasági elnök indítványára. Az Alkotmány 26. § (4) bekezdése alapján a köztársasági elnök azonban első alkalommal kezdeményezi egy nemzetközi szerződést kihirdető törvény rendelkezésének előzetes alkotmányossági vizsgálatát.
2. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság alkotmányos elve jelenti egyrészt a jogalanyok belső jognak (az Alkotmánynak és az alkotmányos jogszabályoknak) való alávetettségét, másrészt a magyar állam által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeknek való megfelelést. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséhez képest speciális alkotmányos rendelkezés az Alkotmány 7. § (1) bekezdése, amely a belső jogi rendelkezések és a vállalt nemzetközi kötelezettségek egymáshoz való viszonyát rendezi. Eszerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
A nemzetközi szokásjogot és az általános jogelveket e rendelkezés első fordulata transzformálja a hazai jogba. A nemzetközi jogi kötelezettséget vizsgálva végső soron az Alkotmánybíróság jogosult dönteni arról, hogy annak a belső jogba való átültetése az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata alapján megtörtént-e. [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323.]
Jelen ügy tárgya, a légi fuvarozást érintő nemzetközi kötelezettségek nem azonosíthatóak a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival. Ezért ahhoz, hogy a Montreáli Jegyzőkönyv a belső jogban alkalmazható legyen, szükség van annak megfelelő szintű jogszabályban való kihirdetésére. [Jat. 16. § (1) bekezdés]
Az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének második fordulata a bármely formában megjelenő (például a nemzetközi szerződéssel) vállalt nemzetközi kötelezettség belső joggal való összhangját írja elő. Ennek biztosítására végső soron az Alkotmánybíróság hivatott, amely egyrészt a megkötendő, valamint a már jogszabályban kihirdetett nemzetközi szerződés (és a kihirdető jogszabály) Alkotmánynak való megfeleléséről, továbbá a nemzetközi kötelezettségvállalás hatásköri, felhatalmazottsági és eljárási kérdéseiről hoz mindenkire nézve kötelező határozatot. [4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41.]
Másrészt, az Alkotmánybíróság a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei nemzetközi szerződésbe ütközésének a vizsgálatára irányuló, valamint a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztását vizsgáló hatáskörében értékeli a belső jog és a nemzetközi jog összhangját. [Abtv. 1. § c) pont, 44-47. §] Egy alkalommal az Alkotmánybíróság azt is megvizsgálta, hogy az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény nem sért-e valamely, a belső jog részévé vált nemzetközi szerződést. [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323, 326.]
3. Az Abtv. 1. § a) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata. Az Abtv. 36. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a vizsgálatot a parlamenti hatáskörbe tartozó nemzetközi szerződés - a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés (a továbbiakban: bécsi egyezmény) értelmében vett - megerősítése előtt kérheti az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány. Ez a hatáskör azt biztosítja, hogy az Alkotmány alapján a szerződéskötési eljárásban részt vevők a nemzetközi jogi kötelezettség vállalását megelőzően kezdeményezhessék a megkötendő nemzetközi szerződés általuk alkotmányosan aggályosnak tartott rendelkezései alkotmánybírósági vizsgálatát.
[A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 122. § (3) bekezdése alapján a Kormány terjeszti elő a nemzetközi szerződés megerősítése, az ahhoz való csatlakozás vagy annak elfogadása, nemzetközi szerződés módosítása, valamint nemzetközi szervezethez való csatlakozás, illetve onnan való kilépés tárgyában a határozati javaslatot. Az Országgyűlés pedig határozatban ad felhatalmazást a köztársasági elnöknek nemzetközi szerződés kötelező hatályának az elismerésére.]
4. Amennyiben nem merül fel előzetesen alkotmányossági aggály a szerződés tartalmát illetően, az Országgyűlés a hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés megkötéséhez országgyűlési határozattal hozzájárul. A hozzájárulással az Országgyűlés kötelezi magát, hogy a vállalt nemzetközi kötelezettség érvényesítéséhez szükséges jogszabályokat megalkotja. Törvénybe foglalva kihirdeti a szerződést, ha pedig a nemzetközi szerződés további jogalkotói lépéseket is kíván, jogszabályalkotással teljesíti a nemzetközi kötelezettséget. A nemzetközi kötelezettségvállalás végrehajtása, (adott esetben a szükséges jogalkotási feladat teljesítése) a jogállamiságot, ezen belül a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítését magába foglaló Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, valamint a nemzetközi jog és belső jog összhangját megkövetelő 7. § (1) bekezdésből fakadó kötelesség, amely attól a pillanattól fennáll, amikortól a nemzetközi szerződés (nemzetközi jogi értelemben) kötelezi Magyarországot. Ennek elmaradása azzal járhat, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg. Az Alkotmánybíróság hatályos nemzetközi szerződésből eredő jogalkotói feladat nem teljesítése miatt állapított meg alkotmánysértő mulasztást a 16/1993. (III. 12.) AB határozatban (ABH 1993, 143, 154.), a 45/2003. (IX. 26.) AB határozatban (ABH 2003, 474.) és legutóbb az 54/2004. (XII. 13.) AB határozatban (ABK 2004. december, 960.) .
5. A Jat. 16. §-a alapján az általánosan kötelező magatartási szabályt tartalmazó nemzetközi szerződést a tartalmának megfelelő szintű jogszabályba foglalva kell kihirdetni. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Tvr.) 13. § (1) bekezdése alapján az Országgyűlés által megerősített nemzetközi szerződéseket törvénnyel kell kihirdetni.
A nemzetközi szerződés kihirdetése iránti törvényjavaslatot a Kormány terjeszti elő, ahhoz módosító javaslat nem nyújtható be (Házszabály 123. §), így érdemi parlamenti vita ekkor, miután nemzetközi jogi síkon a Magyar Köztársaság magára nézve kötelezőnek ismerte el a nemzetközi szerződést, már nem folyhat annak tartalmáról. A kihirdető törvény kötelező kellékeit jelenleg a Tvr. 14. § (1) bekezdése határozza meg. Eszerint a szerződés kihirdetésének kijelentése, annak hiteles magyar nyelvű szövege, illetőleg hivatalos magyar nyelvű fordítása, valamint a szerződéshez magyar részről fűzött fenntartások és nyilatkozatok mellett a kihirdető törvénynek tartalmaznia kell a hatálybalépéshez megkívánt feltételek teljesítéséről szóló kölcsönös értesítések időpontját (a megfelelő okiratok kicserélésének vagy letétbe helyezésének a helyét és idejét), valamint a jogszabály (a szerződés) végrehajtásáért felelős szerv megjelölését; a kihirdető törvény és a szerződés hatálybalépésének az időpontját. A Tvr. 14. § (1) bekezdés e) pontja szerint a szerződés alkalmazása megkezdésének az időpontját is tartalmaznia kell a kihirdető jogszabálynak, ha ez az időpont nem azonos a szerződés hatálybalépésével.
6. A köztársasági elnöknek az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében a törvény aláírását megelőzően a törvény egyes rendelkezései tekintetében biztosított előzetes normakontrollt kezdeményező jogköre értelemszerűen irányadó a nemzetközi szerződést kihirdető törvény támadott rendelkezésére. A kihirdető törvény hatálybalépésének (és a nemzetközi szerződés alkalmazása megkezdésének) időpontja, valamint a végrehajtásért felelős szervet megjelölő jogszabályi rendelkezés - mint új normatív rendelkezés -előzetes alkotmányossági vizsgálat alá vonható.
Minthogy jelen ügyben a köztársasági elnök a Montreáli Jegyzőkönyvet kihirdető törvénynek azt a szabályát támadja indítványában, amely meghatározza, mikor lép hatályba a kihirdető törvény, illetve mely időponttól alkalmazandók a nemzetközi szerződés rendelkezései a belső jogban, az Alkotmánybíróság előzetes normakontroll keretében a köztársasági elnök indítványában foglaltakat érdemben vizsgálta.
III.
1. A köztársasági elnök beadványában utal arra, hogy a Montreáli Jegyzőkönyv ún. self-executing, vagyis önvégrehajtó szerződés, amely közvetlenül kötelezi és jogosítja a magánjogi jogalanyokat. Az indítvány a Montreáli Jegyzőkönyvnek a Varsói Egyezmény hatályát bizonyos esetekben a postai küldeményekre kiterjesztő II. cikkét, az árukkal kapcsolatos okmányok kiállításának rendjét újraszabályozó III. cikkét, a fuvarozó felelősségét rendező IV. cikkét és a kárfelelősséget érintő VII., valamint IX. cikkét nevesíti önvégrehajtó rendelkezésként.
2. A nemzetközi szerződések kötelezettjei, főszabály szerint, a szerződésben részes államok. Ezen államok kötelessége, hogy gondoskodjanak a szerződés végrehajtásáról. Az már belső jogi kérdés, hogy a végrehajtás miképpen történik az adott jogrendszerben, hogyan érvényesülnek a nemzetközi jogi kötelezettségek: jogalkotói aktussal vagy bírói jogalkalmazás útján.
Egyes nemzetközi szerződéses rendelkezésekre, pontosabban a nemzetközi kötelezettséget transzformáló belső jogi normára az egyének közvetlenül alapíthatnak jogokat. Egy ilyen önvégrehajtó szerződés esetében az állam arra vállal kötelezettséget, hogy a szerződés belső jogi alkalmazását lehetővé teszi, vagy legalábbis jogrendszerében nem zárja ki a szerződéses rendelkezések közvetlen alkalmazásának a lehetőségét.
Az, hogy a nemzetközi szerződés vagy annak bizonyos rendelkezése önvégrehajtó-e, vagyis külön végrehajtó norma nélkül alkalmazható-e a nemzeti jogban, értelmezés útján állapítható meg. Bizonyos esetekben a nemzetközi szerződésben részes felek a szerződésben nyilatkoznak annak önvégrehajtó vagy nem-önvégrehajtó jellegéről, máskor a nemzetközi szerződés tartalmából, szövegéből vagy az alkotmány rendelkezéseiből következik, hogy a transzformált nemzetközi szerződés végrehajtásához további, belső jogi aktus szükséges. Van, amikor a jogalkotó ad támpontot annak a kérdésnek az eldöntéséhez, hogy a szerződés, illetve annak bizonyos rendelkezése közvetlenül alkalmazható-e a belső jogban.
3. A Jat. 16. §-a alapján az ún. önvégrehajtó szerződések esetében is szükség van a transzformációra, a szerződés belső jogszabályban történő kihirdetésére. Ha a nemzetközi jogi kötelezettség a transzformációt követően anélkül válik a belső jog részévé, hogy akár a részes államok, akár a hazai jogalkotó kifejezetten nyilatkozna a szerződés közvetlen alkalmazhatóságáról, a jogalkalmazó az előtte folyamatban lévő ügyben dönt arról, hogy az adott nemzetközi szerződéses rendelkezés az ügyben közvetlenül alkalmazható-e. A közvetlen alkalmazás feltétele, hogy a nemzetközi szerződés címzettjei pontosan meghatározott magánjogi jogalanyok, a szerződésben foglalt jogok és kötelezettségek pedig elég konkrétak legyenek ahhoz, hogy a szerződés minden további államon belüli jogalkotási aktus nélkül végrehajtható legyen.
4. A Törvény 3. § (2) bekezdése alapján a Montreáli Jegyzőkönyv végrehajtásáról a közlekedésért felelős miniszter gondoskodik. Ez nem jelent automatikusan jogszabályalkotásra való felhatalmazást, a végrehajtásról való gondoskodás megnyilvánulhat más módon is. (A Törvény 3. §-ához fűzött részletes indokolás szerint e felhatalmazás jelen esetben a Varsói Egyezmény módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt szövegének a közzétételére vonatkozik.)
Emellett, a Törvény általános indokolásában a jogalkotó kifejezetten úgy nyilatkozik, hogy a nemzetközi légi fuvarozás tárgyában indított eljárásokban a bírósági gyakorlatban a Varsói Egyezmény szabályait kell alkalmazni a Polgári Törvénykönyv szabályai helyett.
Végső soron azonban a bíróságok jogosultak eldönteni azt, hogy az adott ügyben alkalmazandó nemzetközi szerződést, illetve annak egyes rendelkezéseit önvégrehajtó-nak minősítik vagy sem. A magyar jogalkalmazói gyakorlat a Varsói Egyezményt a magánjogi jogalanyok közötti perbeli jogvita eldöntésére közvetlenül alkalmazandónak tekinti. [Polgári perben alkalmazták a bíróságok a Varsói Egyezményt a BH 1977.436., BH 1982.482., BH 1982.531., a BH 1983.246., a BH 1996.6.332 és a BH 1997.4.197 számú ügyekben.] A Montreáli Jegyzőkönyv pedig több, a bíróságok által korábban önvégrehajtónak minősített rendelkezést módosít, így például a Varsói Egyezmény 18. és 22. cikkét.
IV.
1. Az Alkotmánybíróság ezt követően a visszamenőleges jogszabályalkotással kapcsolatos szempontokat vizsgálta meg. A köztársasági elnök indítványa különösen a Montreáli Jegyzőkönyv alábbi rendelkezéseit tartja a visszamenőleges jogszabályalkotás tilalmát sértőnek. A Montreáli Jegyzőkönyv II. cikkét, amely - bizonyos tekintetben - kiterjeszti a Varsói Egyezmény hatályát a postai küldemények fuvarozására. A III. cikket, amely kiegészíti és pontosítja az árukkal kapcsolatos dokumentáció szabályait. A Montreáli Jegyzőkönyvnek a légi fuvarozásra feladott áru megsemmisülése, elvesztése vagy megrongálódása esetén a fuvarozó felelősségét bizonyos esetekben kizáró IV. cikkét, a VII. cikket, amely a köztársasági elnök szerint "összegszerűen csökkenti - kilogrammonként 250 svájci frankról kilogrammonként 17 különleges lehívási jogra - a feladott áruban bekövetkezett kárért való kárfelelősséget". Végül a Montreáli Jegyzőkönyv IX. cikkét, amely az áru fuvarozása esetén a fuvarozónak az általa szándékosan, illetve súlyos gondatlansággal okozott károkért való felelősségét szabályozza.
2. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján a magyar jogrendszer biztosítja a vállalt nemzetközi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály később lép hatályba, mint az adott nemzetközi szerződés, a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítését magába foglaló Alkotmány 2. § (1) bekezdése és az Alkotmány 7. § (1) bekezdése sérülhet. Különösen körültekintően kell eljárnia a jogalkotónak a magánjogi jogalanyok jogait és kötelességeit további jogalkotási aktus nélkül átrendező (önvégrehajtó) nemzetközi szerződések kihirdetésekor. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése mellett szem előtt kell tartania az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő, a jogszabályalkotást kötelező alkotmányos előírásokat: a visszaható hatály tilalmát, a kellő felkészülési idő biztosítását és a norma világosságára vonatkozó követelményeket is.
3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság részét képező jogbiztonság sérelmét jelenti a Jat. 12. § (2) bekezdésében megfogalmazott azon szabály megsértése, amely szerint "jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé". [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.] Ugyanez az alkotmányossági követelmény irányadó a jogosultságok korlátozására vagy elvonására is. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható hatálynak minősül, ha a jogszabály hatálybaléptetése "nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - az erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell". [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
Egy alkotmányos demokráciában a polgárok szabadságának részét képezi, hogy cselekvéseiket csak az általuk előzetesen megismerhető, a jogalkotás formalizált szabályainak betartásával alkotott szabályok korlátozhatják. A visszamenőleges jogalkotás tilalmát sérti ezért, ha a Magyar Köztársaság joghatósága alatt álló személyek jogosultságait és kötelezettségeit újabb jogalkotási aktus nélkül érintő nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály utólag nyilvánít jogellenessé magatartásokat, utólag állapít meg a jogalanyok számára kötelezettségeket, illetve utólag korlátoz jogosultságokat.
4. A Ptk. 506. § (1) bekezdése szerint, ha a küldeményt az országhatáron túlra kell továbbítani, a Ptk. XLI. fejezete csak annyiban alkalmazandó, amennyiben nemzetközi szerződés vagy egyezmény, illetőleg szabály másképpen nem rendelkezik. A Ptk. 506. § (2) bekezdése pedig kifejezetten a légi fuvarozási vállalat fuvarozási szerződései kapcsán rendelkezik úgy, hogy azokra a Ptk. vonatkozó fejezete annyiban irányadó, amennyiben nemzetközi szerződés vagy egyezmény, illetőleg szabály eltérően nem rendelkezik. A Varsói Egyezmény 33. cikke alapján a fuvarozó csak olyan szerződést köthet, és olyan szabályzatot állapíthat meg, amely a Varsói Egyezmény rendelkezéseivel nincs ellentétben. Nemzetközi légi fuvarozás esetén tehát elsődlegesen a Varsói Egyezmény rendelkezései alkalmazandók, annak kógens rendelkezéseitől sem nemzetközi fuvarozási szerződés, sem a fuvarozó szabályzata mint általános szerződési feltétel nem térhet el.
A Montreáli Jegyzőkönyv a Varsói Egyezmény több rendelkezését módosítja. Hatálybalépése (1998. június 14.) óta a Jegyzőkönyv nemzetközi jogi értelemben kötelezi a magyar államot. A nemzetközi szerződés - kihirdetés hiányában - nem vált a magyar jog részévé, ezért az jelenleg automatikusan nem alkalmazható azokra a légi fuvarozási szerződésekre, amelyeknél a kiindulási vagy a célállomás a magyar állam területén van, illetve ha a repülőgép útközben menetrendszerűen leszáll a Magyar Köztársaság területén.
5. A Montreáli Jegyzőkönyvet kihirdető Törvény 3. § (1) bekezdése annak szabályait a Jegyzőkönyv hatálybalépésének napjától kezdődően alkalmazni rendeli, ezáltal tartalmilag visszamenőleg állapít meg a magánjogi jogviszonyokra vonatkozó szabályokat. Ez egyrészt azt jelenti, hogy a Montreáli Jegyzőkönyv szabályait a már lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell, másrészt e szabályok a fennálló nemzetközi fuvarozási szerződések alapján létrejött, de még le nem zárt jogviszonyok jogi megítélését is megváltoztatják. Az Alkotmánybíróság ezért a következőkben arra a kérdésre kereste a választ, hogy a visszamenőlegesen alkalmazandó szabályok között van-e olyan, amely utólag nyilvánít jogellenessé valamely magatartást, utólag állapít meg kötelezettséget, vagy utólag korlátoz jogosultságot.
A Montreáli Jegyzőkönyv IV. cikke alapján bizonyos, a fuvarozó tevékenységi körén kívül felmerülő körülmény bekövetkezése esetén a fuvarozó mentesül a felelősség alól. A 18. cikk 3. pontját beiktató Montreáli Jegyzőkönyv IV. cikke alapján az (a) az áru belső hibája, minősége vagy tökéletlensége; (b) az áru hibás csomagolása, amelyet nem a fuvarozó vagy alkalmazottja vagy megbízottjai végeztek; (c) háborús cselekmény vagy fegyveres konfliktus; (d) a szállítmány belépésével, kilépésével vagy átruházásával kapcsolatban végrehajtott hatósági intézkedés minősül a fuvarozó felelősségét kizáró körülménynek. Ez a cikk szűkíti a kimentési lehetőségek körét, a Varsói Egyezmény ugyanis árufuvarozás esetében is lehetővé teszi, hogy a fuvarozó mentesüljön a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy ő és alkalmazottai minden szükséges intézkedést megtettek a kár elhárítása végett vagy azokat lehetetlen volt megtenniük (20. cikk) .
A Varsói Egyezmény 24. cikkét módosító VIII. cikk árufuvarozás esetén megszünteti a fuvarozónak a korlátlan összegű kárfelelősségét. A Montreáli Jegyzőkönyv áruszállítás esetén a fuvarozó felelősségét kilogrammonként 17 különleges lehívási jog (SDR) összegre korlátozza. A Varsói Egyezmény 25. és 25/A. cikkeit módosító IX. cikk alapján e pénzügyi-felelősségi határösszeg akkor sem léphető túl, ha a kárt a fuvarozónak, alkalmazottjának vagy megbízottjának szándékos vagy olyan gondatlan magatartása okozta, amelynek során tudatában volt, hogy a magatartásból feltehetően kár származhat.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Montreáli Jegyzőkönyvnek a kárfelelősséget újraszabályozó IV., VIII. és IX. cikkei a nemzetközi fuvarozási szerződést kötő felek valamelyike számára utólag, a Varsói Egyezmény alapján addig nem létező többletkötelezettséget eredményeznek. A Törvény 3. § (1) bekezdésének a Montreáli Jegyzőkönyvet 1998. június 14-étől kezdődően alkalmazni rendelő szövegrésze sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezen belül is a visszamenőleges jogalkotás tilalmát, ezért alkotmányellenes.
Minthogy az Alkotmánybíróság a kárfelelősségi szabályok módosulása miatt megállapította az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét, eltekintett a köztársasági elnök által megjelölt további jegyzőkönyvbeli cikkek vizsgálatától.
6. Az Alkotmánybíróság eljárása során figyelemmel volt arra, hogy az Országgyűlés a 75/2004. (IX. 8.) OGY határozatban hozzájárult a Montrealban, 1999. május 28-án kelt, a nemzetközi légifuvarozásra vonatkozó egyes jogszabályok egységesítéséről szóló Egyezményhez történő csatlakozáshoz. A belső jogban történő kihirdetésre a 2005. évi VII. törvénnyel került sor. Az Egyezmény - többek között - egységesíti a Varsói Egyezmény és a kapcsolódó okiratok rendelkezéseit, miközben 55. cikkében kimondja, hogy az Egyezmény megelőz bármely, a nemzetközi légi szállításra vonatkozó szabályt, így a Varsói Egyezmény és az ahhoz kapcsolódó kiegészítő egyezmények (ezen belül a 4. számú Montreáli Jegyzőkönyv) szabályait is. A kihirdető törvény 2005. március 18-án hatályba lépett, így az Egyezmény rendelkezései azóta közvetlenül alkalmazandóak a magyar jogban. Ez a tény jelen ügy eldöntését annyiban befolyásolta, hogy a felülvizsgálni kért Jegyzőkönyvbeli rendelkezések tartalmilag már a magyar jogrendszer részei. Következésképpen a visszamenőleges hatályú jogszabály-alkotási tilalom sérelmét az Alkotmánybíróság az 1998. június 14. és 2005. március 18. közötti időszakra vonatkozóan állapíthatta meg.
V.
1. Az Alkotmánybíróság jelen ügy elbírálása során indokoltnak látta megvizsgálni a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásokat szabályozó, de még a magyar alkotmányos rendszer változásának fordulópontját jelentő Alkotmányt megelőzően született Tvr. 1982. november 26-a óta változatlanul hatályban lévő rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság ezért - a 48/1993. (VII. 2.) AB határozathoz hasonlóan - az Abtv. 21. § (7) bekezdése alapján hivatalból eljárást indított a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára.
A nemzetközi jog forrásaira, ezen belül is a nemzetközi szerződésekre vonatkozóan az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 7. § (1) bekezdése, 19. § (3) bekezdés f) pontja, 30/A. § (1) bekezdés b) pontja és 35. § (1) bekezdés j) pontja tartalmaz rendelkezéseket. Ezeket az alkotmány-beli szabályokat a Jat. és a Tvr. részletezi tovább. Emellett, a Magyar Köztársaság részese a bécsi egyezménynek, amelyet az 1987. évi 12. törvényerejű rendelet hirdetett ki.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés f) pontjának, 30/A. § (1) bekezdés b) pontjának és 35. § (1) bekezdés j) pontjának együttes értelmezése alapján állapítható meg, hogy ki jogosult a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerződést kötni. Minthogy jelen ügy nem érintette a Kormány nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó hatáskörét, az Alkotmánybíróság kizárólag a parlamenti hatáskörbe tartozó nemzetközi szerződéskötési jogosultságot vizsgálta.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének f) pontja szerint az Országgyűlés megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés b) pontja alapján a köztársasági elnök a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerződéseket köt, ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges. Az Alkotmány 2/A. § (2) bekezdése, amely szerint az Országgyűlés megerősíti az Európai Unió szerveire hatásköröket átruházó nemzetközi szerződéseket, egy harmadik kifejezéssel illeti ugyanazt a parlamenti aktust, amellyel az Országgyűlés - törvényhozási tárgykör esetén - hozzájárul az adott nemzetközi szerződésben foglalt kötelezettségek vállalásához.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés f) pontját és 30/A. § (1) bekezdés b) pontját egymásra vonatkoztatva megállapítható, hogy az Országgyűlés felhatalmazást ad a köztársasági elnöknek nemzetközi szerződés kötelező hatályának az elismerésére. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés b) pontja által a köztársasági elnöki cselekményre alkalmazott megköt ige azt az aktust jelöli, amellyel az elnök a bécsi egyezmény 2. cikkének 1. b) pontja alapján a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi jogi kötelezettséget vállal.
A Tvr.-nek a nemzetközi szerződés kezdeményezésére, létrehozására és a megkötéssel összefüggő döntésekre vonatkozó szakaszai (6-8. §) a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsához és a Minisztertanács előzetes felhatalmazásához kötik a szerződéskötési szándék kinyilvánítását. A nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó Tvr.-beli szabályok (9-10. §) az Alkotmánynak a nemzetközi szerződéskötésre jogosultakról szóló rendelkezéseit sértő módon biztosítanak lehetőséget arra, hogy a nemzetközi szerződés megkötése az Országgyűlés vagy a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsának a megerősítésével, a Minisztertanács jóváhagyásával, az Országgyűlés, az Elnöki Tanács vagy a Minisztertanács e tárgyban hozott döntésével, aláírással stb. történjen. (E rendelkezések még abban az esetben sem tekinthetőek az Alkotmánnyal összhangban állónak, ha az Elnöki Tanáccsal kapcsolatos szabályokat a köztársasági elnökre, a Minisztertanácsot említő rendelkezéseket pedig a Kormányra vonatkoztatjuk.)
A Tvr. emellett az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének érvényesülését veszélyezteti azáltal, hogy szóhasználata nincs összhangban a bécsi egyezménnyel. A Tvr. alkalmazásában például a "megerősítés" kifejezés azt a belső jogi cselekményt jelenti, amellyel az Országgyűlés hozzájárul ahhoz, hogy az adott nemzetközi szerződés a Magyar Köztársaságra nézve kötelezővé váljon. A bécsi egyezmény értelmében a "megerősítés" viszont arra a folyamatra utal, amelynek eredményeképpen a megerősítendő nemzetközi szerződések kötelező hatályát az államok - nemzetközi jogi síkon - magukra nézve elismerik.
Az Alkotmány több rendelkezésével ellentétben állnak a Tvr.-nek a nemzetközi szerződés kihirdetésére vonatkozó rendelkezései is. A Tvr. 13. § (2) bekezdése például nincs tekintettel sem az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének arra a parancsára, amely alapján a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, sem azokra az alkotmányos szakaszokra, amelyek kizárólagos törvényhozási tárgyköröket állapítanak meg, amelyekben általánosan kötelező magatartási szabályt csak az Országgyűlés alkothat.
A Tvr. 13. § (4) bekezdése pedig azáltal, hogy csak a hatálybalépéshez szükséges nemzetközi jogi cselekmények (megerősítő okiratok letétbe helyezése vagy a szerződés hatálybalépéséhez szükséges belső jogi feltételek teljesüléséről szóló diplomáciai jegyzékváltás) elvégzése után teszi lehetővé a nemzetközi szerződés kihirdetését, nem felel meg a belső jog és a nemzetközi jog összhangját garantáló Alkotmány 7. § (1) bekezdésének. A Tvr. 13. § (4) bekezdése alapján ugyanis sok esetben (főleg a kétoldalú szerződések esetében) a nemzetközi szerződés hatálybalépéséhez szükséges nemzetközi jogi cselekmények elvégzése és a szerződés hatálybalépése közötti időben a kihirdető jogszabály megalkotására idő hiányában nem kerülhet sor, ami a nemzetközi jogilag a magyar államra már kötelező szerződés teljesítésének késedelmét eredményezi.
Megállapítható, hogy a Tvr.-nek a nemzetközi szerződés kihirdetésére és közzétételére vonatkozó szabályai több helyen feloldhatatlan értelmezési nehézséget okoznak a Tvr. címzettjei számára, és a nemzetközi szerződéskötési eljárásra vonatkozó Tvr.-beli szabályok követése adott esetben az Alkotmány sérelmével járhat.
2. Az Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgyűlés az akkor hatályban lévő, a népszavazást szabályozó 1989. évi XVII. törvényt a hatályos Alkotmánnyal nem hozta összhangba. Ugyanezen törvény kapcsán az Alkotmánybíróság ismételten mulasztást állapított meg az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban. A Kormány tagjai jogállásának elavult szabályozása miatt a 49/1996. (X. 25.) AB határozatában állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést, mert az Országgyűlés nem tett eleget az Alkotmány 39. § (2) bekezdésében meghatározott jogalkotói feladatának.
E határozataihoz hasonlóan az Alkotmánybíróság a mostani ügyben az Alkotmányt megelőzően született és annak meg nem felelő szabályozás miatt az Abtv. 1. § e) pontjában meghatározott hatáskörében, az Abtv. 21. § (7) bekezdése alapján hivatalból eljárva állapította meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az alkotmányellenes helyzet maradéktalan felszámolása érdekében a Tvr. rendelkezéseinek a teljes körű felülvizsgálata szükséges. Ezért kötelezte az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának - az Alkotmánybíróság e határozatában foglaltakkal összhangban - 2005. december 31. napjáig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság a határozatát az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 964/A/2004.
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részét elfogadom, de az indokolás nézetem szerint a következő:
I.
Az Országgyűlés a 2004. szeptember 6-i ülésnapján elfogadta a Hágában 1955. szeptember 28-án kelt Jegyzőkönyvvel módosított, a nemzetközi légifuvarozásra vonatkozó egyes jogszabályok egységesítése tárgyában, Varsóban 1929. október 12-én aláírt Egyezmény (a továbbiakban: Varsói Egyezmény) módosításáról szóló, Montrealban 1975. szeptember 25-én aláírt Jegyzőkönyv (a továbbiakban: Montreali Jegyzőkönyv) kihirdetéséről szóló törvényt (a továbbiakban: Törvény) . A köztársasági elnök a Törvényt aláírása előtt - az Alkotmány 26. §-ának (4) bekezdésére hivatkozva - megküldte az Alkotmánybíróságnak.
A köztársasági elnök az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében kimondott jogállamiság elvével ellentétesnek tartja a Törvény 3. §-a (1) bekezdésének azt a rendelkezését, amely szerint a Törvény a kihirdetése napján lép életbe, de rendelkezéseit 1998. június 14-től kezdődően kell alkalmazni.
II.
1. Az Alkotmány 32/A. §-ának (1) bekezdése határozza meg az Alkotmánybíróság alapvető feladatát, amikor deklarálja, hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát. Az Alkotmánynak ezt a rendelkezését veszi alapul az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a az Alkotmánybíróság hatáskörének meghatározásánál. Az Abtv. 1. §-a - egyebek mellett - kimondja, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvények, valamint nemzetközi szerződések egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata, továbbá jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata [1. § a) és b) pontja]. Az alkotmányosság előzetes vizsgálatát a köztársasági elnök az Alkotmány 26. §-ának (4) bekezdése alapján kezdeményezheti, az utólagos vizsgálat kezdeményezésére bárki jogosult [Abtv. 21. § (2) bekezdése].
Az alkotmányossági vizsgálat kiterjed a nemzetközi szerződéseket kihirdető jogszabályokra [30/1990. (XII. 15.) AB határozat, ABH 1990, 128, 132.; 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41.]. Az Alkotmány szabályai megtartásának ellenőrzési körébe tartozik a nemzetközi szerződések megkötése is: a szerződéskötési jogosultság alkotmányos korlátainak figyelembevételét az Alkotmánybíróság mind az előzetes, mind az utólagos normakontroll során vizsgálja (1154/B/1995. AB határozat, ABH 2001, 824, 826-827.).
2. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállam elvéből következik a jogbiztonság követelménye. A jogbiztonság többek között azt is jelenti, hogy a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nem állapíthatnak meg a jogalanyok számára kötelezettségeket, visszamenőleges hatállyal nem minősíthetnek jogellenesnek valamilyen jogszerű magatartást és visszaható hatállyal nem állapíthatnak meg felelősséget. Alkotmányellenes az a jogszabály, amely megsérti ezt a követelményt [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.].
3. A visszaható hatállyal felelősséget megállapító jogszabály alkotmányellenessége azon az alapon áll fenn, hogy sérti a jogállam elvét, az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését. Ilyen esetben nem az az alapja az alkotmányellenességnek, hogy a kérdéses szabály eltérő rendelkezést tartalmaz a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. §-ának (2) bekezdésétől, amely egyébként megfogalmazza azt az elvet, hogy jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
Az Alkotmánybíróság több határozata világosan kifejezi, hogy az alkotmányellenesség vizsgálatánál az Alkotmány rendelkezései, az Alkotmányban meghatározott elvek a döntők, és ezekhez viszonyítva másodlagos ezeknek a szabályoknak, ezeknek az elveknek a Jat.-ban való kifejeződése [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 48.]. Az Alkotmány 2. §-ában megfogalmazott jogállam elv a jogbiztonság, a jogszabályok megismerhetősége követelményét a Jat. szabályától függetlenül tartalmazza [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-157.; 365/B/1998. AB határozat, ABH 1998, 850, 851.].
A Jat. nem áll feljebb más törvényeknél a jogszabályok hierarchiájában. Az Alkotmánybíróság nem minősíti önmagában azért alkotmányellenesnek valamilyen törvény szabályát, mert az eltér a Jat. szabályától (1131/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 645, 646.) . Így a települési önkormányzatnak a helyi adókról szóló törvény rendelkezésén nyugvó adómegállapítási jogát is alkotmányosnak ismerte el az Alkotmánybíróság, annak ellenére, hogy ez a törvény eltért a Jat. szabályától (187/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 548, 549.) .
Az elmondottakra tekintettel a Törvény 3. §-a (1) bekezdésének a visszaható hatályt megállapító szövegrészét az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében meghatározott jogállam elv alapulvételével kell megvizsgálni.
4. A Varsói Egyezményt az 1936:XXVIII. törvénycikk iktatta be a magyar jogszabályok közé. A törvénycikk 3. §-ában adott felhatalmazás alapján a m. kir. kereskedelem- és közlekedésügyi miniszter 1940. évi 42.481. K. K. M. rendelete a Varsói Egyezmény szabályainak alkalmazását a belföldi légi fuvarozásra is kiterjesztette.
A Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet 95. §-a alapján az 1945 előtt megalkotott polgári jogi tartalmú jogszabályok a törvényerejű rendelet mellékletében felsorolt kivételektől eltekintve hatályukat vesztették. A melléklet 3. pontja szerint továbbra is hatályban maradtak az egyébként érvényben lévő polgári jogi tartalmú egyezmények. Így hatályban maradt a Varsói Egyezmény is. A melléklet 1. pontja fenntartotta a Varsói Egyezmény hatályát a belföldi légi fuvarozásra kiterjesztő 42.481/1940. K. K. M. rendeletet is.
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 506. §-a szerint áruk országhatáron túlra történő továbbítására, illetőleg légi fuvarozási vállalat fuvarozási szerződéseire a nemzetközi szerződés szabályait kell alkalmazni és a Ptk. fuvarozási szerződésről szóló szabályai csak annyiban alkalmazandók, amennyiben a nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik. A személyek szállítására pedig -jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a vállalkozás szabályait kell megfelelően alkalmazni.
A Varsói Egyezmény első cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy az Egyezményt kell alkalmazni személyek, poggyász vagy áru minden nemzetközi fuvarozására. A Varsói Egyezményt 1955-ben módosították, a módosítást tartalmazó Hágai Jegyzőkönyvet az 1964. évi 19. tvr. kihirdette és közzétette.
A Varsói Egyezmény szabályainak az alkalmazását a belföldi légi fuvarozásra kiterjesztő 1940. évi K.K.M. rendeletet a légi fuvarozás szabályzatáról szóló 22/1965. (XI. 14.) Korm. rendelet 47. §-a helyezte hatályon kívül. A légi árufuvarozás szabályairól szóló 26/1999. (II. 12.) Korm. rendelet 1. §-a szerint a légi árufuvarozásra a Ptk. szabályait a rendeletben foglalt eltérésekkel és kiegészítésekkel kell alkalmazni, nemzetközi fuvarozásra azonban a rendelet csak annyiban alkalmazható, amennyiben nemzetközi szerződés nem rendelkezik eltérően. Ennek megfelelő tartalma van a légi személyszállítás szabályairól szóló 25/1999. (II. 12.) Korm. rendelet 1. §-ának is.
A jelenleg hatályos magyar szabályok szerint tehát személyek és áruk nemzetközi légi fuvarozására a Varsói Egyezmény szabályait kell alkalmazni.
5. A Montreali Egyezmény több kérdésben más rendelkezést tartalmaz, mint a Varsói Egyezmény. Ezek közül kiemelendő a fuvarozó felelősségének több új szabálya (így a 9, 18, 22, 24. cikkben) .
A Törvény 3. §-ának (1) bekezdése, amely szerint rendelkezéseit 1998. június 14-től kezdődően alkalmazni kell, azzal a következménnyel jár, hogy a Törvény kihirdetése előtt létrejött és 1998. június 14. óta akár teljesített, akár nem teljesített légi fuvarozási szerződéses viszonyoknál más szabályokat kellene alkalmazni a fuvarozó felelősségére, mint amely szabályok a szerződés megkötésének időpontjában irányadók voltak.
A felelősségi szabályoknak a Törvény 3. §-a (1) bekezdéséből következő ez a visszamenőleges hatályú megváltoztatása ellentétes az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében kimondott jogállamiság elvével.
III.
1. A Magyar Köztársaság külügyminisztere által közölt adatok szerint Magyarország a Montreali Jegyzőkönyvet 1987. június 29-én aláírta és a megerősítési okiratot 1987. június 30-án - a megállapodásnak megfelelően - a lengyel kormánynál letétbe helyezte. A Montreali Jegyzőkönyv 1998. június 14-én lépett hatályba.
A Törvény 3. §-ának (1) bekezdése nyilvánvalóan a Montreali Jegyzőkönyv hatálybalépésének időpontjához igazítja a Jegyzőkönyv magyarországi alkalmazásának kezdő időpontját, tekintettel arra, hogy Magyarország részéről a nemzetközi egyezmény aláírása megtörtént.
2. Az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése a következő elvet mondja ki:
"A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."
Az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése tekintetében alapvető elvi tételeket fogalmazott meg az 53/1993. (X. 13.) AB határozat. A határozat a háborús és az emberiség elleni bűncselekmények nemzetközi jogi szabályait vizsgálva kimondta, hogy a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai a magyar jognak is részét képezik az Alkotmány 7. §-a (1) bekezdésének rendelkezése alapján. Itt azonban nem a nemzetközi jog anyagának egésze jön számításba, hanem csak olyan alapvető tételek, mint amelyek az ENSZ Alapokmányában vagy a genfi egyezményekben meghatározott egyes rendelkezések. A nemzetközi jog egyéb szabályai csak külön kihirdetéssel válnak a hazai jog részévé, de a kihirdetésnél, az összhang biztosításánál figyelemmel kell lenni mind a nemzetközi jog, mind a hazai jog sajátosságaira (ABH 1993, 323, 327.) . Ezt az elvet erősítette meg a 4/1997. (I. 22.) AB határozat, amely azt hangsúlyozta, hogy a belső jogot, a nemzetközi jogot és az Alkotmányt együttesen és összefüggésben kell vizsgálni, biztosítani kell a vállalt nemzetközi kötelezettség, az Alkotmány és az egész belső jog összhangját (ABH 1997, 41, 48-49.).
Az Alkotmánybíróság a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának vizsgálatánál nem egyes részletkérdésekről szóló jogszabályokat vet össze nemzetközi egyezményekkel, hanem a jogrendszernek a kérdésre vonatkozó összes rendelkezését veszi alapul a következtetések levonásához. Ezt mutatja például a 2181/B/1991. AB határozat (ABH 1999, 447, 452-453.), az 1042/B/1997.
AB határozat (ABH 1998, 785, 790-797.), a 95/B/2001. AB határozat (ABH 2003, 1327, 1339-1345.).
Az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése értelmezésénél figyelembe kell venni azt is, hogy a nemzetközi egyezményekből az esetek egy részében nem jogszabály megalkotására szóló kötelezettség keletkezik, hanem a végrehajtást szolgáló intézkedések megtételére van szükség, a nemzetközi egyezményt pedig nem is mindig jogszabályi formában hirdetik ki. A nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangja tehát közvetetten, nem egyetlen jogszabálymegalkotásával valósul meg (988/E/2000. AB határozat, ABH 2003, 1281, 1288-1290.) . Az Alkotmánybíróság nem állapított meg ezért mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet olyan esetben sem, amelyben egy meghatározott jogszabály megalkotásának kötelezettsége következhetett volna a nemzetközi szerződésből, de az Alkotmány szabályai, a büntetőjogi rendelkezések alapján külön jogszabály nélkül is érvényesült az az elv, amelyet a nemzetközi szerződés meghatározott (33/E/2000. AB határozat, ABH 2001, 1103, 1104-1106.).
A nemzetközi jog és a belső jog összhangjának kérdésénél az Alkotmánybíróság azt is vizsgálja, hogy adott nemzetközi egyezmény milyen mérlegelési lehetőséget biztosít az egyezményt elfogadó államoknak, valóban kényszerítően következik-e egy meghatározott jogi megoldás törvénybe iktatása a kérdéses egyezmény alapján. A 936/D/1997. AB határozat az adott esetben erre a kérdésre tagadó választ adott (ABH 1999, 615, 618-619.).
A nemzetközi jog, az Alkotmány és az egész belső jog összhangjának biztosításánál különösen nagy jelentősége van a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat azon megállapításának, amely szerint "az Országgyűlés nemzetközi szerződések elfogadásával, illetőleg kihirdetésével sem sértheti meg az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdését" (ABH 1998, 220, 234.).
Mindezek alapján azt lehet megállapítani, hogy az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése alapján nem lehet olyan következtetést levonni, amely szerint a nemzetközi kötelezettségvállalásból a nemzetközi szerződésnek a belső jogba változtatás nélkül történő átültetése következnék minden esetben, hanem vizsgálandó, hogy a kötelezettségvállalás és a belső jogba való beiktatás nem sérti-e az Alkotmány szabályait. Az Alkotmány 7. §-ára való hivatkozás nem ad alapot a nemzetközi szabály kihirdetéséről szóló olyan szabály alkotmányosságának elismerésére, amely az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság elvét sérti.
A jelen esetben az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése alapján azért sem indokolható a Montreali Jegyzőkönyv szabályainak a 2005. évi kihirdetése mellett az 1998. június 14-i visszamenő hatályú alkalmazásról szóló rendelkezés, mert a visszaható hatály nem a nemzetközi szerződésből származik, hanem abból a körülményből, hogy a Montreali Jegyzőkönyv kihirdetése 1998. júniusában nem történt meg.
Az elmondottak alapján a Törvény 3. §-a (1) bekezdésének az 1998. június 14-től történő alkalmazását előíró szövegrésze alkotmányellenes.
IV.
A nemzetközi kötelezettségvállalásokkal kapcsolatos kérdésekre jelenleg is alkalmazni kellene a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendeletet (a továbbiakban: Tvr.), tekintve, hogy a Tvr. hatályon kívül helyezése nem történt meg. A Tvr. megalkotása a rendszerváltozás előtt történt. 1982 óta az Alkotmány szabályai alapvetően megváltoztak. A demokratikus államrendben a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatban feladatokat ellátó állami szervek hatásköre más, mint 1982-ben volt és megváltozott az államélet egésze. A Tvr. szabályai nincsenek összhangban az új alkotmányi szabályokkal.
A fentiek alapján, a 2/1993. (I. 22.) AB határozattal kialakult gyakorlatnak megfelelően (ABH 1993, 33, 39.), az Abtv. 21. §-ának (7) bekezdésében adott felhatalmazással élve az Alkotmánybíróság hivatalból megállapítja a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség létrejöttét annak alapján, hogy az Országgyűlés a Tvr.-t nem hozta összhangba a hatályos Alkotmánnyal.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró