256/D/2007. AB határozat

A megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet 1993. december 2-tól 2003. március 31-ig hatályban volt, valamint 2003. április 1-jétől 2007. december 31-ig hatályban volt 19. § (1) bekezdése, továbbá a 22. § (1) bekezdés "a 19. § (1) bekezdésében foglaltak fennállása esetén" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések visszautasításáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések és alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet 1993. december 2-tól 2003. március 31-ig hatályban volt, valamint 2003. április 1-jétől 2007. december 31-ig hatályban volt 19. § (1) bekezdése, továbbá a 22. § (1) bekezdés "a 19. § (1) bekezdésében foglaltak fennállása esetén" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezéseket elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet 1. §-a, 2. § (1) bekezdés a) pontja, 19. § (1) bekezdése és 22. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.

Indokolás

I.

1. Az Alkotmánybírósághoz több bírói kezdeményezés és egy alkotmányjogi panasz érkezett, amelyekben az indítványozók a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendeletnek (a továbbiakban: R.) a szociális járadékra való jogosultsággal kapcsolatos egyes rendelkezései alkotmányossági felülvizsgálatát kezdeményezték.

1.1. A Fővárosi Munkaügyi Bíróság előtt társadalombiztosítási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított, a jelen határozat mellékletében felsorolt számok alatt folyamatban lévő perekben a bíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján, az eljárás felfüggesztése mellett kezdeményezte az R. 19. § (1) bekezdésének 2003. március 30-ig hatályos és 2003. április 1-jétől hatályos szövege, valamint a 22. § (1) bekezdés "a 19. § (1) bekezdésében foglaltak fennállása esetén" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint e rendelkezéseknek a folyamatban lévő ügyekben való alkalmazása kizárását. Az eljárást kezdeményező bíró álláspontja szerint az R. támadott rendelkezései ellentétben állnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 70/A. § (l)-(2) bekezdésével, valamint a 70/E. § (l)-(2) bekezdéseivel. Véleménye szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság és az abból származó jogbiztonság elvének sérelme formai és tartalmi okból is megállapítható. A formai ok miatti alkotmányellenesség tekintetében kifogásolta, hogy az R. megalkotására felhatalmazást adó jogszabály, nevezetesen a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 48/1979. (XII. 1.) MT rendelet (a továbbiakban: Mt.V.) a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) hatálybalépésével egyidejűleg hatályát vesztette. Az Mt. 203. § (2) bekezdés c) pontja - az Mt. 1992. július 1-jei hatálybalépésekor - felhatalmazta a Kormányt, hogy az Mt. hatálybalépése miatt szükséges jogszabály-módosításokról és hatályon kívül helyezésről rendelkezzen, ezt követően pedig az Mt. 2001. július 1-jével hatályos 203. § (2) bekezdés e) pontja arra hatalmazta fel a Kormányt, hogy a megváltozott munkaképességű munkavállalók alkalmazására, foglalkoztatására és a szociális foglalkoztatásra vonatkozó szabályokat megállapítsa. E felhatalmazások alapján - bár a korábbi szabályozás nem felelt meg az újabb társadalmi és életviszonyoknak -, a Kormány újabb jogszabályt nem alkotott és az R.-t hatályban tartotta, s számos esetben miniszteri rendeletekkel módosította, amelynek alapján "jelenleg nincs esély arra, hogy a megváltozott munkaképességűek élethelyzetét a rendszerváltás utáni új gazdasági és szociális körülményekhez igazodóan legalább kormányszintű jogszabály rendezze, az Mt. 203. § (2) bekezdés e) pontjában foglaltak szerint". Az indítványozó bíró "az egész Rendeletet érintően a jogbiztonság alkotmányos elvének sérelme körében" súlyos tartalmi alkotmányellenességet lát abban, hogy az R. 11. §-a az Mt. 90. § (1) bekezdésében taxatíve felsorolt felmondási védelem körét bővíti, ami ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 4. § e) pontjával is, mert a munkaviszony alapvető kérdését miniszteri szintű rendelet szabályozza. A jogbiztonság sérelmébe ütközés miatt tartja továbbá alkotmányellenesnek a támadott szabályokat azért is, mert a társadalombiztosítási szervek két évtizeden át követett gyakorlata a rendszeres szociális járadékra való jogosultság elbírálásában - a Legfelsőbb Bíróság Mfv. II. 10.191/2001/4. - EBH 2001. 578. szám alatt közzétett eseti döntése meghozatala óta - megváltozott, az új jogértelmezés a jogosulti kört szűkítette. A jogszabályt a munkaügyi bíróságok és a társadalombiztosítási szervek 2000., illetve 2001. évig egységesen értelmezték úgy, hogy amennyiben az igényléskor megállapítást nyert, hogy az igénylő munkaképesség csökkenése elérte az 50%-ot, rendelkezett a törvény által előírt szolgálati idővel, és részére nem lehetett megfelelő rehabilitált munkakört biztosítani, jogosulttá vált a járadékra, amely jogosultság mindaddig fennállt, amíg a járadékos munkaképesség csökkenése az 50%-os mértéket elérte. Bár a támadott rendelkezések szövegében a hatálybalépéshez képest érdemi változás nem történt, a társadalombiztosítási szervek - a Legfelsőbb Bíróság hivatkozott döntése és az e döntés alapján az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság főigazgatója által kiadott 7/1-74-11/2004. számú "körlevélben" foglaltak nyomán - a járadékra való jogosultság három feltételét kibővítették egy további feltétellel: a munkaképesség-csökkenésnek az utolsó munkaviszony (közalkalmazotti, közszolgálati, bedolgozói stb.) jogviszony alatt kell bekövetkeznie. Ezen értelmezés a társadalombiztosítási szervek gyakorlatában a járadékigények elutasításának új indokát eredményezte (a munkaképesség-csökkenés a legutolsó munkaviszony megszűnését követően következett be, illetve a rokkantsági nyugdíj megszüntetésekor megmaradt munkaképesség-csökkenés nincs összefüggésben az utolsó munkaviszonnyal). Az általa kialakított gyakorlatot a Legfelsőbb Bíróság is követte, a munkaügyi bíróságok ezzel ellentétes tartalmú döntéseit valamennyi esetben hatályon kívül helyezte, a támadott rendelkezéseket tehát a Legfelsőbb Bíróság által kialakított normatartalommal kell értelmezni: "[a] rendszeres szociális járadékra akkor jogosult a munkavállaló, ha a munkaviszonyában a megváltozott munkaképessége miatt nem foglalkoztatható tovább". Ez az értelmezés azonban jogbizonytalanságot okoz, a társadalombiztosítási szervek ezen alapuló újabb gyakorlata pedig a már megítélt és folyósított ellátásokat is veszélyezteti, mert azokat a társadalombiztosítási szerv jogszabálysértő határozat visszavonása címén a jogosultaktól visszaköveteli. Az indítványozó bíró szerint mindezek alapján megállapítható, hogy a jogszabály és a társadalombiztosítási szervek eljárása kiszámíthatatlanná vált, azon csoport számára, akiknek jogerős társadalombiztosítási határozat alapján folyósítják a járadékot, a szociális biztonságuk is veszélyeztetett, csak azok vannak biztonságban, akiknek a munkaügyi bíróság jogerős ítélete alapján folyósítják az ellátást, ami jogszabályon alapuló megkülönböztetés sérelmet eredményez. A jogbiztonsághoz tartozó normavilágosság követelményének sérelmét vélte továbbá az indítványozó megvalósulni az R. támadott rendelkezéseinek olyan megszövegezése által, amely lehetőséget biztosít arra, hogy az azt alkalmazók egy meghatározott időponttól kezdődően teljesen eltérő tartalommal értelmezhessék. A kezdeményezés szerint a támadott szabályozásban az R. 19. §-ának normatartalma lehetőséget teremt a diszkriminációra, ami ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1)-(2) bekezdésével. Megítélése szerint a járadék, mint rokkantsági nyugdíjszerű társadalombiztosítási ellátás "az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében nevesített alapjog körébe tartozó (...) az önhibán kívül bekövetkezett munkanélküliség tekintetében a szociális biztonsági jog körébe tartozik", amely emellett szoros összefüggésben áll az Alkotmány 54. § (1) bekezdése szerinti emberi méltósághoz való alapjoggal. A járadékra való jogosultság tekintetében a hátrányos megkülönböztetés azáltal valósul meg, hogy az előírt mértékű munkaképesség csökkenéssel és szolgálati idővel rendelkező, az egészségi állapotuknak megfelelő könnyített munka, illetve munkakör hiányában nem rehabilitálható jogalanyok csoportján belül nem részesülhetnek a járadékban azok, akiknek a munkaképesség-csökkenése az utolsó munkaviszony megszűnését követően következik be. Az azonos csoportba tartozó jogalanyok közül leghátrányosabb helyzetbe pedig azok kerülnek, akik az utolsó munkaviszonyukat követően bármennyi ideig - akár egyetlen napot is - vállalkozók voltak, illetve vállalkozói igazolvánnyal rendelkeztek. Ezek a személyek akár 30-40 év szolgálati viszony ellenére is ki vannak zárva a járadékból pusztán azon megkülönböztető ismérv alapján, hogy az utolsó munkaviszonyuk utolsó napján még nem rendelkeztek 50%-os munkaképesség-csökkenéssel, illetve az utolsó munkaviszony és a rendszeres szociális járadék igénylése között bármennyi ideig vállalkozók voltak, illetve ilyen igazolvánnyal rendelkeztek. A kizárás jogszerű, ha a járadék igénylésekor áll fenn a vállalkozói jogviszony, a vállalkozói igazolvány visszaadását követően azonban - tekintve, hogy az igénylő már nem tekinthető a tevékenységéből adódó jövedelemmel rendelkezőnek - a kizárás nem indokolható. Ésszerűtlen és önkényes az a feltétel, amely egyedül a munkaviszony megszűnés időpontjának tulajdonít jelentőséget, s figyelmen kívül hagyja, hogy a munkaviszony mennyi ideig állt fenn, illetve milyen okból szűnt meg. Az indítványozó bíró hivatkozott az Alkotmánybíróság 1208/B/2004. AB határozatának tényállásával való elvi hasonlóságra is, ezzel összefüggésben arra, hogy önkényes a megkülönböztetés, ha az alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra vonatkozóan ésszerű indok nélkül azonos feltételt ír elő a jogalkotó.

1.2. Egy magánszemély indítványozó az Abtv. 48. § alapján benyújtott alkotmányjogi panaszában az R. 1. §-a, 2. § (1) bekezdés a) pontja, 19. § (1) bekezdése és a 22. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és e rendelkezéseknek a Legfelsőbb Bíróság Mfv/K. III. 10.283/2006/10. számú ítéletében való alkalmazása kizárását kezdeményezte. Az indítványozó rendszeres szociális járadék iránti igényét a Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság azért utasította el, mert a munkaképesség-csökkenése nem a munkaviszony fennállása alatt, hanem azt követően következett be. A társadalombiztosítási határozatot a Fővárosi Munkaügyi Bíróság jogerős ítéletével hatályon kívül helyezte és az alperest új eljárásra utasította, az R. támadott rendelkezései együttes értelmezésével ugyanis arra a következtetésre jutott, hogy a járadékra való jogosultság nem zárható ki azon az alapon, hogy a munkaképesség csökkenésnek a munkaviszony fennállása alatt kell bekövetkeznie. Ezt az ítéletet a Legfelsőbb Bíróság, mint felülvizsgálati bíróság - az R. rendelkezései téves értelmezése és az 578. számú elvi határozatban is kifejtett ítélkezési gyakorlatával ellentétes volta miatt - az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ítéletével hatályon kívül helyezte, egyben a felperes keresetét elutasította. Ítéletének indokolása szerint a felperes munkaviszonya nem az egészségi állapotának megváltozása miatt szűnt meg, munkaképesség-csökkenését csak a munkaviszony megszűnését követően állapították meg, ezért - figyelemmel az R. 2. § (1) bekezdés a) pontjában foglaltakra, amelyhez képest a 22. § (1) bekezdése a jogosultság további feltételeit tartalmazza - nem tekinthető a szociális járadék szempontjából megváltozott munkaképességűnek. Az indítványozó szerint az R. ügyében alkalmazott rendelkezéseinek a Legfelsőbb Bíróság ítéletében foglalt értelmezése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 17. §-ába és a 70/A. § (1) bekezdésébe ütközik. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével való ellentét körében hivatkozott arra, hogy a járadék megállapíthatóságának gyakorlata hosszú idő után, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság főigazgatója által kiadott 7/1-74-11/2004. számú szakmai iránymutatás alapján, 2004. október 1-től változott meg: ezen időpontot követően csak azoknak állapítanak meg járadékot, akiknek a munkaképesség-csökkenése munkaviszony alatt következett be. Ez a - Legfelsőbb Bíróság ítéletében foglaltakkal azonos - értelmezés jogszabály-változás nélkül két évtizeden át töretlenül fennálló gyakorlatot változtatott meg, ami súlyosan sérti a jogbiztonság elvét, figyelemmel arra is, hogy a MÁV Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság gyakorlata változatlan (nem vizsgálja, hogy a kérelmezők munkaképesség-csökkenése a munkaviszony alatt következett-e be), a Fővárosi Munkaügyi Bíróság gyakorlata pedig azonos tényállású ügyekben "vegyes". A nyugdíjbiztosítási szervek ezen túlmenően másképp értelmezik a jogszabályt, ha a kérelmező korábban rokkantsági nyugdíjas volt. Az R. érintett rendelkezései pontatlan normatartalmára, ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság 57/1991. (XII. 8.) AB határozatára, 42/2005. (XI. 14.) AB határozatára, 754/B/1999. AB határozatára és a 354/E/2001. AB határozatára hivatkozva kérte annak vizsgálatát is, hogy a támadott szabályok megfogalmazása vagy határozatlansága lehetőséget ad-e szubjektív jogalkalmazói döntésre, a jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Az indítványozó szerint az R. újszerű értelmezése az Alkotmány 17. §-át azért sérti, mert "a Magyar Köztársaság már nem gondoskodik kiterjedt szociális intézkedésekkel a rászorulókról. Ugyanis az 50%-os munkaképesség-csökkenéssel sújtott állampolgárok zöméről ezután egyáltalán nem gondoskodik". Az új értelmezés ezen túl az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértő, egyéb helyzet szerinti diszkriminációt valósít meg, ami teljességgel indokolhatatlan, hiszen az ellátás szolgálati időhöz kötött, arra tehát a kérelmezők a szolgálati idő megszerzésével jogosultságot szereznek.

1.3. Az Alkotmánybíróság a fenti indítványok alapján indult ügyeket - azok tárgyi összefüggéseire tekintettel -az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.; a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

2. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az R.-t 2008. január 1-jével hatályon kívül helyezte az egészségkárosodott személyek szociális járadékairól szóló 387/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Er.) 23. § (1) bekezdés a) pontja, (ezzel egyidejűleg a rendszeres szociális járadékra való jogosultság feltételeit a jogalkotó az Er.-ben újraszabályozta). Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített gyakorlata, hogy hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatát kizárólag akkor végzi el, ha annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). A konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdésében foglalt bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján - mivel ilyenkor alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség - az Alkotmánybíróság a már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálja [10/1992.

(II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]. Mivel a jelen ügyben az indítványok bírói kezdeményezések, illetve egy alkotmányjogi panasz, a támadott rendelkezések hatályon kívül helyezése az érdemi alkotmányossági vizsgálatnak nem képezi akadályát.

II.

Az indítványok elbírálása során figyelembe vett jogszabályok:

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."

"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

2. Az R.-nek a bírói indítvánnyal támadott, 1993. december 2-tól 2003. március 3 1-ig hatályban volt rendelkezése:

"19. § (1) Arról a nem rehabilitálható, megváltozott munkaképességű dolgozóról, akinek munkaviszonyát, szövetkezeti tagsági viszonyát, bedolgozói munkaviszonyát és bedolgozói tagsági viszonyát (a továbbiakban: munkaviszonyát) megszüntetik, illetőleg a mezőgazdasági szövetkezet tagjaként a közös munkában a megváltozott munkaképessége miatt nem tud részt venni és öregségi, rokkantsági nyugdíjra, baleseti rokkantsági nyugdíjra, öregségi vagy munkaképtelenségi járadékra, növelt összegű öregségi, illetőleg munkaképtelenségi járadékra nem jogosult - ideértve a külföldön szerzett jogosultságot is -rendszeres pénzbeli ellátás útján kell gondoskodni."

3. Az R. indítványokkal támadott, 2004. április 1-jétől hatályos rendelkezései:

"1. § (1) A megváltozott munkaképességű dolgozó foglalkoztatásának (foglalkozási rehabilitációjának) célja, az orvosi rehabilitációt követően, egészségi állapotának, szakképzettségének megfelelő munkavégzés biztosítása.

(2) A megváltozott munkaképességű dolgozó foglalkoztatásának biztosítása - az e rendeletben megfogalmazott kivételekkel - annak a munkáltatónak a feladata, ahol a dolgozó a megváltozott munkaképességének megállapítása idején munkaviszonyban, valamint munkaviszony jellegű jogviszonyban áll. Ezt a feladatát a munkáltató megfelelő munkakör biztosításával, szükség esetén betanítás vagy szakképzés segítségével látja el. A megváltozott munkaképességű dolgozót foglalkoztató munkáltató e rendeletben meghatározott feltételek szerint a feladat ellátásához pénzügyi támogatást igényelhet.

(3) Ha a munkáltató működési körén belül a megváltozott munkaképességű dolgozót igazolható körülmény miatt foglalkoztatni nem tudja, illetőleg a foglalkoztatására nem köteles [2. § (3) bekezdés], a foglalkoztatást a rehabilitációs bizottságok segítik elő.

(4) Ha a megváltozott munkaképességű dolgozó a munkáltató, illetve a rehabilitációs bizottság megfelelő rehabilitációs intézkedését elfogadja, jogosult az e rendeletben meghatározott feltételek mellett kereset-, illetve jövedelem-kiegészítésre.

(5) Ha a megváltozott munkaképességű dolgozó foglalkoztatása nem oldható meg, úgy részére az e rendeletben meghatározott feltételek mellett, átmeneti vagy rendszeres szociális járadékot kell megállapítani és folyósítani.

(6) A munkahely hiányában nem rehabilitálható és munkanélküli ellátásban nem részesülő bányász dolgozót az e rendeletben meghatározott feltételek mellett egészségkárosodási járadék illeti meg."

"2. § (1) E rendelet alkalmazása szempontjából megváltozott munkaképességű az a munkaviszonyban, közalkalmazotti és közszolgálati jogviszonyban (a továbbiakban együtt: munkaviszony), bedolgozói munkaviszonyban vagy bedolgozói tagsági viszonyban álló dolgozó, továbbá az a szövetkezettel munkaviszony jellegű jogviszonyban álló szövetkezeti tag, valamint a 7. § (1) bekezdés e) pontja, valamint az átmeneti járadék és a rendszeres szociális járadék tekintetében az, aki munkaviszonyban, bedolgozói munkaviszonyban, bedolgozói tagsági viszonyban, szövetkezettel munkaviszony jellegű jogviszonyban nem áll, és nem folytat semmiféle olyan tevékenységet, amely díjazással, jövedelemmel jár (a továbbiakban együtt: megváltozott munkaképességű dolgozó), aki:

a) egészségi állapota romlásából eredő munkaképesség-változás miatt eredeti munkakörben, rehabilitációs intézkedés nélkül, teljes értékű munka végzésére tartósan alkalmatlanná vált, de öregségi vagy rokkantsági nyugdíjban, baleseti rokkantsági nyugdíjban, öregségi vagy munkaképtelenségi járadékban nem részesül;"

"19. § (1) A megváltozott munkaképességű dolgozóról, amennyiben

a) munkaviszonyát, szövetkezeti tagsági viszonyát, bedolgozói munkaviszonyát, bedolgozói tagsági viszonyát (a továbbiakban: munkaviszonyát) megszüntetik, illetőleg a mezőgazdasági szövetkezet tagjaként a közös munkában a megváltozott munkaképessége miatt nem tud részt venni, és

b) öregségi, rokkantsági nyugdíjra, baleseti rokkantsági nyugdíjra, öregségi vagy munkaképtelenségi járadékra, növelt összegű öregségi vagy munkaképtelenségi járadékra - ideértve a külföldön szerzett jogosultságot is -nem jogosult, valamint

c) az egészségi állapotának megfelelő foglalkoztatása a 9. § (8) bekezdésében meghatározott javaslat szerint nem oldható meg rendszeres pénzbeli ellátás útján kell gondoskodni."

"22. § (1) Annak a nem rehabilitálható, reá irányadó nyugdíjkorhatárt be nem töltött megváltozott munkaképességű dolgozónak, aki az átmeneti járadék megállapításához szükséges feltételekkel nem rendelkezik, a 19. § (1) bekezdésében foglaltak fennállása esetén rendszeres szociális járadékot kell megállapítani, ha

a) a rokkantsági nyugdíjhoz az életkora szerint szükséges szolgálati idő felével rendelkezik, és

b) munkaképesség-változásának mértéke az OOSZI orvosi bizottságának véleménye szerint az 50 százalékot eléri,

c) munkanélküli ellátásban keresetkiegészítésben, táppénzben, baleseti táppénzben és gyermekgondozási díjban nem részesül."

III.

Az indítványok nem megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként azt vizsgálta meg, hogy az alkotmányjogi panasz előterjesztésének törvényi feltételei fennállnak-e.

Az Abtv. 48. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv. 48. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakat együttesen kell értelmezni és figyelembe venni [23/1991. (V. 18.) AB végzés, ABH 1991, 361,362.; 41/1998. (X. 2.) AB határozat, ABH 1998, 306, 309.]. Ebből következően az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslatokon is csak azokat a jogorvoslatokat kell érteni, amelyek az ügy jogerős befejezéséig terjeszthetők elő. Az alkotmányjogi panaszra megállapított határidő számítása szempontjából tehát a rendkívüli jogorvoslatokat figyelmen kívül kell hagyni. Mindazonáltal lehetséges, hogy a kifogásolt alapjogsértés a rendkívüli jogorvoslati eljárás során következik be. Mind a polgári, mind a büntető felülvizsgálati rendkívüli eljárás során törvényi lehetőség van ugyanis arra, hogy a felülvizsgálati bíróság a jogerős határozatot hozó bíróság álláspontjától eltérő érdemi álláspontot foglaljon el. Ha a felülvizsgálati bíróság határozata az ügyet ilyen módon zárja le jogerősen, az alkotmányjogi panasz benyújtására megszabott törvényi határidő a felülvizsgálat tárgyában hozott határozat kézbesítésétől veszi kezdetét, mert az alkotmányjogi panasz benyújtására jogosult a felülvizsgálat tárgyában hozott határozat folytán kerül csak abba a helyzetbe, hogy az ügyében alkalmazott jogszabály alkotmányellenességét és az emiatt bekövetkezett alkotmányos alapjogsértést állítsa és panaszolja. Ezért ilyen esetben, kivételesen az alkotmányjogi panasz benyújtására megszabott, az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerinti törvényi határidő a felülvizsgálat tárgyában hozott határozat kézbesítésétől számított hatvan nap [41/1998. (X. 2.) AB határozat, ABH 1998, 306, 311.; 1094/D/2001. AB határozat, ABH 2005, 1033, 1036.].

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az alkotmányjogi panasz benyújtásához szükséges feltételeknek megfelel. A Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati ítéletében a munkaügyi bíróság jogerős ítéletét hatályon kívül helyezte és a felperes keresetét elutasította, a Legfelsőbb Bíróság ítéletét az indítványozó 2007. január 15-én vette kézhez. Az indítványozó 2007. február 22-én postára adott alkotmányjogi panaszát a nyitva álló hatvan napos határidőn belül terjesztette elő, így azt az Alkotmánybíróság érdemben bírálta el.

2. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként az R. formai alkotmányellenességre vonatkozó, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelmét állító kifogásokat vizsgálta meg.

2.1. A bírói indítványok szerint az alkotmányellenesség az R. megalkotására felhatalmazást adó jogszabály hatályon kívül helyezése, illetve - az Mt. 203. § (2) bekezdés e) pontjában foglalt felhatalmazásnak megfelelő - "kormányszintű" szabályozás elmaradása miatt állapítható meg.

Az R. megalkotásáról a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény végrehajtásáról szóló Mt.V. 6. § (3) bekezdése felhatalmazása alapján rendelkezett a jogalkotó. Az Mt.V.-t a 103/1992. (VI. 26.) Korm. rendelet 1. §-a 1992. július 1-jével hatályon kívül helyezte, egyidejűleg az Mt. - az indítványban hivatkozottaknak megfelelően - a hatálybalépése miatt szükséges módosítások és hatályon kívül helyezések elvégzésére hatalmazta fel a Kormányt. Ez a szabályozás nem ad alapot az R. támadott rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy önmagában a jogalkotásra felhatalmazást adó jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezése következtében a megalkotott norma nem válik alkotmányellenessé. "Ahhoz ugyanis, hogy a jogszabály felhatalmazás alapján alkotmányosan nyerjen meghozatalt, elegendő, ha meghozatalakor arra vonatkozólag a jogalkotó felhatalmazással rendelkezett. A felhatalmazást adó jogi norma megszűnte a már alkotmányosan megalkotott végrehajtó szabályt nem teszi alkotmányellenessé" (először: 507/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 527, 528.). Az R. 203. § (2) bekezdése e) pontja a Kormányt a megváltozott munkaképességű munkavállalók alkalmazására, foglalkoztatására és a szociális foglalkoztatásra vonatkozó szabályok meghozatalára hatalmazta fel. Az R. bírói indítvánnyal támadott 19. §-a és 22. §-a a megváltozott munkaképességű dolgozóknak a foglalkoztatási lehetőség hiányában folyósítandó pénzbeli ellátását szabályozzák, így a jogállamiság sérelme nem állapítható meg azon az alapon sem, hogy az Mt. 203. § (2) bekezdés c) pontjában foglaltak alapján e tárgykörben kormányrendeleti szintű szabályozás megalkotására nem került sor.

2.2. A bírói indítványok "az egész Rendeletet érintően a jogbiztonság alkotmányos elvének sérelme körében", valamint a Jat. 4. § e) pontjával való ellentétre hivatkoztak amiatt, hogy miniszteri rendeleti szinten kerül szabályozásra a munkaviszony alapvető kérdésének minősülő felmondási védelem (az R. 11. §-a az Mt. által taxatíve szabályozott felmondási védelem körét bővíti). Az R. 11. §-ában foglalt, a megváltozott munkaképességű dolgozók védelmét szabályozó rendelkezéseket a bírói kezdeményezés alapjául szolgáló peres ügyekben az eljáró bírónak nem kell alkalmaznia, ennél fogva a bíró ezek alkotmányossági vizsgálatát nem kezdeményezte. A rendszeres szociális járadékra való jogosultság feltételrendszerét szabályozó normák alkotmányosságát semmiben nem befolyásolja az, hogy az R. tárgykörébe tartozó más kérdések, jelen esetben a felmondási tilalmak szabályozására miniszteri rendeleti szinten sor kerülhet-e. Mivel a jogi szabályozás szintjének elégtelenségével kapcsolatban felhozott probléma nem hozható érdemi összefüggésbe a támadott szabályokkal, azok alkotmányellenessége megállapítására sincs alap. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokban megjelölt ok miatti formai alkotmányellenességre vonatkozó kifogásokat nem találta megalapozottnak, ezért azokat elutasította.

3. A tartalmi vizsgálat megkezdése előtt az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok egyrészt a rendszeres szociális járadékra való jogosultságot szabályozó jogszabályi rendelkezéseket, másrészt az e rendelkezések alkalmazása során kialakult jogértelmezési és alkalmazási gyakorlatot tartják alkotmánysértőnek (ez utóbbi körben részben a különböző jogalkalmazó szervek gyakorlatának következetlenségét, részben a Legfelsőbb Bíróság és az annak nyomán a társadalombiztosítási szervek által követett értelmezés alkotmányosságát vonják kétségbe). Az Alkotmánybíróságnak ezért mindenek előtt - az ún. utólagos normakontroll hatáskör-értelmező gyakorlatára is figyelemmel - tisztáznia kellett, hogy az alkotmányossági vizsgálatot milyen szempontok alapján kell elvégeznie.

Az Alkotmánybíróság az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatában rögzítette, hogy az utólagos normakontroll hatáskörében eljárva "nem a normaszöveget önmagában, hanem az érvényesülő, a hatályosuló és megvalósuló normát, azaz az «élő jogot» kell az Alkotmány rendelkezéseinek tartalmával és az alkotmányos elvekkel összevetnie".

Az alkotmányossági vizsgálatnak abból a tényből kell kiindulnia, hogy a jogszabály tartalma és értelme az, amit az állandó és egységes jogalkalmazási gyakorlat annak tulajdonít. Az Alkotmánybíróságnak ugyanakkor alkotmányos jogállásából következően és az Abtv.-ben foglalt egyéb hatáskörei alapján - nincs hatásköre önmagában a bírói, jogalkalmazói gyakorlat alkotmányossági vizsgálatára, csakúgy, mint az alkotmányossági problémától független önálló jogszabály-értelmezésre, valamint arra sem, hogy az egységes jogalkalmazás kialakítására értelmező döntést hozzon. "[H]a a jogszabálynak többféle értelme van és azt a jogalkalmazási gyakorlat sem csak egyféleképpen értelmezi - az Alkotmánybíróság az egységes jogalkalmazás kialakítására nem hozhat értelmező döntést, mert ezzel a Legfelsőbb Bíróság hatáskörét vonná el. Másfelől viszont jelenti azt is, hogy amennyiben valamely jogszabály több lehetséges értelme közül a jogalkalmazási gyakorlatban csak egyféle tartalommal realizálódik, akkor csak ez a normatartalom szolgálhat az alkotmányossági vizsgálat alapjául is. Ellenkező esetben ugyanis az Alkotmánybíróság az eljárása során a hatáskörébe nem tartozó önálló jogszabályértelmezést végezne, és éppen azzal lépné túl hatáskörét, hogy ennek során a jogszabálynak a bírói gyakorlat által történt értelmezése helyességét vitatná. Ha pedig az adott jogszabályértelmezés (...) a Legfelsőbb Bíróság iránymutató döntésén alapszik, a Legfelsőbb Bíróság értelmezésétől eltérő normatartalom megállapítása a Legfelsőbb Bíróság hatáskörét sértené" (ABH 1991, 272, 276-277.). Az Alkotmánybíróság e gyakorlatát megerősítette legutóbb a 42/2005. (XI. 14.) AB határozatában: "Az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata szerint az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdésébe foglalt utólagos normakontroll hatáskörben eljárva nem függetlenítheti magát attól, hogy a vizsgált jogszabály milyen tartalommal hatályosult a gyakorlatban. Figyelemmel kell lennie a norma értelmezett, alkalmazott tartalmára is" [42/2005. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2005, 504, 512.].

A fentiekből következően - erre irányuló hatáskör hiányában - az alkotmányossági vizsgálat a jelen ügyben sem irányul arra, hogy a támadott normákat alkalmazó szervek közül melyek értelmezik "helyesen", a jogalkotó feltehető akaratát érvényesítendő a jogszabályt, s nem foglalhat állást az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási szervek, illetve a különböző szintű bíróságok jogalkalmazási gyakorlatának vagy a gyakorlat változásának alkotmányossága kérdésében sem. Az indítványok - tartalmukból kitűnően - az R. rendelkezéseit a Legfelsőbb Bíróság több eseti döntésében megjelenő, az «élő jogban» megnyilvánuló normatartalmat tartják alkotmányellenesnek, amelynek vizsgálatára az Alkotmánybíróság hatáskörrel rendelkezik.

A Legfelsőbb Bíróság által közzétett eseti döntések (BH 1995. 431.; KGD 2001. 280.; EBH 2001. 578.; BH 2005. 30.; KGD 2006. 100.; KGD 2007. 108.; KGD 2007. 109.; KGD 2007.110.) az R. 2. §-a, 19. §-a és 22. §-a alkalmazása és - legtöbbször ezek együttes - értelmezése során a járadékra való jogosultság feltételéül szabják, hogy az igénylő 50%-os mértékű munkaképesség-csökkenése a munkaviszony fennállása alatt következzék be, a jogviszony megszüntetésére ezzel az egészségi állapot-változással oksági kapcsolatban kerüljön sor (mert a fennálló jogviszonyában a megváltozott munkaképessége miatt nem foglalkoztatható tovább). Az alkotmányossági vizsgálat tartalma és terjedelme tehát ehhez az értelmezéshez -mint az R. támadott szabályainak az »élő« jogban megnyilvánuló tartalmához - igazodik, ahhoz az értelmezéshez, amely a Legfelsőbb Bíróság hivatkozott határozataiban következetesen megjelenik.

3.1. Az Alkotmánybíróság a tartalmi alkotmányellenesség körében felhozott kifogások közül elsőként az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből származó jogbiztonság sérelmét állító kifogásokat vizsgálta meg.

Az Alkotmánybíróság a normavilágosság alkotmányos követelményét a jogbiztonságból, mint a jogállamiság egyik fontos alapértékéből vezeti le. Az Alkotmánybíróság több korai határozatában foglalkozott a jogszabályok normatartalmával kapcsolatos alkotmányos elvárásokkal. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy "a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon" (ABH 1992, 135, 142.). Több határozat rögzítette azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt akkor állapítható meg az alkotmányellenesség, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot, illetve teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak, aminek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára [összegezve: 31/2007. (V. 30.) AB határozat, ABK 2007. május, 399, 404.]. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi elő (1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672, 673-674.). Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére tekintettel - alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.; 219/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1488, 1492.].

3.2. Az R. 1. §-a- az R. "Általános rendelkezések" címszó alatt - a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásának, a megváltozott munkaképesség miatti rehabilitációjának célját, az e cél érdekében elvégzendő feladatokat és intézkedéseket, az ezek ellátására kötelezett jogalanyokat határozza meg, valamint nevesíti a rehabilitáció mellett, illetve annak hiányában igénybe vehető ellátásokat. [Az R. későbbi rendelkezései részletezik az érintett dolgozók rehabilitációja érdekében teendő intézkedéseket, amelyek elsősorban a munkáltató működési körén belüli továbbfoglalkoztatást, ilyen lehetőség hiányában - a helyi, rehabilitációs bizottság javaslata, bizonyos esetekben a területi rehabilitációs bizottság eljárása alapján -más munkáltató keretében való foglalkoztatást célozzák (szabályozva az ún. rehabilitációs foglalkoztatás mellett igénybe vehető ellátásokat is), másodsorban, rehabilitációs munkahely hiánya esetén pedig rendelkeznek a rendszeres pénzbeli ellátások - köztük a rendszeres szociális járadék - folyósításának feltételeiről.] Az R. - szintén az Általános rendelkezésekben szereplő - 2. § (1) bekezdése az R. alkalmazása szempontjából megváltozott munkaképességűnek minősülő személyeket határozza meg. Az alkotmányjogi panasz előterjesztője által támadott 2. § (1) bekezdés a) pontja a rendszeres szociális járadék tekintetében megváltozott munkaképességűnek minősíti a munkaviszonyban, közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban, bedolgozói munkaviszonyban, bedolgozói tagsági viszonyban nem álló személyeket, valamint szövetkezettel munkaviszony jellegű jogviszonyban (a továbbiakban: munkajogviszonyok, vagy: munkaviszony és az azzal egy tekintet alá eső további jogviszonyok) nem álló szövetkezeti tagokat, amennyiben e jogalanyok díjazással, jövedelemmel járó tevékenységet nem folytatnak, egészségi állapotuk romlásából eredő munkaképesség-változásuk miatt eredeti munkakörükben, rehabilitációs intézkedés nélkül, teljes értékű munka végzésére tartósan alkalmatlanná váltak, és a felsorolt nyugellátásokban nem részesülnek.

Az R. 19. § (1) bekezdése és 22. § (1) bekezdése az R. által szabályozott, a megváltozott munkaképességű dolgozók továbbfoglalkoztatását célzó eljárás eredménytelensége, rehabilitációs munkahely hiánya esetén igényelhető szociális ellátásokról rendelkezik. A 19. § (1) bekezdésének - bírói indítvány által vizsgálni kért - 1993. december 2. és 2003. március 31. között hatályos szövege a rendszeres pénzbeli ellátás útján való gondoskodás kötelezettségét fogalmazza meg azon megváltozott munkaképességűnek minősülő jogalanyok javára, akik nem rehabilitálhatók és munkaviszonyukat, illetve az azzal egy tekintet alá eső jogviszonyukat megszüntetik, illetőleg mezőgazdasági szövetkezeti tagként a közös munkában megváltozott munkaképességük miatt nem tudnak részt venni, amennyiben a felsorolt nyugellátásokra nem jogosultak. Az R. 19. § (1) bekezdésének 2003. április 1-jétől hatályos szövege a gondoskodási kötelezettség jogosulti oldalát három alpontba szedve határozza meg, a korábban hatályos szöveg érdemi tartalmi változtatása nélkül.

Az R. 22. § (1) bekezdése a rendszeres szociális járadékra való jogosultság feltételeit szabályozza: a nem rehabilitálható, reá irányadó nyugdíjkorhatárt be nem töltött, megváltozott munkaképességű, átmeneti járadékra nem jogosult dolgozó a 19. § (1) bekezdésében foglaltak fennállása esetén válhat jogosulttá az ellátásra, ha az előírt szolgálati idővel rendelkezik, munkaképesség-változása az 50%-ot eléri, és a nevesített munkanélküli, illetve egészségbiztosítási, baleseti pénzbeli ellátásokban nem részesül.

3.3. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e szabályok normatartalma egyértelmű és világos, egybevetésük alapján a rendszeres szociális járadékra való jogosultság - jogalkalmazói jogszabály-értelmezés során - a jogbiztonság követelményét kielégítő egyértelműséggel meghatározható. Az R. 1. § (5) bekezdésére, az R. személyi hatályát szabályozó, közte a megváltozott munkaképességű személyeket definiáló rendelkezésére, a jogosultság konkrét feltételeit meghatározó normáknak az R. szabályozási rendszerében elfoglalt helyére, valamint a jogalkotó által használt, homályosnak nem tekinthető fogalmakra is tekintettel nem állítható, hogy a jogosultság kérdésében nem lehet egyértelműen állást foglalni.

A bírói és egyéb jogalkalmazási gyakorlat ellentmondásosságát állító kifogások kapcsán az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy nincs hatásköre eseti vitás jogalkalmazási kérdés eldöntésére. A 188/B/2000. AB határozatban (ABH 2003, 1166, 1177.) a jogbiztonság sérelmét egy konkrét bírósági határozat meghozatalát megelőző, a határozatban foglaltaktól eltérő értelmezésen alapuló gyakorlat érvényesülésével kapcsolatban állító indítvány elbírálása során az Alkotmánybíróság leszögezte: "a támadott rendelkezésnek csak azt az értelmezését vizsgálhatja felül, amelyet a joggyakorlat egységesen követ. Az ettől eltérő, korábbi jogértelmezést követő gyakorlat felülvizsgálata az Alkotmánybíróságnak nem feladata: «a törvényhozó által nyitva hagyott kérdéseket a joggyakorlat válaszolja meg (...). Az Alkotmánybíróságnak nem feladata, hogy akár a jogalkotó, akár a jogalkalmazó helyébe lépve a törvény által nyitva hagyott kérdéseket eldöntse, vagy a hiányokat pótolja» [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 266.]." Önmagában az a körülmény, hogy a jogalkalmazó szervek gyakorlatában a járadékra való jogosultság feltételét illetően - a munkaképesség-csökkenés és a munkaviszony megszűnés közötti oksági kapcsolat kérdésében - korábban (a Legfelsőbb Bíróság döntéseinek közzétételéig) kétféle értelmezés is érvényesült, nem ad alapot az alkotmányellenesség megállapítására. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben utal a 47/2003. (X. 27.) AB határozatára, amelyben kifejtette, hogy mindig nagy jelentőséget tulajdonított annak, hogy az általa vizsgált kérdés megválaszolásához rendelkezésre áll-e olyan kialakult bírói gyakorlat, amely - határozata meghozatala során - a jogalkalmazót a jogbiztonság érvényesüléséhez elengedhetetlenül szükséges mértékben segíti (ABH 2003, 525, 535.). A jelen esetben a korábban felsorolt, a Legfelsőbb Bíróság által közzétett eseti döntések a támadott normák egységes értelmezésén alapuló gyakorlat fennállását alátámasztják. Az pedig - a fent már kifejtettek szerint - nem alkotmányossági kérdés, hogy a Legfelsőbb Bíróság következetes gyakorlata szerinti, vagy a norma ettől eltérő tartalommal való értelmezése tekinthető-e alkotmányosnak; e kérdés megválaszolásával az Alkotmánybíróság túllépné az Alkotmányban és az Abtv.-ben foglalt hatáskörét. A fentiekre tekintettel az R. támadott szabályainak a jogbiztonság és az abból levezetett normavilágosság követelményébe ütközés miatti alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványokat az Alkotmánybíróság elutasította.

4. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az Alkotmány 17. §-a és a 70/E. § (1) bekezdése sérelmét állító kifogásokat vizsgálta meg.

4.1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a rászorulókról való állami gondoskodás és a szociális biztonsághoz való jog összefüggéseivel. Ennek során megállapította, hogy az Alkotmány 17. §-a általánosságban rögzíti az állam számára a rászorulókról való gondoskodás feladatát. Az Alkotmány általános rendelkezéseinek vizsgálata az alapvető jogok és kötelezettségek körében fellelhető alkotmányos rendelkezések tükrében - éppen azokkal mutatott szoros összefüggése miatt - végzendő el. Így a 17. §-ban foglalt szociális intézkedések a 70/E. § előírásaival egyetemben vizsgálandók (3/D/1998. AB határozat, ABH 1999, 642, 644.; 682/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1044, 1046.; 65/B/2002. AB határozat, ABH 2004, 1589, 1593.).

Az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jogot rögzítő alkotmányi rendelkezés értelmezése során a 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában kimondta: "[a]z Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához" (ABH 1998, 251.). Az államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége e körben az intézményi háttér biztosítása, a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerének megszervezése, és működtetése [772/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 519, 521.; 45/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH 1991, 206, 208.; 5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 84-85.]. Ugyanakkor az államnak a polgárai felé fennálló kötelezettségei az Alkotmányban általános jelleggel szerepelnek, és nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez, vagy ellátásban való részesüléshez (600/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 671, 672.). Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a szociális tárgyú szabályok alkotása terén. E szabadságot azonban korlátozhatja a társadalom mindenkori helyzete, s végső soron határait megszabják az Alkotmány rendelkezései. A jogalkotó tehát a gazdaság helyzetére, az ellátórendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely az Alkotmányban rögzített elv (például a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. Ebből eredően a rászorultaknak csak arra van alapvető joguk, hogy az ellátás iránti igényük elbírálása azonos szempontok alapján, tárgyilagosan, hátrányos megkülönböztetés nélkül, az elbírálásra vonatkozó eljárási szabályok korrekt alkalmazásával történjen [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 200.; 292/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 874, 876-877.; 137/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1054, 1056.; 953/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 867, 870.; 727/B/1999. AB határozat, ABH 2003, 1124, 1127; 65/B/2002. AB határozat, ABH 2004, 1589, 1593.].

4.2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már vizsgálta a megváltozott munkaképességű dolgozók szociális biztonságának érvényesülését biztosító szabályok alkotmányosságát.

Az Alkotmánybíróság az 1866/B/1991. AB határozatában megállapította, hogy az R. által szabályozott munkarehabilitációs pénzbeli ellátási formák (keresetkiegészítés, átmeneti keresetkiegészítés), függetlenül attól, hogy azok megállapítását és folyósítását a társadalombiztosítás igazgatási szervei végzik, nem társadalombiztosítási ellátások (1866/B/1991. AB határozat, ABH 1996, 661, 662.). A rendszeres szociális járadék, bár annak igénybevételét - többek között - az R.-ben felsorolt, biztosítási kötelezettséggel járó jogviszonyok alapozzák meg, - a fenti ellátásokkal azonosan - nem társadalombiztosítási nyugellátási forma, hanem ún. nyugdíj szerű rendszeres szociális ellátás, amely az igénylő korábbi jövedelmétől függetlenül, fix összegben, havi rendszerességgel kerül folyósításra (az ellátás fedezetét pedig a központi költségvetés megtéríti a Nyugdíjbiztosítási Alapnak). Az 551/B/1990. AB határozatban elbírált indítvány - többek között - a megváltozott munkaképességű munkaképtelen kisiparosoknak a szociális ellátások köréből való kirekesztése miatt kezdeményezte az R. egészének megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság az indítványt nem találta megalapozottnak, kifejtette, hogy "[a] szociális biztonsághoz való jogot több jogszabály együttesen garantálja. Ennek megfelelően a hatályos jogszabályok a szociális ellátást e körben is lehetővé teszik. Ha a vállalkozó munkaképességének csökkenése eléri a 67%-ot, ugyanúgy jogosult rokkantsági nyugdíjra, mint a munkaviszonyban állók. Az ennél kisebb mértékű munkaképesség csökkenésből származó hátrányok kiküszöbölésére a rendszeres szociális segélyről, illetőleg az esetenkénti segélyről szóló jogszabályok alkalmazása útján van lehetőség" (ABH 1990, 320, 321.). Az R. 2. § (1) bekezdése és a 19. § (1) bekezdésének az Alkotmány 70/E. §-ába ütközés miatti alkotmányellenességét vizsgálta továbbá az Alkotmánybíróság - bírói kezdeményezés alapján - azzal a problémával összefüggésben, hogy az R. az őstermelőket kizárta "a megváltozott munkaképességű dolgozókra irányadó szabályok alkalmazása alól". Az Alkotmánybíróság nem ítélte alkotmányellenesek azokat a jogszabályi rendelkezéseket, amelyek az R.-ben taxatíve meghatározott jogviszonyokhoz (munkaviszonyhoz, munkavégzéssel járó egyéb jogviszonyokhoz), mint előfeltételhez kötik a megváltozott munkaképességű dolgozók szociális ellátásának igénybevételét és ezáltal azt az őstermelők számára nem teszik lehetővé (298/B/2003. AB határozat. ABH 2003, 1760, 1763-1764.).

Mivel ez utóbbi két határozatban elbírált indítványok az Alkotmány 70/E. §-ának sérelmét nem azonos jogalanyi körre vonatkozóan állították, mint a jelen indítványok, nem állapítható meg - az Ügyrend 31. § c) pontja alapján az eljárás megszüntetését eredményező - res iudicata fennállása, ezért az indítványok érdemi elbírálásának van helye. Mindazonáltal a fent hivatkozott határozatokban foglaltak irányadók a jelen ügyben is, így nem állapítható meg a támadott szabályoknak az Alkotmány 17. §-ába és a 70/E. § (1) bekezdésébe ütközése azon az alapon, hogy a jogalkotó az R. személyi hatályát nem terjesztette ki a korábban munkaviszonyban állt, majd vállalkozói jogviszonyt létesítő jogalanyokra, akiknek a munkaképesség-csökkenése a munkaviszony megszűnését követően következett be. Az sem tekinthető alkotmányellenesnek, hogy az R. támadott szabályai a munkaviszonyok, illetve azzal egy tekintet alá eső munkavégzésre irányuló jogviszonyok fennállása alatt bekövetkezett munkaképesség-csökkenésre tekintettel, az ennek okán lefolytatott rehabilitációs foglalkoztatásra irányuló eljárás eredménytelensége esetén jogosítanak a járadékra. A járadékra e feltétel alapján nem jogosult, megváltozott munkaképességű személyek szociális biztonságát ugyanis más ellátási formák [pl. a korábban munkaviszonyban állt személyek által is igénybe vehető, a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvényben szabályozott munkanélküli (álláskeresési) ellátások, a vállalkozói jogviszonyban álló személyek esetében a 2005. január 1-jétől igényelhető vállalkozói járadék, ezeken túl a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény által szabályozott ellátások] biztosítják. A fentiek alapján nem állítható, hogy az indítvánnyal érintett rendelkezések alkalmazása a szociális biztonsághoz való jog érvényesülését ellehetetleníti, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat e tekintetben elutasította.

5. Az indítványozók a támadott rendelkezéseket ellentétben állónak tartják az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdésével is, mert ésszerűtlen az előírt munkaképesség-csökkenéssel és szolgálati idővel rendelkező, nem rehabilitálható dolgozók csoportján belül különbséget tenni kizárólag azon az alapon, hogy a jogviszony megszűnésére milyen időpontban került sor, továbbá mert ésszerűtlen és önkényes az a feltétel, ami figyelmen kívül hagyja a munkaviszony fennállásának időtartamát és megszűnése okát. A bírói kezdeményezés ezen túlmenően az utolsó munkaviszonyt követően (akár egyetlen napig) vállalkozói jogviszonyt létesítő, a munkaviszony megszűnését követően megváltozott munkaképességűvé vált azon személyek hátrányos megkülönböztetését is sérelmezte, akik a vállalkozó jogviszonyuk megszűnésére tekintettel nem rendelkeznek a tevékenységükből adódó jövedelemmel; e jogalanyok akár 30-40 év szolgálati viszony ellenére nem részesülhetnek járadékban.

5.1. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatában az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdése a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelmény. A diszkrimináció alkotmányos tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége csak akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 47-48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 776/B/1998. AB határozat, ABH 2001, 1007, 1008.; 1026/B/1999. AB határozat, ABH 2003, 1145, 1153.].

5.2.Az Alkotmánybíróság a fent már hivatkozott korai határozatában vizsgálta az R.-nek az Alkotmány 70/A. §-ával való ellentétét, olyan indítvány elbírálása során, amely szerint az R. az általa szabályozott ellátásokból hátrányosan megkülönböztető módon kirekeszti a megváltozott munkaképességű és a munkaképtelen kisiparosokat. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az R. "kifejezetten arra a célra szolgál, hogy a betegség vagy baleset miatt munkaképességét elvesztett személy megfelelő rehabilitációban részesüljön, s ha ez nem vezet eredményre, akkor szociális ellátást kapjon, feltéve, hogy munkaképesség csökkenése nem olyan mértékű, ami alapot adhat a rokkantsági nyugdíj megállapításához". Az Alkotmánybíróság figyelembe vette, hogy az R. kiadására az Mt.V. 6. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján került sor. "A Munka Törvénykönyve a munkaviszonyra vonatkozó szabályokat állapítja meg, a munkaviszony alanyainakjogait és kötelezettségeit rögzíti, személyi hatálya tehát a vállalkozókra csak mint munkáltatókra terjed ki. Mivel a végrehajtási szabályok hatálya nem terjedhet túl az alap jogszabályén, nem tekinthető alkotmányellenesnek, hogy az EüM r. [ti. az R.] a csökkent munkaképességű vagy munkaképtelenné vált vállalkozók tekintetében nem állapít meg szabályokat" (551/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 320, 321.).

Tekintettel arra, hogy a jelen határozattal elbírált indítvány az alkotmánysértő megkülönböztetést a fenti határozatban vizsgáltaktól részben eltérő alanyi körre (a munkaviszonyt követően vállalkozói jogviszonyt létesítő jogalanyokra) vonatkozóan állította, illetve mert az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmére irányuló alkotmányossági vizsgálat kritériumai az 1990-ben hozott határozat meghozatala óta az Alkotmánybíróság gyakorlatában - a határozat III. 5.1. pontjában ismertetett szempontoknak megfelelően -jelentősen módosultak, az indítvány nem tekinthető - az Ügyrend 31. § c) pontjában foglaltak szerint - "ítélt dolognak", ezért az Alkotmánybíróság az érdemi alkotmányossági vizsgálatot lefolytatta.

5.3. Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálása során figyelemmel volt arra is, hogy az R. megalkotásakor és a vizsgálni kért időszakban hatályos rendelkezései azonosak abban a tekintetben, hogy elsődlegesen a megváltozott munkaképességűvé vált (az R. megalkotásakor hatályos a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény által a munkaviszonyban, illetve az ahhoz -jogi természetüket tekintve - közel álló jogviszonyokban állókra használt kifejezés szerint) "dolgozók" foglalkoztatási rehabilitációját célozzák. A foglalkoztatási rehabilitáció a munkaképesség-csökkenés bekövetkeztekor fennálló jogviszonyban (a munkavállaló eredeti munkakörében, ennek hiányában a munkakör, illetve a munkakörülmények változtatásával, illetve átképzés útján) történő továbbfoglalkoztatást, ennek lehetetlensége esetén más munkáltató keretében történő foglalkoztatás biztosítását jelenti. A foglalkoztatási, azaz a munkával való folyamatos ellátást jelentő kötelem a munkavégzésre irányuló különböző jogviszonyok közül a munkajogviszonyokra jellemző (értelemszerűen azok fennállása alatt). A fenti körbe tartozó megváltozott munkaképességűvé vált jogalanyok továbbfoglalkoztatási lehetőségének megvizsgálása - e szabályozási logika mentén - elsődlegesen annak a munkáltatónak a kötelezettsége, amelynél a munkavállaló a munkaképesség-csökkenése miatt a korábbi feltételek mellett nem tudja ellátni munkakörét, külső közreműködő (a helyi, területi rehabilitációs bizottság) igénybevételére akkor kerül sor, ha a munkáltató keretében nem mutatkozik lehetőség a foglalkoztatásra. A vizsgált ellátásra való jogosultságnak az R megalkotása óta változatlanul feltétele az, hogy a munkavállalóról a bekövetkezett munkaképesség-csökkenéssel összefüggésben- a munkáltató, illetve a helyi rehabilitációs bizottság által lefolytatott eljárás eredményeként és által - megállapítást nyerjen, hogy "nem rehabilitálható", és jogosultsági feltétel az is, hogy a munkaviszony és az azzal egy tekintet alá eső jogviszony már ne álljon fenn, valamint az érintett munkavállaló a felsorolt el-látásokban ne részesüljön [R. 1. §, 2. § (1) bekezdés, 3-7. §., 9. §, 19. §, 22. §].

A fentiekből kitűnően a szabályozás a járadékra való jogosultság szempontjából nem kizárólag a munkaviszony megszűnése időpontjának tulajdonít jelentőséget, s nem állítható az sem, hogy az R. lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra nézve azonos feltételeket írna elő, ekként az 1208/B/2004. AB határozatban [közzétéve: 32/2005. (IX. 15.) AB határozat számon, ABH 2005, 329.] foglalt indokok alapján minősülne alkotmányellenesnek. A szabályozási koncepciónak lényeges eleme a jogviszonyok fennállása alatt bekövetkezett munkaképesség-csökkenés miatt a továbbfoglalkoztatás ellehetetlenülése, a foglalkoztatási rehabilitáció érdekében lefolytatott eljárás eredménytelensége is, ehhez kapcsolódik a munkaviszony megszűnése és a munkaképesség-csökkenés közötti okozati összefüggés megkövetelése. Az a feltétel, amely a jogosulti csoport meghatározásakor a munkajogviszonyoknak a munkaképesség-változás bekövetkeztekor való fennállását, és a jogviszony fennállása alatt a megváltozott körülmények mellett történő továbbfoglalkoztatás sikertelensége esetén a jogviszonyoknak ezzel összefüggésben való megszűnését írja elő, nem tekinthető ésszerűtlennek.

A munkajog - a jogirodalomban is használatos terminológia szerint, történeti kialakulásának körülményeire is tekintettel - "védelmi jog": az önállótlan munkavégzés, más szóval függő munka speciális, közjogi elemekkel átszőtt szabályozása, azon jogviszonyoké, amelyekben a jogviszonyban álló felek közül a munkavállaló a kötelem másik alanyával szemben gazdaságilag lényegesen gyengébb, kiszolgáltatott helyzetben van, mint a más részére történő munkavégzést szabályozó klasszikus polgári jogviszonyokban (vállalkozás, megbízás) álló, munkateljesítésre szerződő jogalanyok. Ennek megfelelően a munkajogviszonyban álló felek közti egyensúlyi helyzet megteremtése érdekében, alapvetően a munkavállalók szociális biztonságát elősegítendő, a munkajogi szabályozásban számos jogintézmény korlátozza a munkáltató döntési hatalmát, vagy ír elő a munkáltató számára többlet-gondos-kodási kötelezettséget. E körbe tartozó jogintézmény a megváltozott munkaképességű munkavállalók fokozott védelmét a foglalkoztatási rehabilitáció, rehabilitálható-ság hiányában pedig az érintettek szociális ellátása révén biztosító szabályozás is, amely egyrészt a munkáltatóra, másrészt az államra ró többletkötelezettségeket. Az, hogy ezt a - gondoskodásban és pénzbeli ellátásban megnyilvánuló - fokozott védelmet az R. csak azon jogalanyok számára biztosítja, akik a fennálló munkajogviszonyukban eredetileg vállalt kötelezettségeiket rajtuk kívül álló okból, vagyis a munkaképesség-csökkenésük miatt nem tudják teljesíteni, s a jogviszonyukból ezzel összefüggésben "kerülnek ki", nem jelent alkotmányellenes diszkriminációt. Az Alkotmánybíróság a jogosultság "határszituációira" vonatkozó érveléssel kapcsolatban hivatkozik a 11/2003. (IV. 9.) AB határozatában tett megállapítására is: "A jogszabályok szükségszerűen mindig általános jelleggel szabályoznak (...). Ez az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogbiztonság követelményéből is következik. Az általános szabályozás következménye, hogy abban az esetben, ha a jogalkotó valamely juttatás esetében valamely határt (pl. időbeli, jövedelem nagysága stb.) jelöl meg, vannak olyanok, akik e határhoz (bármelyik irányból) közel, illetve távol esnek. Azok számára akik közel esnek a határhoz, de mégsem részesülhetnek a juttatásban, az a szabályozási mód - érthetően - diszkriminatívnak tűnik" (ABH 2003, 153, 173.).

A fenti indokok alapján az Alkotmánybíróság az R. támadott rendelkezéseinek az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdése miatti alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasította.

6. Tekintettel arra, hogy elutasítás esetén a norma konkrét ügyben történő alkalmazásának kizárására irányuló indítvány osztja az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány jogi sorsát (800/D/2004. AB határozat, ABK 2007. szeptember, 867, 869.), az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszban megjelölt Mfv/K. III. 10.283/2006/10. számú és a Fővárosi Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő, a határozat mellékletében felsorolt konkrét ügyekben való alkalmazás tilalmára vonatkozó indítványokat is elutasította.

Melléklet a 256/D/2007. számú ügyhöz

A határozat Indokolásának I. 1.1. pontjában hivatkozott, a Fővárosi Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő, az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján felfüggesztett ügyek listája

7.M. 3161/2005.

7.M. 4811/2005.

7.M. 251/2006.

7.M. 421/2006.

7.M. 964/2006.

7.M. 1282/2006.

7.M. 2060/2006.

7.M. 2699/2006.

7.M. 2954/2006.

7.M. 3058/2006.

7.M. 3264/2006.

7.M. 3273/2006.

7.M. 3431/2006.

7.M. 3540/2006.

7.M. 3589/2006.

7.M. 3680/2006.

7.M. 4814/2006.

19.M. 4815/2006.

7.M. 5471/2006.

7.M. 5863/2006.

7.M. 5915/2006.

7.M. 5985/2006.

7.M. 69/2007.

7.M. 338/2007.

7.M. 396/2007.

7.M. 532/2007.

7.M. 631/2007.

7.M. 855/2007.

7.M. 1733/2007.

7.M. 2116/2007.

7.M. 2442/2007.

7.M. 3323/2007.

7.M. 4955/2007.

Budapest. 2008. május 27.

Dr. Balogh Elemér s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,