1094/B/2006. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványokról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény egésze, valamint 14. § (5) és (10) bekezdése, 36. § (3) bekezdése, 39. §-a, 48. § (3) bekezdése, 49. § (3) bekezdése, illetve a 49. § (3) bekezdéséből a "(2) bekezdés a)-c) pontjában meghatározott feltételek fennállásától függetlenül engedélyezhető az új gyógyszertár létesítése a (2) bekezdés szerinti településen" fordulat, 55. § (7) bekezdése, 67. § (2) bekezdés b) és c) pontjai, 67-72. §-ai, 74. § (1) és (4) bekezdése, 75. § (4) bekezdése, valamint 83. § (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény 8-9. és 44-45. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény (a továbbiakban: Gyftv.) egésze, illetve egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában. Az Alkotmánybíróság az indítványokat a szoros tárgyi összefüggésre tekintettel az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. Az egyik indítványozó az egész Gyftv. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére terjesztett elő kérelmet az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozással, mert a törvényalkotás során nem tartották be a Magyar Gyógyszerész Kamaráról szóló 1994. évi LI. törvény (a továbbiakban: MGYKtv.) 2. § (2) bekezdésében, illetve 2/A. § (1) bekezdésében foglalt előírásokat. Figyelemmel a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 31-32. §-ára és a kamarai törvény említett rendelkezéseire, az indítványozó szerint a Magyar Gyógyszerész Kamara véleménye kikérésének elmaradása a Gyftv. közjogi érvénytelenségét eredményezte.
Az indítványozó az egész Gyftv.-t az Alkotmány 70/D. §-a alapján is kérte megsemmisíteni. Hivatkozva az Alkotmánybíróság 677/B/1995. AB határozatában foglaltakra kifejtette, hogy a "gyógyszerellátás biztonsága közvetlenül összefügg az Alkotmány 70/D. §-ában kimondott alapjogok (legmagasabb szintű egészséghez való jog, illetve az állam egészségvédelmi kötelezettsége) érvényesülésével". A korábban kialakított stabil struktúrát a Gyftv. anélkül szüntette meg, hogy egyidejűleg megfelelő garanciákat épített volna ki. Az indítványozó meglátása szerint a törvény várható hatásai eredményeként a korábbi gyógyszerbiztonsági és gyógyszerellátási stabilitás csökken. A Gyftv. ugyanis lehetővé teszi a korábbi közforgalmú gyógyszertári rendszer korlátozás nélküli bővítését, új gyógyszertárak alapítását, és ezzel összefüggően a meglévő patikák jövedelmezőképességének a csökkentését. A testi és lelki egészségvédelem veszélyeztetése azonban csak akkor lenne alkotmányosan indokolható, ha a jogalkotó igazolta volna, hogy a korábbi közforgalmú gyógyszertári intézményrendszer a többletfeladatoknak nem tudna eleget tenni. A gyógyszerforgalom biztonsági szintjének csökkentése az indítványozó szerint megköveteli annak törvényalkotói igazolását, hogy erre valamilyen alkotmányos jog érvényesülése, vagy más, konkrétan meghatározható közérdek miatt kerül sor. A gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény (a továbbiakban: Gytv.) által bevezetett piacra lépési korlátozások oka az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében lefektetett testi és lelki egészséghez fűződő jog tervezhető és stabil biztosítása volt. A piacra lépési korlátozások széles körű felszámolása, és a szabad patikaalapítás teljes körű bevezetése anélkül, hogy más tekintetben azonos védelmet nyújtó garanciák kerülnének kiépítésre, álláspontja szerint összeegyeztethetetlen az Alkotmány 70/D. § (1)-(2) bekezdésével.
A Gyftv. 48. § (3) bekezdését az indítványozó azért támadta, mert a gyógyszertár működését engedélyező határozatnak egészségügyi érdekből történő azonnal végrehajthatóvá nyilvánítása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság követelményét. Az "egészségügyi érdek" kategória definiálatlansága, az objektív, ellenőrizhető kritériumok hiánya miatt nem felel meg a normavilágosság követelményének.
Az indítványozó a Gyftv. 49. § (3) bekezdését, illetve abból a "(2) bekezdés a)-c) pontjában meghatározott feltételek fennállásától függetlenül engedélyezhető az új gyógyszertár létesítése a (2) bekezdés szerinti településen" fordulatot, valamint ezzel összefüggésben a 83. § (7) bekezdését az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 13. § (1)-(2) bekezdése és 70/D. §-a alapján támadta. Álláspontja szerint a Gyftv. 49. § (3) bekezdése és 83. § (7) bekezdése azért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményét, mert a jogalkotó nem biztosított kellő időt arra, hogy az érintettek a Gyftv.-vei bevezetett új rendszert megismerhessék és alkalmazásukra felkészülhessenek.
A Gyftv.-nek a gyógyszertár-alapítás új szabályait bevezető rendelkezését az alkotmányos tulajdonvédelemmel összefüggésben azért kifogásolta, mert a Gyftv. a személyi jog tartalmát a Gytv.-hez képest lényeges elemeitől megfosztotta. Meglátása szerint a személyi jog egy abszolút szerkezetű jogviszonynak tekinthető, mivel annak alanyát kizárólagosan jogosítja az adott helyiséghez és lakosságszámhoz kötött működési körzetben vállalkozási tevékenység gyakorlására. A személyi jog - bár nem forgalomképes - vagyoni értékkel rendelkezik, mivel jövedelmezően hasznosítható tevékenység folytatását teszi lehetővé, s mint ilyen, a javak békés élvezetének joga alapján védelmet élvez. Utalva az Alkotmány 13. § (2) bekezdésére, az indítványozó előadta, hogy a tulajdonkorlátozáshoz elegendő a közérdek fennállása, vizsgálni kell azonban, hogy ez a korlátozás az elérni kívánt célhoz képest arányos-e. Meglátása szerint "a tulajdon - a közforgalmú gyógyszertár működtetésére vonatkozó személyi jog - közjogi megterhelése az alapjogvédelem területén a közhatalmi beavatkozás alkotmányellenességének kimondásához" kell, hogy vezessen. Másodlagosan, ha az Alkotmánybíróság a Gyftv. 49. § (3) bekezdését nem semmisítené meg, az állaggarancia értékgaranciával való helyettesítésének alkotmányossági követelménye megállapítását kérte. Az indítványozó szerint a Gyftv. 49. § (3) bekezdése következtében a korábban megfelelően jövedelmező és értéket képviselő vagyon egyik napról a másikra a jogszabályváltozás miatt leértékelődik.
Az indítványozó utalt arra, hogy a Gytv. 31. §-a még szabályozta a személyi jog haszonbérletét, erről azonban a Gyftv. már nem rendelkezik. A haszonbérleti szerződés alapján működtetett közforgalmú gyógyszertárak esetében a szerzett jogokat ezáltal a jogszabály anélkül korlátozta, hogy a jogalanyoknak megfelelő időt hagyott volna arra, hogy szerződéses jogviszonyaikat a megváltozott körülményekhez igazítsák. Meglátása szerint a törvényalkotó a Gyftv. megalkotása során közérdekből módosíthatja a szerződéses jogviszonyokat, de megfelelő felkészülési időt kell biztosítania. A haszonbérleti jogviszonyokba történő jogalkotói beavatkozás ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogállamiság követelményével.
A Gyftv. 49. § (3) bekezdése az indítványozó szerint azért ellentétes az Alkotmány 70/D. §-ával, mert a piacra lépési korlátozások széles körű felszámolása, és a szabad patikaalapítás bevezetése anélkül, hogy azonos védelmet nyújtó garanciális szabályok kerülnének kiépítésre, összeegyeztethetetlen a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal.
A Gyftv. 2010-ben hatályba lépő 83. § (7) bekezdését, mely a patikaalapítás korlátjait teljesen felszámolja, a 49. § (3) bekezdéssel összefüggésben felhozott indokokkal azonos érvek alapján támadta.
Az indítványozó szerint a Gyftv. 67. § (2) bekezdésének b) és c) pontjai sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint 70/D. §-át. A törvényszövegben szereplő "öndi-agnózis", "a tévedés valószínűsége", "maga a tévedés nem jár súlyos egészségügyi következményekkel", illetve a "veszélyessége még jelentősebb mértékű túladagolás esetén sem nagy" fordulatok az indítványozó szerint egyértelműen nem definiálhatók, orvosi és gyógyszerészi szempontból vitathatók. A támadott rendelkezések következtében a gyógyszertáron kívül forgalmazható gyógyszerek köre nem objektív tényállási elemekkel lett meghatározva, ez pedig ezért sérti a normavilágosság követelményét.
A gyógyszertáron kívüli gyógyszerforgalmazás lehetősége emellett ellentétes a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal. Az indítványozó szerint az egyénnek az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből levezethető "öngyógyszerezési szabadságával" szemben elsőbbséget élvez az állam egészségvédelmi kötelezettsége. A gyógyszerkezelés "veszélyes üzemi" jellegére tekintettel a jogalkotónak azt kellett volna biztosítania, hogy ugyanazok a gyógyszerbiztonsági követelmények érvényesüljenek a gyógyszerek gyógyszertáron kívüli forgalmazása során, mint a gyógyszertári forgalmazás során. A fogyasztók megfelelő tájékoztatásának biztosítására nem elegendő, hogy gyógyszer gyógyszertáron kívüli forgalmazását végző üzletben ki kell jelölni egy felelőst, ez ugyanis - szakmai követelmények hiányában - nem garantálja a szakmai hozzáértést. A versenyszabadság és a piacgazdaság térnyerésével, s ebből következően a szakértelem hiánya és a hamis gyógyszerek nagyobb veszélye miatt, sérül a gyógyszerbiztonság, s így az Alkotmány 70/D. §-a.
Az indítványozó végül támadta a Gyftv. 74. § (1) bekezdését is. Ez a szabály meglátása szerint azért sérti az Alkotmány 70/D. §-át, mert a jogalkotó ezzel megszüntette a gyógyszerész közvetlen személyes felelősségét a gyógyszerellátás biztonságáért. Azáltal, hogy a gyógyszertárat működtető gazdasági társaságban elegendő, ha a gyógyszertár szakmai vezetését ellátó személyi jogos gyógyszerész tulajdonosi részesedéssel vesz részt, a gyógyszerész korábbi anyagi felelőssége, s ezzel s a gyógyszerbiztonság korábbi szintje csökken.
2. Egy másik indítványozó szerint a Gyftv. megalkotásakor megsértették a MGYKtv. 2/A. §-ában rögzített véleményeztetési eljárásra vonatkozó szabályokat: a törvény tervezetét a Kamarának nem küldték meg, a Kamara véleményét az előkészítés során nem vették figyelembe. Mindez - az egyéb körülményekre is tekintettel - sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét.
Az indítványozó emellett a Gyftv. egyes konkrét rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is kérte. Alkotmányos § megjelölése nélkül támadta a Gyftv. 14. § (5) és (10) bekezdéseit, mert "[a] gyógyszerismertetőknek a Bggyftv. 14. § (5) bekezdésében az országgyűlési képviselők vagyonnyilatkozat tételéhez hasonlító bevallási kötelezettsége a konferenciarendezési, tudománytámogatási és ajándékozási szokásaikról [...] személyes adatnak számít, mivel a gyógyszerismertető személyéhez kapcsolt adatról van szó, és az adat lehetővé teszi a gyógyszerismertető teljes tevékenységének, és munkavégzésének összefüggő felderítését." Az indítványozó szerint nem indokolható a személyes adatok ilyen totális gyűjtése a gyógyszerpiac ellátási biztosításának céljával.
Az indítványozó a Gyftv. 39. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését az Alkotmány 70/A. és 70/1. §-a alapján kérte. Álláspontja szerint a szolidaritási díj alapját képező árréstömeg osztályok az egyes osztályokon belül közvetett módon önkényes és hátrányos megkülönböztetést eredményeznek. A jogalkotó ugyanis nem veszi figyelembe, hogy az árréstömegen belül mennyi a közfinanszírozott és mennyi a nem közfinanszírozott gyógyszerek forgalmából adódó árrés bevételi aránya. Utalt arra, hogy önmagában az árréstömeg nagyságából csak a forgalom nagyságára lehet következtetni, de a forgalomból eredő jövedelem nagyságára nem. Az Alkotmány 70/I. §-a értelmében azonban a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia a jövedelmi és vagyoni viszonyokkal. A támogatott gyógyszerek értékesítéséből realizált árréstömeg és a vállalkozás jövedelme között ugyanakkor nem olyan szoros a kapcsolat, hogy a szolidaritási díj a jövedelemre kivetett adóztatásnak minősülne.
Az indítványozó - az első indítványozó által előadottakkal hasonlóan - támadta a Gyftv. 48. § (3) bekezdését is, mert meglátása szerint a gyógyszertár működtetését engedélyező határozat azonnal végrehajthatóvá nyilvánításának feltételéül szabott "egészségügyi érdek" nem felel meg a normavilágosság követelményének, ezért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
Az indítványozó a Gyftv. 49. § (3) bekezdésének első fordulatát, valamint 83. § (7) bekezdését - hasonlóan az első indítványozóhoz, és azonos indokokra tekintettel - az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 13. §-a és 70/D. §-a alapján kérte megsemmisíteni. Ebben a körben utalt a Gyftv. 74. § (1) bekezdésére is, mely lehetővé teszi, hogy bármilyen gazdasági társaság gyógyszertárat üzemeltethessen, ha tagjai között a gyógyszertár szakmai vezetését ellátó személyi jogos gyógyszerész is van. Ezzel ugyanis a korábbiakhoz képest csökkent a személyi jogos gyógyszerész felelőssége (korlátozott felelőssége is lehet, s elég, ha egyetlen részvény tulajdonosa) .
Az indítványozó - szintén az első indítványozó érveivel azonos indokok alapján - támadta a Gyftv. 67. § (2) bekezdés b) és c) pontjait az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és 70/D. §-a alapján.
3. Egy harmadik indítványozó a Gyftv. 49. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésére (jog-egyenlőség, esélyegyenlőség) tekintettel kérte. Álláspontja szerint azáltal, hogy a támadott szabály a Gyftv. 49. § (2) bekezdésében foglalt előírásoktól függetlenül engedi új gyógyszertár alapítását, lehetővé teszi, hogy tőkeerős cégek tönkretegyék a közelükben működő "régi" gyógyszertárakat. A szigorított feltételeket ugyanis csupán három évig kell teljesíteniük az új gyógyszertáraknak, ez pedig elegendő idő a "régiek" tönkretételére.
Az indítványozó hivatkozott az Alkotmány 70/D. §-ára is. Ezzel kapcsolatban előadta: "A nem szakember által (benzinkutas) által kiszolgáltatott gyógyszerek esetén az emberek egészséghez való joga sérül."
4. A negyedik indítványozó szerint a Gyftv. 36. § (3) bekezdése sérti az Alkotmány 70/A. §-át, mert a közforgalmú gyógyszertárat működtetőket a Gyftv. az intézeti gyógyszertárat működtetőkkel és a gyógyszertáron kívüli gyógyszerforgalmazókkal szemben hátrányosan különbözteti meg azáltal, hogy a közforgalmú gyógyszertárat működtetőknek szolidaritási díjat kell fizetniük, míg a többi kiskereskedelmi forgalmazónak nem.
A Gyftv. 67. §-a meglátása szerint sérti az Alkotmány 70/A. és 70/D. §-ait. A gyógyszertáron kívüli gyógyszer-kiskereskedelmi tevékenység lehetővé tétele "kitárta a kaput az »egészségpiac« és a versenyszabadság előtt". Ez azonban a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog mint államcél rovására történt. Indokolatlannak találta a 70/D. §-ban foglalt jog sérelmét, mert az emberek egészségvédelmének megfelelő szintjét a gyógyszer-kiskereskedelem területén már több, mint egy évtizede nem az állami költségvetés forrásaiból finanszírozzák, és mert az emberek egészségének védelmét a szabad verseny korlátozása szolgálta megfelelően. Az indítványozó szerint a Gyftv. 67. §-a következtében a szakértelem hiánya, a lejárt szavatosságú és a hamis gyógyszerek nagyobb veszélye miatt sérül a gyógyszerbiztonság. Emellett növekszik az egészségkárosodás kockázata a téves vásárlói döntések, a szükségtelen vagy helytelen vásárlások gyakoribbá válása, a prevenció lehetőségének csökkenése stb. miatt. A Gyftv. 67. §-át azért tartotta diszkriminatívnak, mert az semmilyen szakmai követelményt nem támaszt, semmilyen szakismeretet nem követel meg a gyógyszert gyógyszertáron kívül forgalmazóktól. Ez pedig versenyelőnyt jelent a gyógyszertárakkal szemben.
Az indítványozó szerint a Gyftv. 48. § (3) bekezdésében és 74. § (4) bekezdésében foglaltak sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 57. § (5) bekezdését. A Gyftv. 48. § (3) bekezdésében foglalt "egészségügyi érdek" fogalmát a Gyftv. nem definiálja, ezáltal lehetőséget ad az önkényes jogalkalmazásra. Ugyanezeket a kifogásokat hozta fel a Gyftv. 74. § (4) bekezdésében található "nem kívánatos magatartás-összehangolás" kifejezéssel kapcsolatban.
Az indítványozó támadta a Gyftv. 55. § (7) bekezdésének második mondatát, mely lehetővé teszi, hogy a közforgalmú gyógyszertár egyes magisztrális gyógyszerkészítési feladatainak ellátására másik közforgalmú gyógyszertárral megállapodást kössön, amit a hatóságnak be kell mutatnia. A Gytv. szabályai szerint a közforgalmú gyógyszertáraknak teljes körű ellátást kellett biztosítaniuk. Ezt azonban ezzel a szabállyal a Gyftv. megszüntette. Ez a rendelkezés az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 70/D. §-át, mert rontja a gyógyszerellátást.
Végül az indítványozó szerint a Gyftv. 75. § (4) bekezdése sérti az Alkotmány 70/A. §-át. A támadott rendelkezés szerint a törvény hatálybalépése előtt irányítási joggal rendelkezőnek a korábban szerzett irányítási jogát a Gyftv. 75. § (1)-(3) bekezdésében foglalt szabályok nem érintik. Ez pedig az indítványozó szerint indokolatlan pozitív diszkriminációt eredményez annak a javára, aki a Gytv. 36. §-ában foglalt rendelkezés megkerülésével vagy kijátszásával szerzett irányítási jogot, azokkal szemben, akik a Gyftv. rendelkezései alapján szereznek irányítási jogot.
5. Az ötödik indítványozó a Gyftv. 8., 9., 44., 45. §-ai, 49. § (3) bekezdése, valamint 67-72. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére terjesztett elő kérelmet. A Gyftv. 8., 9., 44., és 45. §-ai kapcsán - hiánypótlási felhívást követően - megerősítette korábbi, szakmai jellegű érvelését, és hivatkozott az Alkotmány 70/D. §-ának sérelmére.
A Gyftv. 49. § (3) bekezdésével kapcsolatosan kifejtette, hogy a 49. § (1)-(2) bekezdésében foglalt, új gyógyszertár alapítására vonatkozó korlátok biztosítják a gyógyszertárak nyereséges működését. Utalt arra, hogy a gyógyszertárak azért nem tudják nyereségüket növelni, mert az árrést az Egészségügyi Minisztérium nagyon alacsonyan (13%) állapította meg. A támadott jogszabály eredményeként azonban a tőkeszegény gyógyszertárak tönkre fognak menni, a veszteséges gyógyszertárak be fognak zárni, így a betegek nehezebben tudják majd beszerezni a gyógyszert.
Az indítványozó a Gyftv. 67-72. §-ait azért támadta, mert egyrészt a gyógyszertáron kívüli gyógyszerforgalmazás forgalmat von el a gyógyszertáraktól, másrészt, a gyógyszertáron kívüli gyógyszerforgalmazás nagy kockázatot jelent. Mindez pedig sérti az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot.
Az indítványozó szerint az általa megjelölt §-ok azért is alkotmányellenesek, mert a Gyftv. megalkotása során - a Jat. II. fejezetének, illetve preambulumának; a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény preambulumának; valamint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 21. és 22. §-ainak megsértésével - nem tartották be az Alkotmány 7. § (2) bekezdésében foglalt előírást.
Az indítványozó -utalva a 14/1990. (V. 27.) AB határozatra - kérte, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányossági ellenőrzést az indítványban nem említett törvényhelyekre is terjessze ki. Kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság az indítványa alapján indult eljárást egy másik indítványozó által benyújtott kérelem alapján indult üggyel egyesítse.
6. Az Alkotmánybíróság az Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elrendelte, hogy a Gyftv. megalkotásával összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, illetve 7. § (2) bekezdésére alapított indítványrészek; valamint a Gyftv. 49. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított indítványrészek elkülönítve kerüljenek elbírálásra.
7. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az indítványok benyújtását követően a Gyftv. egyes támadott rendelkezéseit az Országgyűlés az egyes adótörvények módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvénnyel - 2008. január 1-jei hatállyal - módosította. A módosítás azonban nem érintette az indítványozók által felvetett alkotmányossági problémákat, ezért az Alkotmánybíróság az elbíráláskor hatályos rendelkezések tekintetében érdemben folytatta le a vizsgálatot.
II.
1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."
"70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
2. A Gyftv. indítványokkal támadott rendelkezései:
"8. § A gyógyszert és gyógyászati segédeszközt rendelő orvos köteles tájékoztatni a beteget a rendelkezésre álló, azonos hatóanyagú, illetve hasonló terápiás hatású alacsonyabb árú gyógyszerről, illetve azonos funkcionális csoportba tartozó alacsonyabb árú gyógyászati segédeszközről, valamint az adott termékek áráról, társadalombiztosítási támogatásáról és a térítési díjak közötti különbségekről.
9. § A gyógyszer és gyógyászati segédeszköz kiszolgáltatója - a fogyatékos személyek számára is hozzáférhető és értelmezhető módon - köteles tájékoztatni a beteget az egészségbiztosítási szerv által támogatott azonos hatóanyagú, illetve terápiás hatású alacsonyabb árú gyógyszerről, vagy azonos funkcionális csoportba tartozó alacsonyabb árú gyógyászati segédeszközről, valamint az adott termékek áráról, társadalombiztosítási támogatásáról és a térítési díjak közötti különbségekről."
"14. § (5) A 12. § (3) bekezdése szerinti cég minden naptári év október 1. napjáig a következő naptári évre tervezett, az (1) bekezdés szerinti ajándékok listáját és a (2)-(4) bekezdések szerinti támogatás formáját, valamint az erre tervezett költségek összegét köteles az egészségbiztosítási felügyeleti hatóságnak bejelentés céljából benyújtani.
(...)
(10) Az (5)-(6) bekezdésben meghatározott adatokat az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság a honlapján közzéteszi."
"36. § (3) Az a közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosult, melynek közfinanszírozott gyógyszerek forgalmazásából származó éves árréstömege - a tárgyévben elért árréstömeg alapján - a 39. §-ban foglalt összeget meghaladja, köteles gyógyszertár szolidaritási díjat fizetni."
"39. § (1) A 36. § (3) bekezdése szerinti árréstömeg összege 30 millió Ft.
(2) Amennyiben a közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosult éves árréstömege
a) 30 000 001 és 50 000 000 Ft között van, a befizetendő összeg az éves árréstömeg 0,5%-a,
b) 50 000 001 és 75 000 000 Ft között van, a befizetendő összeg 250 000 Ft és az 50 000 000 Ft feletti rész 1%-a összegének összese,
c) 75 000 001 Ft felett van, a befizetendő összeg 500 000 Ft és a 75 000 001 Ft feletti rész 2%-a összegének összese."
"44. § (1) A gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-rendelés során - ideértve a fekvőbeteg gyógyintézetekben alkalmazott gyógyszeres és gyógyászatisegédeszköz-kezelést is - az orvos a szakmai szabályok és a gyógykezelésre vonatkozó jogszabályok figyelembevétele mellett - a fogyatékos személyek számára is hozzáférhető és értelmezhető módon - tájékoztatja a beteget a gyógyszeres kezelés és gyógyászati segédeszközzel való ellátás alternatíváiról, az azonos hatóanyag tartalmú és gyógyszerformájú készítmények és azonos funkcionális csoportba tartozó gyógyászati segédeszközök beteget terhelő várható költségei közötti különbségekről és a külön jogszabály szerinti helyettesíthetőség lehetőségeiről.
(2) A gyógyszerész - ha a vényen az orvos nem zárta ki a helyettesíthetőséget - a külön jogszabályban előírt szakmai helyettesíthetőség figyelembevételével köteles a gyógyszert kiváltó személyt tájékoztatni arról, hogy a gyógyszer más olyan gyógyszerrel helyettesíthető, amelynek térítési díja kedvezőbb.
(3) A gyógyszerész a beteg egyetértése esetén köteles a rendelt gyógyszert a (2) bekezdésben meghatározott - elsősorban a beteg számára legolcsóbb - készítménnyel helyettesíteni.
(4) Az orvosi dokumentációban a beteg - az Ebtv.-ben foglalt nyilatkozatának a külön jogszabályban foglaltak szerinti aláírásával egyidejűleg - igazolja az (1) bekezdésben foglaltak megtörténtét.
45. § (1) A társadalombiztosítási támogatással gyógyszert és gyógyászati segédeszközt rendelő szolgáltatók, orvosok e tevékenységüket olyan minősített számítógépes program alkalmazásával végzik, amely - külön jogszabályban meghatározottak szerint, a (2) bekezdésre is figyelemmel - az E. Alap, illetve a beteg számára legalacsonyabb anyagi terhet jelentő gyógyszerre és segédeszközre ajánlatot tesz.
(2) Az orvos az (1) bekezdésben meghatározott gyógyszertől vagy gyógyászati segédeszköztől eltérő gyógykezelést a beteg vagy a betegség sajátosságaira, illetve az ellátás helyszínére tekintettel a 44. § (1) bekezdésben meghatározott tájékoztatás megadását követően rendelhet. Az eltérést a betegdokumentációban annak részletes indokolásával együtt rögzíteni kell.
(3) A járóbeteg-ellátás keretében, valamint a kórházi zárójelentésben a gyógyszerterápiás javaslatot hatóanyag megjelölésével - szükség esetén továbbá a hatáserősség és a gyógyszerforma megjelölésével - kell megadni."
"48. § (3) A gyógyszertár működtetését engedélyező határozatot egészségügyi érdekből az egészségügyi államigazgatási szerv fellebbezésre tekintet nélkül azonnal végrehajthatóvá nyilváníthatja."
"49. § (3) A (2) bekezdés a)-c) pontjában meghatározott feltételek fennállásától függetlenül engedélyezhető az új gyógyszertár létesítése a (2) bekezdés szerinti településen, ha a kérelmező vállalja, hogy az új közforgalmú gyógyszertár a működésének megkezdésétől számított legalább 3 évig
a) napi 24 órában nyitva tart, vagy
b) legalább heti
ba) 60 órában nyitva tart, vagy
bb) 40 órában tart nyitva és folyamatos készenlétet biztosít,
c) és a ba) és a bb) esetben a külön jogszabályban meghatározottak szerinti fekvőbetegek részére - a betegek kérésére - a gyógyszert a működés helyszínétől számított legalább 2 km-es körzetben külön díj felszámítása nélkül kiszállítja vagy gyógyszerek interneten történő rendeléséhez szükséges honlapot működtet, melynek keretében a gyógyszerek házhozszállítását biztosítja."
"55. § (7) (...) A közforgalmú gyógyszertár egyes magisztrális gyógyszerkészítési feladatainak ellátására másik közforgalmú gyógyszertárral megállapodást köthet. A megállapodást az egészségügyi államigazgatási szervnek be kell mutatni."
"67. § (1) Gyógyszertári működési engedéllyel nem rendelkező vállalkozás gyógyszer-kiskereskedelmi tevékenységet a kereskedelmi tevékenység folytatására vonatkozó külön jogszabályokban és az e törvényben, valamint az e törvény felhatalmazása alapján kiadott külön jogszabályokban meghatározott feltételek együttes teljesítése esetén folytathat.
(2) A gyógyszertáron kívüli gyógyszer-kiskereskedelmi tevékenység keretében az a gyógyszer forgalmazható, amely
a) gyógyszertárban orvosi rendelvény nélkül is kiadható, és
b) alkalmazását megelőzően az öndiagnózis egyértelműen felállítható, tévedés valószínűtlen vagy nem jár súlyos egészségügyi következményekkel, és
c) veszélyessége (mellékhatás, kölcsönhatás) még jelentősebb mértékű túladagolás esetén sem nagy.
68. § (1) A külön jogszabály alapján működési engedéllyel rendelkező üzlet gyógyszert akkor forgalmazhat, ha az egészségügyi államigazgatási szerv erre engedélyt adott. Az egészségügyi államigazgatási szerv a gyógyszer kiskereskedelmi forgalmazására jogosító engedély másolatát az üzlet működési engedélyét kiadó hatóságnak is megküldi. Az egészségügyi államigazgatási szerv a gyógyszerforgalmazásra jogosító engedélyt megadja, ha az üzlet megfelel az e törvényben, illetve a külön jogszabályban foglalt követelményeknek.
(2) Az (1) bekezdés szerinti üzlet gyógyszert akkor forgalmazhat, ha
a) biztosítja a gyógyszerek biztonságos és a többi árucsoporttól elkülönített - az egyes gyógyszerek forgalomba hozatali engedélyében meghatározott - szakszerű tárolását és eltartását, valamint
b) az üzlet nyitvatartási ideje alatt folyamatosan rendelkezésre álló, a fogyasztók részére a gyógyszerek biztonságos alkalmazásához szükséges tájékoztatást nyújtó minősített információs rendszert működtet vagy már működő elektronikus információs rendszerhez díjmentes hozzáférést biztosít,
c) az egészségügyi államigazgatási szervnek bejelenti azt a személyt, aki az adott üzletben felelős a gyógyszerekkel kapcsolatos jogszabályi előírások érvényesítéséért.
(3) A gyógyszer-kiskereskedelmi forgalmazási engedéllyel rendelkező üzlet gyógyszereket csak gyógyszer-nagykereskedelmi tevékenység folytatására jogosulttól szerezhet be, és csak fogyasztónak adhatja tovább.
69. § (1) Az üzletben a gyógyszer a fogyasztók számára közvetlenül hozzáférhető helyen nem helyezhető el, kizárólag zárható szekrényben tárolható.
(2) A gyógyszerek, illetve a gyógyszerek egy meghatározott csoportjának az egy vásárlás során kiadható gyógyszerek mennyiségét külön jogszabály korlátozhatja.
(3) Gyógyszer csak 14. életévét betöltött személy számára értékesíthető.
(4) A (3) bekezdésben foglalt korlátozás érvényesítése érdekében a gyógyszer-kiskereskedelmi tevékenységet folytató feladatkörében eljáró személy kétség esetén - saját eljárási jogosultságának kérésre történő igazolását követően - életkorának hitelt érdemlő igazolására hívhatja fel a gyógyszert vásárolni kívánó személyt. Az életkor megfelelő igazolásának hiányában a gyógyszer kiszolgáltatását meg kell tagadni.
70. § (1) A gyógyszer-kiskereskedelmi tevékenységet folytató üzlet a 68. § (2) bekezdés b) pontjában foglaltakon túl köteles a fogyasztók számára nyitva álló helyiségében az általa forgalmazott valamennyi gyógyszer - forgalomba hozatali engedélyében meghatározott - betegeknek szóló tájékoztatóját nyomtatott formában is közvetlenül hozzáférhetővé tenni oly módon, hogy a vásárló, fogyasztó a gyógyszer alkalmazásával kapcsolatos információkhoz a vásárlásról szóló döntését megelőzően is hozzájuthasson.
(2) Az üzlet - a működését meghatározó üzletszabályzatban - köteles kijelölni azt a feladatkörében eljáró személyt, aki a 66. § (2) bekezdése, valamint az (1) bekezdés szerinti tájékoztatás fogyatékos személyek, illetve segítségre szorulók számára is hozzáférhető és értelmezhető megszerzéséhez megfelelő segítséget nyújt.
71. § (1) A gyógyszerek reklámozására, valamint a gyógyszerekre vonatkozó közvetlen fogyasztói engedményekre vonatkozó rendelkezéseket a gyógyszertáron kívül történő gyógyszerforgalmazás során is alkalmazni kell.
(2) A gyógyszertáron kívül is forgalmazható gyógyszerek körét és kiválasztásuk további szakmai szabályait, valamint a forgalmazás részletes feltételeit külön jogszabály állapítja meg.
(3) Az e törvény 73. §-a (2)-(3) bekezdésének, valamint a 76. § (2)-(4) bekezdésének rendelkezéseit a gyógyszertáron kívül történő gyógyszer-kiskereskedelmi tevékenység folytatása során is alkalmazni kell.
72. § (1) A gyógyszertáron kívül történő gyógyszer-kiskereskedelem e törvényben, illetve az e törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabályokban meghatározott feltételeinek hatósági ellenőrzése az egészségügyi államigazgatási szerv feladata.
(2) Az egészségügyi államigazgatási szerv az ellenőrzés során megállapított tényállás alapján a hiányosságok, szabályszegések jellegét és súlyát mérlegelve megteszi a szükséges intézkedéseket és ellenőrzi azok végrehajtását.
(3) Amennyiben az egészségügyi államigazgatási szerv a hatósági ellenőrzés során megállapítja, hogy a gyógyszer-kiskereskedelmi tevékenységet folytató az e törvényben, illetve az e törvény felhatalmazása alapján kiadott külön jogszabályokban meghatározott feltételeknek nem tesz eleget, illetve kötelezettségét megszegi, határozattal
a) elrendelheti a jogsértő állapot megszüntetését;
b) megtilthatja a jogsértő magatartás további folytatását;
c) kezdeményezheti az emberi életet, egészséget, testi épséget veszélyeztető gyógyszer vagy annak gyártási tétele forgalomból történő kivonását;
d) határidővel felhívhatja az ellenőrzöttet a hiányosságok megszüntetésére, illetve a hiányosságok megszüntetéséig a gyógyszerek további forgalmazását megtilthatja;
e) ismételt jogsértés esetén az üzlet gyógyszerforgalmazásra jogosító engedélyének visszavonását kezdeményezheti.
(4) Amennyiben a jogsértő magatartást üzletlánchoz tartozó gyógyszer-kiskereskedelmi tevékenységet folytató követte el, a (3) bekezdés c) -e) pontjaiban meghatározott döntés az üzletlánchoz tartozó valamennyi üzletre is kiterjeszthető.
(5) Az egészségügyi államigazgatási szerv határozatával bírságot szabhat ki azzal szemben, aki a jogsértést elkövette. A bírság többszörös jogsértés esetén halmozottan is kiszabható.
(6) A bírság összegét az eset összes körülményeire - így különösen a fogyasztók érdekei sérelmének körére, súlyára, a jogsértő állapot időtartamára és a jogsértő magatartás ismételt tanúsítására - tekintettel kell meghatározni azzal, hogy a bírság legalacsonyabb összege százezer forint, legmagasabb összege a jogsértést elkövető vállalkozásnál az előző naptári évben a jogsértés tárgyát képező terméket tekintve elért nettó hazai árbevétel 1%-a, ami 2007-ben legfeljebb tízmillió forint lehet. A jogerősen kiszabott és be nem fizetett bírságot adók módjára kell behajtani."
"74. § (1) Közforgalmú gyógyszertárat gazdasági társaság akkor működtethet, ha a működtetett gyógyszertár szakmai vezetését ellátó személyi jogos gyógyszerész a gyógyszertárat működtető vállalkozásban tulajdonosi részesedéssel rendelkezik.
(...)
(4) Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság ellenőrzi, hogy a közfinanszírozásban részesülő gyógyszer támogatással történő forgalmazására szerződött gyógyszertár, valamint a gyógyszergyártó, -forgalmazó, illetve a támogatással történő gyógyszerrendelésre jogosult orvos között létezik-e olyan nem kívánatos magatartás-összehangolás, amely a betegek, fogyasztók hatékony és biztonságos gyógyszerellátását sérti vagy veszélyezteti. Amennyiben a nem kívánatos magatartás-összehangolás megvalósul, az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság kezdeményezi az egészségbiztosítási szervnél a támogatással történő forgalmazási jogot biztosító szerződés felmondását."
"75. § (4) Az (1)-(3) bekezdés szerinti rendelkezés nem érinti a törvény hatálybalépése előtt irányítási joggal rendelkezőnek a korábban szerzett irányítási jogai gyakorlását."
"83. § (7) E törvény 49. §-ának (1)-(3) bekezdése helyébe 2010. január 1. napján a következő rendelkezés lép, egyidejűleg a jelenlegi (4) bekezdés számozása (2) bekezdésre változik:
»(1) Közforgalmú gyógyszertár működtetését az e törvényben, valamint a külön jogszabályokban meghatározott feltételek teljesítése esetén az egészségügyi államigazgatási szerv engedélyezi.«"
A Gyftv. indítvánnyal támadott, 2008. január 1-jétől hatályos rendelkezései:
"36. § (3) Az a közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosult, valamint az a közvetlen lakossági gyógyszerellátást végző intézeti gyógyszertár (a továbbiakban együtt e fejezet alkalmazásában: közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosult), melynek közfinanszírozott gyógyszerek forgalmazásából származó negyedéves árréstömege a 39. §-ban foglalt összeget meghaladja, köteles gyógyszertár szolidaritási díjat fizetni."
"39. § (1) A 36. § (3) bekezdése szerinti árréstömeg összege 10 000 000 Ft.
(2) Amennyiben a közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosult negyedéves árréstömege
a) 10 000 001 és 13 750 000 között van, a befizetendő összeg a negyedéves árréstömeg 1%-a,
b) 13 750 001 és 17 500 000 forint között van, a befizetendő összeg 137 500 Ft és a 13 750 000 Ft feletti rész 1,5%-ának együttes összege,
c) 17 500 000 Ft felett van, a befizetendő összeg 193 750 Ft és a 17 500 000 Ft feletti rész 2%-ának együttes összege."
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
Az egyik indítványozó az egész Gyftv. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte tekintettel az Alkotmány 70/D. §-ának megsértésére. Ennek során rámutatott arra, hogy a Gyftv. által bevezetett rendszer együtt jár a közforgalmú gyógyszertárak instabilitásával, a felügyelet lehetőségének csökkenésével és a "szakmai hatalommegosztás" felszámolásával (kötelező kamarai tagság felszámolása), a gyógyszertárak létesítésének fellazításával, a gyógyszerészet és a gyógyszerészek közbizalmi jellegének csorbításával, továbbá a gyógyszerészek személyes jogának korlátozásával. A Gyftv. a Gytv. által kialakított gyógyszertári hálózat stabilitását megszünteti, és számtalan bizonytalansági tényezőt épít be a közforgalmú gyógyszertárak működésébe.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által a Gyftv. egésze alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése érdekében felhozott
kifogások lényegében nem az egész törvényt, csupán annak egyes rendelkezéseit érintik. A Gyftv. 1. §-a értelmében ugyanis az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök forgalmazásának, ismertetésének, reklámozásának, közfinanszírozásának, a gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök finanszírozhatóságának elérését célzó intézkedések és a lakosság biztonságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátásának, valamint a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazásának, a gyógyszerellátó tevékenység gyakorlásának alapvető szabályait határozza meg. Ezek közül az indítványozó az egész Gyftv. megsemmisítésének alátámasztásaként csupán a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazásával összefüggő egyes, bár koncepcionális jellegű rendelkezésekre vonatkoztathatóan (alapvetően a szabad patikaalapítással kapcsolatosan) hozott fel alkotmányossági érveket. Emellett a gyógyszerforgalmazásra vonatkozó szabályok között is számos olyan előírás található, mely a lakossági gyógyszerellátás biztonságát garantálja. Tekintettel arra, hogy az indítványban felhozott indokokra figyelemmel a Gyftv. egészének alkotmányossága az Alkotmány 70/D. §-a alapján nem ítélhető meg, az Alkotmánybíróság a Gyftv. egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/D. §-án alapuló alkotmányossági vizsgálatot csupán az indítványozó által külön is megtámadott konkrét szabályok tekintetében folytatta le.
IV.
Az Alkotmánybíróság ezt követően a Gyftv. konkrét, az indítványozók által támadott rendelkezéseinek alkotmányellenességét vizsgálta meg.
1. Az egyik indítványozó a Gyftv. 14. § (5) és (10) bekezdésében foglalt szabályok alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Alkotmányos § megjelölése nélkül a gyógyszerismertető személyes adatainak korlátozása miatt tartotta alkotmányellenesnek a kifogásolt rendelkezéseket. Hiányolta az adatgyűjtés céljának jogalkotói meghatározását, illetve azokat az előírásokat, melyek rögzítik, mennyi ideig lehet az adatokat tárolni, és hogyan történik az adatkezelés folyamata. Az előadott indokokra tekintettel az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglalt, a személyes adatok védelmével összefüggő rendelkezés alapján folytatta le.
Az Alkotmánybíróság áttekintette a megtámadott rendelkezésekkel összefüggő szabályokat.
A Gyftv. 14. § (5) bekezdése értelmében a 12. § (3) bekezdése szerinti cég minden naptári év október 1. napjáig a következő naptári évre tervezett, a 14. § (1) bekezdése szerinti ajándékok listáját és a (2)-(4) bekezdései szerinti támogatás formáját, valamint az erre tervezett költségek összegét köteles az egészségbiztosítási felügyeleti hatóságnak bejelentés céljából benyújtani. A Gyftv. 12. § (3) bekezdése a következőképpen szól: "A gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének jogosultja, illetve a gyógyszer forgalmazására engedéllyel rendelkező (a továbbiakban együtt: forgalmazó) és a gyógyászati segédeszköz gyártója vagy annak meghatalmazott képviselője ismertető tevékenységet kizárólag engedély birtokában folytathat." A Gyftv. 13. §-a rendelkezik a 12. §-ban foglalt jogosult nevében eljáró személyről, akit a törvény "ismertetést végző személynek" nevez, de akit más szóhasználattal gyógyszerismertetőnek is hívnak. Az ismertetést végző személy a Gyftv. 13. § (2) bekezdésében foglalt szabályokra is figyelemmel csak természetes személy lehet, adatait - nyilvántartásba vétel céljából - az ismertetésre jogosult köteles bejelenteni az egészségbiztosítási felügyeleti hatóságnak.
A Gyftv. 14. § (5) bekezdésének és 12. § (3) bekezdésének a 13. §-ban foglalt szabályokra is tekintettel történő együttes értelmezéséből megállapítható, hogy az adatszolgáltatási kötelezettség azt a gyógyszerek forgalmazására jogosult, illetve gyógyászati segédeszközöket gyártó céget (illetve ennek meghatalmazottját) terheli, aki engedélyt kapott ismertető tevékenység folytatására. Az indítványozó állításával ellentétben tehát a kötelezettség nem az ismertetést végző természetes személyt (gyógyszerismertetőt) terheli, hanem azt a céget, akinek a nevében eljár. A 14. § (5) bekezdésében kötelezően szolgáltatandó adatok ezért csak az említett cégekkel, illetve a Gyftv. 16. §-a alapján azzal a természetes személlyel, jogi személlyel, jogi személyiséggel nem rendelkező egyéb szervezettel hozhatók összefüggésbe, aki/amely az ismertető tevékenységet a gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének jogosultja, illetve a gyógyászati segédeszköz gyártója, meghatalmazott képviselője által adott megbízás alapján végzi. A kérdéses adatok a cégek, illetve a megbízásuk alapján eljáró személyek vagy egyéb szervezetek üzleti tevékenységére vonatkoznak, s nem minősülnek a gyógyszerismertető személyes adatának. Az indítványozó által felvetett összefüggésben ezért nem valósulhat meg az Alkotmány 59. § (1) bekezdésének a sérelme. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 14. § (5) és (10) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.
2. Az egyik indítványozó szerint a Gyftv. 36. § (3) bekezdése sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott diszkrimináció-tilalmat. Az indítványban felhozott érvek alapján az egyébként "vállalkozási nyereségadó" fizetésére köteles közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosultakat az intézeti gyógyszertárat működtetőkkel (Gyftv. 51. §), valamint a gyógyszert gyógyszertáron kívül forgalmazókkal (Gyftv. 67. §) szemben a szolidaritási díjjal egyoldalúan hátrányos helyzetbe hozza a jogalkotó: indokolatlan és aránytalan versenyhátrányt okoz az érintetteknél.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését, s kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként fogalmazta meg. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmányban meghatározott tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ugyanakkor rögzítette azt is, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott tilalom kiterjed az egész jogrendszerre. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.; 41/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABK 2007. június, 556, 556.].
Az Alkotmánybíróság több határozatában leszögezte, hogy az Alkotmányban meghatározott alapjog-kategóriák, így az Alkotmány 70/A. §-ában írt, a diszkrimináció tilalmát meghatározó rendelkezés a személyekre általában, így a jogi személyekre is vonatkoznak [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 72, 82.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 27-28.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, 1991, 88,114., 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 141. stb.], a jogi személyek számára is biztosított tehát, hogy jogaikat alkotmányosan indokolatlan megkülönböztetés nélkül érvényesítsék. [40/2005. (X. 19.) AB határozat, ABH 2005, 427, 440.]
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak és kötelezettek között vethető fel. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65.] Nem jelent tiltott diszkriminációt a különböző státusú csoportok jogállásának eltérő szabályozása, mivel ez az eltérés a különböző státus következménye. (1181/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 551, 552-553.; 1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479, 479-480.; 719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 775.; 711/B/2002. AB határozat, ABK 2007. július-augusztus, 748, 750.)
A Gyftv. 36. § (3) bekezdésének az indítvány benyújtása idején hatályos szövege szerint szolidaritási díj fizetésére csak a közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosult volt köteles a közfinanszírozott gyógyszerek forgalmazásából származó éves árréstömege alapján, ha annak összege a Gyftv. 39. §-ában foglalt értékhatárt meghaladta. A 2008. január 1-jétől hatályos szöveg értelmében azonban a közvetlen lakossági gyógyszerellátást végző intézeti gyógyszertárak szintén kötelesek gyógyszertár szolidaritási díjat fizetni.
A Gyftv. 3. § r) pontja értelmében intézeti gyógyszertár a fekvőbeteg gyógyintézet részeként működő intézeti és közvetlen lakossági gyógyszerellátási feladatokat ellátó egészségügyi intézmény. A Gyftv. 51. § (1) bekezdésének második mondata szerint az intézeti gyógyszertár fekvőbeteg gyógyintézetben történő felhasználásra és közvetlen lakossági gyógyszerellátás céljából szolgáltathat ki gyógyszert. Az intézeti gyógyszertár elsődleges feladata tehát az egészségügyi intézményben kezelt betegek intézeti gyógyszerellátásának biztosítása. Másodlagosan azonban közvetlen lakossági feladatokat is elláthat. Azok az intézeti gyógyszertárak, amelyek csak a fekvőbeteg gyógyintézetekben kezelt betegek gyógyszerellátását végzik, és közvetlen lakossági gyógyszerellátást nem folytatnak, lényegében nem lépnek a gyógyszer-kiskereskedelem verseny által szabályozott piacára. Tevékenységük kizárólag a fekvőbeteg gyógyintézetek ellátására korlátozódik. Azok az intézeti gyógyszertárak azonban, melyek közvetlenül a lakosság számára is árusítanak gyógyszereket, részesei a gyógyszer-kiskereskedelmi piacnak, szolgáltatásaikkal versenyeznek más közforgalmú gyógyszertárakkal. Elhelyezkedésük folytán gyakran előnyösebb helyzetben is vannak más közforgalmú gyógyszertárakhoz képest.
A Gyftv. indokolása szerint a szolidaritási díj bevezetésének célja azon kispatikák ellátási érdekből történő támogatása, melyek kis településeken működnek. Ezeken a helyeken ugyanis az alacsony jövedelmezőség miatt nem biztosított, hogy a közforgalmú gyógyszertárak hosszú távon, folyamatos ellátást tudjanak nyújtani. Ezért a jogalkotó a szolidaritási díj bevezetésével megteremtette a hátrányosabb helyzetben lévő közforgalmú gyógyszertáraknak nyújtandó támogatás forrását, melyet a Gyftv.-ben meghatározott, magasabb árréstömeggel rendelkező (jövedelmező) közforgalmú gyógyszertáraknak, illetve - a módosítás folytán - a közvetlen lakossági gyógyszerellátást végző intézeti gyógyszertárat működtető vállalkozásoknak kell megfizetniük. (Gyftv. 41. §)
Ebben a szabályozási konstrukcióban a kizárólag intézeti gyógyszerellátást folytató intézeti gyógyszertárak nem vonhatók homogén csoportba a közforgalmú gyógyszertárakkal és azokkal az intézeti gyógyszertárakkal, melyek közvetlen lakossági gyógyszerellátást is folytatnak. Erre tekintettel nem ütközik az Alkotmány 70/A. §-ába a Gyftv. 36. § (3) bekezdése azon az alapon, hogy az intézeti gyógyszertáraknak nem kell gyógyszertár szolidaritási díjat fizetniük.
A gyógyszert gyógyszertáron kívül forgalmazók vonatkozásában sem ellentétes a Gyftv. 36. § (3) bekezdése az alkotmányos diszkrimináció-tilalommal. A jogalkotó a szolidaritási díj alapjául ugyanis csak a közfinanszírozott gyógyszerek forgalmazásából származó árréstömeget jelölte meg. A gyógyszert gyógyszertáron kívül forgalmazó üzletek közfinanszírozott gyógyszereket nem árusítanak, ezért ebből bevételük, jövedelmük nincs. Emellett a gyógyszertáron kívüli gyógyszerforgalmazás korlátozott, a gyógyszerek szűkebb körére terjed ki, melynél fogva ezek az üzletek csak kisebb mértékben, kisegítő jelleggel vesznek részt a gyógyszerellátás biztosításában. Erre figyelemmel a gyógyszert gyógyszertáron kívül forgalmazók sem tartoznak homogén csoportba a közforgalmú gyógyszertárat, illetve közvetlen lakossági ellátást biztosító intézeti gyógyszertárat működtetőkkel.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 36. § (3) bekezdése ellen az Alkotmány 70/A. §-a alapján előterjesztett indítványokat elutasította.
3. Az egyik indítványozó a Gyftv. 39. §-át az Alkotmány 70/A. §-a és 70/I. §-a alapján támadta.
3.1. Álláspontja szerint a jogalkotó által meghatározott árréstömeg-osztályok az egyes osztályokon belül közvetett módon, önkényes és hátrányos megkülönböztetést eredményeznek. Sérelmezte, hogy a fizetési kötelezettséget megalapozó árréstömeg tekintetében a törvényalkotó nem veszi figyelembe, hogy az árréstömegen belül mennyi a közfinanszírozott és a nem közfinanszírozott gyógyszerek forgalmából adódó árrés bevételi aránya. Ésszerűtlennek és önkényesnek tekintette az árréstömegen alapuló megkülönböztetést, és az ennek alapján fennálló fizetési kötelezettségek nagyságának meghatározását amiatt, hogy a jogalkotó nem vette figyelembe, hogy az árréstömeg nagyságához milyen, hatósági határozatban előírt szolgáltatási és ellátási kötelezettségek tartoznak, s ezek milyen költségeket okoznak a gyógyszertáraknak.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Gyftv. 39. §-a szorosan kapcsolódik a 36. § (3) bekezdéséhez. A 36. § (3) bekezdése a gyógyszertár szolidaritási díj fizetési kötelezettséget egyértelműen a közfinanszírozott gyógyszerek forgalmazásából származó árréstömeghez, annak a 39. §-ban meghatározott összegéhez köti. A 39. §-ban meghatározott összegek ezért csak a közfinanszírozott gyógyszerek forgalmazásából származó árréstömegre vonatkoznak. Az indítványozó megállapításai ebben a tekintetben tehát nem helytállóak.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által kifogásolt rendelkezés az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével nem ellentétes. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a jogalkotó nagyfokú szabadságot élvez abban, hogy mit választ a szolidaritási díj alapjának, s ehhez igazítottan kiket von a díj fizetésére kötelezettek körébe. A szolidaritási díj alapjának meghatározására vonatkozóan a törvényhozó valamennyi kötelezett tekintetében egységes szabályokat állított fel, ezért nem valósul meg a jogalanyok között semmilyen hátrányos megkülönböztetés. Ebből a szempontból nincs jelentősége annak, hogy az egyes gyógyszertáraknak milyen eltérő kiadásaik vannak (lehetnek), az eltérő költségek nem képezhetik alapját a diszkrimináció-tilalom megsértése megállapításának. Azt pedig az Alkotmánybíróság több korábbi határozatában kimondta, önmagában az, hogy a jogalkotó eltérő mértékű fizetési kötelezettséget ír elő különböző gazdasági forrással rendelkező jogalanyok számára, nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. (1558/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 506, 507-508.; 773/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 777, 778-779.) Jelen esetben megállapítható, hogy a fizetési kötelezettség reális gazdasági megítélésen alapul, az egyes kategóriákon belül nem diszkriminál.
A fentiekre tekintettel az Alkotmányíróság a Gyftv. 39. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésén alapuló indítványt elutasította.
3.2. Az indítványozó szerint a Gyftv. 39. §-a az Alkotmány 70/I. §-ával is ellentétes.
Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában értelmezte az Alkotmány 70/I. §-át. Ennek során kiemelte, az Alkotmány maga nem határozza meg a "közteher" fogalmát, ám kétséget kizáróan ide sorolhatók az államháztartásról szóló törvény szerint az állam javára előírható befizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének a fedezetét szolgálják, az állam bevételi forrását jelentik. [821/B/1990. AB határozat, ABH 1994, 481, 486.; 1/2005. (II. 4.) AB határozat, ABH 2005, 31, 52.; 8/2007. (II. 28.) AB határozat, ABK 2007. február, 101, 108.]
A szolidaritási díj adó jellegű közteher: a nagyobb forgalmat lebonyolító gyógyszertáraknak kell befizetniük abból a célból, hogy a kisebb településeken működő kispa-tikák működőképességének fenntartásához az állam az Alkotmány 70/D. §-ából fakadó kötelezettségei teljesítése (a gyógyszerellátás garantálása) keretében működési célú támogatást nyújtson. Ennek érdekében az állami adóhatóság a Gyftv. 40. § b) pontja alapján a befizetett összeget az egészségügyért felelős miniszter által vezetett minisztérium kincstárnál vezetett, külön jogszabályban meghatározott számú előirányzat-felhasználási keretszámlájára a befizetést követően haladéktalanul átutalja. A költségvetési törvényben az Egészségügyi Minisztériumra vonatkozó fejezeten belül, a kisforgalmú gyógyszertárak működtetési támogatására meghatározott előirányzat terhére, a járóbeteg-ellátás keretében rendelt gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök és gyógyfürdőellátások árához nyújtott támogatások elszámolásáról és folyósításáról szóló 134/1999. (VIII. 31.) Korm. rendelet 6/C. §-ában megfogalmazott feltételek szerint részesülhetnek a rászoruló gyógyszertárak a támogatásban. Egy speciális állami újraelosztás történik, mely konkrét célhoz kötődik.
A jogalkotó széles keretek között mérlegelhet akkor, amikor a közteher mértékét megállapítja, és nagy szabadsággal rendelkezik abban a kérdésben is, hogy mit határoz meg a közteher tárgyaként, a közteherviselési kötelezettség kiinduló pontjaként milyen gazdasági forrást választ ki. [620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 541.; 574/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 628, 629.; 44/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 304, 306-307.; 61/2006. (XI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 674, 682.] Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 70/I. §-ából nem következik, hogy a közteherviselési kötelezettség alapja csak valamilyen jövedelem vagy vagyon lehet. (60/B/1998. AB határozat, ABH 2001, 976, 979.)
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy a jogalkotás szabadsága nem korlátlan az adófizetés kiindulópontjaként szolgáló gazdasági forrás kiválasztása és az adó tárgyának ez alapján történő meghatározása során; az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt közteherviselési kötelezettséget előíró alkotmányi rendelkezés értelmében annak a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz kötöttség keretei között kell maradnia. (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.; 448/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 724, 727.; 357/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1321, 1326.; 952/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1445, 1453.)
Jelen esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó nem a gyógyszertárak jövedelmét jelölte meg a közteher-viselés alapjaként, de ezt - ahogy az a fent idézett határozatokból is kiderül - az Alkotmány nem is követeli meg. A szolidaritási díj alapja a támogatott gyógyszerek forgalmazásából származó árréstömeg, azaz a közfinanszírozott gyógyszerek kiskereskedelmi ára (függetlenül attól, hogy ennek mekkora részét fizeti a beteg és mekkora része a támogatás) és beszerzési (nagykereskedelmi) ára közötti különbözetnek meghatározott időszakban (negyedévben) befolyt összege. Ez pedig - annak ellenére, hogy egyéb kiadásokat, költségeket még nem vontak le belőle - összefüggésben áll a díj fizetésére kötelezett jövedelmi helyzetével.
Az Alkotmánybíróság a 66/2006. (XI. 29.) AB határozatában rögzítette, hogy a bevétel (és nem a jövedelem) adóztatását az Alkotmány 70/I. §-a nem tiltja. (ABH 2006, 725, 732.) A szolidaritási díj alapjaként meghatározott, a közfinanszírozott gyógyszerek értékesítéséből eredő árréstömeg nem azonos ugyan a gyógyszertár működtetőjének teljes bevételével, de a bevételnek egy része, ezért - különös figyelemmel arra is, hogy a közforgalmú és az intézeti gyógyszertárak forgalmának túlnyomó része a közfinanszírozott gyógyszerek értékesítéséből származik - megfelel az Alkotmány 70/I. §-ában lefektetett, a jövedelmeknek megfelelő közteherviselési kötelezettséget előíró követelménynek.
Az indítványozó által is idézett 61/2006. (XI. 15.) AB határozatában az Alkotmánybíróság a jövedelmi típusú adó tekintetében mondta ki azt, hogy a házipénztári készpénzállomány az Alkotmány 70/I. §-a alapján nem tekinthető az alkotmányi arányos közteherviselés alapját képező, a társas vállalkozások (mint adóalanyok) által ténylegesen megszerzett jövedelemnek, illetve vagyonnak. (ABH 2006, 674, 685.) A 8/2007. (II. 28.) határozatában pedig a vélelmezett (fiktív) jövedelmek adókötelezettség alá vonását tekintette alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság. (ABK 2007. február, 101, 110-111.) Jelen esetben ilyenről nincs szó: a vizsgálat tárgya (a szolidaritási díj) nem vagyoni típusú adó, emellett fiktív jövedelem adóztatása sem merül fel, miután az adó jellegű közteher alapja a gyógyszertárak által a közfinanszírozott gyógyszerek forgalmazásából ténylegesen megszerzett árréstömeg.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Gyftv. 39. §-a nem sérti az Alkotmány 70/I. §-át, ezért az indítványt ebben az összefüggésben is elutasította.
4. Több indítványozó is támadta a Gyftv. 48. § (3) bekezdését, mert a gyógyszertár működtetését engedélyező határozatnak azonnal végrehajthatóvá nyilvánítását a jogalkotó egy olyan feltételtől, az egészségügyi érdektől tette függővé, amelynek tartalma meghatározatlan, bizonytalan. Ez pedig lehetőséget ad önkényes jogalkalmazói döntések meghozatalára. Ezáltal sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó normavilágosság követelménye és az 57. § (5) bekezdésben foglalt jogorvoslathoz való jog.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a jogállam alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Eddigi gyakorlatát a 31/2007. (V. 3.) AB határozatban a következőképpen foglalta össze: "Elsőként a törvényességi óvás alkotmányosságának vizsgálata során hozott 9/1992. (I. 30.) AB határozatában mondta ki, hogy »a jogbiztonság az állam- s elsősorban a jogalkotó -kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.« (ABH 1992, 59, 65.)
A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy »a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.« (ABH 1992, 135, 142.) Több határozatában az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak, [pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135-136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725-726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.]" (ABK2007. május, 399, 404.)
Az Alkotmánybíróság az 1160/B/1992. AB határozatban kimondta, hogy általános, elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatásajogalkalmazási kérdés. A jogalkalmazás során minden jogszabály értelmezésre szorul még akkor is, ha annak problémamegoldó, alkotó jellege elmosódott, az értelmezési művelet más korábbi jogszabály-értelmezésekre támaszkodva rutinná vált. Általában a jogalkotás dönti el, hogy valamilyen életviszonyt milyen részletességgel szabályoz, mely a jogszabály homályosságától, értelmezhe-tetlenségétől különálló kérdés. [ABH 1993, 607, 608.; megerősítette: 3/2006. (II. 8.) AB határozat, ABH 2006, 62, 83.] Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a normavilágosság követelményét, az nem, ha a törvényi feltételeket a jogalkotó inkább keret-jellegűen, és nem túl részletezően határozta meg. [3/2006. (II. 8.) AB határozat, ABH 2006, 62, 83.]
Azt, hogy a Gyftv. 48. § (3) bekezdésében szereplő "egészségügyi érdek" megfelel-e a normavilágosság követelményének, nem önmagában, hanem a Gyftv. egészének rendszerében, illetve más konkrét rendelkezésére tekintettel kell megállapítani. A Gyftv. preambuluma értelmében az államnak garanciális szabályokkal is biztosítania kell, hogy a gyógyszerek, melyek különleges szerepet töltenek be az egészségi állapot megőrzésében, biztonságosan, megfelelő helyen, időben és választékkal álljanak a betegek rendelkezésére. A Gyftv. 2. § (3) és (4) bekezdései pedig rögzítik, hogy a gyógyszertár olyan egészségügyi szolgáltató és kiskereskedelmi tevékenységet végző egészségügyi intézmény, melynek egészségügyi feladata a lakosság gyógykezeléséhez kapcsolódó gyógyszerek kiszolgáltatása, valamint az e gyógyszerekkel kapcsolatos, a betegségek megelőzését szolgáló, a betegekkel történő együttműködést megvalósító felvilágosító, tanácsadó szolgáltatás. A támadott rendelkezésben szereplő egészségügyi érdek kifejezést az említett rendelkezések fényében és arra figyelemmel lehet és kell értelmezni, hogy a gyógyszertár működését engedélyező határozat azonnal végrehajthatóvá nyilvánítása kapcsán merül fel az egészségügyi érdek mibenléte.
A Gyftv. 48. § (3) bekezdésében szereplő, kifogásolt kifejezés - a fent kifejtett okok miatt - nem tekinthető olyan elvont, általános fogalomnak, mely eleve értelmezhetetlen, minden objektív alapot nélkülöz, s teret enged szubjektív jogalkalmazói döntéseknek. Ugyanakkor lehetőséget teremt a jogalkalmazónak arra, hogy az adott eset egyedi körülményeit mérlegelve eldöntse, a gyógyszertár működtetését engedélyező határozatot azonnal végrehajt-hatónak nyilvánítja vagy sem.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a támadott fordulathoz hasonló általános fogalmakat más törvények is használnak: ilyen például a 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól. E törvény 101. § (3) bekezdésének e) pontja közegészségügyi, járványügyi (és egyéb) okból lehetővé teszi, hogy a határozatot fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatóvá nyilvánítsák. Az, hogy a jogalkotó nem definiálja külön ezeket a fogalmakat, nem jelenti, hogy a jogalkalmazás során értelmezhetetlenek lennének.
A fent kifejtett indokok alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 48. § (3) bekezdése nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményét.
Nem ellentétes a támadott rendelkezés az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből fakadó jogorvoslathoz való joggal sem. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint mindenkit megillető jogorvoslati jog a hatékony jogvédelem meglétét jelenti. [60/2003. (XI. 26.) AB határozat, ABH 2003, 620, 625.] Azt a követelményt támasztja a jogalkotóval szemben, hogy jogszabály biztosítsa mindazok számára, akiknek jogát, jogos érdekét a bíróság, közigazgatási szerv vagy más hatóság határozata sérti, hogy magasabb szintű fórumhoz vagy más szervhez fordulhassanak a döntés felülvizsgálata érdekében. (498/D/2000. AB határozat, ABH 2003, 1202, 1208.) A támadott szabály nem korlátozza és nem vonja el az egyéb rendelkezések alapján biztosított jogorvoslati lehetőséget, a jogorvoslat alapján eljáró hatóság pedig objektív kritériumok alapján felül tudja vizsgálni a határozat azonnal végrehajthatóvá nyilvánítását. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványokat e tekintetben is elutasította.
5. Több indítványozó szerint alkotmányellenes a Gyftv. 49. § (3) bekezdése. A támadott rendelkezés értelmében a Gyftv. 49. § (2) bekezdésében foglalt feltételektől (azaz a lakosságszámtól és a közforgalmú gyógyszertárak bejáratának egymástól való távolságától) függetlenül létesíthető új közforgalmú gyógyszertár, ha a kérelmező vállalja, hogy az új közforgalmú gyógyszertár a működésének megkezdésétől számított legalább három évig napi 24 órában nyitva tart, vagy legalább heti 60 órában nyitva tart, vagy heti 40 órában tart nyitva és folyamatos készenlétet biztosít, és ez utóbbi két esetben a külön jogszabályban meghatározottak szerinti fekvőbetegek részére - a betegek kérésére - a gyógyszert a működés helyszínétől számított legalább 2 km-es körzetben külön díj felszámítása nélkül kiszállítja, vagy gyógyszerek interneten történő rendeléséhez szükséges honlapot működtet, melynek keretében a gyógyszerek házhozszállítását biztosítja.
5.1. Az indítványozók szerint a Gyftv. 49. § (3) bekezdése sérti az Alkotmány 13. §-ában megfogalmazott tulajdonhoz való jogot. A Gytv. által létrehozott személyes gyógyszertár működtetési jog (személyi jog)- mint az alkotmányos tulajdonvédelem tárgya - a Gyftv. támadott rendelkezése folytán ugyanis jelentős mértékben sérül, kiüresedik.
A Gytv. szerint a személyi jog a Magyar Gyógyszerész Kamara által a szakmai gyakorlattal rendelkező gyógyszerész részére közforgalmú gyógyszertár kizárólagos működtetésére adott engedély volt (2. § f) pont) . A Gyftv. szintén definiálja a személyi jogot, 3. §-ának f) pontja értelmében a személyes gyógyszertár működtetési jog szakmai gyakorlattal rendelkező gyógyszerész részére közforgalmú gyógyszertár vezetésére adott engedély. Amíg tehát a Gytv. a közforgalmú gyógyszertárak működtetésében, addig a Gyftv. a gyógyszertár vezetésében jelölte meg a személyi jog lényegét. A jogalkotó átalakította a személyi jog tartalmát, melynek oka az volt, hogy a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazását az Országgyűlés egy új koncepció szerint kívánta kialakítani. A Gytv. alapján a gyógyszer-kiskereskedelmi piac sajátos szakkereskedelmi ágazattá vált, ahol a közforgalmú gyógyszertárat vagy személyesen a személyi jogos gyógyszerész (egyéni vállalkozásként), vagy olyan betéti társaság működtette, amelynek (többségi tulajdonnal rendelkező) beltagja a személyi jogos gyógyszerész volt. A Gyftv. a közforgalmú gyógyszertárakat működtető vállalkozások tulajdonosi struktúrájának átalakulása előtt nyitotta meg az utat, lehetővé téve nagyobb tőkék bevonását az ágazatba. Ebben a konstrukcióban a gyógyszerész tulajdonosi (vállalkozói) minőségének jelentősége kisebb. A jogalkotó a személyi jogos gyógyszerésznek elsősorban a gyógyszertár vezetésében szán szerepet, bár előírja, hogy a közforgalmú gyógyszertárat működtető gazdasági társaságban a gyógyszertár szakmai vezetését ellátó gyógyszerésznek tulajdonosi részesedéssel kell rendelkeznie. [Gyftv. 74. § (1) bekezdés]
A Gytv. rendszerében közforgalmú gyógyszertár felállítását egyrészt akkor lehetett engedélyezni, ha a településen nem működött közforgalmú gyógyszertár és a településnek legalább ötezer lakosa volt. Ha a gyógyszertárral nem rendelkező településen ennél kevesebb lakos élt, akkor az egyéb körülmények (pl. közlekedési, idegenforgalmi, egyéb helyi viszonyok, szomszédos települések lakosságszáma) is indokolhatták a közforgalmú gyógyszertár létesítését. [Gytv. 5. § (1)-(2) bekezdés] Közforgalmú gyógyszertár létesítését másrészt akkor is engedélyezni lehetett, ha az adott településen már működött közforgalmú gyógyszertár, de a létesítendő közforgalmú gyógyszertárral együtt valamennyi közforgalmú gyógyszertárra átlagosan legalább ötezer lakos jutott, és a meglévő közforgalmú gyógyszertárak bejárata és az újonnan létesítendő közforgalmú gyógyszertár bejárata között százezer lélekszámot meghaladó városokban 250 méter, egyéb településeken legalább 300 méter távolság volt. [Gytv. 5. § (3) bekezdése] A lakosságszám tekintetében a Gytv.-hez fűzött indokolás kifejtette: "[a] hazai településviszonyok, valamint az európai országok gyakorlata alapján ez a minimális lakosságszám szükséges a gyógyszertár fenntartásához nélkülözhetetlen forgalom biztosítása érdekében." A gyógyszertárak bejárata közötti távolság pedig annak biztosítását szolgálta, hogy ne csak a település központjában nyíljanak gyógyszertárak. A cél az volt, hogy a települések valamennyi részében könnyen megközelíthető gyógyszertárak működjenek.
A Gyftv. szabályai szerint azon a településen, ahol közforgalmú gyógyszertár nem működik, az egészségügyi államigazgatási szerv az új közforgalmú gyógyszertár működését engedélyezi. [Gyftv. 49. § (1) bekezdése] Azon a településen pedig, ahol már működik közforgalmú gyógyszertár, új közforgalmú gyógyszertár létesítését az egészségügyi államigazgatási szerv akkor engedélyezi, ha a) az új gyógyszertárral együtt számított valamennyi közforgalmú gyógyszertárra átlagosan legalább ötezer lakos jut, és a meglévő közforgalmú gyógyszertárak bejárata és az új közforgalmú gyógyszertár bejárata között százezer lélekszámot meghaladó városokban 250 méter, egyéb településeken legalább 300 méter távolság van, vagy b) a kérelemben megjelölt 5000 főnél népesebb településen a tervezett létesítés 1 km-es körzetében, egyéb településen, illetve lakott területen kívül a megjelölt helyszín 5 km-es körzetében nincsen másik működő közforgalmú gyógyszertár, vagy c) a kérelem ügyeleti feladatok ellátására kijelölt egészségügyi szolgáltató székhelyén, telephelyén vagy annak 250 méteres körzetében működtetendő új közforgalmú gyógyszertár létesítésére irányul feltéve, hogy a megjelölt egészségügyi szolgáltató székhelyén, illetve telephelyén, valamint annak 250 méteres körzetében nem működik közforgalmú gyógyszertár és a működtető vállalja, hogy az új gyógyszertár ügyeleti és szolgálati ideje - működtetés során - az egészségügyi szolgáltató ügyeleti és szolgálati idejéhez igazodik. [Gyftv. 49. § (2) bekezdése]
A Gyftv. egy valamivel több, mint három éves időszakra (2010. január 1-jéig)- részben újraszabályozva -fenntartotta az új közforgalmú gyógyszertár létesítésével kapcsolatos, a Gytv. által kialakított, a lakosságszámtól és a gyógyszertárak bejáratának távolságától függő feltételeket. A 49. § (3) bekezdésében foglalt szabállyal azonban lehetővé teszi a fenti korlátozások feloldását, ha az újonnan létesülő gyógyszertár - legfeljebb 3 éves időszakra -bizonyos többletkötelezettségeket vállal. Ezzel lehetővé vált, hogy akkor is új gyógyszertárak lépjenek a gyógyszer-kiskereskedelem piacára, ha a településen az egy közforgalmú gyógyszertárra eső átlagos lakosságszám nem éri el az ötezer főt.
Az indítványozók szerint a Gyftv. 49. § (3) bekezdésének az a rendelkezése, mely a 49. § (2) bekezdésétől függetlenül teszi lehetővé új közforgalmú gyógyszertár alapítását, azért sérti az Alkotmány 13. §-át, mert a gyógyszer-kiskereskedelem liberalizálásával a jelenleg jövedelmező, és értéket képviselő gyógyszertárak egyik napról a másikra a jogszabályváltozás során elértéktelenednek. Mivel a jogalkotó ármeghatározó eszközeivel alapvető módon tudja befolyásolni a közforgalmú gyógyszertárak jövedelmezőségi feltételeit, ezért a piaci versenyt előtérbe helyező ármeghatározási környezetben a gyógyszertári vállalkozások nem fognak tudni ellenállni az országos hálózatok felvásárlási törekvéseinek.
Az Alkotmánybíróság először megvizsgálta a Gytv. által bevezetett személyi jog jellemzőit, s azt, hogy kiterjedhet-e rá az Alkotmány 13. §-a által biztosított tulajdonvédelem.
A Gytv. indokolása szerint a személyi jog nem képezte tulajdon tárgyát, sem jogügylettel, sem törvényes örökléssel, sem végintézkedéssel nem volt átruházható. Speciális volt mégis abban, hogy a Gytv. hozzátartozói személyi jogot biztosított a személyi joggal rendelkező gyógyszerész halála esetén az özvegye, illetve leszármazói részére, illetve - a Kamara engedélyével - lehetővé tette a személyi jog átengedését gyógyszertár vezetésére jogosult személynek.
A gyógyszerészeket megillető személyi jog hasonló jellemzőkkel bírt, mint az orvosokat megillető működtetési jog (praxisjog) . Ez utóbbit az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény (a továbbiakban: Öotv.) 1. § (2) bekezdés c) pontja definiálja. Eszerint a működtetési jog az egészségügyi államigazgatási szerv által a háziorvos, házi gyermekorvos, illetve fogorvos részére adott, önálló orvosi tevékenység nyújtására jogosító engedélyben foglalt jog. Az Öotv. 2. § (3) bekezdése értelmében a működtetési jog olyan, személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog, amely - jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén - elidegeníthető és folytatható.
Az Alkotmánybíróság a 29/2006. (VI. 21.) AB határozatban foglalkozott az alkotmányos tulajdonvédelem kapcsán az Öotv. által szabályozott működtetési jog megítélésével. Ebben megállapította:
"Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a tulajdonhoz való jogot alapvető jogként részesíti alkotmányos védelemben [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.]. Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése nemcsak a polgári jogi tulajdonjogra, hanem egyéb vagyoni jogokra is vonatkozik [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.]. A tulajdonhoz való jog védelmét kimondó 13. § (1) bekezdésének alkalmazását az Alkotmánybíróság gyakorlata kiterjesztette a vállalkozói jellegű tevékenységre is. Az építéstervezési jogosultság szabályainak vizsgálatával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a jövedelemmel járó, vállalkozói jellegű tevékenységre alkalmazandónak találta a tulajdonjog alkotmányos védelmének szabályait [40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282, 286, 287.]. Az Öotv. javaslatának miniszteri indokolása a működtetési jogot az orvosi tevékenység vállalkozásként történő végzésével összefüggésben magyarázza. Ennek megfelelően a tulajdonjog alkotmányos védelme kiterjed a működtetési jogra, mint - az Öotv. 1. §-a (2) bekezdésének c) pontjában meghatározott - vagyoni értékű jogra is.
Az Alkotmány a tulajdonjogot az egyéni cselekvési autonómia anyagi alapjaként részesíti védelemben. A védelem terjedelme a közjogi és magánjogi korlátokkal együtt értelmezhető, függ a jogosultság alanyától, tárgyától és funkciójától, valamint a korlátozás módjától [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.]." (ABH 2006, 396, 409-410.)
A fent idézett határozatban hivatkozott 40/1997. (VII. 1.) AB határozattal elbírált ügyben a támadott rendelkezés szerint önálló mérnöki, építészeti tervezői és műszaki szakértői tevékenységet csak kötelező kamarai tagság alapján lehetett folytatni. Azoknak, akik a korábbi engedélyek alapján építéstervezési tevékenységet végezhettek, de a kamara tagjává nem válhattak, ez a jogosultságuk a kifogásolt szabály hatálybalépését követően bizonyos, a törvényben meghatározott idő elteltével megszűnt. Az Alkotmánybíróság a technikusi végzettséggel rendelkező tervezők és szakértők által bevezetett és gyakorolt tervezői tevékenységet az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerinti tulajdoni védelemben részesítette, mert az rendszeres jövedelemforrást biztosított a névjegyzékben szereplő, tervezői és szakértői engedéllyel rendelkezők számára. A technikusi végzettségű tervezők és szakértők kialakult megrendelői körrel és tevékenységi területtel rendelkeztek, egyesek önálló vállalkozást létesítettek erre a tevékenységre, melynek folytatását a támadott rendelkezés lehetetlenné tette. (ABH 1997, 282, 286.)
A Gytv. által szabályozott személyes gyógyszertár működtetési jog olyan vagyoni értékkel bíró jogosítvány volt, mely a gyógyszerész számára jövedelmezően hasznosítható tevékenység folytatását tette lehetővé. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a személyes gyógyszertár működtetési jog az Alkotmány 13. §-ából fakadó alkotmányos tulajdonvédelem alatt állt.
Ezek után az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a Gyftv. 49. § (3) bekezdése az indítványozók által felhozott indokok alapján sérti-e az Alkotmány 13. §-át, azaz új gyógyszertárak létesítésének a lakosságszámtól és a gyógyszertárak bejáratának távolságától függetlenül történő engedélyezése mennyiben korlátozta a személyi jogos gyógyszerészek tulajdonhoz való jogát.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében "[a]z alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét, függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más." [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 87.; 22/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 173, 179.; 2/2003. (II. 7.) AB határozat, ABH 2003, 33, 39.; 25/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 363, 365.]
A meghatározott lakosságszámhoz kötött személyi jog, illetve az új gyógyszertárak létesítése engedélyezésének lakosságszámhoz kötése lényegében létszámkorlátozást valósít meg: egy település nagyrészt változatlan összlakosság-száma meghatározott számú közforgalmú gyógyszertár működtetését teszi lehetővé. Ahogy azt az Alkotmánybíróság a 677/B/1995. AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) kifejtette, a Gytv. rendelkezései alapján a gyógyszertárak létesítése és működése tekintetében a vállalkozáshoz való jog és a versenyszabadság korlátozás alá esett. (ABH 2000, 590, 594.) Az egyik ilyen korlát maga a személyi jog volt, amelynek alkotmányos tulajdonvédelme részben a vállalkozáshoz való jog mint valódi alkotmányos alapjog korlátozásából fakadt. A Gyftv. 49. § (3) bekezdése - bizonyos feltételek mellett - ezt a korlátozást oldja fel, azaz érvényre juttatja az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében megfogalmazott tételt, mely szerint a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. A versenyszabadság állami elismerése és támogatása megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog, így a tulajdonhoz való jog, a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog, a szabad mozgáshoz és a letelepedéshez való jog stb. biztosítását is. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - alkotmányos mércéje nincs. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 120.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Gytv. alapján engedélyezett személyi jogot a Gyftv. 49. § (3) bekezdése nem szüntette meg, tartalmi átalakítását (azaz, hogy a személyi jog nem a közforgalmú gyógyszertár működtetésére, hanem vezetésére vonatkozik) sem ez a szabály végezte el. A gyógyszer-forgalmazás kiskereskedelmi piacán a Gyftv. 49. § (3) bekezdése megteremtette a verseny lehetőségét, ez a verseny azonban a személyi jogos gyógyszertár-működtetők személyi jogát - mint az alkotmányos tulaj donvédelem tárgyát - nem korlátozza. A személyi jognak meghatározott vagyoni értéket garantáló feltétel (lakosságszám) megszüntetése és a piaci viszonyok bizonyos szintű térnyerésének a megengedése nem jelenti ugyanis automatikusan és szükségképpen a személyi jog elértéktelenedését, vagyoni értékének megszűnését. Nemcsak a piacra lépő új gyógyszertár-működtetők tőkeerősségétől, piaci magatartásától függ ugyanis, hogy a személyi jog vagyoni értéke a piacnyitást követően hogyan alakul, hanem magának a személyi jog jogosultjának a piaci magatartásától is. A Gyftv. 49. § (3) bekezdése által teremtett új helyzet tehát alapvetően a gyógyszertár-működtetők piaci pozícióira van kihatással. Ebben az új piaci helyzetben egyes, már piacon lévő gyógyszertárak a korábbihoz képest kedvezőbb helyzetbe kerülhetnek, az 5000 fős lakosságszámhoz igazított forgalomhoz képest nagyobb piaci részesedést szerezhetnek, míg másoknál ez a részesedés csökkenhet, esetleg megőrizhetik korábbi pozíciójukat. A támadott rendelkezésnek egyes egyedi esetekben - a különféle tényezők együtthatásaként -különböző következményei lehetnek, így a Gyftv. 49. § (3) bekezdése nem egymaga és szükségképpen vezet minden esetben a személyi jog vagyoni értékének esetleges csökkenéséhez. Emiatt a kifogásolt szabály sem a tulajdon elvonását, sem a korlátozását nem valósítja meg. Az Alkotmány 13. §-a a tulajdon elvonása, illetve korlátozása ellen biztosít védelmet, nem jelenti azonban azt, hogy a jogalkotónak a vagyoni értékű jog piaci értékállóságát garantálnia kellene.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 49. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat az Alkotmány 13. §-a tekintetében elutasította.
Az indítványozók a Gyftv. 49. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása végett az Alkotmány 13. §-ával összefüggően felhozott indokokkal, egész pontosan az értékgarancia követelményével kapcsolatosan hivatkoztak arra is, hogy a Gytv. még lehetővé tette, hogy a személyi jog jogosultja a közforgalmú gyógyszertár vezetésére a törvényben meghatározott feltételeknek megfelelő gyógyszerésszel megállapodást (haszonbérleti szerződést) kössön. (Gytv. 31. §) Az indítványozó szerint a Gyftv. megszüntette a haszonbérleti szerződések jogalapját, mert ezt a jogintézményt a Gyftv. nem szabályozza. Ezzel a jogalkotó álláspontjuk szerint szerzett jogokat korlátozott, mely ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
A Gyftv. 49. § (3) bekezdése tartalmilag nem hozható összefüggésbe az indítványozók fenti kifogásaival. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, önmagában abból, hogy a Gyftv. nem szabályozza ezt az intézményt, nem jelenti azt, hogy a törvény a korábban kötött szerződéseket megszüntette volna. A Gyftv. éppen a személyi jog tartalmának átalakítása miatt nem szabályozza a Gytv. 31. §-a szerinti haszonbérleti szerződést.
5.2. Az egyik indítványozó azon az alapon is támadta a Gyftv. 49. § (3) bekezdését, hogy az az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésébe ütközik. Meglátása szerint azáltal, hogy a Gyftv. 49. § (2) bekezdés a)-c) pontjaitól függetlenül is lehet közforgalmú gyógyszertárat létesíteni, és csupán három évig kell a Gyftv. 49. § (3) bekezdésében foglalt külön kötelezettségeket teljesíteni, lehetővé válik, hogy ezen idő alatt a "régi" gyógyszertárat tönkretegye egy tőkeerős cég.
Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. Az Alkotmánybíróság több korábbi határozatában megállapította, hogy "[a] különböző társadalmi csoportok esélyeinek egyenlőségét nem egy-egy jogszabály, vagy állami intézkedés, hanem jogszabályok és állami intézkedések rendszere révén lehet biztosítani, illetve az állam ilyen módon járulhat hozzá az esélyegyenlőség megteremtéséhez, vagy legalábbis az esélyegyenlőtlenségek csökkentéséhez." (725/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 663, 664.; 553/B/1994. AB határozat, ABH 1997, 773, 783.; 652/G/1994. AB határozat, ABH 1998, 574, 581.; 41/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1103, 1107.) Kimondta azt is, hogy ezen alkotmányi előírás az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésére nem állapított meg alanyi jogot, hanem általános állami célkitűzést és törekvést fogalmazott meg a jogegyenlőség megvalósulását, az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedések kilátásba helyezésével. (2110/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 554, 557.; 41/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1103, 1107.)
A támadott rendelkezés lehetőséget teremt arra, hogy a lakosságszámhoz kötött feltétel révén kialakított piacra lépési akadálytól függetlenül mások is létesíthessenek közforgalmú gyógyszertárat. A többletkötelezettségek vállalása révén - legalább átmenetileg - az újonnan piacra lépő közforgalmú gyógyszertárak olyan szolgáltatásokat biztosítanak a fogyasztóknak, melyek meghalad(hat) ják az egyébként már működő gyógyszertárak által nyújtott szolgáltatásokat. Ezeket a többletkötelezettségeket a törvény alapján azoknak a gyógyszertáraknak nem kell teljesíteniük, amelyek a lakosságszámhoz kötött feltétellel létesültek vagy létesülnek. Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése azonban nem követeli meg a jogalkotótól, hogy más, különösen a gazdaságilag erősebb vállalkozások piacra lépését a gyengébb gyógyszertárak védelme érdekében ne engedje meg, vagy hogy a korábbi szabályozás alapján közforgalmú gyógyszertárat működtetőket azonos gazdasági (jövedelmezőségi) helyzetbe hozza az újonnan piacra lépőkkel. Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése szerinti esélyegyenlőség nem azonos a gazdasági (esély) egyenlőséggel. A Gyftv. 49. § (3) bekezdése által lehetővé tett piaci verseny esetleges hátrányos következményeit versenyjogi eszközökkel, illetve egyéb intézkedésekkel és támogatásokkal lehet kiküszöbölni.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Gyftv. támadott rendelkezése és az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nincs. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 267.; 36/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABK 2007. június, 499, 509.], ezért a Gyftv. 49. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
5.3. Több indítványozó támadta a Gyftv. 49. § (3) bekezdését az Alkotmány 70/D. §-a alapján. Ennek alátámasztásaként hivatkoztak az Abh.-ra. Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság a Gytv. rendelkezéseinek nagy részét az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében foglalt vállalkozás joga és a versenyszabadság szempontjából vizsgálta meg, és megállapította, hogy - figyelemmel a törvény pre-ambulumára is - a Gytv. rendelkezései alapján a gyógyszertárak létesítése és működése tekintetében a vállalkozáshoz való jog és a versenyszabadság korlátozás alá esik. Ilyen korlátnak tekintette a személyi jog intézményét, illetve a közforgalmú gyógyszertár létesítéséhez előírt feltételeket, továbbá azt, hogy a Gytv. - a betéti társaságokon kívül - a gazdasági társaságokat a közforgalmú gyógyszertárak működtetéséből kizárta. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság kimondta:
"Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a gyógyszerészeti tevékenység területén a vállalkozáshoz való jog és a versenyszabadság korlátozásának megvan a megfelelő súlyú alkotmányos indoka. A gyógyszertári hálózat stabilitása, a gyógyszerforgalom biztonságának garantálása összefüggést mutat az Alkotmány 70/D. §-ával. A 70/D. § (1) bekezdés értelmében »a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.«, a (2) bekezdés szerint: »ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.« Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/D. §-át értelmezve - többek között - rámutatott, hogy »az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelyet az állam központi szervei és a helyi önkormányzati - továbbá egyéb - szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az állam - egyebek között - egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg.« [54/1996. (XI. 30.) AB határozat ABH 1996, 173, 186-187.]
Bár az Alkotmány kifejezetten nem említi a gyógyszerellátás biztosítását, de az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében nevesített egészségügyi intézmények és orvosi ellátás megszervezése mint állami kötelezettség megvalósítása során az állam épp a jog - az egészséghez való jog - érvényesülése érdekében további kötelezettséget is magára vállalhat. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás működéséhez kapcsolódik a gyógyszerforgalom biztonságának és a gyógyszerellátás stabilitásának állami garantálása. Az állam, az objektív intézményvédelmi - egészségvédelmi - feladatai körében ezáltal az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésébe foglalt jogot teljesíti ki. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az állam élet- és egészségvédelmi kötelezettségéből is következik, hogy adminisztrációs korlátokat állít fel olyan területeken, amelyek az élet- és egészséghez való jog érvényesülésére fokozott veszélyt jelentenek (lásd pl. lőfegyvertartás) . Ebből eredő korlátnak tekinthető, hogy a gyógyszertárak üzemeltetése sem a piacgazdaság és a versenyszabadság elveit követi." (ABH 2000, 590, 596-597.)
Kifejezetten a közforgalmú gyógyszertárak létesítésére vonatkozó rendelkezésekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság ugyanebben a határozatában a következőkre mutatott rá:
"A közforgalmú gyógyszertár létesítésekor figyelembe veendő működési körzet azt a törvényhozói szándékot tükrözi, hogy a gyógyszertári hálózat tervezett és stabil legyen. (...) Tehát a törvény mintegy adminisztratív eszközökkel igyekszik elérni, hogy a gyógyszerellátás, a gyógyszertári hálózat alapvetően a közforgalmú gyógyszertárakra épüljön, a már működő és új gyógyszertárak, mint sajátos vállalkozások lehetőleg fennmaradjanak, és a lakosság gyógyszerellátása biztosított legyen. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az ilyen jellegű szabályok - mivel a szabad versenyt valóban megkötik - a gazdasági élet más területein alkotmányellenességre vezethetnek. A gyógyszerellátás, a gyógyszerészeti tevékenység specialitásait, az e téren felvállalt állami felelősséget figyelembe véve azonban az alkotmányellenesség az Alkotmány 9. §-a alapján nem állapítható meg. A törvény a gyógyszerek kiszolgáltatását - a gyógyszerforgalom biztonságának és kiszámíthatóságának garantálása érdekében - a gyógyszertárak monopóliumává tette, e rendszerben központi helyet a közforgalmú gyógyszertár foglal el. A gyógyszertárakra a törvény egyben kötelezettséget is rótt: a gyógyszerellátás megfelelő színvonalú biztosítását. Ha e kötelezettségének a gyógyszertár vezetője nem tesz eleget, a törvény értelmében az állam fellép: a Gytv. 34-35. §-ai szerint az ÁNTSZ a közforgalmú gyógyszertár vezetésére hatósági vezetőt rendel ki.
Tehát megállapítható ugyan, hogy a gyógyszertárak üzemeltetését a Gytv. szabályai részben kivonták a versenyszférából, e tevékenységi körre egy sajátos monopóliumot hoztak létre, viszont az Alkotmánybíróság megítélése szerint az állam nem lépte túl az alkotmányos kereteket akkor, amikor az Alkotmány 70/D. §-ába foglalt jog érvényesülésével is összefüggésben a szabad versenyt e területen a Gytv. fent bemutatott szabályai szerint korlátozza. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem ütközik a versenyszabadság elvével, mint államcéllal az, hogy a gyógyszertári tevékenység körében a törvényalkotó a szabad versenynek - a fentiek szerint - korlátot szabott." (ABH 2000, 590, 601., megerősítette: 1062/E/1998. AB határozat, ABH 2006, 1921, 1925-1927.)
Az Alkotmánybíróság a 799/B/2001. AB határozatában rögzítette: "[a] gyógyszerellátás biztonsága alapvető követelmény, mely az egészséghez való jog érvényesülésének is feltétele." (ABH 2005, 1007, 1012.) A gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazásának szabályozása az Alkotmány 70/D. §-ából folyó állami kötelezettség. Ennek oka a gyógyszer mint speciális áru, illetve a gyógyszerészek által nyújtott szolgáltatások sajátosságaiban lelhető fel. Az Alkotmánybíróság már korábban is hangsúlyozta: "A gyógyszer speciális termék, melynek kereskedelmére nem pusztán piaci szempontok érvényesülnek. Míg a gyártók és kereskedők alapvetően piaci szempontokat követnek, addig a forgalmazás és értékesítés során nem hagyható figyelmen kívül az, hogy a betegnek a gyógyszerre egészsége érdekében van szüksége." (799/B/2001. AB határozat, ABH 2005, 1007, 1012-1013.)
A Gyftv. preambuluma - lényegében a Gytv. premabu-lumával összhangban - deklarálja: a jogalkotó elismeri, hogy a gyógyszereket a betegség miatt kiszolgáltatott, megfelelő szakismerettel nem rendelkező személyek vásárolják, és a gyógyszert fogyasztók védelme érdekében elengedhetetlen követelmény, hogy a gyógyszerek forgalmazásában az általános kereskedelmi szabályoktól eltérő szigorúbb szabályok érvényesüljenek. Rögzíti továbbá: "az államnak garanciális szabályokkal is biztosítania kell, hogy a gyógyszerek biztonságosan, megfelelő helyen, időben és választékkal álljanak a betegek rendelkezésére". Ezek a megállapítások és célkitűzések megfelelnek az
Abh.-ban megfogalmazott, az Alkotmány 70/D. §-ából fakadó elveknek. Nem lehet azonban eltekinteni attól, hogy a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazása egyúttal vállalkozási tevékenységnek is minősül.
Az 1950-ben államosított gyógyszerészeinek a piacgazdaság követelményeit kielégítő átalakítását a Gytv. kezdte el: erre utalt a preambulumában az a felismerés, mely szerint a korszerű egészségügy nem valósítható meg a gyógyszerészet átalakulása nélkül. Ennek alapján került sor a centralizált gyógyszertári szerkezet lebontására, ugyanakkor a versenyt és a vállalkozás jogát a Gytv. még erősen korlátozta. A Gyftv. preambuluma megismétli az említett felismerést, egyúttal azonban hivatkozik arra is, hogy szem előtt kell tartani, a gyógyszer-kiskereskedelem sajátosságait figyelembe vevő, szabályozott verseny kedvez a gyógyszert fogyasztóknak, javítja a hozzáférést és az ellátás minőségét. A jogalkotó tehát a Gytv. által kialakított rendszerhez képest olyan új koncepcióban kívánta megvalósítani a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazásának szabályozását, ahol a verseny a korábbiakhoz képest nagyobb szerephez jut. A jogalkotó célkitűzéseiben nem adta fel a gyógyszer-kiskereskedelemre vonatkozó, az Alkotmány 70/D. §-ából fakadó szabályozási kötelezettségét, de más célok, nevezetesen a verseny fokozottabb érvényesülése, s ennek révén a fogyasztók ellátása minőségének javítása érdekében átalakította a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazásának korábbi rendszerét.
Az Alkotmánybíróság többször hangsúlyozta, hogy nem vizsgálja a jogszabályok célszerűségének, hatékonyságának, gazdaságosságának, igazságosságának a kérdéseit, mert az nem tartozik a hatáskörébe. [772/B/1990. AB határozat, ABH 1991,519,522.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 203.; 14/1994. (III. 10.) AB határozat, ABH 1994, 410, 413.; 74/1995. (XII. 15.) AB határozat, ABH 1995, 369, 371-372.; 60/1997. (XI. 12.) AB határozat, ABH 1997, 528, 534.; 7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98, 111.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 304.; 66/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 725, 737.] Az egészségügyi intézményhálózat sokféleképpen szervezhető meg. Az állam az egészségügy szervezeti és intézményi rendszereinek kialakítása, és azok finanszírozási elveinek megalkotása során nagyfokú szabadságot élvez. Az Alkotmányból eredően senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott szervezési módra. [54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 186-188.; megerősítette: 38/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 303, 310.; 16/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 214, 227.; 1105/B/2005. AB határozat, ABK 2007. szeptember, 873, 877.] Az egészségügy társadalombiztosítási finanszírozásának kérdéseivel összefüggésben az Alkotmánybíróság az 1316/B/1995. AB határozatban ennek megfelelően kifejtette: annak megítélése, hogy az állam az Alkotmány 70/D. §-án alapuló kötelezettségének milyen rendszerű és milyen finanszírozású egészségügyi intézményhálózat és orvosi ellátás megszervezésével tesz eleget, a jogalkotó szabadságába és felelősségébe tartozik, a rendszer alkotmányos megítélésének - szélső esetektől eltekintve - alkotmányos mércéje nincs. [ABH 1996, 735, 737., megerősítette: 952/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1445, 1450-1451.]
Ennek megfelelően a jogalkotó szabadságába és felelősségébe tartozik az is, hogy a gyógyszerellátásnak, a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazásának rendszerét miként építi ki és szabályozza. A Gytv. által kialakított rendszer nem az egyetlen, az Alkotmány követelményeinek kizárólagosan megfelelő koncepció. A jogalkotó a megváltozott körülményekre tekintettel vagy bizonyos új célok megvalósítása érdekében eltérhet a korábbi rendszertől. Az új megoldások hatékonysága, célszerűsége nem alkotmányossági kérdés. Az Alkotmánybíróságnak csupán azt lehet és kell vizsgálnia, hogy az új szabályok is megfelelnek-e az Alkotmány rendelkezéseinek, azaz az állam eleget tesz-e intézményvédelmi kötelezettségének [38/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 293, 297.; 390/B/1998. AB határozat, ABH 2001, 1234, 1236.], és az új rendszerre történő áttérés során nem sértettek-e meg valamilyen alkotmányos jogot vagy elvet. Önmagában az, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/D. §-ára tekintettel indokoltnak találta a gyógyszer-kiskereskedelem területén a szabad verseny és a vállalkozáshoz való jog korlátozását, nem jelenti azt, hogy az Alkotmány 70/D. §-ából fakadó követelménynek eleget téve a jogalkotó ne alakíthatná ki a kiskereskedelmi gyógyszer-forgalmazás olyan rendszerét, ahol a verseny nagyobb szerephez jut, és a vállalkozáshoz való jog kisebb korlátozást szenved.
A lakosság gyógyszerellátásának biztosítása nem kizárólag adminisztratív eszközökkel érhető el. A gyógyszereknek a betegekhez, fogyasztókhoz való eljuttatására alkalmas lehet a szabályozott verseny is, mint ahogy más termékeknek a fogyasztókhoz való eljuttatására is hatékony eszköz. A lakosság gyógyszerellátásának biztosítása érdekében a Gytv. sem írta elő a teljes lefedettséget, azaz azt, hogy kötelező gyógyszertárat működtetni meghatározott lakosságszámú településeken. Új közforgalmú gyógyszertárak létesítését - az előírt kereteken belül - alapvetően azok jövedelmező működtetésének lehetősége ösztönözte. A jövedelmezőség körülményeit változtatta meg a Gyftv. 49. § (3) bekezdése azzal, hogy - többletkötelezettségek vállalásának előírásával - ezen keretekre tekintet nélkül újabb közforgalmú gyógyszertárak létesítését lehetővé tette. Ez a már piacon lévő közforgalmú gyógyszertárakat is arra készteti, hogy a szolgáltatások minőségének javításával, új szolgáltatások bevezetésével, hosszabb nyitvatartási, ügyeleti idővel stb. fokozottabb figyelemmel legyenek a fogyasztók (a betegek) igényeire. A meglévő gyógyszertárak jövedelmezőségének alakulása így nagyban függ a gyógyszertár-működtető piaci magatartásától is. A "régi" közforgalmú gyógyszertárat működtetőknek is megnyílt ugyanakkor a lehetőségük arra, hogy a betéti társaságon kívüli gazdasági társaság keretében működtessék a gyógyszertárat, s tőkebevonással javítsák piaci esélyeiket.
Ott, ahol a verseny hatékonyan nem képes biztosítani a gyógyszerellátást, mert a gyógyszertár-működtetés nem kellőképpen jövedelmező, a jogalkotó a szolidaritási díj címén befolyt állami bevételből nyújtandó támogatással, azaz a gyógyszertárak működésének segítése révén kívánja az ellátást garantálni. (Gyftv. 41. §) A piaci torzulások, monopóliumok létrejöttének elkerülése végett pedig versenyjogi eszközök (összefonódások ellenőrzése, engedélyeztetése) vehetők igénybe, melynek a jogalkotó a gyógyszerek kiskereskedelmi piacának sajátosságaira figyelemmel megalkotta a speciális szabályait. (Gyftv. 75. §)
Kétségtelen azonban, hogy a gyógyszer egy különleges termék, s a gyógyszerészek által nyújtott szolgáltatások, a gyógyszerészek szakismerete nélkülözhetetlenek a társadalom számára. A szabad verseny érvényesülése mellett ezért szükség van olyan szabályokra, melyek e sajátosságokra tekintettel garantálják a lakossági gyógyszerellátást. Kielégíti ugyanakkor az Alkotmány 70/D. §-át az, ha a jogalkotó ezt a garanciát alapvetően és elsődlegesen szakmai előírások, követelmények támasztása, és azok betartásának állami ellenőrzése, felügyelete révén nyújtja. Az Alkotmány 70/D. §-ából nem következik, hogy a gyógyszerforgalom biztonsága kizárólag úgy garantálható, ha a személyi jogos gyógyszerész (többségi vagy teljes) tulajdonában álló vállalkozás a gyógyszerész korlátlan felelőssége mellett, fix körzetben működteti a közforgalmú gyógyszertárat.
A Gyftv. számos olyan előírást fogalmaz meg, melyek biztosítják, hogy a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazása során a szakmai szempontok érvényesüljenek. Ilyennek tekinthető az, hogy közforgalmú gyógyszertárat működtetni csak személyi jogos gyógyszerész szakmai vezetése mellett lehet, a személyi jog engedélyezését csak a jogszabályi feltételeket teljesítő gyógyszerész kezdeményezheti. (Gyftv. 56-60. §) A közforgalmú gyógyszertárat - bizonyos törvényi kivételekkel - személyi joggal rendelkező gyógyszerész vezeti. A gyógyszertár vezetője felelős a gyógyszertárban folyó szakmai munka felügyeletéért, szakmai felügyeleti jogkörében eljárva a személyzet tekintetében szakmai ellenőrzési és utasításadási joggal rendelkezik. (Gyftv. 61-63. §) A szakmai követelmények betartását az állam az egészségügyi igazgatási szervek útján felügyeli, a törvényben meghatározott esetekben hatósági vezető rendelhető ki. (Gyftv. 64-66. §) Gyógyszertárat működtető gazdasági társaság a gyógyszertár szakmai vezetését, irányítását, valamint a gyógyszertárban szakellátási feladatokat ellátó személyeket gyógyszerellátással kapcsolatos szakmai kérdésekben, így különösen a gyógyszerek kiadása, eltartása, a gyógyszerekkel kapcsolatos betegtájékoztatási tevékenység tekintetében nem utasíthatja. A gyógyszertárat működtetők nem köthetnek olyan szerződést, nem fogadhatnak el olyan előnyt, mely a betegek, fogyasztók hatékony és biztonságos gyógyszerellátását veszélyezteti. Gyógyszertárban szakmai feladatokat ellátó személyek nem vállalhatnak olyan szerződéses kötelezettséget, és nem fogadhatnak el olyan előnyt, amely korlátozhatja vagy akadályozhatja szakmai függetlenségüket, különös tekintettel a betegekkel szemben fennálló pártatlan és tárgyszerű tanácsadási kötelezettségük teljesítésére. Ez utóbbi előírásoknak az érvényesülését az állam az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság útján szintén ellenőrzi. (Gyftv. 73. §)
A fenti a szabályok vonatkoznak azokra a közforgalmú gyógyszertárakra (illetve azok működtetőire, vezetőire stb.) is, amelyek létesítését a Gyftv. 49. § (3) bekezdése alapján engedélyezték.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Gyftv. 49. § (3) bekezdése, illetve annak azon fordulata, mely szerint a (2) bekezdés a)-c) pontjaiban meghatározott feltételek fennállásától függetlenül engedélyezhető új gyógyszertár létesítése, nem sérti az Alkotmány 70/D. §-át. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a tekintetben elutasította.
6. Az indítványozók - a Gyftv. 49. § (3) bekezdésével kapcsolatosan felhozott érvekkel megegyező indokokat előadva - az Alkotmány 13. §-a, valamint 70/D. §-a alapján támadták a Gyftv. 83. § (7) bekezdését is. A Gyftv. 83. § (7) bekezdése szerint a Gyftv. 49. § (1)-(3) bekezdései helyébe 2010. január 1-jétől új rendelkezés lép. Ennek értelmében közforgalmú gyógyszertár működtetését a Gyftv.-ben, illetve a külön jogszabályokban meghatározott feltételek teljesítése esetén az egészségügyi államigazgatási szerv engedélyezi. A kifogásolt szabály 2010-től tehát minden, lakosságszámhoz és a bejáratok távolságához kötött létesítési feltételt eltöröl, egyúttal megszünteti a Gyftv. 49. § (3) bekezdésében foglalt többletkötelezettségek vállalására vonatkozó előírást is. Ezzel a törvény még tágabb teret ad a verseny érvényesülésének.
A Gyftv. 49. § (3) bekezdése kapcsán kifejtetteket az Alkotmánybíróság a Gyftv. 83. § (7) bekezdésével összefüggésben is irányadónak tekinti. Erre figyelemmel nem jelenti a személyi jog - mint az alkotmányos tulajdonvédelem oltalma alatt álló vagyoni értékű jog - korlátozását az, ha a jogalkotó a gyógyszer-kiskereskedelem területén a vállalkozáshoz való jognak és a versenynek fokozottabban teret enged. A Gyftv. 83. § (7) bekezdése nem sérti az Alkotmány 70/D. §-át sem, hisz a fent említett szakmai garanciák révén továbbra is biztosítható lesz a lakosságnak a gyógyszerekkel való biztonságos ellátása. Ezért az Alkotmánybíróság a Gyftv. 83. § (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, az Alkotmány 13. §-án és 70/D. §-án alapuló indítványokat elutasította.
Az indítványozók arra is hivatkoztak, hogy a Gyftv. 83. § (7) bekezdése azért sérti az Alkotmány 2. § (^bekezdését, mert nem áll rendelkezésre a jogalanyoknak megfelelő felkészülési idő arra, hogy a megváltozott szabályok ismeretében magatartásukat az új körülményekhez igazítsák.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok rendezzék, továbbá meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogszabály hatálybalépésének időpontját a jogalkotónak úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon a jogszabály szövegének megszerzésére és áttanulmányozására; a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; illetve a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. Alkotmányellenesség csak a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható meg. [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155.; 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123.; 1022/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1568.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456.]
A Gyftv. 2006. november 29-én, a Magyar Közlöny 146. számában került kihirdetésre. A Gyftv. 83. § (7) bekezdése szerint a Gyftv. 49. § (1)-(3) bekezdése helyébe a támadott rendelkezés alapján az új szabály 2010-ben lép hatályba. A valamivel több mint három éves felkészülési idő semmiképpen nem tekinthető olyannak, mely sértené a jogbiztonság követelményét. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
7. Az egyik indítványozó szerint a Gyftv. 55. § (7) bekezdésének második mondata sérti az Alkotmány 70/D. §-át. A támadott rendelkezés szerint közforgalmú gyógyszertár egyes magisztrális gyógyszerkészítési feladatainak ellátására másik közforgalmú gyógyszertárral megállapodást köthet. Az 55. § (7) bekezdés harmadik mondata értelmében a megállapodást be kell mutatni az egészségügyi államigazgatási szervnek. Az indítványozó előadása szerint a magisztrális gyógyszerkészítés és forgalmazás köztudomásúlag nem tartozik a jövedelmező tevékenységek közé. "Emiatt a Törvény 75. §-a rendelkezésével adott lehetőségeket kihasználva létrejövő patikaláncok azonnal szabadulnak e számukra haszontalan kötelezettség teljesítésétől, és megállapodásuk alapján valahol majd hozzájut a beteg az adott esetben számára fontos magisztrális gyógyszerkészítményekhez is."
Az Alkotmánybíróság jelen határozatában már hivatkozott arra a gyakorlatára, hogy a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. Az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg a kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. [56/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 260, 270.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 186-187.; 37/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 293, 297.] Jelen esetben nem állapítható meg, hogy a kifogásolt rendelkezés következtében a gyógyszerellátás alatta maradna az Alkotmány 70/D. §-ából következő minimumnak. A Gyftv. 55. § (7) bekezdésének második mondata alapján a közforgalmú gyógyszertár - ahelyett, hogy maga készítené el a magisztrális gyógyszereket - másik közforgalmú gyógyszertárral megállapodást köthet. A beteg továbbra is hozzá tud jutni a hozzá legközelebb eső gyógyszertárban a magisztrális gyógyszerhez, a megállapodás következtében azonban azt nem ez a gyógyszertár, hanem a megállapodás szerinti másik gyógyszertár készíti el. Ez adott esetben több időt vehet igénybe, mintha az érintett gyógyszertár maga készítené el a magisztrális gyógyszert, de nem jelenti azt, hogy a betegek ellátatlanok maradnának.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 55. § (7) bekezdése második mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
8. Több indítványozó támadta a gyógyszertáron kívüli gyógyszerforgalmazásra vonatkozó rendelkezéseket.
8.1. Két indítványozó szerint a Gyftv. 67. § (2) bekezdésének b) és c) pontjai sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó normavilágosság követelményét, mert az "öndiagnózis", a "tévedés valószínűtlen", "maga a tévedés nem jár súlyos egészségügyi következményekkel", "veszélyessége még jelentősebb mértékű túladagolás esetén sem nagy" meghatározatlan fogalmak, tárgyi hatályuk egyértelműen nem definiálható. Utaltak az "öndiagnózis" minden bizonnyal téves alkalmazására: az egészségi állapotban bekövetkező bármilyen változás diagnózisként történő meghatározása még az orvosi gyakorlatban sem minden esetben egyértelmű, ezért a törvényalkotó feltehetően a tünetek észlelését (fájdalom, láz stb.) tekinti öndiagnó-zisnak. Hiányolták az orvos- és gyógyszerészeti tudományos szempontok érvényre juttatását, szakmailag vitathatónak találták a kifogásolt kifejezéseket. Tudományos tapasztalatokra hivatkoztak, melyek szerint nem állítható, hogy minden esetben kizárható lenne egy gyógyszer jelentősebb túladagolása esetén annak nagy veszélyessége. A határozatlan fogalmak pedig lehetőséget adnak a gyógyszertáron kívül forgalmazható gyógyszerek meghatározása során a szubjektív egyéni vagy hatósági mérlegelésre.
Ahogy arra az Alkotmánybíróság a jelen határozatában már rámutatott, a töretlen gyakorlat szerint a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot, és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. A normavilágosság sérelme csak akkor állapítható meg, ha a jogszabály megfogalmazása olyannyira homályos, hogy jogalkalmazói értelmezéssel sem tölthető ki tartalommal, vagy határozatlansága alkalmat ad szubjektív jogalkalmazói döntésre, különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára. (847/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 644, 645.; 534/E/2001. AB határozat, ABH 2002, 1283, 1291.)
Az esetlegesen pontatlan megfogalmazása ellenére a Gyftv. 67. § (2) bekezdés b)-c) pontjai által használt kifejezések nem tekinthetők eleve értelmezhetetlennek, olyannyira meghatározatlannak, hogy az sértené a normavilágosság követelményét. A támadott rendelkezés elvi szinten rögzíti, mely gyógyszerek forgalmazhatók gyógyszertáron kívül. Emellett a Gyftv. 70. § (2) bekezdése előírja: a gyógyszertáron kívül is forgalmazható gyógyszerek körét és kiválasztásuk további szakmai szabályait, valamint a forgalmazás részletes feltételeit külön jogszabály állapítja meg. Erre tekintettel a Gyftv. 77. § (2) bekezdés c) pontja kifejezett felhatalmazást ad a miniszternek arra, hogy meghatározza a gyógyszertáron kívül forgalmazható gyógyszerek és gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények kiválasztásának szakmai szabályait. A miniszter az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerek forgalomba hozataláról szóló 52/2005. (XI. 18.) EüM rendelet (a továbbiakban: R.) 4. számú mellékletében határozta meg azokat a szakmai terápiás feltételeket, amelyek alapján a gyógyszerek besorolását - az R. 39. §-ában foglaltak szerint - az Országos Gyógyszerészeti Intézet végzi. Mindez nem ad lehetőséget szubjektív jogalkalmazói döntésekre.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 67. § (2) bekezdés b) és c) pontjai alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján előterjesztett indítványt elutasította.
8.2. Az egyik indítványozó szerint a Gyftv. 67. §-a sérti az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt diszkrimináció-tilalmat, mert gyógyszertárnak nem minősülő üzletekben nem kell szakismerettel rendelkező személyeket alkalmazni a gyógyszerek kiadásához, míg a gyógyszertárakban a gyógyszertáron kívül is forgalmazható gyógyszerek kiadását is csak szakképzett gyógyszerészek vagy gyógyszertári szakasszisztensek végezhetik. Ezáltal az előbbi üzletek versenyelőnybe kerülnek a gyógyszertárakkal szemben.
Az Alkotmánybíróság a már ismertetett gyakorlatának figyelembevételével megállapította, hogy a Gyftv. 67. §-a nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Alkotmányellenes megkülönböztetésről ugyanis csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között anélkül tesz különbséget, hogy annak alkotmányos indoka lenne. A Gyftv. vonatkozó rendelkezései alapján megállapítható, hogy a gyógyszertárak és az egyéb, a Gyftv. 67. §-a szerinti gyógyszereket forgalmazó üzletek nem vonhatók homogén csoportba. A Gyftv. 2. § (3) bekezdése értelmében a gyógyszertár egészségügyi szolgáltató és kiskereskedelmi tevékenységet végző egészségügyi intézmény. A gyógyszert forgalmazó egyéb kiskereskedelmi üzletek nem tartoznak ebbe a körbe: nem minősülnek egészségügyi intézménynek, és nem nyújtanak egészségügyi szolgáltatást, kizárólag a gyógyszerek egy szűk csoportjának a lakossághoz való eljuttatásában vesznek részt. Nemcsak feladataikat illetően térnek el a gyógyszertárak az egyéb üzletektől, de a létesítésükre, működésük engedélyezésére, vezetésükre is más szabályok irányadók. Ebből következően nem alkotmányellenes, ha a gyógyszertárakra a jogalkotó más képesítési követelményt ír elő, mint az egyéb üzletek vonatkozásában, attól függetlenül, hogy az eltérő követelmények ugyanazon gyógyszer-kör expediálására vonatkoznak. Egy ilyen előírás egyúttal teljesebb körben biztosítja a gyógyszerekkel kapcsolatos tájékoztatásnak a gyógyszerésszel folytatandó személyes konzultáció révén való megszerzését, ha erre a beteg (fogyasztó) igényt tart.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 67. §-a alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésén alapuló indítványt elutasította.
8.3. Az indítványozók szerint a Gyftv. 67. § (2) bekezdésének b) és c) pontjai, illetve az egész 67. §, egy indítványozó szerint pedig a Gyftv. 67-72. §-ai sértik az Alkotmány 70/D. §-át. Az indítványozók lényegében a gyógyszerek gyógyszertáron kívüli forgalmazásának a Gyftv. által kialakított szabályok szerinti lehetőségét kifogásolják a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog alapján, mivel a gyógyszertárakon kívüli üzletekben a gyógyszerárusítás alacsonyabb szintű szakmai garanciák mellett történhet, mint a patikákban. Kockázathelyzetek alakulhatnak ki a gyógyszerek minőségével, a hiányos vagy szakmailag megalapozatlan tájékoztatással összefüggően. Az indítványozók álláspontja szerint "az egyén öngyógyítási szabadságával" szemben nem, de az "egyén öngyógyszerezési szabadságával" szemben elsőbbséget élvez az állam egészségvédelmi kötelezettsége. A gyógyszeres kezelést olyan veszélyes üzemnek tekintik, mely fokozott felelősséget kíván a betegektől (fogyasztóktól), a gyógyszerészektől, az államtól. Utaltak arra, hogy a gyógyszerek biztonságos használatához nélkülözhetetlen, hogy annak használati rendjéről, adagolásáról a fogyasztó közvetlenül, személyes tájékoztatás alapján kapjon információt. Ehhez nem elegendő, ha a gyógyszertáron kívüli forgalmazás esetére ki kell jelölni egy felelőst. Képzettségi követelmények állítása nélkül ez ugyanis nem teremt megfelelő garanciát. Meglátásuk szerint az elérni kívánt cél (a gyógyszerekhez való hozzáférés szélesítése) más eszközökkel is megvalósítható lett volna, az állami felelősség ilyen szintű csökkentésére kizárólag másik alkotmányos jog érvényesülése szolgáltathatott volna megfelelő indokot.
Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében foglalt legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog a 70/D. § (2) bekezdésével együtt értelmezhető, mely állami kötelezettséget jelent. [54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 186-187.; 30/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 325, 326.; 1105/B/2005. AB határozat, ABK 2007. szeptember, 873, 876.] A gyógyszerellátás tekintetében ez azt jelenti, hogy az állam köteles kialakítani a biztonságos gyógyszerforgalmazás rendszerét, jogszabályi előírások révén meg kell teremtenie annak garanciális elemeit. A fent már kifejtett gyakorlat szerint az Alkotmánybíróság azonban általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a gyógyszertáron kívüli gyógyszerforgalmazásra vonatkozó szabályok nem sértik az Alkotmány 70/D. §-át. Megállapítható, hogy gyógyszertáron kívül a gyógyszereknek csak egy igen szűk köre árusítható, s ennyiben ezek az üzletek nem veszik át a gyógyszertárak szerepét és feladatát, csupán kiegészítik azt: csak a bizonyos kisebb veszéllyel járó gyógyszerekhez való szélesebb körű hozzáférést biztosítják. Ezek a gyógyszerek azonban nem kizárólag a gyógyszertáron kívüli üzletekben szerezhetők be, hanem a gyógyszertárakban is. Annak a betegnek (fogyasztónak), aki gyógyszerésztől - az azzal való személyes kontaktus, személyes tájékoztatás-nyújtás alapján - kívánja a gyógyszert megvásárolni, ez a lehetőség továbbra is nyitva áll: a támadott rendelkezések ezt semmiben nem korlátozzák.
Az egyének, "öngyógyszerezése", azaz a gyógyszerfogyasztás tekintetében fennálló döntési jog kétség kívül része az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében megfogalmazott emberi méltósághoz való jognak, azon belül is az önrendelkezési jognak. Az Alkotmánybíróság a 43/2005. (XI. 14.) AB határozatban rögzítette, hogy kivételes esetekben az államnak az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésén alapuló egészségvédelmi kötelessége elsőbbséget élvezhet a döntésképes egyén választásával szemben. (ABH 2005, 536, 549.) Egy korábbi határozatában azonban azt is hangsúlyozta, hogy "[ö]nmagának mindenki árthat, s vállalhat kockázatot, ha képes a szabad, tájékozott és felelős döntésre. [21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74, 80.] A gyógyszerezéssel kapcsolatosan felelősség terheli az államot, az orvosokat, a gyógyszerészeket és a betegeket. A felelősség azonban másként oszlik meg a gyógyszer jellegétől, veszélyességétől is függően. Indokolatlan és ésszerűtlen minden gyógyszer esetében fokozott állami, orvosi és gyógyszerészi felelősséget érvényesíteni a beteg (fogyasztó) döntési jogával és felelősségével szemben. A gyógyszertáron kívül forgalmazható gyógyszerek orvosi rendelvény nélkül is hozzáférhetők, azok gyógyszertárban is korlátozás nélkül beszerezhetők. Ezen gyógyszerek tekintetében tehát elsődlegesen a betegek felelőssége és döntési szabadsága érvényesül és érvényesült korábban is. A megfelelő döntés meghozatalához azonban elengedhetetlenül szükséges, hogy a fogyasztónak a rendelkezésére álljanak a gyógyszerrel kapcsolatos információk.
A beteg ezt a tájékoztatást - választásától függően -megszerezheti szakképzett gyógyszerésztől személyesen vagy a gyógyszerekhez mellékelt írásos tájékoztató révén. Ez utóbbi érvényesülése céljából rögzíti a Gyftv. 70. § (1)-(2) bekezdése, hogy a gyógyszer-kiskereskedelmi tevékenységet folytató üzlet a Gyftv. 68. § (2) bekezdés b) pontjában foglaltakon túl köteles a fogyasztók számára nyitva álló helyiségében az általa forgalmazott valamennyi gyógyszer - forgalomba hozatali engedélyében meghatározott - betegeknek szóló tájékoztatóját nyomtatott formában is közvetlenül hozzáférhetővé tenni oly módon, hogy a vásárló, fogyasztó a gyógyszer alkalmazásával kapcsolatos információkhoz a vásárlásról szóló döntését megelőzően is hozzájuthasson. Az üzlet - a működését meghatározó üzletszabályzatban - köteles kijelölni azt a feladatkörében eljáró személyt, aki a tájékoztatásnak a fogyatékos személyek, illetve segítségre szorulók számára is hozzáférhető és értelmezhető megszerzéséhez megfelelő segítséget nyújt.
Az indítványozók által is említett felelős feladata a gyógyszerekkel kapcsolatos jogszabályi előírások érvényesítése. Ezek - a Gyftv.-ben és az annak végrehajtására kiadott rendeletekben foglalt - szakmai követelmények alapvetően a gyógyszerek tárolására, kezelésére, ellenőrzésére vonatkoznak. A kijelölt személynek nem feladata, hogy gyógyszerészi szakmai ismeretek birtokában tájékoztatást nyújtson, hisz a gyógyszertáron kívüli, gyógyszerforgalmazással foglalkozó üzletekben a gyógyszerekkel összefüggő információk kizárólag írásban állnak rendelkezésre. A 70. § (2) bekezdésében említett személy feladata is csupán annyi, hogy segítséget nyújtson a tájékoztatásnak a fogyatékos személyek, illetve segítségre szorulók számára is hozzáférhető és értelmezhető megszerzéséhez.
Az érintett gyógyszerek tekintetében a beteg felelősségébe tartozik annak eldöntése, hogy - figyelemmel az esetleges mellék- és kölcsönhatásokra - igénybe kívánja-e venni a személyes gyógyszerészi tájékoztatást, esetleg az orvosi felvilágosítást, vagy csupán az írásbeli tájékoztató alapján dönt a gyógyszer megvásárlásáról. A betegek felelősségének és döntési szabadságának ilyen jellegű erősítése nem ellentétes az Alkotmány 70/D. §-ával. Az állam a 70/D. § (2) bekezdéséből fakadó kötelezettségének eleget tett azáltal, hogy a Gyftv. 68-72. §-aiban, illetve a végrehajtási rendeletekben meghatározta a gyógyszertáron kívüli gyógyszerforgalmazás szigorú feltételeit. Ezért a Gyftv.-nek a gyógyszertáron kívüli gyógyszerforgalmazásra vonatkozó szabályai nem sértik a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság e tekintetben az indítványokat elutasította.
9. Az egyik indítványozó a Gyftv. 74. § (1) bekezdését az Alkotmány 70/D. §-a alapján támadta. A kifogásolt szabály szerint közforgalmú gyógyszertárat gazdasági társaság akkor működtethet, ha a működtetett gyógyszertár szakmai vezetését ellátó személyi jogos gyógyszerész a gyógyszertárat működtető vállalkozásban tulajdonosi részesedéssel rendelkezik. Az indítványozó szerint a törvényalkotó anélkül üresítette ki az egyik legfontosabb garanciális intézmény tartalmát - azaz a gyógyszerész közvetlen személyes felelősségét a gyógyszerellátás biztonságáért -, hogy helyette nem építette ki az Alkotmány 70/D. §-ában megfogalmazott alapvető jog megvalósulásának azonos súlyú biztosítékát.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatában már kifejtette, hogy az Alkotmány 70/D. §-ából fakadó állami kötelezettség nem csupán egyetlen szabályozási koncepció révén valósítható meg. A jogalkotó a Gytv.-ben kialakított rendszertől eltérhet, a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalmazását új elvek mentén újraszabályozhatja. Ennek során azonban eleget kell tennie a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogból fakadó feladatának.
A Gytv. megalkotásakor az Országgyűlés egy stabil gyógyszerellátási struktúra kialakítása érdekében jelentősen korlátozta a vállalkozáshoz való jogot: közforgalmú gyógyszertárat működtethetett a személyi joggal rendelkező gyógyszerész egyéni vállalkozás keretében, vagy olyan betéti társaság, amelynek beltagjai kizárólag gyógyszerészek lehettek, köztük kellett lennie a személyi jogot elnyert gyógyszerésznek is. A beltagok tulajdoni részesedésének meg kellett haladnia az 50%-ot, a betéti társaság kültagja a társasági szerződés alapján gyógyszerek előállítására, illetőleg nagykereskedelmi célú forgalmazására jogosult gazdálkodó szervezet nem lehetett. (Gytv. 36. §) A Gyftv. a további tőkebevonás érdekében lehetővé tette, hogy bármilyen gazdasági társasági formában működtethessen gyógyszertárat. Feltételként csak azt szabta, hogy a gyógyszertár szakmai vezetését ellátó személyi jogos gyógyszerésznek tulajdoni részesedéssel kell rendelkeznie a vállalkozásban.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Gyftv. 74. § (1) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 70/D. §-ával. A gyógyszertárak biztonságos működése, a gyógyszerellátás garantálása nem kizárólag azáltal valósítható meg, hogy a személyi joggal rendelkező gyógyszerész felelőssége a gyógyszerforgalmazás körében korlátlan. Az Alkotmány nem követeli meg a jogalkotótól, hogy végérvényesen fenntartsa a Gytv. által kialakított tulajdonosi rendszert, és az abban szabályozott felelősségi alakzatokat. Mint ahogy azt már az Alkotmánybíróság a jelen határozatában kifejtette, a gyógyszerek speciális áru jellegéből és a gyógyszerészek által nyújtott szolgáltatások sajátosságaiból eredő, a gyógyszerforgalmazás biztonságát garantáló követelmények, szakmai előírások és azok betartásának állami felügyelete révén is biztosíthatók. A korábban ismertetettek szerint ezeket a garanciákat a Gyftv. alapvetően a közforgalmú gyógyszertárat vezető személyi jogos gyógyszerész szakmai vezetése, utasítási joga és felelőssége révén nyújtja. A gyógyszertárat működtető társaság szakmai kérdésekben való utasítás-adási jogát pedig a Gyftv. kifejezetten kizárja [73. § (1) bekezdés].
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 74. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
10. Egy indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, illetve 57. § (5) bekezdésébe ütközőnek találta a Gyftv. 74. § (4) bekezdését. E rendelkezés szerint az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság ellenőrzi, hogy a közfinanszírozásban részesülő gyógyszer támogatással történő forgalmazására szerződött gyógyszertár, valamint a gyógyszergyártó, -forgalmazó, illetve a támogatással történő gyógyszerrendelésre jogosult orvos között létezik-e olyan nem kívánatos magatartás-összehangolás, amely a betegek, fogyasztók hatékony és biztonságos gyógyszerellátását sérti vagy veszélyezteti. Amennyiben a nem kívánatos magatartás-összehangolás megvalósul, az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság kezdeményezi az egészségbiztosítási szervnél a támogatással történő forgalmazási jogot biztosító szerződés felmondását. Az indítványozó szerint az említett alkotmányi §-ok azért sérülnek, mert a jogalkotó nem definiálta a betegek, fogyasztók hatékony és biztonságos gyógyszerellátását sértő vagy veszélyeztető nem kívánatos magatartás-összehangolás fogalmát.
Az Alkotmánybíróság a jelen határozatban már ismertetett gyakorlatára figyelemmel megállapította, hogy Gyftv. 74. § (4) bekezdése nem sérti a normavilágosság követelményét.
A támadott törvényi szöveg értelmezéséből megállapítható, hogy a jogalkotó azokat a magatartás-összehangolásokat tekinti nem kívánatosnak, amelyek a betegek, fogyasztók hatékony és biztonságos gyógyszerellátását sértik vagy veszélyeztetik. A magatartás-összehangolás nem ismeretlen fogalom a magyar jogrendszerben: elsődlegesen a versenyjog használja az összehangolt magatartások kifejezést (a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 11. §-a), de ezzel összefüggően a büntető anyagi jog bűncselekménnyé nyilvánít bizonyos, a versenyt korlátozó megállapodásokat és összehangolt magatartásokat a közbeszerzési és koncessziós eljárásban (a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 296/B. §) . Az összehangolt magatartások fogalmának a versenyjog területén versenytanácsi és bírósági határozatokban kikristályosodó tartalma van, mely azt támasztja alá, hogy a fogalom nem eleve értelmezhetetlen, azaz megfelel a jogbiztonság követelményének. A magatartás-összehangolás betegek, fogyasztók hatékony és biztonságos gyógyszerellátását sértő vagy veszélyeztető jellegére pedig szabályozási tárgyából fakadóan a Gyftv.-nek a lakossági gyógyszerellátás biztonságára vonatkozó rendelkezései alapján lehet következtetéseket levonni. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a jogbiztonságból nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon. [71/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 417, 424.]
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 74. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmány 2. § (1) bekezdése tekintetében elutasította. Az Alkotmánybíróság - a 4. pontban kifejtett megállapításokkal azonos indokok alapján - szintén elutasította az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére alapított indítványt.
11. Az egyik indítvány a Gyftv. 75. § (4) bekezdését az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján támadta. A kifogásolt rendelkezés szerint a Gyftv. 75. § (1)-(3) bekezdéseiben foglalt, a gyógyszertárakat működtető vállalkozások összefonódására vonatkozó különleges rendelkezések nem érintik a Gyftv. hatálybalépése előtt irányítási joggal rendelkezőnek a korábban szerzett irányítási jogai gyakorlását. Az indítványozó előadása szerint indokolatlan pozitív előnyt élveznek azok a vállalkozások, ahol az összefonódás már a Gyftv. hatálybalépését megelőzően jött létre. Tekintettel arra, hogy az indítványozó nem alapjog alapján történő megkülönböztetést állít, az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, vajon az összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tett megkülönböztetés sérti-e az egyenlő méltóság követelményét, vagyis a megkülönböztetésnek van-e ésszerű indoka, az nem önkényes-e.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szempontjából a Gyftv. hatálybalépését megelőzően irányítási jogot szerzett vállalkozások önálló csoportot képeznek, a szabályozás szempontjából nem tartoznak homogén csoportba azokkal, akik a Gyftv. szabályai szerint szereznek vagy kívánnak irányítási jogot szerezni. A Gytv. az eltérő szabályozási koncepcióból kifolyólag nem tartalmazott rendelkezéseket a vállalkozások összefonódására. Irányítási jogot kizárólag a Gytv.-ben szabályozott tulajdonosi korlátozások keretei között, ugyanakkor a Gyftv.-ben található feltételekre, engedélyezési eljárásra tekintet nélkül, lehetett szerezni. Azok, akik a Gyftv. hatálybalépését megelőzően már irányítási jogot szereztek - e korábban megszerzett irányítási jog tekintetében - egységesen a kifogásolt rendelkezés alá esnek. Azokra a vállalkozásokra pedig, amelyek a Gyftv. hatálybalépése után kívánnak új összefonódást megvalósítani a Gyftv. korlátozó rendelkezéseit figyelembe véve - beleértve azon vállalkozásokat is, melyek korábban szerzett irányítási joggal rendelkeznek, de újabb összefonódást kívánnak megvalósítani - az új szabályozás egységesen vonatkozik.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 75. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
12. Az egyik indítványozó a Gyftv. 8-9. és 44-45. §-ait is támadta. Hiánypótlási felhívást követően előadta, hogy álláspontja szerint az érintett szabályok az Alkotmány 70/D. §-ába ütköznek. Hivatkozott a korábbi beadványában előadott érvekre, melyek tartalmilag azonban csak a Gyftv. 67-72. §-aival hozhatók összefüggésbe.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítvány akkor felel meg az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdésének, ha az tartalmazza a megtámadott jogszabályt, illetve annak konkrét rendelkezését, amelyet az Alkotmány ugyancsak valamely konkrét rendelkezésébe ütközőnek tart (440/B/1993. AB végzés, ABH 1993, 910.) . Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában kifejtette, hogy nem elegendő az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni, az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti (472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783, 1784.; 1125/D/2004. AB határozat, ABK 2007. június, 624, 630.) . Tekintettel arra, hogy az indítványozó a hiánypótlási felhívás ellenére sem fejtette ki, a támadott rendelkezések miért és mennyiben sértik az Alkotmány 70/D. §-át, az Alkotmánybíróság az indítványt - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant -az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
Az Abtv. 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el, az indítványt azonban töretlen gyakorlata alapján [14/1990. (VI. 27.) AB határozat, ABH 1990, 170, 171.] tartalma szerint bírálja el. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben az indítványokat azok tartalma szerint bírálta el, és nem látott indokot arra, hogy a vizsgálatot a felhozott érvek alapján az indítványozók által meg nem jelölt törvényi rendelkezésekre is kiterjessze.
Budapest, 2008. február 19.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró helyett
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
előadó alkotmánybíró